司法改革的基层探索[★]

第一篇：司法改革的基层探索

司法改革的基层探索

刘玉杰

访谈对象：江西省吉安县人民法院院长 段恩雄

法周刊：您是吉安县法院审委会的主持人，请您谈谈对审委会改革的看法？

段恩雄：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确司法改革是全面深化改革的重点之一，提出改革审委会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。

审委会制度是我国法制建设的历史性选择，有科学的理论基础、政治基础、实践经验，具有强大的生命力和自身优势。但随着法治建设的发展，该制度弊端日益显现。

按照《决定》精神，最高人民法院正实施改革部署。这也促使我们思考，司法改革是静待其他法院改革成果，还是先行探索？我们认为，顶层设计和基层探索可有机结合，基层可在遵循宪法和法律的前提下先行进行改革创新实践，这也为司法改革提供了源头活水。

法周刊：是什么原因促使你们进行审委会改革探索的？

段恩雄：尽管审委会未从根本上影响到法官独立办案，但随着法治社会发展，审委会制度还是表现出一些缺陷。

审委会职责范围不明确。近3年来，我院审委会讨论案件数逐年上升，2011年47件、2012年57件、2013年65件。一方面，审委会恐成为法官规避错案追究风险的避风港；另一方面，委员深陷其中，无暇分身办案，审委会失去了统一法律适用、审判工作监督指导等功效。委员履职能力有差异。有的委员长期不办案，对审判工作生疏。有的长期从事单一审判业务，对其他审判业务不熟悉。加之审委会讨论制度上不尽完善，就可能造成有的委员在讨论案件时说不出话，或者说不到要点，跟风随大流，影响审委会职能发挥，降低审委会权威。

委员责任追究不清。审委会集权行政化导致审判权力由法官向院领导、庭室负责人集中，形成案件的“审权”和“判权”分离，造成诉讼资源的浪费，还导致权责不明，模糊了办案责任界限，难以准确地实行责任追究。

当前，司法权力运行机制中存在的最大问题是如何使司法职能和责任归位。我们设想通过规范审委会职能，突出法官、审判组织的主体地位和办案责任制的落实，以促进司法公正。

法周刊：针对以上问题，吉安县法院做了哪些探索？

段恩雄：改革审委会制度，是在坚持合议庭独立审判的基础上，让审委会充分发挥积极作用，最大程度实现让审理者裁判、由裁判者负责。

为此，我们的做法是，放权，还判权于审判组织。压缩审委会案件讨论范围，防止合议庭或分管领导为了推卸责任，将不属于审委会讨论的案件推向审委会，也推动法官独立办案。建立拟讨论案件分流和过滤机制，由过滤小组审查分流拟讨论案件，减少审委会案件讨论数量。设立专门的审判管理办公室，对审判运行动态进行跟踪分析，及时总结反馈审判中出现的问题，保障案件即使不上审委会也能得到公平正义的审理。

转型，强化委员指导职能。加大审委会委员担任审判长审理重大、疑难案件的比例，加强院庭长、审委会委员在审判管理中的作用。重点明确委员和专职委员履职范围、方式，要求委员开示范庭、办示范案、庭审观摩，对审管办已评查案件反评查，开展审判态势分析、涉诉情况调研等工作，强化委员对审判的指导监督职能。提效，增强委员履职能力。审委会实行例会制，单月10日、30日、双月20日召开例会，无讨论议题则安排学习，以委员学习带动干警学习，建设学习型法院。明确委员回避情形、表决方式、责任追究方法等，确保了审委会案件讨论质量。还增加了审委会决议执行内容，要求审委会决议合议庭及其他各部门必须执行，审委会作出决定的理由应当反映在裁判文书中，确保了审委会决议的权威性。

法周刊：下一步，在推进审委会改革方面你们有什么打算和展望？

段恩雄：目前，我院审委会改革工作做了一些尝试，下一步还将在最高人民法院的总体部署下，严谨推进。

完善委员遴选机制。弱化审委会案件讨论功能，强化审委会咨询监督功能。拟对新增委员实行竞争性遴选，扩大遴选范围，从全院符合任职要求的非领导职务的优秀法官中遴选，推动审委会的专业化。

设立专业化审委会。探索设立不同审判领域的小审委会，如民事审委会、刑事审委会、行政审委会以及执行工作委员会。根据每个委员某一审判领域的优势，合理分流至不同专业审委会，提高审判工作质效。

拓深专职委员作用。按照最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》的精神，进一步明确专职委员的具体工作职责、权限和工作方式，建立健全相关保障机制，充分发挥专职委员的作用。

第二篇：基层统计改革探索

基层统计改革探索

内容摘要：随着市场经济体制的不断完善，社会对统计的需求越来越广泛，要求统计制度方法越来越完善，要求统计反映的范围也越来越全面。同时，树立统计权威性要靠法制保障，提高统计质量要靠全民参与配合和统计制度、方法、手段的创新。

关键词： 统计基础建设改革

统计基础建设是整个“统计大厦”的基石，是统计源头数据质量保障的根基，是统计工作赖以生存的“基础的基础”。加强基层统计基础建设与基层统计改革是统计工作“重中之重”的首要基础工作，是确保统计数据源头质量和提升统计服务水平，提高统计能力的关键，是统计职能适应市场经济体制的客观要求。

统计基础建设和基层统计改革的范围就行政机构和单位而言，其重点是县（区、旗）统计局及相关政府部门的统计单位、乡（镇）统计站、村委会和居委会统计办事处、企业事业单位的统计部门等；统计基础建设的内容主要是建立健全统计台帐、原始记录及各项统计管理制度、工作流程；不断完善与建立统计调查单位名录库；不断加强统计基本设备配置及逐渐完善办公条件等。加强统计基础建设，要建立健全基层的统计信息网络、发布制度、信息服务体系。按照《统计法》要求，在乡镇设立统计站，在村委会、居委会等基层单位设立专门的统计人员岗位并配备统计力量，构建统计工作保障制度和机制，形成以国家统计工作为统揽，以省级统计工作为主线，以县级统计工作为依托，以乡镇统计工作为重点，以村、居委会、企事业单位统计工作为数字源头的构架，通过切实加强统计基础建设与基层统计改革，确保统计改革与发展目标的实现，使统计在社会经济建设中的信息、咨询、监督等主要职能作用得到全面发挥。

近几年来，武威市统计系统以促进统计工作科学发展为主题,强化职责，夯实基础，为实现武威经济社会跨越式发展提供了强有力的统计保障。

一、武威市统计基层基础建设的基本现状

（一）基层统计机构逐步健全

为进一步加强基层统计工作，夯实基础，2005年市政府下印了《关于进一步加强统计工作的实施意见》（武政发[2005]60号），2007年又下发了《关于加强乡镇统计机构队伍建设的意见》（武政办[2007]24号）指导性文件，2009年在市局的努力下，在各级政府和编委的支持下，各乡镇统计站均配备了专兼职工作人员，在四县区中，天祝县和民勤县的乡镇统计站已全部实现了专人专编，凉州区和古浪县乡镇、街道统计站配备了专职统计员。武威市乡镇、街道专编专人的占37%，无专编，但已配备专职统计员的占73%；全部乡镇统计站达到“八有一通”标准，村统计室达到“三有”标准的占60%以上。三上企业配备专职统计员的占85%，配备了兼职统计员的占15%。截止2008年底，武威市所有乡镇、街道统计站均配备了一台计算机和打印机，2010年乡镇、街道全部接入VPN网络，基本具备了网上传输统计数据的条件。基层统计网络信息化的建设，实现了统计方式方法根本性变革，提高了统计工作效率。经过多年不懈的努力，基层统计机构已逐步健全，工作条件得到改善。

（二）基层统计业务规范化程度有所提高

近年来武威市统计系统在强化统计基层规范化建设和制度建设上做了大量的工作。市统计局制定了《各县区统计工作目标责任考核办法》、《各县区专业统计报表季度通报制度》、《各县区统计数据管理与评估制度》、《武威市县区政府、部门统计工作巡查办法》。各县区统计局根据市局规定，制定了包括数据采集、加工、整理、使用、归档以及人员配备等内容的相关规定和制度，统一制定下发了电子台账和纸介质台账，乡镇、街道、“三上”企业纸介质和电子台帐的建账率达到100%。进一步规范了各乡镇、街道、“三上”企业的统计工作流程，基本实现了基层档案资料健全，台帐统一表式、统一管理。

（三）统计服务能力得到提升

近年来，武威市统计系统分别开展了“统计效率年”、“基层基础年”、“优质服务年”等活动，通过这些活动的开展，提升了基层的统计服务能力。一是业务素质明显提升。近年来，累计培训统计从业和继续教育1020人，有９人取得了统计师资格，20人取得了助理统计师资格，统计从业人员持证上岗率达到100%。2010年开办了4次培训班，培训统计员130多人，培训课程以统计基础实务、初级统计分析师写作、《统计法》为主。二是服务质量有所提高。武威市统计系统把优质服务作为突破口，转变服务方式，提高服务时效性，在服务频率、服务质量上迈上了新台阶。在抓好进度分析这一拳头产品的同时，围绕市委、市政府中心工作，加大调研力度，开展专题调研，2010年共发布统计信息560条，被国家局采用12条，省局采用360条，政府采用40条，媒体采用12条。撰写统计分析101篇，其中专题分析44篇，3篇调研报告得到市政府领导的重要批示。

二、统计基层基础建设存在问题和困难

（一）管理体制有待进一步理顺

目前基层统计机构、人员以“块”管理，统计业务则以“条”管理，乡镇、街道统计工作人员在编制、经费等方面与县区统计部门脱钩，人事任免和经费分配都由地方政府统筹，县区统计部门对乡镇统计人员只有业务指导，难以形成有效的约束机制。

（二）基层统计人员任务繁重

虽然近年来，武威市基层基础建设取得长足进步，从人员配备看，各乡镇、街道只有一名统计人员，四县区统计局人员均没有超过20人。从工作任务看，在完成正常的定期、年报工作外，还要承担各项普查和零时性的一次性调查，十年中要搞四次普查。工作千头万绪，任务繁重，县区统计局一人兼搞几个专业，基层统计人员基本都身兼数职，乡镇统计员在完成统计工作的同时，还要承担乡政府安排的驻村、包片等中心工作。同时还存在报表多头布置，项目过多，指标雷同过细等问题，工作任务繁重、工作压力大。

（三）基层统计人员素质亟待提高

近年来，市县区统计部门加大了对基层统计员的培训力度，但是基层统计机构人员变动频繁，基层统计队伍不稳定的问题依然比较突出。培训的频率赶不上基层统计人员更换的频率，给统计部门的业务培训工作带来很大的困难。统计工作专业性比较强，频繁变动，往往容易造成工作不连续，专业不精通，影响工作质量。同时，一些基层组织领导对统计工作重视不够，一定程度上挫伤了广大统计工作人员的主动性与积极性。

（四）基层统计工作经费困难

随着经济社会发展，社会各界对统计服务的需求不断增强，各种普查、调查任务日渐加重，而经费保障却跟不上工作的增加频率，基层统计经费不足困扰着统计工作的正常运行。武威市乡镇、街道统计工作的主要经费来源，未列入财政预算。而在实际工作中，经济条件稍好的乡镇、街道能为统计工作的开支需要补一些，条件较差的乡镇、街道连正常的开支都报不了帐，部分乡镇、街道的统计人员甚至是自己掏钱垫付交通费、辅助调查员津贴等开支，到年底还无法报账。基层统计经费的不足，严重影响了统计工作的可持续发展。

三、基层统计改革的构想与建议

基层统计改革是一项系统工程，要系统地对其存在的困难和问题，有针对性

地研究解决途径和办法，从而以法制化方式制定政策法规依据，采取不断深化改革等有效措施逐步加以解决。

随着市场经济体制的不断完善，社会对统计的需求越来越广泛，要求统计制度方法越来越完善，要求统计反映的范围也越来越全面。同时，树立统计权威性要靠法制保障，提高统计质量要靠全民参与配合和统计制度、方法、手段的创新。

（一）基层统计改革的指导思想

以邓小平理论、“三个代表”和科学发展观为指导，围绕党委、政府的中心工作和民生需求，以政府职能转变为核心，牢固树立“发展”和“服务”的理念，把“围绕发展、服务发展；科学发展、促进发展；反映发展、创新发展”作为第一要务，以提高和保障源头数据质量为中心，突出统计的科学性、时效性；法定性、权威性；独立性、完整性；咨询性、服务性特征，为决策层、广大公众、市场主体提供优质的统计服务产品，以筑牢统计基础建设为基点实现基层统计工作不断上新台阶。

（二）基层统计改革的总体目标

通过基层统计改革，实现基层统计机构更加健全、人员更加充实；条件更加完备、网络更加畅通；管理更加规范、制度更加健全；数据更加准确、方法更加科学和镇（乡）统计人员专职化、村（居）统计人员专门化；基层统计规范化、统计管理科学化；统计条件标准化、统计手段现代化；报表台帐制度化、统计调查法制化；数据质量准确化、统计服务大众化的总体目标。

（三）统计基础建设与基层统计改革的主要内容

根据上述指导思想和总体目标，结合经济社会发展水平，统计基础建设和基层统计改革的主要内容如下：

1.强化领导，健全和完善机构。广大领导干部要树立正确的政绩观，不能人为干预数据，要积极支持统计部门依法开展工作，确保统计工作的相对独立性，确保统计数据能够真实反映客观实际，确保在真实数据的基础上对经济社会发展形势的正确判断，确保社会各界对统计数据权威性的认可，切实把统计作为科学决策的智囊，让其更多地参与决策咨询。各级统计部门要积极争取当地党政领导的重视，努力在机构建立、人员配备、经费落实等方面取得领导的支持和帮助。特别是要进一步建立健全统计执法机构。目前：市局设法规科，编制1人，四县区设专职执法队的只有天祝县统计局，编制5人，其他县区执法人员全部是兼职，没有常设的执法机构。各县区要力争尽快设置县级统计执法机构，配备专职统计

执法人员。建议乡镇统计站确立科级建制，定人定编，至少配备一名行政编制的专职领导和专职统计员，可统一招考，也可以试行聘用制，但必须保持相对稳定。乡镇统计人员如有变动，事先需征得县区统计局的同意。村级应聘用辅助统计员，由乡镇统计站负责管理，适当给予补贴。

2.进一步加强基层规范化建设。完善统计工作制度，是提升统计工作的重要手段，规范乡镇、街道统计工作各项制度，是提高统计数据质量的重要载体，是做好基层基础建设的根本途径。要进一步加强统计基层规范化建设，完善统计业务工作流程，建立健全统计报表、统计资料管理等必要的统计工作制度，严格执行国家统计报表制度；建立完善乡村统计台帐制度，努力做到统计台帐与原始记录相一致，确保数出有据，保障统计报表数据的准确性和完整性；加强数据质量审核，要建立统计员初审，主管领导复审，主要领导终审的制度；要建立评估制度，坚持未经评估不得使用和公布；要建立责任追究制度，严格按照《统计法》的规定，对随意编造、篡改统计数据的行为和人要追究相应责任。

3.改革统计管理体制。在市场经济条件下，独立统计是世界各国政府官方统计共同遵守的最基本原则。强化国家统计系统的垂直统一归口管理，是赋予国家统计局对地方统计机构人、财、物的独立管理权，使地方统计机构保持相对独立，公正行使统计职能，是保证统计数据免受人为干扰，也是提高数据质量的根本保障。而基层机构不健全、人力不足、经费短缺、队伍素质较低是统计部门最普遍、最突出的问题。国家统计局已在垂直管理的全国农村、城市社会经济调查队和企业调查队积累了丰富的经验，经过多年的成功运行，为实行垂直管理模式奠定了基础。

4.着力提高基层统计人员业务素质。基层统计人员是统计数据的采集者，素质的高低，工作责任性的好坏，决定着统计数据质量的高低。要有计划、有步骤、有重点地开展思想教育、法制教育、职业道德教育、统计业务知识的培训，努力提高基层统计人员的综合业务素质和计算机操作水平，为确保源头数据质量提供坚强的人才保障。要加大对基层人员《统计法》的培训，加大《统计法》、《统计违法违纪行为处分规定》的宣传力度，提高基层人员法律知晓率，提高基层人员的执法能力和执法水平，努力培养精通统计业务熟，悉统计法，严守纪律、作风扎实、责任心强、有奉献精神的基层统计队伍。

5.提高基层统计服务水平。基层统计人员要利用自身工作的优势，对经济运行态势及重大问题等进行分析研究，形成有价值、有深度的统计分析报告，赢得

党政领导支持和社会公众关注。目前，基层统计人员基本滞留在向上一级提供统计数据的工作层面上，对数据进行定量、定性分析而形成统计分析报告极少，统计信息对本级党委政府的决策咨询没有发挥作用。因此，基层统计人员应该强化统计服务意识，深入研究本地经济社会发展的深层次问题，想领导所想，供领导所需，使统计服务更具敏锐性和前瞻性。通过为领导提供统计服务，让领导更加重视统计工作，关心统计工作，为基层统计工作人员营造一个良好的统计工作氛围。

6.加快基层统计机构信息化建设。从明年开始，国家将推行“一套表”，“三上企业”要全部实现联网直报。加快基层统计机构信息化建设就显得尤为重要和迫切。各县区统计局要加快网站建立工作，力争在年内建成。在加快自身信息化建设的同时，要按照需要与可能相结合的原则，着力帮助乡镇、“三上”企业解决工作所需要的计算机设备购置费、上网费和人员培训费，为“一套表”的实施和推进统计专业数据处理统一平台打好基础，确保此项工作的顺利推进。

参考文献：

[1]戴世光．积极发展科学的统计学，为我国早日实现四个现代化服务[J].经济研究，2002，（4）．

[2]中国人民大学计统计系原理组.论提高我国统计科学水平[J].统计研究，2001，（4）.[3]李成瑞.关于完善社会经济统计学体系探讨[J].统计研究，2002，（11）．

[4] 中国国家统计局统计教育中心.《统计教育》各期的相关论文，统计教育编。

[5]胡向明主编.《行政管理学》.北京：高等教育出版社，2005.3

[6] 李朝鲜 编著.《社会经济统计学》经济科学出版社 2002年。

[7] 中国国家统计局统计科研所.《统计研究》各期的相关论文，统计研究杂志社。

第三篇：基层医疗卫生改革探索

基层医疗卫生改革探索

一、国家医疗卫生情况

医药卫生事业关系千家万户，是重大民生问题。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显著成就，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发展中国家前列。但不可否认，我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求和经济社会协调发展要求不适应的矛盾还比较突出，特别是医药费用上涨过快，个人负担过重，人民群众普遍反映“看病难、看病贵”。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，是广大人民群众的迫切愿望。

看病难，难在哪里？难在有病得不到及时有效的治疗。导致“看病难”的主要原因有：一是应急救护体系不健全；二是医疗资源配备不合理；三是医疗机构运行混乱；四是医疗信息平台不健全；五是贫困救助体系不完善等。看病贵，贵在哪儿？从微观角度来说，贵在用药混乱，药价虚高；乱检查，乱涨价；卫生服务不规范，诊疗流程混乱。从宏观角度来说，现行医疗卫生法律法规体系存在漏洞，诊疗程序混乱等。

二、国家医改政策：

（一）核心政策（文件2个）

1.《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革意 见》（中发„2009‟6号，以下简称《意见》）2010年3月17日

2.国务院印发的《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（国发„2009‟12号，以下简称方案）2010年3月18日

（二）配套政策（文件 21个）

1.关于全面实施城镇居民医疗保险的意见

2.关于妥善解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保有关问题的通知

3.关于巩固和发展新型农场合作医疗制度的通知 4.关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见 5.关于提高基本医疗保险基金使用效率的指导意见

6.关于基本医疗保险关系转移接续的办法 7.关于医疗保险异地就医管理服务的指导意见 8.国家基本医药制度实施意见

9.国家基本医药遴选办法（附：国家基本药物目录2009年）10.国家基本药物生产配送招标投标管理暂行办法 11.医疗卫生机构配备使用国家基本药物管理办法 12.加强基本药物质量监督管理规定

13.关于乡村医生公共卫生补贴和考核的意见 14.关于促进公共卫生服务均等化的意见

15.公立医院改革试点指导意见

16.关于改革药品和医疗服务价格形成机制的意见 17.关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见 18.关于卫生政府卫生投入政策的意见 19.关于鼓励社会资本发展医疗卫生事业的意见 20.关于加强医疗卫生人才队伍建设的意见 21.住院医师规范化培训制度实施意见

《意见》和《实施方案》的起草，贯彻了党的十七大精神和科学发展观的要求，从我国国情出发，借鉴国际有益经验，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，着力解决群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题。

这两个文件的起草原则：一是坚持公共医疗卫生的公益性。首次提出“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”，这 一重大理念创新确定了改革的基本方向、思路和政策框架，对于保障我国医药卫生事业持续健康发展，维护广大人民群众健康具有重大意义。二是坚持从实际出发。明确基本医疗卫生服务水平与国民经济和社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应。三是坚持公平与效率统一。一方面强化政府在建立基本医疗卫生制度中的责任和在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位，在改革初期首先着力解决公平问题；另一方面，强调注重发挥市场机制的作用，统筹利用全社会的医疗卫生资源，提高服务质量和效率。四是坚持统筹兼顾。把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来；既注重整体设计，明确总体改革方向目标和基本框架，又突出重点，分步实施，鼓励地方试点探索。

《意见》的主要内容可以概括为“一个目标、四大体系、八项支撑”。一个目标就是建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，实现人人享有基本医疗卫生服务。四大体系就是建设公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，构建我国的基本医疗卫生制度。八项支撑就是完善医药卫生管理、运行、投入、价格、监管、科技与人才体制机制、信息、法制的建设，保障四大体系有效规范运转。

《实施方案》主要内容可以概括为“四项基本”和“一个试点”，把五项工作作为改革重点，即加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点。抓好上述五项重点改革，将使公共卫生服务基本普及，基本医疗保障制度全面覆盖，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民医药费用负担，切实缓解“看病难、看病贵”问题。

三、基层医疗卫生改革重点

（一）、加快推进基本医疗保障制度建设： 加快推进基本医疗保障制度建设，尽快实现对城乡全体居民的全面覆盖，并随经济发展逐步提高保障水平，有助于从制度上推动看病难、看病贵问题的解决。医疗保障制度建设的任务目标已经明确，关键在于抓好落实，特别是今年是改革的开局之年，医疗保障制度建设务必要有突破性进展，让人民群众得到明显实惠。今后3年，要围绕医改意见和实施方案确定的目标和要求，重点做好以下6个方面的工作。

第一，以困难人群为重点，加快扩大覆盖面。要落实财政补助政策，用两年左右时间，全面解决关闭破产国有企业退休人员参保问题，统筹解决各类破产和困难企业退休人员的医疗保障问题。

第二，以解决大病费用负担为重点，逐步提高待遇水平。各地要将职工医保、居民医保最高支付限额提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右。要逐步提高住院和门诊大病的支付比例，职工医保和居民医保住院医疗费用报销比例要普遍达到70%和50%以上。有条件的地区，要从低水平起步，逐步 将常见病、多发病门诊医疗费用纳入医保支付范围。

第三，以流动人员为重点，做好制度衔接和保险关系转移接续工作。要制定医疗保险关系转移接续办法，明确医疗保险缴费年限在各地之间互认，探索职工医保与居民医保、新农合缴费年限互通办法。探索建立区域协作机制，实现异地就医管理服务由参保地向就医地转移。要健全医疗保险信息管理系统，逐步统一信息标准和交换平台。鼓励有条件的地区探索城乡一体化的基本医疗保障管理体制。

第四，以机制创新为重点，加强医疗服务管理。探索建立新的医疗服务价格和成本控制机制，通过医疗保险机构代表参保人与医疗机构、药品供应商的谈判，发挥集团购买的优势，选择质量好、价格合理的产品或服务。探索实行按病种付费、总额预付、按人头付费等方式。强化医疗保障对医疗服务的监督和引导，推行定点医疗机构信用等级管理等制度。

第五，以保证安全、提高效率为重点，完善医疗保险基金管理制度。要结合社保基金专项治理工作，完善监督管理和内控制度，提高基金使用透明度，消除基金安全隐患。要努力提高统筹层次，2011年城镇职工和居民医保要基本实现市级统筹。

第六，以完善激励机制为重点，做好医药卫生机构人事制度改革工作。要改革人事制度，推行聘用制度和岗位管理制度，完善收入分配制度，调动医务人员的积极性。要加强医药卫生人才队伍建设，制定和实施人才队伍建设规划，为建立中国特色基 本医疗卫生制度提供人才保证。

各级人力资源社会保障系统要深入学习领会深化医药卫生体制改革文件精神，进一步增强做好医疗保障工作的责任心和紧迫感，要做到明确任务，明确责任，明确时限，明确要求，狠抓落实，争取早日实现全体中国人民人人享有基本医疗保障的目标。

（二）、初步建立国家基本药物制度

实施国家基本药物制度是深化医药卫生体制改革近期五项重点工作之一，也是惠及千家万户的民生工程。建立国家基本药物制度，保证基本药物足量供应和合理使用，有利于保障群众基本用药权益，转变“以药补医”机制，也有利于促进药品生产流通企业资源优化整合，对于实现人人享有基本医疗卫生服务，维护人民健康，体现社会公平，减轻群众用药负担，推动卫生事业发展，具有十分重要的意义。

建立国家基本药物制度要坚持以人为本，立足本国国情；坚持政府主导，发挥市场机制；突出改革重点，积极稳妥实施；创新体制机制，广泛动员参与。

建立国家基本药物制度目标：基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。到2011年，初步建立国家基本药物制度；到2020年，全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。

国家基本药物制度政策框架主要包括：1.国家基本药物目录 遴选调整管理；2.保障基本药物生产供应；3.合理制定基本药物价格及零差率销售；4.促进基本药物优先和合理使用；5.完善基本药物的医保报销政策；6.加强基本药物质量安全监管；7.健全完善基本药物制度绩效评估。

2009年发布国家基本药物目录，包括基层医疗卫生机构配备使用和其他医疗机构配备使用两个部分。已先期公布的《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》（2009版），包括化药、中成药共307个药品品种。《国家基本药物目录（其他部分）》是目录基层部分的扩展，将配合公立医院改革试点尽快制定出台。

基本药物将全部纳入政府定价范围。基本药物定价，既考虑企业有合理的利润空间，鼓励企业生产基本药物，同时也要切实降低基本药物价格，维护广大人民群众的利益。实行基本药物制度的县（市、区），政府举办的基层医疗卫生机构配备使用的基本药物实行零差率销售。

保证基本药物及时、足量、保质供应，是建立基本药物制度、满足广大群众基本用药的重要环节。政府办医疗机构使用的基本药物，由省级人民政府指定机构按《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定，以省为单位实行网上集中采购、统一配送。由招标选择的药品生产企业、具有现代物流能力的药品经营企业或具备条件的其他企业统一配送。要确保招标过程的公开、公平、公正，确保基本药物保质保量，及时配送到每个医疗卫生机构。

实现基层医疗卫生全部配备使用基本药物，是建立国家基本药物制度的关键环节。各地将根据医疗卫生机构的诊疗范围和确保服务功能，在目录内配备药品。其他各类医疗机构也必须按规定比例使用基本药物。同时，规范医疗卫生机构用药行为，确保基本药物的合理使用。要同步落实好基本药物报销政策。将基本药物全部纳入基本医疗保障药品目录，报销比例明显高于非基本药物，降低个人自付比例，用经济手段引导广大群众首先使用基本药物。

为统筹城乡区域发展，兼顾各地用药水平习惯差异，积极稳妥地推进基本药物制度的实施，在建立国家基本药物制度初期，政府办基层医疗卫生机构确需配备、使用非国家基本药物目录药品，暂由省级人民政府统一确定，并执行国家基本药物制度相关政策和规定。民族自治区内配备使用国家基本药物目录以外的民族药，由自治区人民政府制定相应管理办法。患者也可以凭处方到零售药店购买非基本药物，纳入报销目录的非基本药物仍然可以得到报销。国家基本药物目录将进行定期调整完善，不断优化品种数量，满足城乡居民基本用药需求。同时进一步加强基本药物质量安全监管，使药品质量有保障，用药更安全。

建立国家基本药物制度工作启动后，国家有关部门将对基本药物制度实施情况进行绩效评估，发布监测评估报告等相关信息，促进基本药物制度不断完善。

国家基本药物制度关系到人民群众的切身利益，是医药卫生 体制改革的重点难点，也是社会关注的焦点热点，是一个复杂的系统工程，涉及生产、配送、定价、配备使用、报销以及零差率销售政策等各个环节，哪一个环节落实不到位、衔接不上都将影响到国家基本药物制度的实施效果。因此，要充分估计制度实施的长期性、艰巨性、复杂性，周密安排，精心组织，加强宣传引导，调动各方面的积极性，争取全社会的理解、配合和支持，确保国家基本药物制度顺利实施。

（三）、健全基层医疗卫生服务体系

1、加强基层医疗卫生机构建设：社区卫生服务机构加强建设规划，加强社区卫生服务机构基础设施建设和基本诊疗设备装备，改善社区医疗卫生条件。

2、加强基层医疗卫生人才培养

（1）加强乡村医疗卫生人才培养：建立三级医院帮扶二级医院、二级以上医院帮扶乡镇卫生院的长效机制。继续实施乡村医生规范培训计划。

（2）加强社区卫生人才培训：启动社区卫生人才培训规划，完成全科医师、社区护士岗位培训工作。建立全科医师规范化培训，培训后返回社区卫生服务中心工作，建设一支学历水平高、服务能力强的社区卫生技术队伍。

3、积极推进社区卫生服务发展（1）进一步健全社区卫生服务网络。在原有基础上转型或新设社区卫生服务中心，力争社区卫生服务覆盖面达到90％。根据城市化要求，卫生院逐步向社区卫生服务中心转型。

（2）强化社区卫生服务功能：统一社区卫生服务机构管理工作制度及诊疗技术规范。强化社区卫生服务机构集健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病诊疗的“六位一体”的服务功能，为居民提供主动、连续、人性化的综合服务。进一步强化社区卫生服务机构的公共卫生服务功能，全面掌握辖区内主要健康问题，主动采取有效的健康干预措施，将公共卫生服务与基本医疗服务相结合。积极推动社区卫生服务机构使用适宜技术、适宜设备和基本药物，大力推广包括民族医药在内的中医药。

（3）转变社区卫生服务模式：实施“社区医生进家庭”项目，组建社区卫生服务团队，对辖区内居民家庭实行分片管理，建立双向联系，以居民家庭健康档案为基础，着重开展社区常见慢性病管理、老年保健服务等工作，对行动不便的患者实行上门服务、主动服务。加强上级医院对社区卫生服务机构的技术指导。探索社区首诊制，开展社区卫生服务机构与上级医院双向转诊制试点，提高医保报销比例，引导群众到社区卫生服务机构就诊。

（4）逐步建立和完善社区卫生服务机构补偿机制，保证其公益性。政府负责其举办的社区卫生服务中心和服务站按国家规定 核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，按定额定项和购买服务等方式补助。

4、落实农村医疗卫生人员经费保障政策:在核编定岗基础上，编制内人员工资按事业单位的标准由财政全额核拨。

（四）、促进基本公共卫生服务逐步均等化；

1、对影响城乡居民健康的突出问题实施干预措施，减少主要健康危险因素，有效预防和控制主要传染病及慢性病，提高公共卫生服务和突发卫生事件应急处理能力，使城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

到2011年，国家提供的基本公共卫生服务项目得到普及，城乡之间获得公共卫生服务的差距逐步缩小。辖区内常驻居民与流动人口都能享受到国家和政府提供的公共卫生服务。到2020年，基本公共卫生服务均等化的机制基本完善，重大疾病和主要健康危险因素得到有效控制，城乡居民健康水平得到进一步提高。

2、公共卫生服务项目与内容

1）基本公共卫生服务项目：2010年起，启动建立居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、妇女保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病患者管理等9项国家基本公共卫生服务项目。

2）重大公共卫生服务项目：2010年起，启动实施国家新增项目，即35—59岁农村妇女宫颈癌、乳腺癌检查、农村妇女孕前和孕期补服叶酸、贫困白内障患者复明手术、为15岁以下人群补种乙肝疫苗、燃煤污染型氟中毒区改炉改灶、建设农村无害化厕所等6项重大公共卫生服务项目。继续实施农村孕产妇住院分娩、国家免疫规划、艾滋病、结核病项目。配合搞好村卫生室建设项目。

3）人口和计划生育办组织开展计划生育和生殖健康技术服务，主要包括避孕节育、优生优育、科普宣传和出生缺陷干预，避孕方法咨询指导，发放避孕药具，实施避孕节育和恢复生育力手术，随访服务，开展计划生育手术并发症及避孕药具不良反应诊治等。

3、公共卫生服务机构及职责

1）基本公共卫生服务机构及职责

a、基本公共卫生服务项目主要由社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院和村卫生室免费为居民提供。

b、疾病预防控制中心和县妇幼保健院承担相应的基本公共卫生服务项目（见附件2）

2）重大公共卫生服务机构及职责

重大公共卫生服务项目主要由县疾控中心、县妇幼保健院、计划生育部门等专业公共卫生机构组织实施。根据重大公共卫生服务项目方案涉及到的相关部门，按照各项重大公共卫 生服务项目方案要求和任务履行部门职责，承担重大公共卫生服务任务。

4、基本公共卫生服务操作规范

国家规定的基本公共卫生服务项目，按照《国家基本公共卫生服务规范》和省、市确定的基本公共卫生服务项目的操作规范执行。根据《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》，基本公共卫生服务包括：

（一）居民健康档案建档服务操作规范；

（二）健康教育宣教服务操作规范；

（三）0—36个月儿童保健服务操作规范；

（四）孕产妇保健服务操作规范；

（五）老年人保健服务操作规范；

（六）预防接种服务操作规范；

（七）传染病报告和处理规范；

（八）高血压患者管理规范；

（九）Ⅱ型糖尿病患者管理规范；

（十）重性精神疾病患者管理规范。

5、建立公共卫生服务经费补助机制

（一）基本公共卫生服务项目资金由中央和地方财政分担。2010年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元/人，其中中央财政补助12元/人，地方财政安排3元。

（二）重大公共卫生服务项目资金主要由中央专项安排，项目配套资金由地方财政安排。

（三）专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由县财政预算安排。按照规定取得的服务性收入上缴财政专户。财政合理安排重大公共卫生服务项目所需资金。人口与计划生育部门组织开展的计划生育服务所需经费由财政按原经费渠道核发。人民政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予定额补助，其中基本公共卫生服务所需经费从财政安排的基本公共卫生服务补助经费中统筹安排。

6、加强对公共卫生服务项目工作的领导

1）、加强组织领导:成立基本公共卫生服务项目工作领导小组，负责基本公共卫生服务项目工作的领导，建立多部门合作的机制，共同推动公共卫生服务项目的实施。

2）、建立绩效考核:建立健全基本公共卫生服务绩效考核制度，完善考核评价体系和方法。采取专业考核和社会满意度评价方法进行考核，以考核结果作为项目经费的结算根据，将公共卫生服务项目补助经费的结算与工作数量和质量挂钩。对完成基本公共卫生服务差的非政府举办的社区卫生服务站实行淘汰制。

3）、加大宣传力度。各级各部门要采取多种形式，加强对基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目的宣传，让 15 广大城乡居民了解自身能够免费享有的基本公共卫生服务内容，提高群众的知晓率，鼓励群众广泛参与。

4）、加强监督管理。加强动态监测和管理，做好相关数据和资料的收集、汇总、整理和分析。卫生部门要加强对社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室信息统计工作的指导，对其统计人员进行系统培训。社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院应明确人员负责信息统计工作，保证信息完整，数据准确。

（五）、推进公立医院改革试点

鉴于公立医院改革的高度复杂性，国家决定采取试点先行、逐步推开的原则推进公立医院改革。今年2月2日，温家宝总理主持召开国务院第100次常务会议，审议并原则通过了《关于公立医院改革试点的指导意见》。

《指导意见》是指导公立医院改革试点工作的纲领性文件，明确提出公立医院改革要坚持公立医院的公益性和社会效益，提高医疗服务质量和效率，控制医疗服务成本，调动医务人员的积极性，促使公立医院切实履行公共服务职能，从而实现为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务的目标。通过试点探索，取得经验，形成公立医院改革的总体思路和主要政策措施，全面推进。在改革的内容方面，提出了“三大领域、九项任务”的顶层设计。“三大领域”指完善服务体系、创新体制机制、加 强内部管理，“九项任务”包括改革公立医院服务体系、改革公立医院管理体制、改革公立医院法人治理机制、改革公立医院内部运行机制、改革公立医院补偿机制、加强公立医院内部管理、改革公立医院监管机制、建立住院医师规范化培训制度和加快推进多元化办医格局。在“九项任务”中，提出了一系列带有方向、原则的重大改革内容。公立医院改革是一个长期的过程，必须分阶段、有重点推进。当前，必须结合医改近期重点任务，按照“保基本，强基层，建机制”的基本原则，重点做好“上下联动、内增活力、外加推力”三项工作，建立公立医院与基层机构分工协作机制、公立医院有激励有约束的内部运行机制、多元办医的市场竞争机制，推动提高服务效率和运转效能。“保基本”，要求公立医院配合基本医疗保障制度建设，把提供基本医疗卫生服务作为主要任务，采用适宜设施、适宜技术、适宜人才，优先配备和使用基本药物，以比较低廉的费用提供比较优质的服务。“强基层”，要求公立医院把帮扶指导基层医疗卫生机构作为一项重要的社会责任，加强城乡医院对口支援，通过人才培养、技术引进等多种方式帮扶支持基层医疗机构发展并充分发挥作用，逐步形成分级诊疗、双向转诊的就医格局。“建机制”，要求通过对卫生资源的宏观调控，以及支付机制、补偿机制、运行机制等改革，维护公立医院公益性，调动医务人员积极性。“上下联动”，要求大医院和基层、城市和农村必须联动，资源要纵向流动，否则永远解决不了看病难，看病贵的问题；“内增活力”，要求公 立医院通过内部运行机制的改革，调动医务人员的积极性；“外加推力”，关键是推进多元化办医，与公立医院形成良性的竞争格局，满足不同层次的医疗需求。

XXX团卫生中心

XXX 2012年11月

第四篇：基层自治与司法改革

秋风：扩权强县之道：基层自治与司法改革

发布时间:2010-01-20 17:04 作者:秋风 字号：大 中 小 点击:268次

2009年中共中央一号文件在增强县域经济发展活力的背景下，提出了调整政府间关系的两大政策：第一，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。这其中包括，推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。第二，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。

这两方面的改革设想对于构造良好的政府与社会、市场的关系，对于塑造健全的社会治理秩序，均具有十分重要的意义。但如何推动这些革，还需要更理性的思考与探索。

为什么出现地市一级政府?

扩权强县改革所针对的是目前横亘于省、县政府之间的地级市政府，省直接管理县(市)的政策含义就是弱化、以至于最终取消地级市这样一个政府单位。

最有趣的是，地级市这样一级政府，在宪法、法律上是没有坚实依据的。宪法规定的行政区域划分层级是省级单位，县级单位，乡镇单位。在此之外，笼统地提到“较大的市”，这似乎就是地级市政府的依据。但这一法律依据实在较为含糊而微弱。人们不免怀疑：这么一个没有明确法律依据的政府层级为什么会出现，并且颇难取消?

从历史说起。现行政府间关系的基本架构与处理原则，大体是古代传统的延续。自秦建立郡县制以来，法律所规定的常态的政府层级总是三级，即中央政府，次级政府，基层政府。县政府是基层政府，县官是所谓“亲民之官”，这一点，两千多年来没有变过。中间层级的政府的名称、层级与管辖范围，则在频繁变动。

综观历代政制变迁，这种变动是有规律的：宋以前，次级政府单位数量较多，总是中央政府设立自己的派出机构。比如，汉有郡、国一百余，中央政府就在其上设立了十几个州刺史。到元代，建行省制，次级政府单位数量大幅度缩小，明清长期稳定为二十多。但这样以来，省所管理的县级单位数量就大幅度增加。于是就变成了省政府设立自己的派出机构，如清代的道。有意思的是，中间层级政府，不论是在中央政府与省政府之间，还是在省、县政府之间，开始都是监察机构，但逐渐就演变成一层实体性政府。

古人也知道如此叠床架屋的弊端，但这个横生出来的政府层级却又为势所必然。原因古人早就认识到了。郡县制的本质是统治权力自上而下逐级授予，从政治上说，所有官员对皇帝负责，从行政管理的角度说，每个官员对其上级政府负责。权力控制、监督机制也就按照同样的方向设计：中央政府控制、监督地方政府，使之执行自己的法律;上级政府控制、监督下级政府，确保其执行自己的命令。

然而，有效的控制、监督是有其技术限度的，考虑到人的生理能力与机构处理事务能力的限度，每个上级政府直接隶属的下级政府的数量不能太多，也许就是七八个，最多十来个。超过这一限度，上级政府即不可能对下级政府进行有效的控制、监督。应对之道，惟有设立派出机构，作为自己的耳目。时间一长，这个耳目性政府，就会长出完整的身体，监察机构就会实体化为一级政府。

地级市是依同样的原理生长出来的。五十年代，省之下有虚设的行政专员公署，“八二”宪法改称地区行政公署，已有实体化倾向。到九十年代，出现了地改市、地市合并的潮流，地区行政公署所在的市成为实体性的地级市，并对县进行完整的管理。原因在不难理解。一般的省都有七八十个县级单位，省长恐怕难以记住这么多县的县长的名字。为了有效地进行管理、控制，省政府必然倾向于设立一个监察机构，每一个地级政府监督六七县，最多十来个。而随后，这个机构具有自己的利益，就会实体化。

上述历史趋势表明，假如现行政府结构的原理、政府的职能不作较为根本的调整，即便以政令的方式扩权强县，地级市这个中间环节还是会以其它形式重生。

出路在县政与市镇自治

那么，如何真正有效地减少行政层次?

还得回到政府的控制、监督机制上。下辖政府单位太多的上级政府，总是倾向于设立中间层级政府，目的是强化对下级政府的控制与监督。这一目标是完全正当的。任何一个政府，如果不受有效控制、监督，必然成为民众的祸害。

不过，历史事实已经证明，过去两千多年来的这套政府架构，即便设立了中间层级政府，也仍然不能实现上级政府对下级政府的有效控制与监督。原因在于，这套政府架构的基本原理是权力自上而下地逐级授予，下级政府是上级政府的执行机构。这样，除了县政府之外，其他政府，从中央政府，到州、郡或省、道或省、地市政府，都不是管事的政府，而是管官的政府，它们的主要职能是控制、监督、管理下级政府。

这也意味着，包括中央政府在内的上级政府自己是没有直接政绩可言的，它的政绩只能是它所下辖的政府的政绩之总和。于是，面对高级政府，下面的两级政府具有共同利害关系，这两级政府之间形成的是保护与被保护的关系，而不是制度设计者所期望的监督与被监督的关系。于是，看起来可以做到雷厉风行的自上而下的控制、监督体系，在每一环节都有截留阀，其效力到了基层政府那里，就所剩无几了。

这表明，要有效地控制、监督基层政府，必须另寻出路。而只有解决了这个问题，上级政府才不会增设派出机构。这个出路就是基层自治。如果基层社

会是自治的，基层政府是自治性政府，其权力来自民众的授予，政府对民众负责，那么，本地人民就可以看管住本地政府，这个政府不大可能为害于民，上级政府也就没有必要严密、事无巨细地看管它，自然也就不必设立看管下级政府的中间层级政府。

过去十几年来，村民自治、社区自治在基层社会已有一定发育。现在高层提出“扩权强县”，隐含了推进县政自治的信息。首先，省直管县就意味着取消了一个直接妨碍县政自主决策的行政障碍。其次，省直管又提出了一个挑战：县的决策权力扩张，而管辖范围广泛的省政府又心力不足，那么，谁来控制、监督决策权力扩张了的县政府?如何避免这个没有地市级政府看管的县政府去以更大的权力更为放肆地祸害民众?或者反过来说，如何使这个县政府利用其扩张了的权力造福于县民?

很显然，既然准备告别原有的控制、监督机制，那就必须立刻建立起新的控制、监督县政府的机制。这个机制就是县政自治的种种安排。比如，强化县人大、尤其是其常委会的职权，使之真正成为本县的国家权力机构。为此，就需要增加县人大代表及其常委会选举过程的竞争性，使这些人士都真正对县民负起责任来。在时机成熟之时，可尝试县长的竞争性直选，使县民可对其直接问责。

关于基层政府自治，中共中央的文件还提出了推动市镇自治的思路，即依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。也就是说，那些具有活力的市镇将不再只是县政府的下级政府，而将逐渐具有自我治理的权限。

这一点似乎被很多人忽略，但其实非常重要。传统中国的行政中心是“城”，但星罗棋布的“市镇”才是地区的经济、社会、文化、宗教等方面的中心。而且，与城不同，市镇通常是由民间自我治理的。过去三十多年来，市镇迅速恢复繁荣，尤其是在工商业、尤其是私人工商经济较为发达的地区。比如，珠江三角洲、浙江、江苏等地，市镇俨然已具有成为经济与社会意义上的城市(city)的条件。给予这些市镇以建制市的政治与法律待遇，它们就可以成为完整意义上的城市，而且比那些由行政中心演化而来的城市更像现代城市。

由此看来，中国的自治建设，可以沿着两条路径同时推进：第一条，积极地推动市镇自治。它是由比较单纯的工商业者组成的，自治的条件更充分。基于同样的理由，市镇自治可以采取委员会制，镇长仅为委员会决策的执行者。第二条，审慎地推动县政自治。事实上，早在清末民初，人们就曾经试图同时推进市镇自治与县政自治。这两者是并行不悖的。

以司法来控制自治实体

对于基层政府自治的构想，人们可能产生一个疑虑：市镇自治、县政自治是否合乎中央政府的利益?中央政府又该如何控制、监督这些基层政府呢?

我们首先可以确认一点：中央政府的最大利益是长期稳定地享有统治

权，而保障民众之合法权益，在国内普遍地实现正义，是这种正当性的唯一有效来源。从理论上说，中央政府通常会制定合乎普遍正义的法律、政策。中央政府也希望各级地方政府能够执行这些法律、政策，造福于民众。设立中间层级政府，也正是为了达到这一目的。

但原有的政府管政府机制很容易失灵，基层政府自治则可以解决这个问题。应当说，基层政府自治本身就可以确保地方政府想办法造福民众，这就是在为中央政府积累统治的正当性。更重要的是，自治也不意味着中央政府就无法控制、监督这些自治的基层政府。知识这种控制、监督机制的性质发生了变化，不再是行政性，而是司法性的：中央政府可以借助一套高效率的司法体系监督、约束地方政府，使之切实地执行自己的法律和政策。

传统上人们一直以为，在政府之间，只有上下级直接控制-服从的行政性权力才是真正的权力，只有这种权力能保证上级政府的法律、政令被下级政府切实执行。上面的分析已经表明，事实远非如此。中央政府借助中间层级的政府来监督基层政府执行自己的法律与政策，其执行的效力必然大打折扣，人们已经用“政令不出中南海”来形容这一政治困境。

但是，人类也已经找到了解决这一问题的出路。如前贤所说：“如果政治上有所谓定理，则一个政府，其司法权与其立法权应具同格，当列为一条。”按照这样定理，中央政府的法律与政策，要靠中央政府自己来执行，而不应当借助中间层级的政府来执行。就法律而言，中央政府法律与政策的执行者，应当是中央政府自己的法院，而不应当是其他机构。

基于这一简单的真理，笔者近年来提出了司法中心的政改方案，其要旨是建立一套相对于地方政府享有独立性的法院体系。这些法院就在地方政府身边，应民众之诉求，即时地审查地方政府的法规和行为，阻止地方政府侵害民众权益，从而制约、约束地方政府滥用权力的倾向。这个法院系统以看得见的方式让民众得到正义，也使中央政府的法律在全国范围内得到一致的执行，从而实现真正的“统一”。

现行法院体系是无法履行这些责任的。人们早就指出，目前的地方法院高度地行政化、地方化。它们大体上听命于地方政府，在执行全国的法律的时候，时不时地按照地方的需要随意进行解释。这样的法院既不能统一地执行全国性法律、约束地方政府，也无法向遭受地方政府侵害的民众提供及时有效的救济，从而损害整个政府的权威。

中央政府要有效地执行自己的法律、有效地监督地方政府，就必须建立自己的法院体系，即中央法院系统。这个法院系统具体如何设立，或可讨论，但此种必要性，恐怕是难以否认的。与削减政府层次相关的一点是：地级市政府尽管妨碍省直管县，但其最初作为监察层级的设立是有其合理性。因而，这一级政府可以经过改造，予以保留。所谓改造，就是剥离其行政职权，将其转换为较为纯粹的监察与司法层级，中央法院的初审法院——地区法院——设立于此，其司法管辖区即为现在地级市的行政管辖权。当然，负责执行中央政府之其它政令的机构，比如土地管理监察、行政监察、银行监管等等机构，均克设立于此一层级。

作为中央法院系统的初审法院，它可以成为这些县、市镇的自治性政府的监督者。它有权受理以其司法管辖区内各级政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷，即所有行政诉讼，以及以这些政府为当事人的所有民事诉讼。它还有权受理涉及两省居民、政府的诉讼。在审理所有这些案件的过程中，它有权审查地方政府的抽象行政行为，即审查地方行政法规、部门规章、红头文件的合法性及合宪性，一旦发现其违法或违宪，即宣告其无效。

通过这样一套法院体系，民众可以比较便利地找到中央政府在地方的直接代理人，不经过任何中间环节，直接从中央政府那里获得救济，获得正义。通过这种办法，中央政府也可以约束自治的地方政府，使之不能做损害自己辖区民众的事情，不能做损害其他地区的事情，更不能做违反中央政府法律、侵害国家整体利益的事情。总之，借助于中央法院系统，中央政府与民众得以保持直接、快捷的联络、沟通渠道，两者可以共同监督自治的地方政府。

当然，这种司法监督绝不会损害地方的自治，它只是给地方自治划了一条否定性边界：地方自治必须是在全国法律所允许的范围内的自治，必须是能够增进民众利益、从而增进国家利益的自治。这样，中央政府与地方政府形成合理的分工合作关系：地方政府享有广泛的自由活动空间，可以更为自主地做事;中央政府则对其活动予以监管，可以有效地阻止其做坏事。从这样健全的政府间关系架构中，民众将会得到较大福利。

第五篇：司法改革

申论热词：司法改革

广东法院系统当前正推行一系列“去行政化”改革，颇受舆论关注。广东省高级人民法院院长郑鄂表示，司法不公的原因绝大多数并不是因为司法腐败。而“司法行政化是导致司法公信力下降的因素之一”。

司法机关与行政机关在性质、职能、权属、运转等方面均存在较大区别，用行政化的方式管理司法、运作司法，将不可避免地给司法的独立性、中立性、被动性和程序性等，都带来伤害。

应当说，司法高层曾对“司法去行政化”改革给予了关注。在最高人民法院于1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》中，明确指出，“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”针对此，在这个以及后一个法院改革“五年纲要”中，均不乏“司法去行政化”的具体举措出台。这10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大众化”来概括。客观评价，司法机关在“去行政化”上虽然作出过颇多努力，但进展始终不大。个中原因或就在于，这并不是最高法院一家所能决定的改革。比如，若取消法官们的行政职级，他们拿什么去套工资与福利?一个简单的方案是，按司法职业的特点另立司法职级。而接下来的问题则是：谁认可你这一套?

不仅司法官员的去行政化步履维艰，司法活动的去行政化同样阻碍重重。法院内部的“个案请示”被认为是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五纲要”曾明确要求应“逐步取消，并进行诉讼化改造”。但到了“法院改革三五纲要”，又变成了“规范下级法院向上级法院的请示报告制度”。用“规范”来替代了 “取消”，无疑是认同了行政化的“个案请示”，而在事实上将司法固有的审级制度给人为架空了。

这种改革的反复无疑在向我们传递出司法去行政化任重道远的信息。在这样的背景下，广东法院系统所坚持的去行政化实践，显得更加不易。当务之急，是如何将这些可贵的改革经验向全省，乃至向全国法院系统推广。这仍然需要顶层设计和自上而下的推动。司法体制改革的紧迫性，也不仅在于当下的司法公信堪忧。还因为中国是在司法权威尚未确立的基础上，就遭遇到了一个自媒体时代。司法的信息垄断、知识垄断和权力垄断被迅速打破，普通民众也拥有了更多、更便捷评议司法的舆论平台。司法一方面必须要面向民众，另一方面，又必须尽快回到司法的原点，回到依法独立行使审判权的宪法原则上来。司法去行政化是整个司法体制改革的重要组成部分，但绝不是最难的那部分。由此破局，当为可行的选择。期盼“法院改革四五纲要”能够正视和吸纳广东法院系统在去行政化上的诸多经验，切实推动司法体制变革的到来。