“空心村” 整治的实践与思考（五篇范文）

第一篇：“空心村” 整治的实践与思考

“空心村” 整治的实践与思考

河南作为一个农业大省，全面建设小康社会的难点和重点都在农村，而农村经济的发展必然会引起以农村居民点为主的建设用地的增加。在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了农村的社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的浪费，使有限的建设用地指标更趋紧张，在一定程度上制约了农村经济的发展和全面建设小康社会目标的实现。虽然近几年一些地方在积极进行农村“空心村”整治，但整体效果不明显。因此，在全省有计划、有组织、大规模地开展“空心村”整治工作迫在眉睫，势在必行。

一、整治“空心村”的必要性和可行性

（一）整治“空心村”的必要性

1．农村居民点用地的现状。

从80年代初开始，随着改革开放的深入，农民日渐富裕，农村兴起了建房热。由于旧式村庄没有经过科学规划，村内布局散乱，— 1 — 基础条件差，加上早期对提高土地利用率、保护耕地不够重视，于是农民在新建住房时纷纷搬出老宅旧院，沿着村界向外扩建新房，大多占用村外耕地。90年代前期取消宅基地超占有偿使用收费以后，农村居民点用地违法批地、违法占地愈演愈烈。导致村庄无休止地向外延扩张，形成了村外新房林立，村内破烂闲置的“空心村”。且新建住房又大都是单体式平房，容积率低，占地面积大，这种状况使我省农村有限的耕地资源更趋紧张。

目前，我省农村居民点多为自然形成的，总体上表现为规模小，数量多，布局分散；个体上表现为占地规模大，村内结构松疏，布局混乱，占用耕地较多，环境质量低劣，在小康村建设中难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成集聚效益。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性，村庄建设不能形成合理控制和正确引导，更不具有任何约束力和内控力。

据统计资料显示，2002年河南省农村总户数1998万户，农村总人口7133万人，占人口总数的74.2%，河南省城市、建制镇和农村居民点建设用地约2331万亩，其中农村居民点用地约2107万亩，占城市、建制镇和农村民点建设用地总量的90%以上。全省农村人均居民点用地0.27亩，户均居民点用地1.05亩，均远远高于有关文件规定的标准。

2．农村居民点用地存在的问题及原因

农村居民点用地存在着很多问题：一是未经批准私自占地建房— 2 — 现象普遍存在，有些是占用村庄外面的耕地，甚至是占用基本农田，造成了村界的无限扩张和大量耕地资源的浪费；二是不按照宅基地发放条件执行，而一些符合条件的群众却申请不到宅基地，使现有的农村居民点用地得不到合理和充分地利用；三是部分农户占用的宅基地面积超标，有的甚至超出有关标准的几倍，而且存在一户多宅现象，导致村庄面积远远大于合理规模；四是多数地方没有进行村庄规划或者规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，导致越建越乱，村内土地不能充分利用；五是村庄的无序建设导致村容、村貌脏乱差，旧房不拆，旧宅基地不腾，横七竖八，形成通街难行路难、排水难，对生产、生活造成了许多不便；六是随着广大农村经济条件的改善，建房攀比之风日趋严重，比着垫高地基，增加层高，使村内房屋高低长短不一；七是农宅翻建难。由于旧宅翻建没有统一规划，翻建农户与左邻右舍达不成一致协议，只能迁到外面建新房，造成村内无人居住，村内旧，村外新的局面；八是广大群众对一户多宅、超标准占用宅基地有意见，因宅基地纠纷解决不了，影响了农业税征收、计划生育等工作的开展。

农村居民点用地存在以上问题的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因，概括起来主要有以下几点：一是有关部门宅基地管理工作不到位，管理机制不完善，一些地方基层宅基地管理受干扰，管理不规范；二是基层干部尢其是村干部法律意识淡薄，特权思想严重，办事不公，在宅基地划分时优亲厚友；三是农民旧的封建思想观念根深蒂固，宅基地私有观念浓厚；四是

— 3 — 宅基地违法占地查处难度大，缺少强有力的处罚手段；五是各地经济发展不平衡，同一地方农户之间也有较大的贫富差距；六是农村居民点整治需投入的资金短缺，相关配套扶持政策不到位。

（二）被试点单位的实践证明的可行性

1．试点单位整治的形式

（1）农村“空心村”整治的组织形式

农村“空心村”整治的组织形式受经济、社会和自然条件的影响而各不相同，其中经济因素的影响占主导地位，以此为标准全省大致有三种组织形式。

一是在经济发展较快，农民富裕，集体经济实力强，领导班子过硬的地区，由村里（或镇里）统一规划设计、统一拆旧、统一标准、统一集资建盖（或统一施工队伍）、统一管理的模式。这种模式有建设时间短、速度快、质量好、节约土地、降低成本的特点。采用这种方式建造的农村住房一般档次较高，农民几十年内不需再建新房。而且结合村庄改造，集体投资进行通路、通水、通电、通气等配套建设，既减轻了农民的负担，又完善了基础设施。如卫辉市的唐庄镇村庄改造后建成了二层别墅楼。

二是经济条件一般的地区，由集体实行统一规划、统一拆旧、统一设计要求、统一建好根基（或统一规定标准）后分户限期建盖，逾期不建盖者，取消建房资格，由集体调整给其它农户建盖。如安阳市林州市的东里村和平顶山市叶县的屈庄村。其优点是办法灵活，简便易行，农民易于接受，便于推广。

— 4 — 三是在经济条件较差的地区，由集体统一规划、统一标准、统一放线、分户限期建盖。逾期不建盖者，由集体收回建房宅基地。如郏县王集乡的马头村。其优点是标准低，对于新建住房的档次没有太高的要求，只是规定了新建住房宅基地的位置、面积，这种模式适合于经济条件相对较差的地区，可以解决因经济困难而无法顺利实施“空心村”整治的问题。

（2）农村“空心村”整治的迁并形式

各地在“空心村”整治中，因地制宜，因村而异采取了不同的迁并形式。概括起来主要有以下几种：

一是村庄合并，零散村庄向中心村和小城镇集中，腾出原村址综合利用，发展乡镇企业或种植业。如林州市的河顺镇开展“空心村”整治后，将西区阳村、屯头村和马家坟村合并为中州新村，节约土地100多亩，除增加一部分耕地外，还为发展乡镇企业提供了用地；又如南乐县千口乡紫阳村将三个品字型分散的自然村合并起来，形成了新的居民点、工业区和养殖区。

二是在原村址上实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，改变住房结构，向高空发展，以达到集约利用土地的目标。如固始县街道村的李斗、高庄两个村民组，在进行村庄改造时，以规划为先导，新建住宅严格控制占地面积。通过改造，村庄占地面积由原来的76亩减少到53亩，节约土地达30%以上。

三是结合当地实际，制定并执行村庄规划，合理利用村内闲置土地，填实“空心村”。这些村通过拆迁闲置无人居住的旧宅以及影

— 5 — 响规划实施的房屋、茅厕、猪圈等，打通主干道路，完善村内基础设施建设，充分利用村内原有土地，使村庄用地趋于合理，以达到节约用地的目的。如郏县王集乡董庄村，在村庄整治时，拆除占用道路房屋40余间，开通大小道路10条，节约土地69亩，预计到2020年不再占用耕地建房。

四是村庄整体搬迁，腾出原宅基地复耕。有的是搬迁上山，占用荒山荒破建住宅；有的是从行洪区搬出，按照统一规划建住宅，腾出旧村址综合利用，植树或复耕；有的是从历史形成的庄台上搬迁到交通便利的地方规划新村，原居民点用地复垦为耕地。如正阳县永兴乡王老村正在实施村庄整体搬迁，已搬迁的4个村庄，原来占地400亩，搬迁后占地100亩，经过对旧村庄进行整理，净增加耕地300亩；又如临颍县三家店镇高宗寨村将搬迁后腾出的200多亩宅基地复垦为耕地，全部种上了三樱椒，年收入30多万元。

五是“空心村”整治与小康村建设相结合。在经济发展较快，农民较富裕的地区，围绕全面建设小康社会的奋斗目标进行“空心村”整治。如卫辉市的唐庄镇村庄改造坚持高标准、高起点，建成了二层别墅楼，杭州市萧山区建起了多层、高层和别墅等样式的农村住宅。

2．试点单位主要做法

（1）健全组织，加强领导，明确责任。进行“空心村”整治的县、镇（乡）、村一般都成立了领导小组。如正阳县在“空心村”整治中成立了以县长为组长、常务副县长、分管土地副县长、县国土— 6 — 资源局局长为副组长、各乡镇政府乡（镇）长为成员的领导小组，无论领导班子如何调整，一律由新任职务者顶替原来位置。同时各乡镇也分别成立了相应的组织，有专职领导具体负责。并明确责任，把该项工作纳入政府工作目标管理，县、乡、村三级层层签定目标责任书，一级抓一级，层层抓落实。

（2）加强宣传教育，形成良好氛围，明确奖惩措施。为做好村庄改造建设工作，探索经验、树立典型，一般在大规模地开展之前，为了深入细致地做好群众的思想工作，解决实际问题，当地党委、政府成立规划建设工作领导小组，选派干部驻村召开村两委会、村民代表大会、村民座谈会，宣讲党在农村的各项方针政策、法律、法规和村庄改造的好处，组织村民代表到外地参观学习。同时在村庄改造过程中，还采取先拆给补助，后拆少补助，影响工程没补助和谁先拆谁先挑选宅基地等奖惩措施。如唐庄镇在村庄改造建设中，镇先后奖励各类有利于村庄改造的人和事一百多人次，依据唐庄镇自己制定的《唐庄镇村庄规划建设实施具体办法》强行拆除私自乱建的房屋985户，调解宅基地纠纷276起。

（3）科学编绘规划，充分尊重农民意愿。为使村庄规划符合民意，切实科学可行，一是请正规设计院所或大专院校进行规划设计；二是尊重农民意愿。从下至上召开村民代表会、村民大会、两委会，广泛征求群众意见，为规划的实施奠定群众基础；三是紧密结合各村实际，提高规划的可操作性；四是统一标准。住宅和道路规划标准虽然依各村具体情况而定，但同一村内一般都统一标准，— 7 — 村与村之间的差距也都控制在一定的范围内；五是规划适度前瞻。科学预测人口增长和用地总面积，框住规划期间新村的外沿。实践证明，规划是龙头，是整个村庄改造的依据，起到至关重要的作用。

（4）严格实施规划，强化整治标准。在“空心村”整治的过程中，制定规划重要，但严格执行规划更重要，它直接关系到整治的成败。一些“空心村”整治成效显著的村镇都是严格执行规划的典型。如唐庄镇在“空心村”整治中严格执行“五统一”标准，严格按照“四控制”的办法处理问题。此外，一些地方还出台了“空心村”整治实施方案等规范性文件，以强化整治标准。如濮阳市清丰县和漯河市监颍县水郭乡在“空心村”整治中都以政府文件的形式出台了实施方案，对“空心村”整治的方法步骤、具体措施等做出了详细规定。

（5）示范引导，以点带面，阶段推进。由于农村“空心村”整治涉及到千家万户，且由于许多地方农村经济发展水平低、农户之间贫富程度差距大、宅基地私有观念浓厚等因素，所以一些农民对“空心村”整治存在畏难情绪、抵触情绪等不利于农村“空心村”整治工作推进的想法。因此，大多数地方在开展此项工作的时候，都经历了起步、铺开和提高三个阶段。先选择各方面条件较好的村庄进行试点，取得成功后，在总结经验的基础上，由点到面，逐步推进，并积极提高。

（6）积极筹措施资金，有效利用投入。“空心村”整治的投资主体是农民，农户住房建设资金由个人解决，水、电、路等公益设施建设，由镇或村组织实施。在工程实施中，充分发挥干部的带头作— 8 — 用和群众的力量，能自己动手做的自己做，千方百计将有限的资金用到材料购置上。如唐庄镇对于建房的土方工程，一般按照比例分配工程量，组织义务工完成。建设所用的白灰、砂子、石料等建材，由乡、村两级自建的企业按成本价提供，这些都大大降低了工程成本。另外，许多地方还千方百计地争取到了国土资源、建设、交通、电力、教育、财政、计划等部门的支持。如驻马店正阳县和三门峡市陕县结合国家投资土地整理项目的实施进行村庄整理。

（7）制定有效措施，提供优惠政策。为积极推进农村“空心村”整治工作的顺利进行，各地方政府结合本地的实际情况，分别采取了一定的措施，并制定了一系列的政策，概括起来主要集中在以下几个方面：村规民约措施、奖惩措施、投入政策、收益政策、约束政策、激励政策和抵换政策。如正阳县在收益分配方面按照“谁投资，谁受益”的原则规定搬迁户对整理出的耕地享有30年的优先承包权，并且暂不征收农业税；三门峡市制定了“谁开发，谁使用”的开发复垦权与使用权相统一，且允许转让经营的政策；湖北省仙桃市实行的县级政府、村集体经济组织和农民个人三方投资、三方收益的政策。

（8）重视协调，加强部门配合。“空心村”整治工作既涉及到广大农民群众，也需要政府的多个部门的参与和引导，因此，政府部门之间、政府部门与农民群众之间的协调和配合工作就十分重要。农村居民点整治较成功的地方都十分注重开展多部门协同作战，避免了相互扯皮、各行其是的不协调行为，提高了整治的效率和质量。

— 9 — 3．试点单位取得的效果

“空心村”经过整治，一般都取得了良好的效益，使农民和农村形态都发生了深刻的变化。无论是在节约土地，增加建设用地指标，满足社会经济发展对土地的需求，还是在改善农民居住环境，形成关爱、安宁的人际关系，乃至转变农民观念，激发广大干部群众全面建设小康社会的热情等方面都显示出良好效应。

（1）宅基地占地面积大大减少，提高了土地利用率，节约了土地，为社会经济的发展提供了用地保障。农村居民点改造前布局零乱，改造后布局合理，宅基地占地减少。如唐庄镇在村庄改造前，平原区户均宅基用地423平方米、丘陵山区户均宅基用地397.8平方米，但人均住房面积仅为25平方米；改造后，平原区户均宅基用地134平方米，丘陵山区户均宅基用地200平方米，人均住房面积增加到50平方米。通过村庄改造全镇节约土地近2000亩，除新建工厂用地外，仍可腾出1500多亩土地复耕。并且部分村庄规划改造后，可达到30年内人口增加不再新占居民点用地；又如濮阳市范县濮城镇五零村，通过“空心村”整治共增加耕地430亩。

（2）有效地保护了耕地资源，为保持耕地总量动态平衡做出了贡献。一些先期进行了农村居民点整治的村镇，通过整治不仅做到了节约用地，更重要的是保护了耕地，稳定了基本农田。如林州市的东里村，据预测，若不进行村庄规划和整治，新村将会多占耕地140亩；又如叶县遵化店镇屈庄村通过村庄改造，在农户增加66户的情况下，村庆用地没有增加，等于少占耕地45亩。

— 10 —（3）农民的居住环境显著改善，有利于农村的精神文明建设。农村居民点整治以后，住房宽敞了，配套设施齐全了，彻底改变了农村胀乱差的状况。而且随着居住环境的改善，人均的生活习惯开始发生变化，增强了卫生意识、环保意识、健康意识、集体意识和消费意识，这都将有利于农村的精神文明建设和农村城市化的推进。

（4）解决了农民反复投资建房浪费问题，减轻了农民负担。过去农村住房往往是三、五年就拆建一次，这样反复投资建房，浪费很大，村庄改造建设后，按照统一标准建起的农村住宅，在相当长的时间内不落后，数十年不需再投资建新房。结合村庄改造建设，村集体投资通路、通水、通电、通气和植树绿化，这些都大大减轻了农民负担。

（5）邻里干群关系明显改善，因宅基地引发的纠纷从根本上得到消除，促进了农村社会的稳定。村庄规划改造前，有些农户盖房争占公用地和邻里的地皮。有些农户，由于旧习惯和封建思想的影响，争比台阶、柱顶高低；还有的村存在有权人多占地，有势人强占地，致使农村因宅基地引发的纠纷矛盾越来越多，而且为处理解决这些矛盾纠纷，往往耗费干部群众很多精力，也影响了农村经济发展和社会稳定。村庄改造建设，统一了标准，排除了不平等、不公正、不透明的建房占地，从根本上消除了纠纷和矛盾，邻里关系和干群关系改善，干部和群众也可以腾出更多的精力抓经济、谋发展。

— 11 —（6）有力地拉动内需，改善了投资环境，促进了区域经济的发展，为全面建设小康社会奠定了基础。在村庄改造建设的过程中，除要新建大量的居民住宅以外，还要进行道路等公益设施建设，这就会促进建材、运输等行业的发展，这些都有力地拉动了内需。同时，村容、村貌改善了，人均的生活习惯变好了，文明程度提高了，为招商引资创造了条件。随着农村经济的发展，农民收入的不断提高，农民和集体将不断完善提高住宅和公益事业的水平，这些都将有利于实现全面建设小康社会的宏伟目标。

二、整治“空心村”的社会效益和经济效益

（一）有效满足城市化进程对建设用地的需求

开展“空心村”整治，是解决当前我省建设用地紧张状况的有效途径。据初步测算，用3至5年的时间，通过整治“空心村”，全省至少可以复垦出耕地150万亩。这就意味着：

一是5年内少占耕地150万亩，按照现有人均耕地1.24亩计算，即有120万名农民免受无地之苦。

二是通过置换，平均每年可以有30万亩的集体建设用地腾出来。如果每年国家再给13.5万亩的用地指标，每年就可以有43.5万亩的建设用地，全省5年内的经济建设用地就可以解决。

三是由于使用集体建设用地可以不缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，每亩至少可节约费用1万元，即5年内可降低用地成本150亿元，相当于为我省经济发展支持150亿元。

（二）改善生产、生活条件和生态环境，为实现农村现代化奠— 12 — 定基础

通过对农村零星分散、破旧空闲的农民居民点实施整治，能较好地解决村庄用地存在的分散凌乱、用地粗放等问题，对于改善农村居民居住环境，逐步形成用地集约化、基础设施配套化具有重要意义。同时，旧村改造和拆建，还为把农村人口逐步向中心村和中心城镇梯度转移创造了条件。

三、搞好“空心村”整治的对策和措施

“空心村”整治向纵深发展的标志是：改造“空心村”，形成中心村，建设示范村，按照全面建设小康社会的要求，统筹城乡经济协调发展，最终实现城乡一体化。为确保这项工作沿着正确轨道秩序渐进，需要采取以下对策：

（一）统一思想，正确认识

随着经济的发展，将有越来越多的农村居民要求新建住房。但是，如果不加以规范，势必会造成许多问题，而且拖的时间越长，解决的代价也越大。现在我们好多地方的领导不是看不到解决这个问题的重要性和紧迫性。但是，由于种种原因，并没有列入议事日程，着手研究解决这个问题。“空心村”整治是关系农村居民当前和长远切身利益的大问题，也是关系到全面建设小康社会的大问题。因此，要从实践“三个代表”的高度来认识这个问题，不回避矛盾，不惧怕困难，着手抓好“空心村”的整治工作。

（二）突出政府推动，加强管理服务

各级政府要成立相应的领导机构，要明确各级政府在“空心村”

— 13 — 整治工作中的任务和责任，将这项工作列入目标责任制考核内容，充分发挥各级党委、政府的推动作用。另外，还要加强政府在规划管理，宅基地审批，措施贯彻，典型推广，权威性指导等方面的管理服务职能。

（三）规划先行，统筹安排

“空心村”整治必须规划先行，在规划时要考虑以下几个问题：一是要立足全局的高度。村庄规划要统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展；二是规划要有前瞻性。随着城市化进程的加快，居住在农村的人口必然不断减少，对人口布局和居住布局，要进行分析预测；三是各部门要统筹考虑。在进行道路、电网、供水、排水、治污、学校和医院等改造和建设时，各部门要把近期建设和长远发展结合起来。

（四）保持工作的连续性，抓好规划落实

“空心村”整治是一个长期的过程，所以要保持工作的长期一致性，不因村镇干部的更换而改变，要“一张蓝图绘到底，一套办法安民心”。当前基层干部特别是一把手更换的较快，因此，在科学合理、高标准、高起点规划的基础上，要一任接着一任干，保持工作的连续性，使好的规划得到落实。

（五）因地制宜，分类指导

“空心村”整治是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，要认真分析当地的经济条件、自然条件和社会条件，因地制宜地确定整理模式，这是保证“空心村”整治工作持续发展的基本指导思想。因此，— 14 — 在实际操作中，各地所采取的具体整治办法应多种多样。实践证明，这种因地制宜，不搞一刀切的办法符合省情，顺乎民心，适应“空心村”整治和经济发展的规律，是行之有效的。

（六）制定政策，积极扶持

农民群众要求改变居住条件的愿望是强烈的，但在翻盖新房的过程中也存在着一些现实的困难，急需政府在优惠政策等方面给予大力扶持，尤其在资金投入、收益分配、激励约束和新增耕地置换等方面需要政府给予明确的规定。另外，对于在“空心村”整治中普遍存在的一些问题，如“钉子户”难以拆迁，在外工作人员宅基地的处理，农村房屋交易行为以及宅基地有偿使用等都应有操作的依据。

（七）拓宽投资渠道，明确受闪罚体

资金的短缺始终是影响“空心村”整治顺利进行的因素之一，因此，解决好资金来源问题至关重要。在目前以农户个人投资为主的基础上，还应根据“谁投资谁受益”的原则，明确合理分配收益的办法，以争取企业投资、村（镇）集体投资和国家投资。

（八）严格管理，加大执法力度

由于存在各种主客观方面的原因，“空心村”整治工作难度大、周期长、易于反弹，因此在整治的过程中，要严格管理，坚持一个标准，做到公开、公正、公平。整治工作完成以后，要及时发证确权，并经常监督检查，防止新的违法占地建房出现，巩固整治成果。

第二篇：关于空心村问题的调查与思考

关于“空心村”问题的调查与思考

中共成武县委政研室 王宗立

一、基本情况

2006年初中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》颁布实施以来，在县委、县政府的坚强领导下，我县以扎实推进“四四四一”工程建设为总抓手,大力推动新农村建设，农民群众生产生活环境得到了明显的改善。但农民的居住条件还没有根本的改观和提高，村居房舍建设参差无序，特别是村庄普遍存在着严重的“空心”问题,如何治理改造“空心村”已经成为当前我们经济欠发达地区加快新农村建设的重要课题之一。针对这一问题，我们最近对全县十二处乡镇和县工业园区的“空心村”情况进行了调查，对全县470个行政村、1249个自然村村庄占地情况有了一个大致了解。全县农村总人口为559729人、150165户,村庄占地总面积414114.8亩，人均0.74亩，户均2.76亩,大大超出当前通行的户均0.3—0.5亩的标准。土地闲置、房屋闲置现象非常普遍。一是造成了资源的严重浪费，严重钳制了本就薄弱的农村经济的发展壮大。一方面造成了许多土地无法耕种，不能达到地尽其用，产生应有的经济效益；另一方面一部分人多宅基地少的农户住房困难，导致他们在农田中建房，造成违法占用耕地现象，加剧耕地短缺的矛盾。二是阻碍了村庄的治理与发展，严重迟滞了新农村建设的步伐。村民对宅基地的私产观念还比较重，而村集体力量又比较薄弱，对房屋的拆迁、土地归整所需要的补偿资金没有能力支付，给村庄的统一规划治理及新农村建设带来了非常大的困难，严重影响了村庄的有序建设、健康发展。三是引发宅基纠纷，影响了农村的和谐稳定。现在在大多数农民心中宅基地还是私有财产，同时,由于宅基地占有不均，极易导致群众争夺宅基引发矛盾纠纷，影响邻里和谐和农村安定。四是影响村容村貌的整洁。目前，许多“空心村”断壁残垣、破败无序、人畜混杂等脏乱差现象特别突出，既影响了村民的生产生活又影响了村容村貌及环境的卫生整洁，与建设新农村的目标和要求格格不入。

二、“空心村”问题产生的原因及解决难点

一是村庄规划严重滞后甚至大多数没有规划。自从农村废止集体化生产实行家庭联产承包责任制以来，村集体力量薄弱，对村庄宅基安排调整及房屋建设缺乏有效的统一规划,乱搭乱建现象比较突出，农村建设基本上处于无序状态。二是村民“建新留旧”导致村庄扩大。另起“炉灶”建设新房，但仍保留着对老房、旧房房产、地产的所有权，逐渐从内向外“摊大饼”，村庄面积不断扩大。三是部分村民迁出导致房产闲置。随着市场经济的发展，部分村民外出务工经商，经济条件逐渐得到改善，在城市购置房产长期居住；还有部分农民子弟升学就业转为城市居民。这些人往往生活条件改善后把家中的老人接入城市生活，村中的房屋被长期闲置起来。

虽然大多数群众都向往社会主义新农村的美好生产生活，对目前村庄的落后状况也不满意，但真正要落实到自己身上时又有相当一部分群众表现出比较消极的情绪。分析原因，主要有这样两点：一是村民的认识问题。虽然现在村民对承包耕地的集体所有观念已经认同，但对宅基地的私有观念还相当深厚，几千年的传统观念和社会心理很难在短期内就能得到转变。认为宅基是祖先留给的产业，外人无权干涉，村集体无权收回。还有不少人认为，宅基是祖先慎重选定的风水宝地不能轻易变动，否则会影响家业兴旺，子嗣繁衍。二是资金短缺的问题。首先是对拆迁、占地的补偿比较困难。村集体经济薄弱，国家和县、乡政府在当前也不可能有巨额资金对村民的拆迁进行补偿，拆迁阻力比较大。其次是建新房的资金负担农民承受不起。新村建设标准高于现在多数村民的居住水平，这对于经济条件差的村民来讲是一个沉重的负担，但经济条件相对较好的农民在原先建了新房后也很难再有重建新房的兴趣和能力。而对于迁出的农民来讲，农村的房屋只是他们逢年过节时的临时“旅馆”，他们虽比一般村民有资金，但因为一般不在村中长期居住也没有兴趣回村参与新村建设。通过以上分析可以看出，当前“空心村”改造困难、新农村建设滞后既有认识水平不高的原因，也有经济上资金短缺的原因，但主要原因还是资金短缺。所以，如何化解资金难题是做好当前“空心村”改造和新农村建设工作的关键所在。

三、对策与建议

（一）高点定位，做好村庄详规。首先，科学规划是做好“空心村”改造，扎实推进新农村建设的基础和前提。必须高点定位，与未来农业产业化、农村城镇化、农民市民化相适应；必须科学规划，与自然生态、历史人文环境相和谐；必须因地制宜、量力而行，与各村实际相结合，不能标新立异、贪大求洋，搞短平快、一刀切。其次，规划要由政府主导，政府出资，责成相关单位站在城乡一体化的高度完成新农村规划的调研与设计；责成相关职能部门严格监管，确保规划设计的质量。再次，规划一旦确立，就具有了法律效力，就要严格按规划操作。这就要求国土、城乡建设等部门加大执法力度，严禁乱搭乱建，不折不扣地按法律办事，让群众坚定建设新农村的信心，打消违章建设的念头。这一点非常重要，否则，规划就会变成一纸空文。

（二）深入宣传，做好群众思想工作。首先，让农民群众切实认识到改造“空心村”、建设新农村是为他们生产生活提供方便的一项为民、惠民工程。要利用县内外先进典型，让他们现身说法，从群众最关心的医学水电路等衣食住行用的生活细节入手，向他们详细宣传 “空心村”改造的诸多好处，使他们了解做好这项工作对促进农村经济社会发展的巨大作用。其次，让农民群众学习了解相关政策法律。让他们明确党和国家不断加大对“三农”全方位支持的总的政策导向，坚定他们建设新农村的信心和决心。向他们讲解国家有关的土地法律法规，让他们切实认识到宅基地是集体的，个人只有使用权，没有所有权，按规划进行“空心村”改造和新农村建设是党和国家做好新时期“三农”工作的合法行为，是一项为农民造福、为民服务的工作，任何人都不应该也不得干扰和阻挠。

（三）利用政策，争取国家财政支持。2008年中共中央一号文件明确提出，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度。坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。重视解决农村困难群众住房安全问题。增加扶贫开发投入，逐步提高扶贫标准，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。特别是最近国家为拉动内需，重点加大了对“三农工”作的资金投入力

度。县乡财政、农业等部门要积极研究这些政策，利用这些政策，千方百计为“空心村”改造争取政策资金，缓解建设资金不足的压力。

（四）因地制宜，灵活筹集改造资金。一是互助合作进行“空心村”改造建设。就是各农户采取多家自愿联合，排出建设时间顺序，先集中借款支援一家建房，然后再按约定顺序依次支援其他居户建房，逐年达到全部完成改造建设的任务。这种方式比较适合于家庭有较固定收入,能很快归还建房债务的村民，如外出务工工资较高或者做生意比较兴隆的农户。其缺点是当前这类村民还不占多数，难以作为主要的改造建设方式。二是股份合作进行“空心村”改造建设。就是村民以宅基地入股，房地产开发商以资金入股合作建房，村民除免费回迁外还可以与开发商共同分享出售多余房产的收益。这种方式适合于城市郊区区位优势较好、商业价值比较高的农村，象我们县城周围或乡镇的村庄改造。其缺点是具有这种优势的村庄不占多数，难以作为大多数村庄主要的改造建设方式。目前，成武镇的贾河、老城街、南隅居委会和县工业园区的秦庄行政村正在进行这种方式的“空心村”改造建设或准备工作。三是向金融机构贷取资金进行“空心村”改造建设。就是村民以整合出的多余土地或耕地为抵押向金融机构贷款，换取改造建设资金，在村民还贷的同时，支出贷款的金融机构可以在村民抵押的土地上从事经营获取土地收益，直至还清贷款为止。这种方式可以减轻村民还贷的压力，适合经济条件比较差的大多数农村。缺点是现在国家对这方面还没有提出明确具体的政策，金融机构贷款积极性不高，建议国家抓紧出台相关详细的政策法规。四是以土地经营权换取住房回迁权的“空心村”改造建设方式。就是村民将整合出的宅基地或部分耕地交由开发商经营若干年，经营收益全部归开发商所有，农民获取免费回迁住房的权利。这种方式也适合大多数经济条件差的农村进行“空心村”改造建设。缺点是由于当前农业产化程度不高，农村经济不发达，土地的商业价值不太高，开发商参与开发的积极性不高。目前，我县九女镇的潘楼村正在积极对这种“空心村”改造建设方式进行试点。

（五）积极试点，稳妥扎实推进。“空心村”改造是在农业产业化水平较低，农村经济社会发展水平落后的条件下进行的一项关系广大农民切身利益的社会系统工程，牵涉到社会的各个

方面，会遇到各种困难和挑战。各乡镇（区）要针对上面提到的四种“空心村”改造建设的融资方式，采取积极稳妥的态度，科学的精神、务实的作风，因情制宜，积极引导，分别选择一到两个村进行试点探索，不断积累经验，总结教训，务求稳妥，扎扎实实推动这项工作的顺利开展。

（六）依靠群众，发挥群众主体作用。农民是农村各项工作的主体，“空心村”改造建设必须充分相信群众，依靠群众，走群众路线，发挥其主体作用。上面提到的几种融资方式都是他们在实践中摸索到的经验，所以，在实际工作当中，一要尊重群众的实践和创造，鼓励他们为新农村建设创造出更多的经验做法；二要阳光操作，充分发扬民主，鼓励他们积极参与，让他们自己建设自己的家园。相信只要我们宣传工作到位了，群众切身感受到了这项工作的好处，就一定会全力支持并积极参与到这项工程中来。

“空心村”改造还只是我国城乡一体化进程中的的第一步，随着国家经济实力的不断提升，农业产业化进程的加快，农村经济的快速增长，我国新农村建设也将进入第二步：农村的社区化，然后再逐步实现第三步：社区的城镇化或城市化，最终告别几千年来农业人口占大多数的农业大国身份，彻底实现城乡一体化的宏伟目标，真正实现中国特色社会主义的现代化。现在，最关键的就是做好“空心村”改造工作，为实现第二步、第三步目标打下坚实的基础。

第三篇：关于“空心村”问题的一些思考

关于“空心村”问题的一些思考

改革开放以来，在党的富民政策引导下，农村经济蓬勃发展，农民收入不断提高。随着经济条件的不断改善，农民对居住环境也有了更高的要求，原先低矮、简陋、拥挤的农舍早已不适合现代农民居住的要求，取而代之的是宽敞、明亮、美观的新居。然而，由于城市化进程加快、村庄建设规划滞后、宅基地管理薄弱等原因，在量大面广的住宅更新过程中，各地农村村庄均表现出粗放发展的势头，很多地方出现了不同程度的村庄中心衰败，外围扩展无序的“空心村”现象。

一、“空心村”的定义及特点

空心村是在我国特有的城市化进程中发生的，它是一个复杂的社会经济过程在村庄的物质形态中的表现，是在城市化滞后于非农化的条件下，由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态分异现象。从土地利用角度来讲，空心村就是村庄面积盲日扩大，新住宅多向村外发展，村庄内部出现了大面积的空闲宅基地的一种特殊结构布局的村庄，是土地利用规划中国家宏观调控与地方经济发展出现的剪刀差引发的一种特殊的土地利用状况。从村庄空间形态角度来讲，空心村是在农村现代化的过程中，由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地闲臵的一种聚落空间形态的异化现象。

由于空心村是农村住宅空间形态由核心到边缘的分异表现，因此，它具有如下的特点:（1）、随着距离村庄地理中心距离的加大，农宅的质量水平呈递增的状态;（2）、随着距离村庄地理中心距离的加大，村庄的人均占地呈递减的状态;（3）、随着距离村庄地理中心距离的加大，村庄的人口密度呈递减的状态。

二、“空心村”形成的原因

西方国家的发展史表明，一个国家的工业化过程也必然伴随城市化过程与逆城市化过程，而逆城市化过程只是在后工业社会才出现。空心村在我国的出现，是与我国的工业化与城市化相联系的，它既反映了城市化的共性(农业人口向城镇集中，从事非农产业成为非农业人口)，也反映了在特定历史条件下我国城市化的特殊性。空心村的出现不是偶然的，其成因是多方而的。

1、城市化进程加快，城市化不完全。改革开放后，城乡户籍差别的坚冰渐渐开始化解，城市化水平逐年提高，尤其是近些年，国家大力推进工业化和城镇化战略，每年都有近几百万人进城务工，他们中的许多人经过拼搏在城里找到了自己的事业和位臵，随后在城里安家落户，摇身变为“城里人”。但由于担心“退路”问题，他们基本上都保留了在农村的承包地和宅基地，并且，由于土地利益的存在，他们也不可能将此上缴。于是广大农村出现了大量进城人口留下的“空笼”，这种城市化的不完全，进城人口在农村占用的生活用地不能有效退出，是“空心村”形成的一个重要原因。而部分农民由于城市房价过高，购臵困难，积蓄一笔存款后回到老家，出于改善居住环境和提高生活质量的目的，纷纷到村庄外围或道路两旁建设新房，村内的旧宅基地则子以闲臵。

2、村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱。我们大部分村庄是过去自然形成的乡村聚落形态，同时村庄的规划和管理一直是我们城乡规划的薄弱环节，村镇规划的制订远远滞后于农村经济的发展速度和农民建房需求，一些村庄至今没有编制村庄规划，村民建房存在着很大的盲目性和随意性，乱占乱建、布局杂乱随处可见；一些村庄虽有规划，但规划不科学，缺乏长远目光，不能很好的指导村庄建设；或者

由于种种原因，一些村庄没有严格按照规划进行建设，使已编制的规划失去了应有的价值。同时，一些土地管理部门和乡村十部法律意识淡薄、特权思想严重，为了谋求个人私利，没有严格按照法定程序审批宅基地，加之土地执法部门对违法乱建行为查处力度不够，对“一户多宅”、“建新不拆旧”等现象往往只是以罚代法，从而导致了乱建房、多建房、抢地建房的现象屡禁不止。

3、村民思想观念落后，土地保护意识淡薄。《土地管理法》明确规定，农村宅基地归集体所有，农民只有使用权，任何个人和单位不得私自转让和买卖。但在一些地方，由于宣传贯彻不到位，农民知识水平低、法制观念淡薄，大多数农民根本没有宅基地是集体所有的概念，而是看做私有，甚至把承包的耕地也看做个人所有，随意占地建房。有些村民观念陈旧，受封建宗法等传统观念的影响，认为老房子是“祖宗留下来的”，是“风水”，动不得，因此建了新房却不拆除旧房；更有部分农民遵奉“树挪死，人挪活”的古训或听信风水先生“宅大进财，路宽出官”的吉言，纷纷舍弃老宅旧屋到村庄外围或道路两旁寻求“风水宝地”，建设新房。

三、“空心村”的危害

1、“空心村”的形成造成土地资源的浪费。土地资源是一种“综合”的自然资源，具有不可再生性，是人类社会最基本的生产资料与劳动对象。我国山地多，平原少，干旱、高寒区域大，耕地开发受限制，人均耕地少，而农村闲臵宅基地更加剧了人地矛盾问题，农村新建的住宅大多在村外，靠近公路和集镇的地方，占用了大量的耕地。

2、“空心村”的再建设耗费大量资金。伴随着大量农村劳动力向城市流动，城市资本流入农村，逐渐富裕起来的农民第一件大事就是盖新房。农村住宅更新频率远远超过了基础设施更新的水平，空闲房

屋逐步增多，大都破旧不堪、年久失修，极易发生倒塌事故，造成村民的人身和财产安全隐患，村庄的整体居住质量并没有因为新建设而得到改善，相反，村庄内部的衰落已经非常明显，村内大多无铺装道路，多数没有给、排水设施，环境卫生状况恶劣。基础设施条件薄弱，居住环境不断恶化，由于住房投资比重大，生产性投资不足，严重影响了农村发展的后劲。

3、“空心村”的蔓延影响社会的稳定和发展。我国是一个农业人口众多的国家，农民和农村问题始终是社会稳定和发展的关键，社会现代化的难点在农村，农民富裕、农村振兴是城乡协调发展的出发点和立足点。“空心村”继续蔓延将导致农村居住环境持续恶化，随着土地资源的日益紧张，势必造成这些闲臵土地升值，由此引发家族内或家族间的矛盾，既不利于农村的繁荣又威胁到整个国家的长治久安。

四、“空心村”整治的对策和建议

开展“空心村”改造工作，是落实党中央、国务院实行最严格的耕地保护制度、确保粮食安全的重大举措，是挖掘资源潜力，保障社会经济发展的重要途径，也是建设现代化农业与社会主义新农村的必然要求。对“空心村”进行改造，符合国策，惠及百姓，是利国利民的好事。因此，解决“空心村”问题，可以从以下几个方而进行。

1、抓好村镇规划体系建设。近年来，在“空心村”的整治中，一些村庄在有关部门的支持下编制了建设规划，可是尚未制定出一个适合本村发展的规划蓝图。因此，新一轮村庄规划要按时完成编制，将村庄规划修编作为列入新农村建设的议事日程，以各级政府为主体，统筹安排，在充分尊重民意的基础上，组织专家、学者研究各地农村发展方向和定位，使村庄规划成为引导村庄建设的龙头。积极探索多种形式的村庄整治模式，立足当地资源优势，合理配臵资源，选准切

入点和突破口。充分考虑不同区域现状，结合当地地形地貌和风土人情，体现“以人为本，统筹发展”的理念，坚持集约用地要求，强化农民居住质量，鼓励开发兴建农户多层住宅小区。同时，在新一轮土地利用总体规划修编中细化建新拆旧规模、用地布局，划定耕地保护“红线”，约束和控制村庄外延道路、通讯、电网改造和环境保护等分项规划要与村庄规划修编同时展开、同期实施。规划要注意区分类别和有一定的超前性。

2、完善政策法规。出台和优化鼓励开展村庄整治实施的意见。明确村庄整治指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄综合整治工作。在一些地方，政府虽然重视“空心村”整治工作，但关注的焦点是能腾出多少建设用地指标，国土资源部门为了臵换出足够的用地指标，只好选择周期短、见效快、难度小的村庄作为“空心村”整治的对象，往往回避一些深层次的矛盾。大多数都是整治废弃的、散落居住的老村庄，没有涉及到村庄的综合整治。在“空心村”整治初始阶段这此做法是无可厚非的，但是，从长远的资源利用来看，必须及早摒弃日前在“空心村”整治中腾地“工程性”整治做法，因为“空心村”整治的成效关系到各地经济发展和城镇化建设，必须从长计议。应把以“空心村”整治为重点的村庄综合整治纳入各级党委、政府长期规划和工作日标。将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度，列入新农村建设重要组成部分和实施内容，制定10年发展规划日标，实施目标管理考核和跟踪制度。修订完善的农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。减少农民对宅基地需求的压力，以“统一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为主要手段，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理，向旧村要地。

3、推进农村集居化建设。政府应大力支持推进农村集居化建设.积极引导居住在城镇周边的自然村或零星居住的村民离开布局分散的旧村庄，集中到规划区建房。或将小村合并成大村，有步骤地整体搬迁向中心村或城镇集聚，连片发展形成规模。推进农村集居化建设要合理引导城市化、工业化进程中的农民流向，研究农村宅基地使用权流转的办法，应允许农村宅基地使用权依法流转，只有合理分配宅基地使用权流转产生的经济利益，采取闲臵地流向主体多元化、有适当条件限制的流转方式，才可以集约利用农村土地资源，提高农村房屋的利用率，从根本上解决“空心村”问题。推进农村集居化建设，合理解决“空心村”问题，可以将村庄的搬迁归并与集居化建设和基本农田建设、土地整理复垦相结合，将迁村并点调整出来的土地，整理为可机械化操作的连片高产稳产田，既缓解建设用地压力，又可实现多赢的效果。在进行农村集居化建设时应体现“尊重农民的集体土地所有权，保留农民的土地承包权，放开农民的土地经营权”。向农民集体颁发土地所有权证，以法律形式保障其土地权利，人力推进土地承包经营权流转，让整理成片后的土地向种植大户转移，逐渐形成“乡村企业”，而其周边的农民逐步演变成为“乡村企业”打工的“农民工人”。

二〇一二年五月二十五日

第四篇：农村“空心村”实践报告

农村“空心村”情况调查与分析

——以青龙满族自治县为例的调查报告 农村建设上，在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。经济上，空心村是指随着我国城市化和工业化进程，大量的农村青壮年都涌入城市打工，除出过年的十几天，其它的时间均工作在城市、生活在城市。因此，使得留在农村的人口都是老弱病残的现象。因其农村常住人口有如大树之空心，故名之空心村。如何治理改造“空心村”已经成为当前我们经济欠发达地区加快新农村建设的重要课题之一。农村土地闲置、房屋闲置现象非常普遍。造成了资源的严重浪费，严重钳制了本就薄弱的农村经济的发展壮大；阻碍了村庄的治理与发展，严重迟滞了新农村建设的步伐；引发宅基纠纷，影响了农村的和谐稳定；影响村容村貌的整洁。如何加快解决农村这一问题迫在眉睫。

针对这一问题，我们最近对青龙县全县25个乡镇的“空心村”情况进行了调查，对全县396个行政村、1249个自然村村庄占地情况有了一个大致了解。全县农村总人口为482424人、150165户,村庄占地总面积3510平方公里，人均0.74亩，户均2.76亩,大大超出当前通行的户均0.3—0.5亩的标准。

一 调研内容及结果

通过对青龙县“空心村”现象的调查走访，通过对各个乡镇的村官和村民的座谈了解，我们发现了空心村形成的原因：

1.农村基层政府没有规划意识。各地普遍存在规划意识淡薄情况，没有按照有关规定建立村镇规划建设管理体系，村镇规划建设所有的名存实亡，有的与土管所两所合一各唱一台戏，有的干脆撤销机构分流人员。有些乡村干部随意批宅基地，对于得到新宅基地的农民又没有按照规定收回他们的旧宅基地；有些农民只要给村里和乡镇交一定数量的钱，或者同相关干部拉拉关系走走后门，就可以自己选择新的宅基地，并且他们所选择的宅基地一般都选在村边靠路、风景好、有商业价值的地方。还有些地方将建房指标分割减小面积或干脆作废，变相纵容、故意怂恿农民超面积建房和未批先建，从而达到“创收”目的。

2．农村土地的集体所有权性质。因为土地是集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。如果有新户要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不够的农民，如果建房只能建在自己家的耕地上。这也是中国农村很奇怪的一个现象，耕地里违法建了不少房子，而村庄里面很多闲置的旧宅基地。集体所有制的土地制度，约束了农村宅基地的开发和流转利用。根据法律规定，农村宅基地只能在集体内部流转，这完全是一句空话。宅基地的流转，是需要支付流转费用的。但这宅基地是集体的土地，让集体内部的农民利用集体自己的闲置宅基地，而支付费用给那些长期霸占集体宅基地的农民。建房农民不愿意，只好在自己家的耕地上建房。如果让那些拥有大量旧宅基

地的农民无偿交出旧宅基地给集体使用，这些农民又不愿意，因为几乎百分之八十的农户都是占用了大量的旧宅基地，集体凭什么让我一户农民上交闲置宅基地，而不是所有农民都上交自己的闲置宅基地。这就是土地集体所有制的弊端，集体的土地，宁可闲置也不愿意让别的农民使用。

3.封建迷信思想严重。老村庄因无统一规划, 宅基布局乱, 房屋间隙小, 出路狭窄。而许多农民相信“出门冲墙, 心灰意凉”;“厕所对厨房, 倒霉不吉

祥”等封建信条, 尊奉“树挪死, 人挪活”的古训,或听信风水先生“宅大进财, 路宽出官”的胡言乱语, 纷纷向村外寻求“ 风水宝地”。以前由于不富裕, 无力重建新房,只能囚居于老屋。一旦富裕起来后, 为求“风水”, 就舍弃老宅破屋, 在村外或公路边修建新房, 以满足自己占风水、摆阔气、高人一等或“想致富, 临公路”的狭隘心理, 纷纷在村庄道路出口旁修房, 导致东边六七家, 西边八九户, 村中空闲一大片的现象。

4.农民传统的宅基地私有观念浓厚。许多农民认为，宅基地是私有的，占着了就是自己的，所以千方百计批地建新房，新屋建成后不拆旧房；二是有的农民传统观念根深蒂固，认为老房子是祖业，再穷也不能拆祖屋，阻碍了拆旧建新的实施；三是有的农民认为拆旧建新不划算，新房建起后自己住新房，父母老人住老房子，怕“老”人在新房有霉气，并且旧房还可以用来堆放杂物及圈养禽畜；四是有的老房子是几兄弟或几户几姓共有，由于经济条件不一样，有的建新房走了，有的还住在老房子，或者全部建新房搬走了，但由于先前居住产生的矛盾、隔阂以及补偿等问题导致房屋所有人间无法就老房子权属及拆建达成一致，导致无法拆除旧房。

5.旧宅基地纠纷多。一些农民的旧宅基地，或是祖传下来的，或是与人串换的，大都很不规则，因采光、通风、排水、出路等实际问题，很容易与左邻右舍发生矛盾，造成人际关系难以相处。翻建新房时，高了惹人闲言，遭人忌恨；低了对己不利，心里别扭。倒不如弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，省心省，悠闲自得。

6.农民缺乏土地法制意识。相当一部分农民没有土地观念，认为我自己的责任田，我自己负责税费，盖个房子是自己的事，与别人不相干，这样责任田或自留地就变成了宅基地，村里的老房子空下来闲置、倒塌。还有一些农民互相调换责任田建设新房，罚款就让他罚吧，反正也不在乎这几个钱。

7.城市化进程的加快。有些农民通过经商等手段积累了一定的财富，在城市购买了商品房，还有些农民在城里打工站稳了脚跟，并落了户籍。这些人由于政策允许他们保留原来在农村的宅基地和责任田，所以他们的宅基地并没有上交，形成了空置。还有相当一部分农民通过考学、当兵等方式实现了从“农民”到“市民”的转换，不愿将父母接走或父母不愿入城仍住在乡下，怕人说闲话，就通过关系批地建房供养老人，因而将老房子闲置。在一些地方还新建宗祠等形成大量房屋闲置。

8.自然条件的原因。有些老村庄自然条件并不算好，比如地势低洼、交通不便、通讯不畅等，富裕起来的农民开始注重改善自己的生活条件，有条件的人首先选择离开原来的旧宅，另选自然条件较好的地方建新村，原来的旧宅也就成为了“空心村”。

“空心村”改造已成为农村广大干部群众的共识，并在一些乡镇取得初步成效，但由于以下诸多问题和困难，使“空心村”改造举步维艰：

1．部分乡镇、村委会不够重视，规划意识淡薄，管理力量不足，服务不到位。“空心村”改造首先要考虑的是拆旧建新还是整村搬迁、旧宅返耕问题，还要考虑道路、排水和关牛、养猪等实际问题，这就要规划，就要拆旧房，就要考虑新建住宅面积的大小、结构、朝向等问题，而这些都是一家一户无法全盘考虑和解决的问题，这就要靠乡镇和村委去帮助，但由于乡镇和村委重视不足，力量薄弱，服务不到位，现在大多数自然村尚无规划。改造工作也进展缓慢。

2.部分乡镇、村委会和土管、规划部门执法不严。建房审批未严格按村庄规划和有关法律法规办事，建了新房不拆旧房的也未采取相应的行政、经济等手段去做工作，去收回宅基地，导致“空心村”现象越来越严重。

3.资金缺乏或者不足。空心村改造，农民要搬迁，搬迁就需要新建房子。虽然目前很多农民有经济实力建新房搬迁，但还是有部分农民没有能力建房搬迁。

4.老房拆除难。农民“宅基地私有的”陈旧观念和“老房是祖宗家业不能拆”的封建思想还比较严重，加上老宅养猪、关牛、堆放杂物等实际需要，造成村庄规划难、老房拆除难，特别是要腾出自己的旧房宅基给别人建新房或建设公共设施就更难，致使“一户两宅”问题迟迟得不到解决。

5．是法律和现实的冲突。法律在农村来说，如同一张废纸。多部法律强调，不允许一户多宅，宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律来收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利。这种冲突需要寻找一个解决方案。

面对这些困难，更需要好的建议和大家真正的努力才能克服。

二 实践调研建议

（一）高点定位，做好村庄详规。首先，科学规划是做好“空心村”改造，扎实推进新农村建设的基础和前提。必须高点定位，与未来农业产业化、农村城镇化、农民市民化相适应；必须科学规划，与自然生态、历史人文环境相和谐；必须因地制宜、量力而行，与各村实际相结合，不能标新立异、贪大求洋，搞短平快、一刀切。其次，规划要由政府主导，政府出资，责成相关单位站在城乡一体化的高度完成新农村规划的调研与设计；责成相关职能部门严格监管，确保规划设计的质量。再次，规划一旦确立，就具有了法律效力，就要严格按规划操作。这就要求国土、城乡建设等部门加大执法力度，严禁乱搭乱建，不折不扣地按法律办事，让群众坚定建设新农村的信心，打消违章建设的念头。这一点非常重要，否则，规划就会变成一纸空文。

（二）深入宣传，做好群众思想工作。首先，让农民群众切实认识到改造“空心村”、建设新农村是为他们生产生活提供方便的一项为民、惠民工程。要利用县内外先进典型，让他们现身说法，从群众最关心的医学水电路等衣食住行用的生活细节入手，向他们详细宣传 “空心村”改造的诸多好处，使他们了解做好这项工作对促进农村经济社会发展的巨大作用。其次，让农民群众学习了解相关政策法律。让他们明确党和国家不断加大对“三农”全方位支持的总的政策导向，坚定他们建设新农村的信心和决心。向他们讲解国家有关的土地法律法规，让他们切实认识到宅基地是集体的，个人只有使用权，没有所有权，按规划进行“空心村”改造和新农村建设是党和国家做好新时期“三农”工作的合法行为，是一项为农民造福、为民服务的工作，任何人都不应该也不得干扰和阻挠。

（三）利用政策，争取国家财政支持。2008年中共中央一号文件明确提出，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度。坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。重视解决农村困难群众住房安全问题。增加扶贫开发投入，逐步提高扶贫标准，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。特别是最近国家为拉动内需，重点加大了对“三农工”作的资金投入力度。县乡财政、农业等部门要积极研究这些政策，利用这些政策，千方百计为“空心村”改造争取政策资金，缓解建设资金不足的压力。

（四）因地制宜，灵活筹集改造资金。一是互助合作进行“空心村”改造建设。就是各农户采取多家自愿联合，排出建设时间顺序，先集中借款支援一家建房，然后再按约定顺序依次支援其他居户建房，逐年达到全部完成改造建设的任务。这种方式比较适合于家庭有较固定收入,能很快归还建房债务的村民，如外出务工工资较高或者做生意比较兴隆的农户。其缺点是当前这类村民还不占多数，难以作为主要的改造建设方式。二是股份合作进行“空心村”改造建设。就是村民以宅基地入股，房地产开发商以资金入股合作建房，村民除免费回迁外还可以与开发商共同分享出售多余房产的收益。这种方式适合于城市郊区区位优势较好、商业价值比较高的农村，象我们县城周围或乡镇的村庄改造。其缺点是具有这种优势的村庄不占多数，难以作为大多数村庄主要的改造建设方式。目前，成武镇的贾河、老城街、南隅居委会和县工业园区的秦庄行政村正在进行这种方式的“空心村”改造建设或准备工作。三是向金融机构贷取资金进行“空心村”改造建设。就是村民以整合出的多余土地或耕地为抵押向金融机构贷款，换取改造建设资金，在村民还贷的同时，支出贷款的金融机构可以在村民抵押的土地上从事经营获取土地收益，直至还清贷款为止。这种方式可以减轻村民还贷的压力，适合经济条件比较差的大多数农村。缺点是现在国家对这方面还没有提出明确具体的政策，金融机构贷款积极性不高，建议国家抓紧出台相关详细的政策法规。四是以土地经营权换取住房回迁权的“空心村”改造建设方式。就是村民将整合出的宅基地或部分耕地交由开发商经营若干年，经营收益全部归开发商所有，农民获取免费回迁住房的权利。这种方式也适合大多数经济条件差的农村进行“空

心村”改造建设。缺点是由于当前农业产化程度不高，农村经济不发达，土地的商业价值不太高，开发商参与开发的积极性不高。目前，我县九女镇的潘楼村正在积极对这种“空心村”改造建设方式进行试点。

（五）积极试点，稳妥扎实推进。“空心村”改造是在农业产业化水平较低，农村经济社会发展水平落后的条件下进行的一项关系广大农民切身利益的社会系统工程，牵涉到社会的各个方面，会遇到各种困难和挑战。各乡镇（区）要针对上面提到的四种“空心村”改造建设的融资方式，采取积极稳妥的态度，科学的精神、务实的作风，因情制宜，积极引导，分别选择一到两个村进行试点探索，不断积累经验，总结教训，务求稳妥，扎扎实实推动这项工作的顺利开展。

（六）依靠群众，发挥群众主体作用。农民是农村各项工作的主体，“空心村”改造建设必须充分相信群众，依靠群众，走群众路线，发挥其主体作用。上面提到的几种融资方式都是他们在实践中摸索到的经验，所以，在实际工作当中，一要尊重群众的实践和创造，鼓励他们为新农村建设创造出更多的经验做法；二要阳光操作，充分发扬民主，鼓励他们积极参与，让他们自己建设自己的家园。相信只要我们宣传工作到位了，群众切身感受到了这项工作的好处，就一定会全力支持并积极参与到这项工程中来。

“空心村”改造还只是我国城乡一体化进程中的的第一步，随着国家经济实力的不断提升，农业产业化进程的加快，农村经济的快速增长，我国新农村建设也将进入第二步：农村的社区化，然后再逐步实现第三步：社区的城镇化或城市化，最终告别几千年来农业人口占大多数的农业大国身份，彻底实现城乡一体化的宏伟目标，真正实现中国特色社会主义的现代化。现在，最关键的就是做好“空心村”改造工作，为实现第二步、第三步目标打下坚实的基础。

三 调研感悟

农村“空心村”问题，随着经济社会飞速的变化由来已久。需要靠国家，领导部门，村民三方面共同的协调与努力。在理论的基础上，实践探究出一条真正合适有效的解决方案。按照新农村建设三步走的步伐，做好“空心村”改造工作，逐渐实现新农村建设的宏伟目标。

第五篇：“空心村”整治的规划探索（精选）

“空心村”整治的规划探索

长安大学城市研究所张新王圣学

摘要：结合长安大学在西安市新农村规划的实践，对空心村的现状特征和产生原因进行分析，提出整治空心村的规划原则和技术路线。探索在新农村建设的背景下，从规划入手进行空心村整治的方法和手段，以改善村庄的人居环境，建设和谐的社会主义新农村。

关键词：空心村、村庄整治、村庄规划缘起

改革开放以来，随着农村经济的发展，村庄面貌普遍发生变化，但部分村庄整体发展缺乏活力、管理薄弱、村庄中心衰败、外围建设无序蔓延，一般称之为空心村现象。这不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的极大浪费，带来一系列的经济、社会和生态环境问题，制约了农村经济的发展和和谐社会的建设。

新农村建设为空心村整治提供了契机。2007年，长安大学编制了西安市近100个试点村的村庄规划，在村庄规划编制的实践过程中，发现近四分之一的村庄存在空心村现象，如何看待和解决空心村问题，非常值得有关部门、规划设计者和建设者的深思。2 空心村的现状特征

综合分析多个空心村，它们具有如下共同特征：①村庄中心建筑破败，密度低，人口少；②村庄周围建筑质量较好，多为新建住宅；③村庄用地布局分散，内部废弃宅基、空地较多，土地浪费现象严重；④缺乏公共设施和市政公用设施，环境差，道路窄，影响了村民的生产生活。空心村产生的原因分析

3.1落后的村庄规划管理是空心村产生的主要原因

村民收入的增加，使农户对住宅进行更新的能力逐步增大。由于受到宏观政策的影响，经济水平高的农户不能移居城镇，由此就导致了农宅的就地更新。村庄落后的规划管理促成了空心村的形成，它主要表现在以下三个方面。

3.1.1 宅基地选址的自发性

由于多数村庄没有规划，因此，农民建房倾向于选用自家承包田附近的宅基地，一来可以缩短耕作半径，方便劳作；二来建房时可以占用承包田，以备宽打宽用。随着建房的增多，村庄外围的耕地首先遭到占用。

3.1.2 村土地产权不明晰

我国宪法规定：宅基地和自留地、自留山属于集体所有。但属于乡镇、村、组哪一级并没有规定清楚，这就给土地的管理造成很大困难，同时，不少农民抱着“不占白不占、占了也白占”的心理，进一步导致新宅的外扩。

3.1.3 村庄空置户管理缺乏相应的政策

近年来，随着非农化的发展和国家户口政策的逐步放开，很多农户开始移居城镇，但他们大多数不愿放弃在村庄的农宅，形成农宅空置、一户多宅的现象。由于农村的旧宅只是空置备用或是供老人使用，因此投资上的维修资金较少，从而这些农宅趋于毁弃的速度也较快。随着老人的去世以及迁出户对城镇的适应，这些空置农宅则成为空心村新的策源。

3.2 村庄格局是造成目前空心村形成的基础

其一是农宅本身的结构类型。传统的农村住宅大多为泥草房和砖木结构房，开间小、进深浅、层高低。改革开放后建的农宅大多为砖混楼房或平瓦房，它的占地面积比传统农宅大，因此原有的宅基地无法容纳新宅，同时，由于新建农宅的一层檐口层高也比原来基地周围的农宅高，按农村习俗，两者不能相邻。因此新建农宅无法原拆原建，原有宅基地只好闲置，而新的农宅则向村外围发展。其二是村庄内的地形地貌。村庄内的低洼地、坡地等，由于建房成本较大，长期废置，从而变的垃圾遍地，杂草丛生，更加无人过问，导致村内空心。

3.3 村内基础设施落后，公共设施缺乏是空心村产生的原因之一

一方面，村内道路多为土路，且较狭窄，交通不便，而村外临县乡公路，交通便利，从而导致村民沿公路两侧建房。另一方面，村庄的商店、学校、幼儿园多沿公路分散布置，而村内公共设施缺乏，向心力差，从而促进了村民在村庄外围建房。

3.4 土地产出效益低下在一定程度上也促进了空心村的形成近年来，由于农产品价格偏低，土地的产出效益出现滑坡，致使农户珍惜土地的意识淡薄，村庄中的废弃地、空宅地更是听之任之。空心村整治的规划探索

空心村是农村现代化过程中，由于迅速发展的村庄建设和落后的规划管理体制之间的矛盾造成村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象。因此，制定科学合理的规划和严格的管理措施对空心村进行改造，可以有效地调整村庄用地和布局，改造空心村的空间结构，从而营造出内聚的空间氛围，取得从空间结构着手改造空心村的成效。在这个意义上说，从规划入手进行空心村的整治是一种可行的思路。

4.1 空心村整治规划的原则

4.1.1实事求是，因地制宜的原则

整治空心村，必须立足于村庄的实际，充分利用村庄的现状和自然条件，这样才更具操作性。具体规划时，要对旧居民点的建筑物密度、年限、质量、结构、面积、造价、使用性能以及外部空间环境等逐一评估，然后综合村庄的自然条件、地形地貌、经济实力、村民意愿等因素，确定是新建还是改造；是成片改造，还是逐户改造，或维修利用与改造相结合；是分期分批改造还是一次性改造，制定规划方案和整治对策。

4.1.2 弹性规划，分期实施的原则

要以发展的观点进行规划，增强规划的弹性。首先，要远期与近期相结合，新建与改造相结合。远期规划可以控制建设用地的功能分区和用地规模，做好道路骨架布局；近期规划和设计应当详细，能够指导住宅和环境设计、施工，有效控制建设程序。其次，要对规划范围内未利用土地的开发应当进行严格的论证，合理安排功能。目前无法确定用地规模的可以作为预留发展用地，给发展留有余地，以使用地规模与经济发展同步。最后，要做好分期建设规划，以适应不同的经济发展水平。公共设施的布局和配置既要考虑配套完整，又考虑分期实施的可能。

4.1.3内聚集约的布局原则

目前，用地布局分散、内部空心是空心村的最大问题。因此规划不应局限于每户需要多少建筑面积，需要多少宅基地等问题，而应加强对村庄内部居住环境和居住品质的关注。采用内聚集约的村庄布局形态，有利于节约用地，形成向心性的、易于交往的、有认同感的内部环境和高品质的中心，从而增加村庄活力，提高村民生活品质。

4.1.4 规划和管理并重的原则

俗话说“三分规划，七分管理”，严格的管理是规划实施的保障。空心村的主要原因就是落后的规划管理，一是宅基地的审批；二是废弃、闲置农宅的流转。因此，在规划时，应当研究相应的管理政策和实施措施，以确保规划更好的执行。

4.2 空心村整治规划的技术路线

4.2.1 集中布置公共设施，营造活力繁荣的村中心，增强向心性

为形成内聚型的村庄布局，在村中心集中布置村委会、商店、广场等公共服务设施。村委会、图书室、文化室可以综合设置，形成行政文化中心；商店、超市、信用社、卫生所等

服务设施也可以集中设置，形成商业服务中心；中心广场可布置绿化、小品、健身器材和座椅，形成村内的休闲和集会中心。这样，三心合一，集聚人气，营造活力繁荣的村中心，增强村庄的向心性。

4.2.2 改造村庄内部道路，吸引村民向内搬迁

首先改造经过村中心的主路，最好是形成“十”字形的道路主框架，使村中心具有便利的交通，以引导村中心和道路两侧建筑的改造。然后改造村庄内部的支路和小路，形成便利通畅的交通网络。这样，随着村庄内部交通条件的改善，废弃宅基地的更新和村外居民的向内搬迁就会逐步实施。

4.2.3 紧凑布置民宅，增强用地集约度

规划应在改造村民住宅的同时，逐步调整宅基地，促使居住建筑集中布置。一是在村庄内部的空地和废弃地布置民宅；二是结合破旧住宅的改造，逐步调整过宽的住宅间距；三是更新废弃宅基地。通过挖掘村庄内部用地潜力，改变村空心现象，增加用地集约度。

4.2.4 改造村内地形，营造高品质的人居环境

对于村内的低洼地、台地和杂树林等不适合建设的用地。规划可以因地制宜，设置园路、小品和活动场地，将其改造为小广场、街头绿地和小游园，为居民提供游憩和活动场所，营造高品质的人居环境，以促进周边住宅的更新改造和集中布置。

五 结束语

空心村现象较为普遍，且矛盾突出，是新农村建设亟待解决的问题之一。由于空心村的形成具有复杂的社会历史背景，是多种因素共同作用的结果。因此，空心村的改造必将涉及到社会改造的方方面面，决非单纯从技术角度出发或者短时期内能够解决的问题，还需要规划人员与各方面的协同合作，以及有关法规的逐步建立健全。但无论如何，加强对空心村现象及其对策的研究和实践指导是当前新农村建设迫切需要的，同时，也是意义深远的，这也是从规划角度出发对建设社会主义新农村应尽的责任。

参考文献

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Zhang XinYang Rui qiang

Abstract：The article relates with the practices of inner decaying village governance in the Xi an.It analysis the characteristics and causes of inner decaying village，and discusses the planning principles and technical routes.Key words：inner decaying village；village governance；village planning

作者简介：张新（1975-），男，长安大学建筑学院硕士研究生，陕西 西安 710061。

稿件标题：“空心村”整治的规划探索

作者：张新王圣学

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