浅谈我国垄断行业的政府管制的改革

第一篇：浅谈我国垄断行业的政府管制的改革

浅谈我国垄断行业的政府管制的改革

摘要：垄断行业是社会基础设施的提供部门，关系到国计民生。目前我国垄断行业改革已取得一定成效，但也存在着缺乏竞争机制、服务质量不高、投资渠道单一等问题。本文认为引入竞争机制，是垄断行业改革的必然选择。

关键词：自然垄断；产业政府管制；改革

中图分类号： C29文献标识码：A文章编号：

Abstract: monopoly industry is social infrastructure provide department, related to the national economy and people's lives.At present our country reform monopoly industries have made some achievements, but there is also a lack of competition mechanism, service quality is not high, the single channel investment, etc.This paper argues that introducing competition mechanism, is the inevitable choice of reform of monopoly industries.Keywords: natural monopoly;Industry government control;reform

垄断是一个特殊的领域，即由于自然条件和经济环境的限制，使行业中只需一个或几个生产者就能满足市场需求并达到最佳经济状态。许多基础设施的产业，如电信、电力、铁路。

运输等都存在自然垄断特征。自然垄断产业的存在体现了垄断的两面性，决定了垄断并不能一概而论地反对，某种程度上竞争的消极方面正是垄断的积极方面。因此自然垄断体现为反垄断法的豁免条款，只能通过政府管制。

一、我国垄断行业的现状

目前，我国垄断行业主要包站电力、电信、铁路、民航、邮政、城市供水、石油天然气行业、城市公交和城市排污等行业。随着经济体制改革的不断深入，通过实行政资分离、产业拆分重组、产权改革等措施，在部分垄断行业初步引入了竞争机制，改革取得了一定的进展。如在电力体制改革过程中组建了电力监管委员会，从而结束了我国没有现代管制机构的历史。

二、我国垄断产业政府管制改革的必要性

垄断主要存在于基础设施和公用事业领域，其需要巨额投资，投资回收期长，投资专用性强，规模经济、范围经济非常显著。按传统的管制理论，垄断产业应由政府直接投资，垄断经营，在相当长的一段时间里，世界上许多国家对垄断产业的管制都建立在这一基础之上。但是，政府垄断经营使企业缺乏竞争活力，使自然垄断产业长期处于低效率的运转状态，因而迫切需要对自然垄断行业的管制进行改革。从长远来看，随着市场需求的扩大，技术创新能力增强，行业的市场结构总发展趋势必将是从垄断走向竞争，自然垄断的边界将被逐渐打破，自然垄断业务将逐渐缩小。因此，为了提高效率，为了适应自然垄断边界的变化，20世纪70年代以来，西方发达国家相继进行了自然垄断行业的管制改革。

新中国成立以来，对垄断产业基本上也实行了政府直接投资、垄断经营的管制体制，这种政企高度合一的管制体制对建国初期集中大量资金建设基础设施产业发挥了巨大作用，但随着我国经济技术的发展和体制改革的深入，弊端日益显露。严格的管制极大地抑制了企业的经营活力使企业丧失了进取精神和应有的竞争力，效率极其低下。同时发达国家放松管制带来了垄断产业供应能力的增强，供需矛盾表现为供过于求，我国是拥有12亿人口的大国，基础设施产业存在供小于求的供需矛盾，自然成为发达国家投资的重点，这就给我国的垄断行业造成强大压力尤其在加入WTO之后，更多的领域向外界开放，我国在垄断领域面临的国际竞争将更加激烈。内部的需求和外部的压力迫使我国必须进行自然垄断行业管制体制的改革。

三、我国垄断对社会经济发展的负面影响

1、导致企业缺乏外部竞争压力，经营效率低下。

垄断损害竞争，垄断的程度越高，对竞争的损害越大。竞争是生产效率提高的必不可少的外部条件，没有竞争的外部压力。由于行业垄断导致了企业缺乏市场竞争的外在压力，经济主体机构臃肿，人浮于事，工作效率低下，抑制了垄断行业通过技术创新和组织创新来提高生产经营效率，由此单位产品的生产成本就会上升、产品质量和生产率就会下降。

2、垄断性定价导致价格体系扭曲。

我国的自然垄断产业主要采取“成本加成定价法”，即以实际成本为基础，加上一定的利润，这种价格形成机制不能刺激企业降低成本，提高生产效率。同时也造成了产品服务价格的居高不下。比如，目前我国每张机票的价格约占人均收入的10%―15%，对普通消费者来说，乘飞机仍属于奢侈消费，而美国的机票平均价格只占人均平均收入的0.5%。

3、导致投资主体单一，投资缺口巨大。

垄断导致国有企业成为垄断行业的唯一经营主体，从而使得政府投资成为单一的投资来源，造成投资严重不足。如在电力行业中，由于电网投资不足，造成电网薄弱，电力供应紧张，电价严重扭曲等问题。据国家“十五”和“十一五”期间电源建设投资规划，电网配套投资将分别高达5800亿元(发电资产)和9000亿元(输配电资产)。但在当前体制下，难以通过电网公司内部实现资金积累，电网建设存在巨大的投资缺口。

三、有关我国垄断行业的政府管制改革对策建议

1、分离竞争性环节，实现有效竞争，开放竞争性业务的市场准入。

对于垄断性业务只能由一家或极少数几家企业经营，以获得规模经济，应由政府管制；对于非自然垄断业务，则应实行多家企业竞争经营，以取得竞争活力，政府应放松管制，交由市场竞争。垄断领域改革的方向应是把垄断性业务与非垄断性业务分离，垄断性业务仍实行垄断性经营，非垄断性业务则应实行竞争性经营，以提高效率。

随着技术的进步和垄断行业的自身发展，目前我国的垄断行业中既有垄断业务，又有竞争性业务。因而要将竞争性业务从垄断行业中分离出来，引入市场竞争机制，而在垄断环节建立科学的管制体制。此外，应当开放竞争性业务的市场准入，按中国加入WTO的协议所确定的领域，对国内外所有符合条件的投资人开放市场，消除市场准入的所有制歧视和地域部门限制，这也是政府有序退出市场，实现政府机关与相关行业利益脱钩的关键一步。同时，改革市场准入方式，逐步缩小政府审批的范围和事项，将行政指定的经营主体改为依法核算或市场招标选择的方式。当然在这个过程中，政府管制机构应当区分垄断行业的政策性业务与经营性业务对于垄断行业承担的公益性职能，政府应给予必要的补偿。

2、实行股份制改革，构造多元产权结构。

我国垄断产业的主导企业大多以国有控股为主，目前，铁路和邮政等行业依然保持着政企不分、垄断经营的格局，电信、电力和民航等的拆分重组也仅是在国有产权框架内的局部调整。这种国有控股为主的局面使资产结构极不合理，政企“亲缘关系”难以了断，并造成垄断产业投资缺口巨大，因而股份制能大大增强自然垄断行业的融资和投资能力，有利于政企分开，提高效率。我国在垄断行业实行产权多元化既可以缓解基础设施领域投资不足的矛盾，又可以为企业构筑有效的治理结构奠定产权基础。一般来说，对于垄断业务，应由国有企业经营，因这一领域的组织和控制问题是宏观经济改革中最困难的部分，对非垄断业务，可允许非国有资本进入，实现投资主体的多元化。并与国有企业的公司制改造相结合，增强国有企业的竞争力。

3、完善法律法规，为政府管制改革提供依据。

由于中国的特殊国情和相关的配套改革不健全，1993年颁布至今的《反不正当竞争法》的效力远不能和《反垄断法》相提并论，而某些行业如电信业只有一部《电信条例》来规范，因而垄断行业的管制改革缺乏法律依据和规范，难免有政府行政行为主导之嫌。因此，今后要按照《立法法》规定的程序，大力推进自然垄断行业管制法律体系的建设，对已经制定出的自然垄断产业管制法律进行修改完善，另外还要做好与相关法律的协调工作，尤其是与反垄断法的协调。

市场经济是一种法治经济，我国的垄断产业改革必须依法进行。我国正在积极出台《反垄断法》，自然垄断体现为《反垄断法》的豁免，当然只是本身存在的豁免，而非行为的豁免，自然垄断企业的限制竞争行为一样应该受到《反垄断法》的查处。我国行业法律的建立健全和《反垄断法》的颁布即要吸收借鉴国外的反垄断立法，又要结合自己的实际情况，并要将反行政垄断列入反垄断立法中。

参考文献：

何大安。产业自然垄断与政府产业管制[J].商业经济与管理，2006，9

曾国安。竞争、垄断与政府管制[J].福建论坛?人文社会科学版，2006，10

陈彦丽。我国自然垄断产业的政府管制改革[J].商业时代，2006，31

王玲君。我国垄断行业的政府管制改革[J].企业改制2006，8

第二篇：推进垄断行业改革

推进垄断行业改革

坚持政企分开、放宽准入、引入竞争、依法监管，推进垄断行业管理体制和产权制度改革。按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业管理体制改革……深化电力体制改革……深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度。

———摘自“十一五”规划纲要（草案）

彭镇秋代表（上海市社会主义学院副院长）

改革不可能一蹴而就

从社会长远发展考虑，垄断必须尽快打破。在活跃的市场经济条件下，一旦企业拥有垄断利润，往往缺乏创新动力，这样，部分垄断行业的服务供给能力将不能满足社会需求，这在现实中不乏其例。

我国政府已经采取一系列措施，重新配置资源。比如，电信行业的主动拆分组建、民航业引入社会资金、铁路建设项目向社会公开招投标等，大多成效显著。

不过，由于垄断行业一般都有资金、技术甚至公共安全等各方面的特殊要求，因此我认为打破垄断不可能一蹴而就，它将呈现一个渐进式的过程。现阶段，政府应该通过放宽行业准入制度，进一步消除体制性和政策性障碍，改善行政执法和司法环境等方式，逐步深化各垄断领域改革。

（本报记者 朱华夏）

郭廷标委员（辽宁省政协主席）

要处理好三个关系

我国目前的垄断行业主要集中在基础产业、基础设施和公用事业领域，随着改革的不断深入，垄断行业打破垄断、增强活力已迈出较大步伐，在政企分开、行业组织结构调整和企业产权形式改革三个层面上已取得一定进展，效果有目共睹。

垄断行业下一步的改革方向是“放宽市场准入，实现投资主体和产权形式多元化”，其中要处理好三个关系：

首先要处理好进一步放开市场准入与维护国家经济安全之间的关系。其次要处理好打破垄断和关注民生的关系。再次要处理好对国家垄断行业改革措施和对地方垄断企业改革办法的关系。我们反对一些地方大搞地方保护主义，形成地方性垄断，实行市场封锁。

（本报记者 徐元锋）

花建慧代表（安徽蚌埠市委书记）

建立新的监管体制

打破垄断行业的垄断“坚冰”，必须建立新的监管体制。

监管机构的设立，可分成两种模式，一种设在现有的政府机构内，它的行政效率可能会高一些，但可能会导致政监不分；一种是政府之外的专门监管机构，这种架构有助于政企分开、公正行事，但机构本身的运行费用可能较高。今后，我国设立新的监管机构时，应有足够的前瞻性，不使某些过渡性的机构和机制固定化和长期化。

将分散于多个政府部门的监管职能整合到新的监管机构，尽可能避免部门的职能交叉，赋予管制机构“权责对等”的管制职能。建议将价格管制权和市场准入管制权由经济综合部门调到专业性的管制机构；政监分离、依法管制。

（本报记者 盛若蔚）

南存辉代表（浙江正泰集团董事长）

四方面着手打破垄断

打破垄断要触动利益，难度不小，要下大力气。依我的看法，要从四个方面着手：

一要深化改革。我国的行业垄断现象，不是市场竞争的结果，而是在计划经济下形成的。因此破除垄断必须从体制上入手。二要观念先行。首先要打破狭隘的部门意识，树立全局观念。垄断部门一定要从国家长远利益出发，着眼于全行业发展。三要引入竞争机制。破除垄断的突破口是引入竞争机制，真正按照国务院“36条”规定，最大限度地开放市场，让有条件的各种所有制企业参与竞争。四要健全法制。打破垄断必须健全法律法规，改变以权代法，排除权力对市场竞争的不正当干预。

第三篇：推进垄断行业改革

“推进垄断行业改革”背景：

垄断，在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。也就是说，在特定市场内的市场主体追求最大的垄断利益，或用政府赋予的权力或利用特许经营权，或者与其他经营者合谋，垄断市场，垄断价格，排斥其他经营者进入同业市场，从而损伤消费者权益，违反公共利益的行为。

垄断分三种：一是自然垄断，即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。二是市场垄断或经济垄断。在竞争性领域中，少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。三是行政性垄断，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。

改革垄断行业的重点是改革行政垄断。行政性垄断可分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式。现在的垄断主要是行业性的行政垄断，它们借助于对本行业的管理特权和实际控制力量，掌握市场资源与销售份额。行政性垄断造成的危害主要表现在：

第一，损害消费者的利益。当垄断者真正垄断这些行业以后，控制产量，抬高价格，谋取高额利润，限制可能的竞争进入市场等行为方式的出现是必然的。

第二，与竞争性经营相比，垄断行业缺乏技术进步、改善经营和提高产品质量的动力，阻碍技术进步和产业升级。垄断者将通过限制新的竞争者进入来控制整个行业的生产和经营，取得最大的利润。第三，垄断增加了开放市场与引入竞争的成本和难度。

第四，垄断损害社会公平。行政性垄断引发的行业收入的巨大差异与各部门行业之间收入的不平等，已成为我国当前的一个社会性问题。从行业平均收入的统计公布看，人均收入排名前十位的大多是垄断性行业。收入水平的巨大差异反过来又成为抑制资源流动与竞争，强化垄断的动力，造成新的收入机会的不平等。

“推进垄断行业改革”面临的问题：

一、垄断行业改革的范围和层次还比较窄。一是目前的改革尚仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如电力、电信、民航、油气、城市供水(热、气等)、铁路、邮政等行业。但一些具有一定特殊性的商品(如食盐)、满足国家增加财政收入需要的商品(如烟草)的专营等，其垄断特点比较突出。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面，尚未形成规范化的准入制度。

二、垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性垄断的倾向，竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争，政府管制的改革尚未提到议事日程。

三、国有企业改革滞后。垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后，已成为国有企业改革的重点和难点。

四、监管制度改革刚刚起步，政府职能亟待转变。一是除电力外其他垄断性行业均未建立明确、独立和专业化的管制机构，责任主体不明，职能分散，管制低效果。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。

五、普遍服务等配套制度安排不到位。铁路、电信、电力等垄断性行业提供基础产品和服务的特点，决定了相关企业必须提供普遍服务。但是，如何调整原来普遍服务支出采取内部消化的方式，建立合理的普遍服务提供机制，是亟待解决的问题。

“推进垄断行业改革”的对策：

一、深化电力、邮政、电信、铁路等行业改革。我国电力体制改革取得重大进展，政企分开、厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已经形成，新型电力监管体制初步建立。当前应巩固已有改革成果，把电力体制改革继续推向深入，重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等突出问题。深化电力体制改革的基本原则是：坚持以改革促发展，坚持市场化改革方向，坚持整体规划、分步实施、重点突破。主要任务是：一是抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革。二是加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济

相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策。三是进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。2005年国务院印发邮政体制改革方案并付诸实施，主要包括：重组邮政监管机构，组建国家邮政管理局和中国邮政集团公司；改革邮政主业和邮政储蓄；完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。下一步重点是继续贯彻落实好邮政体制改革方案，进一步完善邮政监管体系。通过改革重组，电信市场初步建立了不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、优势互补、共同发展的市场格局。目前，基础电信领域有六家全国性运营商，增值电信领域有17000多家经营者，其中97％以上含有民营资本。要根据当前电信领域存在的深层次问题，继续落实电信体制改革措施。铁路行业改革重点是研究制定铁路投融资体制改革和铁路体制改革总体方案。

二、稳步推进供水、供气、供热等市政公用事业改革。目前，城市供水、供气、供热普遍引入竞争机制，市政公用事业投资、建设、运营市场全方位开放，市场机制在资源配置中的基础性作用明显增强。下一步市政公用事业市场化改革，应以维护公共利益为前提、以分类改革为原则。改革的重点：一是培育规范竞争的市场主体。加快对传统国有企业的改造，使之成为合格的市场主体。同时，还要积极创造条件，引导非国有市场主体进入。二是营造有效竞争的市场结构。实现这一目标模式，就必须打破行政垄断、管制自然垄断、反对经济垄断。加快政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，真正实现政企分开。三是形成科学合理的价格形成机制。价格形成机制是市场机制的核心，是市场发挥作用的最基本、最有效的形式。市政公用事业市场化改革必须把形成科学合理的价格形成机制纳入其中。四是构建与市场化相适应的监管体系。主要包括市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运行安全监管、竞争秩序监管，并建立相对独立、专业的监管机构。通过有效监管，既确保市政公用事业的运行安全，又充分发挥市场机制的基础性作用。

三、进一步放宽市场准入，引入竞争机制，实现投资主体和产权多元化。一是进一步深化垄断行业改革，必须实行政企分开、政资分开，加快构造垄断行业的有效竞争格局，加快垄断行业建立现代企业制度的步伐，加快推动相关行业的法制建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的垄断行业监管体系。采取多种形式，进一步实现投资主体和产权多元化。竞争性行业一般不要建立国有独资企业，同时尽可能消除非国有经济准入的障碍，以确保能够充分竞争，防止经济垄断的形成。对于由于竞争形成的经济垄断，则按照反垄断法的规定进行处理。对于部分基础设施和自然垄断行业，在避免重复建设和无序竞争的前提下，应当允许非公有投资者以参股形式进行投资，并尽可能发挥市场机制的作用。对市场机制不能发挥作用的领域和环节，则从各方面加强政府监管，以防止历史上曾经出现的“铁老大”、“电老虎”现象的发生。对于一些公益性的行业，鼓励社会资本积极参与投资，同时加强政府规制，既要保证投资者能够取得合理的收益，又要防止造成垄断，损害社会和消费者利益。二是实现投资主体和产权多元化可以采取多种途径。对一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造。对于能够改造为规范股份公司的，应争取早日上市。对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造。在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现垄断行业投资的社会化，为垄断行业的股份制改革创造条件。推行股份合作制。它主要是由一家或几家企业（或个人）与政府授权的国有资产投资经营公司联合成立项目公司对项目进行投资建设，并按协定比例出资和占有股份。此种形式，由于有政府的参与，可以提高投资者对投资的信心，由于有私人资本的参与可以提高资金效率和经营服务水平。

第四篇：浅析我国垄断行业改革的问题与对策

浅析我国垄断行业改革的问题与对策

——基于SWOT分析方法

[摘要] 经过近三十年的改革,中国目前已进入重大利益关系调整的攻坚阶段。当人们提出要通过深化改革化解经济增长中的不稳定、不健康因素时,垄断行业的改革事实上已经处于首当其冲的位置。由于垄断的经济效用有其两面性，因此，对垄断的经济效用的理解是搞好垄断行业改革的前提和基础。本文从马克思主义垄断理论的角度出发，首先，概述了垄断及垄断行业相关概念、理论；其次，回顾了我国垄断行业的改革历程并提出改革现状；再次，从SWOT分析方法入手分析我国垄断行业改革存在的问题；最后，在肯定我国垄断行业的改革取得了较大成绩的同时，指出了目前仍存在诸多问题，并进一步提出我国垄断行业改革的相关政策与措施。

[关键词]垄断行业;垄断理论;改革；SWOT 加快推进和完善垄断行业的改革,是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。通过多年努力,我国经济体制改革取得重大进展,社会主义市场经济体制初步建立，市场体系逐步完善,市场在资源配置中的基础性作用正在加强。由于垄断行业中的绝大多数是国民经济的基础产业和关键领域，掌握着国民经济命脉，对国计民生有着重大影响。但是，我国垄断行业的改革的步伐与路程仍任道而重远。因此，加快推进垄断行业改革的任务势在必行。

一、垄断及垄断行业相关概念的界定

（一）垄断的定义

根据马克思主义的垄断理论,自由竞争引起生产集中,而生产集中发展到一定阶段,必然引起垄断。马克思主义者认为,生产集中之后,企业数目变少,易于达成协定,少数的大公司联合起来,其所占的份额非常大,足以操纵该部门的生产和流通。首先，生产集中使大公司产量剧增, 为了保持和扩大利润,大公司必须结成垄断组织以调节生产；其次,大公司规模巨大,资金雄厚,中小企业难以与之抗衡,使得自由竞争受到限制,形成垄断的趋势；最后,大公司之间的竞争更加激烈,为了避免两败俱伤,就会产生谋求暂时妥协、达成垄断协定的必要。

（二）垄断行业的涵义及分类和特点

1、垄断行业的定义

垄断行业，顾名思义就是指享受国家给予的政策，从而控制社会生产，操纵和独占市场的行业。我国的垄断行业相当广泛，涉及食盐、烟草及公用事业中的电力、城市供水、城市燃气、公共汽车与地铁、邮政、电信、公路、铁路运输、管道运输、航空运输、水路运输等。

2、垄断行业的类型1

垄断行业主要包括以下三种：其一，自然垄断。所谓自然垄断是指由于存在着资源稀缺性和规模经济、范畴经济, 使提供单一产品和服务的企业或联合起来提供多种产品和服务的企业形成一家公司(垄断)或极少数企业(寡头垄断)的概率很高。如自来水、电力、公交公司 1 吕祥永：我国垄断行业改革的道路选择 《理论学习》2006年第3期 等部门。其二，经济垄断或者行为垄断。一个经济中称得上是自然垄断的行业是很少的, 更多的情形是有数个具有相当市场力量的寡头企业生产该行业的大部分产量,由此产生的垄断就是经济垄断或行为垄断。它主要包括完全垄断、垄断竞争、寡头垄断。其三，行政垄断。主要是指政府及其所属部门基于法律和行政权力而产生的独家或少数企业对市场的垄断。

3、我国垄断行业的特点

其一是中国垄断行业的形成，不是由于竞争出现生产集中而形成垄断，而是由国家所有制、政府某一部门单独经营而形成的；其二是中国的垄断与政府部门结合得非常紧密，它不是靠经营形成垄断，而是由政府的一个部门转化而来，如石油、石化、电力、电讯等，是靠政府权力来行施垄断；其三是中国的垄断行业是高度集中和垄断，一个行业中企业很少，往往是一个企业，如铁路、石化等。即便有外资进入，如石油，不是来参与竞争，而是来享受垄断利润；其四是中国的垄断行业已经形成集团利益，普遍都享受垄断利润所带来的高工资和高福利。

（三）垄断的作用及经济效应

1、垄断的作用

根据马克思主义的垄断理论, 垄断的作用具有二重性。一方面, 垄断导致生产和技术发展呈停滞趋势, 垄断组织的垄断地位使得企业技术进步和生产发展的动因消失;另一方面垄断的形成和发展客观上也对生产力起了促进作用。

2、垄断的经济效应

关于垄断的效用问题,人们往往把它放在与经济效率相对立的角度去分析,而很少把它作为一种社会化大生产的组织形式去分析,因此往往看不到垄断也会提供较高的经济效率,也会带来规模经济和技术进步。因此,如何看待垄断在市场经济制度发展中的效用问题,是一个值得重视和研究的问题,更是搞好我国垄断行业改革必须要认真思考的首要问题。（1）正面效应

其一，垄断可以带来规模经济；其二，能够降低市场交易费用。垄断尤其是通过纵向一体化而形成的垄断,能够使一定的外部性转为内部化,从而降低和节省市场上发生的交易费用；其三，垄断有利于技术创新。熊彼特认为,技术创新需要大的厂商存在,在这方面完全竞争企业的效率通常是不高的。因为小厂商通常不可能为技术开发与研究支付大量费用。加尔布雷斯认为,大厂商是引致技术进步的最完整的工具,因为研究与开发的过程是一个消耗时间的过程,而小企业由于它没有足够的财力,以致不能等待一种被推迟的报酬。（2）负面效应

其一，垄断会带来低效率。对此亚当·斯密曾举出三个理由:垄断将导致产量的减少,从而导致福利的下降;资源将被用于获取、维持和扩大垄断,从而造成资源使用的浪费;垄断在技术上是低效率的,给定相同的投入量,垄断的产出将少于竞争者的产出。经研究表明,垄断还会产生另一种额外的成本——寻租。即垄断企业为从政府获取有利于自己的利益和权利,在疏通游说活动中投入资源,利益受损企业亦可以采取同样行动。这两项在某种程度上彼此抵消的开支,从社会的角度看都是一种浪费,因为它们力图阻止福利的正常转移,而不是增加财富。其二，垄断造成福利损失。它通常用消费者剩余和生产者剩余来衡量。在任何市场出清的价格上,都有消费者享有的消费剩余和生产者享有的生产者剩余。如果垄断厂商把产量 2 限制在某一较小的数量上,使价格在较高点均衡,那么消费者剩余向生产者转移,所以生产者剩余可能增加,净损失的只是消费者剩余。

二、我国垄断行业改革历程及改革现状

1、我国垄断行业的改革历程

虽然,我国不同垄断行业改革的起始时间、方式方法都不尽相同,但总的说来,可以将改革历程划分为两个大的阶段:第一阶段从80 年代中期开始,在不改变垄断行业基本体制框架的条件下,逐步放松价格和市场准入,赋予垄断行业国有企业更多的自主权,以提高企业效率和吸引社会投资者;第二阶段从90年代中期开始,改革的基本思路有了很大变化,进入了以政企分开、引入竞争、打破垄断、加强监管为主要内容的改革阶段。目前垄断行业第二阶段改革正在推进中, 垄断行业的管理体制、企业组织结构、市场格局都正在发生巨大的变化。（1）垄断行业改革的第一阶段(80 年代中期——90 年代中期)同许多发展中国家相同, 我国垄断行业改革的初始动力来自于对发展的迫切要求,来自于对资金短缺的压力。改革开放以前,垄断行业采取的是国有企业纵向一体化经营模式,并且考虑到这些行业的公益性质,采取了低价格、高补贴的运行机制。由于这种管理体制和运行机制的内在缺陷,在20世纪80 年代初中期,提供重要基础产品和服务的垄断性行业一度成为制约我国经济发展的瓶颈,严重制约了其他产业的发展和人民生活水平的提高,单纯依靠政府投资已无法满足市场高速增长的需要。为了解决供给短缺和投资不足的问题,吸引社会资金、放松价格和市场准入就成为这一时期合乎逻辑的政策选择。

（2）垄断行业改革的第二阶段(90 年代中期至今)从党的十五大开始,垄断行业改革开始触及深层次体制性矛盾,新一轮改革的目标是改变计划垄断体制,引入适合行业特点的市场竞争体制。这一时期,中国垄断行业改革最突出的动向就是加快引入市场竞争的步伐,特别是通过直接拆分的方式形成市场竞争新格局。根据党的中央文件从十五大到十七大的提法都是深化垄断行业改革，引入市场竞争机制。具体理论过程包括:其一，党的十五大报告指出：“打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。”其二，党的十六大报告指出：“推进垄断行业改革、积极引入竞争机制这是调整国有经济布局和结构的一个重要步骤，是完善市场经济体制实现要求的一个重大措施，是完成国企改革的一项艰巨任务。打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动。”其三，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要加快推进和完善垄断行业的改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实现政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄业务要进行有效监管。其四，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:要“深化垄断行业改革,放宽市场准入,实现投资主体和产权多元化，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革,进入金融服务、公用事业、基础设施等领域。”其五，党的十七大报告指出:“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”

2、我国垄断行业改革的现状

(1)部分垄断行业初步实现了政企分开。在电信、电力、民航等行业,实现了新组建公司与 3 相应行业管理机构的脱钩,政府管理职能基本移交至政府相关部门,初步实现了政企分开、政资分开, 重要垄断行业的行政性垄断问题初步得到解决。

(2)市场竞争的格局初步形成。通过重组和进一步引入竞争,多个市场主体平等参与市场竞争的格局初步形成。如电信行业重组后,大集团公司在拥有已有业务经营范围的基础上,可以在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务,并相互提供平等接入等互惠服务,基本形成了分业务市场竞争的局面,价格高、服务质量低的问题得到了一定改善。电力行业实行厂网分开,重组发电和电网企业,在竞争环境中引入竞争机制,电价、电力投资及电务监管体制改革进展顺利, 电力安全生产和电力建设稳步进行。民航业通过联合重组,形成了三大航空集团公司和三家民航服务保障企业集团,机场管理体制改革顺利进行,中统一管理的空管体制改革基本完成。

(3)部分行业的国有企业改革取得一定进展。电信、民航、电力、石油石化等行业按照政企分开、政资分开的原则,组建了一批特大型公司或企业集团。其中电信、石油石化等行业的企业通过改制上市,引入了多元股东,推动了现代企业制度的建立,在公司治理结构、运行机制、内部管理制度以及透明度等方面取得了一定进展。

(4)垄断行业的现代监管体制正在探索。电力体制改革首发其端,组建了电力监管委员会,开创了我国垄断行业进行独立、专业化监管的先河,对于形成市场开放条件下监管理念和监管手段, 建立相适应的维持公平竞争的支持性制度,实现政府政策制定职能与监管分开制衡,改善和提高政府监管能力等等,具有重要意义。

三、我国垄断行业改革的SWOT分析

1、我国垄断行业改革的优势（Strength）

（1）重视垄断和竞争的理论研究,为科学制订垄断行业改革方案奠定了坚实的基础。我们的垄断行业改革,尤其是90 年代中期后的改革,就是在充分理论研究和科学地制订改革方案的基础上展开的。我们早期关于垄断问题的研究,主要是采用政治经济学的方法研究国家垄断资本,这种研究对象和方法对于指导垄断行业的改革相距甚远。

（2）遵循渐进式改革的一般规律,稳妥有序地推进垄断行业的改革对于垄断行业,我们已经进行的改革也是相当谨慎的,无论在引进民间资本、民营化改革、放松监管和建立新的监管机构等方面,都没有采取激进地大推进改革方式,而是以渐进的方式逐步深化的。这种渐进性主要体现在两个方面：一方面,从经济体制改革的总体安排上,按照先易后难、先简后繁的渐进式改革战略,我们将垄断行业改革作为改革攻坚放在了改革的后期。由于垄断行业对于一国经济和社会发展具有十分重要的作用,在改革初期没有经验的情况下,不应该盲目推进。这样的改革次序安排,无疑是正确的选择。

另一方面,对于垄断行业自身而言,改革也是分步骤、分难易渐进展开的。首先,各个垄断行业改革存在着明显的阶段性。每一个阶段在改革的目标和总体思路上都存在着明显的区别。其次,某些垄断行业的改革采用了增量式改革战略。“增量改革”的主要特点是保存量、动增量,先培育体制外的力量、再逐步改革旧体制, 这种方式也为我们的垄断行业改革所采用。电信改革之所以相比其他垄断行业,能够获得比较大的成功,与成功运用了这种改革策略有很大关系。电信改革的一个突出特点,就是在没有直接拆分中国电信的情况下, 先扶持培育了新的电信运营商——中国联通。虽然,中国联通成立时的规模和实力远远不能和中国电 4 信相比,但是联通的成立宣告了我国只有一家电信运营商时代的结束。通过成立联通来推进中国电信业的改革,而不是一开始就将中国电信进行拆分,是一种典型的“增量调整激活存量”的渐进式改革路径。目前,我们的垄断行业改革主要还是以现有厂商的分拆重组为主,新进入者以及潜在竞争还重视的不够。因此,未来的垄断行业改革应该充分借鉴“增量改革”的成功经验,进一步放宽准入,进行必要的非对称扶持政策, 由体制外的增量倒逼体制内的存量改革。

（3）妥善处理垄断行业改革与特定发展阶段的关系,制订适合中国国情的垄断行业改革方案。我们垄断行业的改革背景和初始条件与国外成熟市场经济国家存在着较大的差别，这些差异主要表现在以下几个方面：一是垄断的成因不同,我们往往是行政垄断与自然垄断纠缠在一起；二是行业外部环境不同,我们的垄断行业面对的是非市场经济或不成熟的市场经济环境；三是垄断行业企业的产权结构和治理结构不同,我国垄断行业改革之初都是国有的, 产权结构十分单一。四是垄断行业在整个国民经济的比重较低。垄断行业并没有充分发挥主导作用,因此,我们的垄断行业改革面临着国有经济布局重组和国有企业改革双重难题。这就决定了我们不可能完全照搬照抄国外改革的标准处方。另外，在垄断行业监管体制改革方面,我们也充分考虑了中国的特殊国情。

2、我国垄断行业改革的劣势（Weakness）

（1）改革的范围和层次较窄。一是目前的改革仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业,如电力、电信、民航、油气、城市供水、铁路、邮政等行业,这些行业具有明显的规模经济性和范围经济性特征,其改革关系到社会资源配置效率的提高和相关行业的发展。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面,尚未形成规范化的准入制度。

（2）有效竞争的市场环境尚未形成。垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。拆分的结果是,部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性垄断的倾向,竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争,政府管制的改革尚未提到议事日程。（3）国有企业改革滞后。垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后,已成为国有企业改革的重点和难点。由于垄断行业国有资产在我国经营性国有资产总量中占有很高比例,并在整个行业内占据绝对控制地位,如何有效实施国有经济的战略性调整,在一些领域逐步对社会资本开放等还需进一步研究。

（4）政府职能尚未完全转变。一方面,除电力外其他垄断性行业如电信、民航、铁路、石油、天然气等领域均未建立明确、独立和专业化的管制机构,责任主体不明,职能分散,管制低效果。另一方面,政府管制职能并没有随着市场化改革而改变,政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约,许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权,管制无章可循,人为因素大,决策过程透明度低,寻租风险加大。

（5）立法滞后。立法先行是垄断行业引入竞争机制的基础。当前许多方面存在着法律真空,或者现有的法律、法规已不适应建立竞争性市场的要求,使得改革过程中出现了企业间竞争和交易关系、竞争方式的混乱,如电信业价格竞争无序、人为设置互通障碍,电力行业因缺乏“竞价上网”的制度,各发电公司之间难以在短期内开展竞争。

3、我国垄断行业改革的机遇（Opportunity）

(1)新旧“36”条的出台。2005年2月25日，新华社发布国务院《关于鼓励支持和引导个体私 5 营等非公有制经济发展的若干意见》，这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。文件对非公经济进入垄断行业改革的主要表述：加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。在国家统一规划的前提下，除国家法律法规等另有规定的外，允许具备资质的非公有制企业依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权，鼓励非公有资本进行商业性矿产资源的勘查开发。而新36条是指“非公经济36条”颁布5年之后，国务院于2010年05月13日再次发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。此次文件的核心思想是鼓励支持引导民营经济发展，内容也都是降低民营企业进入垄断行业的准入门槛。并且在市场在市场准入的条件、范围、扶持政策、投资等方面作了更明确、宽松、开放的规定，对允许进入的6大领域18个行业作了更明确、更细致、更具体的安排，是“老36条”政策的延续、深化、拓展。

（2）反垄断法的出台。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》，此法出台的目的是为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。其给我国垄断行业改革带来的启示有：第一，反垄断法不反对更不禁止企业合法取得市场支配地位，只是禁止具有市场支配地位的企业滥用市场支配地位，排除、限制竞争，阻碍技术进步，损害消费者和其他经营者的合法权益的行为。第二，反垄断法明确规定：经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。第三，反垄断法在禁止垄断协议的同时，对中小经营者为提高经营效率、增强竞争力所达成的协议则不予禁止。第四，反垄断法通过禁止滥用行政权力排除、限制竞争，有利于建立和完善全国统一、开放、竞争、有序的大市场，有利于企业对全国乃至全球资源进行优化整合，从而有利于中国企业做大做强。

（3）西方国家垄断行业改革的主要经验借鉴。20世纪80年代后，大多数西方国家在放松规制的同时都引入了竞争，对自然垄断行业的具体治理模式从过去的严格管制，转向实行私有化、引入激励性规制。其一，放松规制、引人竞争。20 世纪70 年代以来,美、英、日等发达国家先后对电信、运输、金融能源等传统的自然垄断行业进行了以放松规制、引人竞争为特征的改革。所谓放松规制, 意味着放松和取消诸多规制条款的一部分或全部,如: 放松进人退出规制, 取消价格规制和投资规制等。其二，激励性规制。在规制经济学里,把具有不同激励强度的成本补偿机制称之为激励性规制。主要包括标杆管制、区域间竟争制度、社会契约制。其三，不对称管制。由于自然垄断行业需要巨额投资, 资产专用性强, 因此, 新企业进人自然垄断行业之初,需要筹措大量资本,逐渐建立和扩展企业业务网络。行业内原有企业经过多年经营,拥有相当大的经济规模,在生产经营管理方面积累了丰富的经验,具有相当的市场垄断力量。因此,新企业与原有企业之间的竞争是一种竞争能力不对称竞争。

4、我国垄断行业改革的威胁（Threat）

(1)行政性垄断改革难以突破。究其原因，主要有二：一是行政垄断与行政权力结合在一起。因为有关行政部门与垄断行业有着休戚相关的利益关系，如果要对垄断行业进行改革的活，恐怕首先要面对的不是垄断企业，而是相关的行政部门、行政权力，这里要涉及到的就不再 6 是经济体制改革的问题，而是政治体制改革的问题了。但是政治体制改革的难度远比经济体制改革的难度大得多，这也是为什么政治体制改革不论是在起步还是在进度上都远远滞后于经济体制改革的主要原因。二是目前我国还处在市场经济的初期，市场经济体制还不够成熟，各种市场机制还不健全，短期内难以形成能与业已存在的垄断企业相抗衡的新的竞争对手。随着经济社会的发展，“进入门槛”越来越高，这无疑对有效竞争的形成造成了很大障碍，更何况我国的垄断行业都是由国家财政投资形成的，其资金之雄厚、规模之大、网络范围之广，而且多年来一直通过行政手段排斥竞争，维持着它们的垄断地位。因此，即使市场经济体制在我国已经开始建立的今天，即使我们抛开行政因素，仅从经济因素来看的话，短期内也难以形成对原有垄断企业真正构成威胁的新的竞争对手，垄断行业原有企业的垄断地位还会维持相当一段时日。同时，我们也可以从2010年5月的“新36条”的规定得到验证，它主要在以下两方面没有新的突破：第一，没有明确提出打破行政垄断，没有明确要求国有资本从一般竞争性领域退出；第二，没有讲清楚谁来监督落实。

（2）自然性垄断行业具有双重性质。我国自然垄断和行政垄断纠缠在一起,形成的复杂垄断, 实际上是由计划体制向市场经济转型过程中,计划制度和市场制度双轨共存同时发生冲突的产物,双重性质垄断或双轨垄断所造成的经济低效、社会福利损失巨大、收入差距扩大等种种现象,构成我国市场化取向改革的严重障碍。我国当前的自然垄断更多与行政垄断有关。自然垄断和行政垄断虽然都会在行业准入方面设置壁垒,但是自然垄断的自然壁垒并不阻碍后续厂商的进入,而行政垄断最大的弊端是排斥竞争,直接后果是消费利益群体受损,行政垄断给自然垄断行业带来了丰厚利润。我国自然垄断行业垄断所普遍具有的双重性质,使得与其他国家相比,改革难度更大。

（3）面临大量“国进民退”舆论的压力。当前社会各界对“国进民退”的争议不断，出现一股“国进民退”现象的风潮。从问卷结果看，79.5%的专家认为存在不同程度的“国进民退”现象。其中，认为这一现象非常突出的专家占14.97%，认为较为普遍的占47.74%，认为只是个别现象的专家仅占29.66%2。他们认为国企垄断和国进民退阻碍了私营企业发展空间，影响了通过扩大民间投资刺激内需的作用。自2004年至今，一些新自由主义的鼓吹者们借上世纪中叶有一段时间国有经济因多种原因一度出现低潮为背景，提出什么“国退民进论”、“国企低效论”、“国有资本流失无害论”、“彻底退出垄断论” 等错误言论，力图把垄断行业改革引入歧途。由于中国目前还是一个转型国家,我们的市场经济体制远未完善,而且渐进式的改革留下了一些难啃的“硬骨头”,在利益结构日益固化的情况下,这些“硬骨头”形成了阻滞改革的“顽症”。比如垄断行业长期排斥民营经济的进入,虽然早在2005年3月国务院就发布了“非公经济36条”,提出对个体私营经济放宽市场准入,鼓励其投资经营垄断行业,但时至今日,民营经济进入垄断行业依然障碍重重、举步维艰。并且国有经济、国有企业的调整、改革任务尚未完成,国有垄断行业还没有突破,民营经济仍需发展,处在这个关键时期,“国进民退”是不利于巩固完善基本经济制度的,对我国垄断行业的改革是不利的。

（4）外资大量的进入。与国外的行业大鳄相比，我国的许多垄断企业只是规模较大，在竞争力方面还有不小的差距。外资进入国内垄断行业后，势必与国有垄断企业一起争夺国内消费者。在这个关键时期，改进服务、改善公众形象对垄断行业来说不是轻松的作秀，而是紧 2匡贤明，何冬妮《“十二五”改革主线：加快发展方式转型 》上海证券报2010年3月

迫的任务。我国在改革开放中引进外资，全方位扩大开放，利用国内国外两种资源和两个市场，促进了经济的快速发展。如果一分为二地总结经验教训，也应看到这方面存在的问题。外国资本本家来中国投资办企业，其目的是为了利用中国的廉价劳动力和土地等资源，获取高于在本国取得的利润。有关资料表明，从1990年到2004年的15年中，外资从中国汇出的利润达2506亿美元，约42%的外资公司在华利润率超过其全球的平均利润率。引进外资符合邓小平所讲的三条“有利于”的标准，让他们赚取高额利润也是合法的，无可非议的。但外国资本在中国发展中，不断兼并中国品牌企业，形成垄断地位，就需要警惕。

四、加快推进我国垄断行业改革的政策措施

加快推进和完善垄断行业的改革,是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要加快推进和完善垄断行业的改革。从我国加入世贸组织以及垄断行业面临的现实矛盾出发,需要采取以下几方面的措施,来加快推进垄断行业的改革。

1、转变政府职能

在垄断行业,我国政府同时扮演了社会管理者、市场管制者和企业所有者三重角色。如果政府一方面是企业的所有者,另一方面是社会的管理者、市场的管理者,就会存在深刻的角色冲突。首先,从政企关系上看,企业从属于政府,没有竞争的压力,政府做了许多企业做的事情。在政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下,垄断行业的企业并不是真正的企业。政企不分,政资不分,从市场准入、原材料的提供,到价格的制定、产量的规定以及产品的销售,垄断部门都直接进行干预和控制,凭借行政手段实施垄断经营。其次,从产权结构看,我国绝大部分垄断行业的企业都是国有的,虽然进行了公司制改造,但并没有建立起规范的法人治理结构,没有完全按商业化原则进行考核和管理。再次,从业务范围看,既承担政府下达的政策性任务,也从事一般的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务,垄断企业才有了低效率经营的借口,企业预算约束软化,即使亏损也能够依靠政府补贴生存。由于这三重角色之间的冲突,政府很难承担好其中的任何一个角色。要加快垄断行业的改革就必须转变政府的职能,解决政府“越位”、“缺位”、“错位”问题,建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制,割断企业与政府的直接联系,真正实现政企分开、政资分开和政事分开。

2、加快垄断行业社会资本的引入

垄断行业改革的核心内容就是建立市场竞争机制,而竞争机制的引入和完善就需要多元化投资主体的进入,尤其是产权明晰的社会资本的进入。一方面,如果在一个垄断行业中只有少数几个国有企业经营,其结果要么是竞争发展不起来,要么是竞争后几个企业很快达成新的垄断。因此,为适应垄断行业开放竞争的进度,必须采取各种措施,鼓励社会资本进入垄断行业,大力推进垄断行业投融资活动的市场化建设。另一方面,要满足社会对垄断行业产品和服务的需求,仅靠政府投融资很难解除“瓶颈约束”,对沉淀成本较少或已能够通过经营活动得到补偿的、自然垄断性质已经弱化的垄断行业,引导社会资本加入就成为解决这一矛盾的重要手段,而且投资垄断行业受益期长且稳定,项目的社会影响大,只要采取有效措施开辟一定融资渠道,将社会资本引入垄断行业是可行的。

将社会资本引入垄断行业主要有两种形式:一是企业形式的进入。即从宏观上采取有效措施,尽快减少以至消除社会资本进入这些产业部门的体制障碍和人为限制,引导非垄断行 8 业的企业合理进入。二是资本形式的进入。即以多种方式吸引社会资本投资入股。虽然这些年来社会资本不断发展壮大,但绝大多数规模和投资能力十分有限,很难以企业的形式整体进入,再加上技术问题,社会资本进入垄断行业的障碍不可能很快消除。因此,资本市场就成为社会资本进入垄断行业的最佳制度安排。为了尽快引进和加强竞争机制的作用,推动资源有效配置,较大幅度地启动社会投资,就必须针对不同的情况采取不同的有效形式,加快垄断行业的股份制改革。对于一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业,应根据条件成熟程度,逐步地、普遍地进行股份制改造;对于能够改造为规范的股份公司的,应争取早日上市；对于不能整体改制的企业,应采取分类、分解的办法,逐步实现股份制改造；对于条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式,分阶段实现股份制改造；此外,在条件成熟时,应扩大社会债券发行的范围,以多种形式实现垄断行业投资的社会化,为垄断行业的股份制改革创造条件。

3、建立健全垄断行业国有企业的现代企业制度

通过完善国有资本出资人制度,实现政资分开、政企分开。通过引进外资和民间资本等,加快多种形式的产权制度改革,在保持自然垄断环节国有资本控股的前提下,逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司,有条件的企业尽快整体上市。严格依法设立股东会、董事会、监事会,明确各自的权利和责任,推动企业建立规范的公司法人治理结构,转换经营机制,推进国有经济的战略性调整。大型集团公司要理顺内部产权、人事和财务关系,形成规范的母子公司体制和管理制度。改革国有企业领导人的任命和管理方式,改进对代表所有者权益的董事会成员的管理。加强对垄断行业收入分配的监管,改革企业工资收入分配制度,推进职工收入分配的工资化、货币化和公开化,规范职工收入结构,抑制垄断行业企业职工收入过快增长。积极探索经营者持股、股票期权等股权激励办法,建立有利于对经营管理者和科技骨干进行长期激励的机制。

4、设立监管机构的新模式

政府监管机构较常采用的模式有二种:特定行业模式和宽行业模式。两种模式各有利弊。设立特定行业管制机构可以增加可获得信息的总量,并可以通过相关行业的管制机构进行比较,减少信息不对称。从理论上讲,设立特定产业管制机构可能提高管制的效率,但是,特定产业管制机构也往往可能更容易为它们所管制的产业所俘获,并且,不同行业管制政策之间的不协调,尤其是当它们适用于可以相互替代的领域时,如公路、铁路和航空等,有可能会导致被管制对象投资行为的扭曲。设立宽行业管制机构虽然可以共享资源,防止特定行业管制机构对某个被管制行业施加过多的控制,降低管制机构被俘获的可能性,并且可以通过协调一致的方式减弱行业间的竞争程度,从而降低了经济扭曲的风险。但是,宽行业的产业管制机构也有一些固有的缺点,如缺乏足够的技术专家或技术中心,对一个机构的过度投资会增加管制失灵的可能性,等等。在我国垄断行业,管制权配置的过度分散是最主要问题,主要表现在两个方面:一方面是管制机构设置过于狭窄,缺少综合性与全局性,彼此有内在联系的被管制行业往往被人为地分割在不同的管制机构,如在交通运输领域,交通部只管理公路与水路运输,民航、铁路各自有独立的管理部门。另一方面,统一的管制权往往被分割在行业管制机构与其他综合政策部门或执法部门之间,垄断行业政府管制机构在进入、价格、互联互通、标准、经营等方面的主要管制权,实际上由计划、财政、工商、技术监督等众多部门分管,这样 9 不仅加大了执法成本,而且还会导致管制秩序的混乱,降低执法效率。随着政府机构改革的不断深入,应考虑设立宽行业的交通(包括铁路、公路和水运、民航)、能源(包括电力、煤气等)和通信(包括电信、广电等)等独立管制机构。

5、制定和完善相关的法律法规

制定和完善相关的法律法规,将垄断行业改革纳入法制化轨道。监管机构要依法管制,其职能、管制方式、决策过程要有法律授权,提高管制机构的透明度和公众参与程度,实行规范的听证制度等。依法禁止和防止垄断,是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。鉴于现行制定和出台的《反垄断法》,依法规范和约束企业间的竞争和交易关系、竞争方式、管制机构的行业和决策过程等。同时,对相关部门的法律法规要及时进行修订,包括修改和完善《电力法》、《航空法》、《铁路法》等,避免部门利益被法制化,加快《电信法》、《石油天然气法》等的立法进程。

五、结论

改革开放30多年，尽管我国市场经济有很大的发展，企业竞争具有了不小的空间。然而一些重要行业对市场资源的垄断问题，始终没有得到相应的解决，行业垄断成为市场配置资源的最大障碍。而且近年随着内外部环境对经济增长压力的不断增大，行业垄断有更为集中和强化之势。比如目前的石油、电力、银行、电信、铁路运输等行业，都在不同程度上存在着垄断经营。鼓励民资进入的政策出台了不少，可要真正进入垄断行业，民资仍需面对各种看不见却摸得着的“玻璃门”或“弹簧门”。但是，从根本上说，主要还是因为我国经济体制改革的不彻底，现在的国企名义上是企业，实际上具有半行政半企业的性质，国企对社会资源垄断的实质是政府的行政垄断。虽然《反垄断法》已出台三年多，但经济管理体制不改变，单靠一两部法律条文，根本不可能解决破除行业垄断的所有问题。

因此，在“十二五”期间，垄断行业改革能否取得实质性进展，关键在于能否在深刻总结以往改革经验教训的基础上，找出进一步推进改革的突破点或主攻方向。垄断行业改革难，原因当然很复杂，特别是经过多年经营，垄断行业已形成强大的利益群体，对其任何改革都必然要涉及到相关方面利益的流失，改革阻力之大可想而知。

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第五篇：垄断行业改革问题研究

垄断行业改革问题研究

在体制改革已进行30多年，经济改革在许多领域全面深入，市场配置资源的作用得到广泛认同的今天，垄断行业改革滞后显然不符合社会期待。

在中国，垄断行业应该说占主导地位，垄断行业有电力、市政交通、烟草、石油、天然气、电信、铁路、民航，包括银行等等。我国在主要基础设施和公共服务部门形成的行政垄断，已经产生了一个庞大的既得利益集团，其突出特征就是借助政治资源来进行经济资源的占有和分配，排斥其他集团参与竞争，妨碍生产要素自由流动，寻求本地区、本部门的利益最大化，而不是全社会财富或人民福利最大化，阻碍市场的健康发展，是排他性的特殊经营，在其垄断领域实施了市场禁入，通过种种排他性控制，阻止竞争对手（含潜在对手）的进入，妨碍了要素的自由流动，破坏了市场竞争的公平原则，不仅如此，行政垄断还极容易成为孳生腐败的温床。目前，行政垄断已经成为中国经济长期高速增长的制度性瓶颈。可以说，不消除行政垄断，就不可能建立完善的社会主义市场经济体制，中国经济的发展环境也会越来越不健康。

鉴于行业垄断的种种弊端，我国在上世纪90年代初开始探索以打破垄断为目的行业改革。此次改革触及到了较深层次的体制矛盾，试图从体制上削减垄断、引入竞争机制，调动各类投资者的积极性。而其中主要的改革办法是 “拆分”。即对垄断的行业采取“横向分拆”的方式，撤销或合并了垄断行业的政府管理机构，对其所属的行业按其特性进行“拆分”，打破市场垄断格局。比较引人关注的有对电信部门的分拆和重组，最终形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信等六大公司。1998年7月，原中国石油天然气总公司分拆成立了“中国石油天然气集团公司(中石油)”和“中国石油化工集团公司(中石化)”。把发电企业拆分成大唐、华能、华电、国电、中国电投五大集团。把电网按区域拆分成国家电网公司和南方电网公司，进而又按区域再拆分为多个区域电网公司。2002年中国民航业通过行业重组，合并成立了5大集团，包括3家航空公司，1家航空保障公司，1家航空信息服务公司，并与民航总局脱钩。同时，外资投资航空公司和机场的股份比例放宽至49%以上，民间资本可投资民航业。通过此次改革，垄断行业初步实现了政企分开，在电信、电力和民航等部门初步引入了竞争机制，出现了迈向垄断竞争的趋向，尤其是在垄断行业中推进现代企业制度建设，初步培育了一批市场竞争主体，并重新设计了政府监管体制和机制。政府通过行政手段把垄断行业拆分重组成竞争性寡头，初步形成了一定规模的市场竞争格局。与此同时，城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益的行业，也开始向国内资本开放，并允许海外资金参与市政公用设施建设。这标志着中国市政公用市场将告别政府垄断经营的局面，加速市场化进程。

针对垄断，有些行业“分拆”是必要的。但是，把分拆当作垄断性行业改革的万灵药，则难免失之浅薄。