法国的国土整治

第一篇：法国的国土整治

案例7 案例介绍

法国的国土整治

20世纪50年代，法国经济就像一架倾斜的天平：东部被称作“富裕的工业法国”，而西部则被称作“贫穷的农业法国”。这表明，法国的经济与人口、资源及环境间的矛盾越来越尖锐，严重地阻碍了社会和经济发展。

为了改善地区经济的不平衡，以促进各地特别是中央高地、西南地区、西部地区和科西嘉岛的发展，1950年法国制定了第一个国土整治计划，主要是促进全国自然条件和经济发展水平不同的地区的平衡发展，同时也包括山地与河流的治理、海岸线的整治、生态保护等。“国土整治”究竟如何破题，关键在于思路。恰逢此时，巴黎大学教授佩鲁提出“发展极”理论，引起了法国政府的重视。佩鲁认为，经济增长的潜力，集中在某些主导部门和行业，它们往往聚集在大城市的中心地带，形成“发展极”。政府的任务，是在欠发达地区大力培育“发展极”，用以带动周围经济快速发展。

循此思路，50年代中期，法国推行了“工业分散”政策，对在巴黎等城市创办企业，规定了一系列苛刻的条件。同时，通过低息贷款、免税、消减地价、颁发“地区发展奖金”等优惠措施，鼓励东部企业、商业、金融机构，向不发达地区疏散。政府又根据西部优势，确定了一些产业作为西部的主导产业，采取优惠措施，吸引了大量的投资者。60年代，政府在边缘地区兴建了8个“平衡大城市”，70年代又发展了一系列的小城市。“国土整治”计划实施20多年，到1975年，有750万法国人西迁，西部出现了图卢兹、波尔多等大工业中心，实现了产业合理布局。

为了避免在“国土整治”中出现“上有政策，下有对策”，实现全国一盘棋，法国政府别出心裁，全国建立了领土整治和区域行动代表处、领土整治部际委员会，受总理委托，协调各部门有关工作，并负责掌握全国的国土整治。中央政府还分别与新成立的22个大行政区签订具有法律效力的“计划合同”，对中央和地方的责、权、利作了明确规定。这使得各地能够联手合作，计划大都提前完成。

几十年来，法国国土整治的主要内容、范围包括：（1）分散巴黎过分集中的各种功能，严格控制巴黎区的发展。自1959年起，禁止在巴黎市内新建工厂；鼓励一些第三产业部门、公共机构和科研、教育单位等分散到外地。（2）促进条件差的地区经济发展。西部地区，包括西部沿海、西南大区和中央高地，过去是法国经济最落后的地区。整治中，首先制定了区域全面整治规划，政府给予资助，加强以公路交通为主的各项建设，促使落后地区的经济发展。（3）全面实行农村整治。制定小区域整治计划，利用有利条件，整治土地和水利等，以提高农业生产能力；同时，帮助农村发展农产品加工及其它多种经营；建立合作组织，打开市场销路；修建住宅，发展旅游业，以增加农村的经济收入。协助农村搞好商业、银行、交通及文教等各种公共设施建设，增强农村的吸引力，使农村保持适量的人口从事农业生产活动。（4）发挥地区优势，充分利用当地的国土资源。各地根据自己的特点，充分利用有利的自然条件，不断改造、治理不利因素；同时，在开发、治理中要保护生态环境，以获得较高的经济效益和生态效益。

近半个世纪来，国土整治工作为法国经济和社会平衡发展提供了重要保障。

日本的国土综合开发计划

日本位于亚洲东部，与我国隔海相望，是当今世界屈指可数的经济大国之一。同时，日本又是一个四面环海的岛国，资源贫乏，国土面积狭小，全国面积37.77万平方公里，仅及我国的3.93%，绝大多数工业原料和燃料需要从海外进口，其中许多原材料的进口率几乎达到100%，石油的进口量占世界的五分之一，其工业产品的销售，也在很大程度上依赖海外市场。日本在明治维新后，充分利用沿海的有利条件，逐渐地将工业集中在东京、大阪、名古屋及九州的北部地区，第一次世界大战后，形成了京滨、阪神、中京和北九州四大工业区。“二战”后的日本曾面临过一个相当困难的时期。战争使日本的社会财富耗损了36%，约为1057亿日元。1946年日本实际国民生产总值仅为战前（1934年—1936年平均）的62%，工矿业为31%，农业为79%，人均实际消费为57%，实际工资（制造业1947年）为30%，而批发物价为战前的16.3倍，消费物价为战前的50倍。然而，经过50多年的经济复兴和振兴腾飞，日本经济经过稳固发展和高速起飞几个不同的历史阶段，目前已成为当今世界数一数二的经济大国，速度之快，势头之猛，令世人为之侧目。

日本经济的持续高速地增长有许多原因，而根据经济发展的不同阶段，立足于本国实际，扬长避短，有目的，有计划，有步骤地制定多种区域开发计划，特别是以发达地区为中心和基础，对不发达地区进行有针对性的开发。合理地制定区域开发政策，优化社会生产力的布局，注意调整地区结构，消除地区差别，是日本经济战后持续高速增长的重要保证。

日本的国土规划是日本经济计划体系中的重要组成部分。目前日本政府拟定的经济计划主要有三种：一种是包罗万象的宏观经济计划和经济展望，前者属于中期计划，一般以5至7年为期，如日本内阁会议于1989年5月正式批准的《日本经济五年（1988—1992年）计划》，后者是指短期（即年度）计划，两项计划均由日本规划厅负责拟定；一种是从国土利用出发的全国综合开发计划，它既是长期计划（一般以10年、20年为期），又是区域性综合计划，由国土厅负责拟订；一种是以产业结构为中心的产业结构设想，这也是一种长期计划，一般以10年为期，这种计划原则上不涉及农业、建筑业和运输邮电业，而且数量性指标不多，是一种方针、原则性计划，如《八十年代产业结构设想》，由通产省负责拟定。上述三种经济计划中以国土综合开发计划为核心，体现了日本经济计划的本质内容，同时，它又是日本区域开发政策的具体表现，是日本实现宏观经济目标的重要前提和保证。

一、日本区域政策的演变

国家的区域开发政策没有一个固定的模式可循，只有根据本国的国情，根据本国经济发展的不同阶段和现实经济发展的实际能力和要求，并综合考虑影响本国经济发展的外界环境等诸因素，制定出相应的计划、措施和方针，才能取得预期的效果。战后日本的区域开发过程主要是以恢复由于战争而下降的生产—流通机能和生活消费机能为目的，振兴农业、矿业、交通通讯事业。进行了以治山治水为主的产业基础和以住宅建设为主的生活基础的国土复兴。从农村和城市的再建出发，日本的区域开发政策，受战后国际政治环境和本国经济发展阶段剧烈变化的影响，其演变主要分为三个时期：

（一）战后经济复兴和恢复合理化时期的区域开发政策（1946年—1955年）

1950年以前，日本的经济复兴和发展主要受制于联合国和美国的对日占领政策，其区域开政策零散而不完备，缺乏综合性、系统性，严格地说，并不是完全意义上的区域开发政策，仅仅是为迅速改变国民生活极度贫困状况而采取的一系列对策。1950年后，日本政府提出了实现经济完全自立和综合开发利用国土资源的区域开发政策，并于1950年4月颁布了《国土综合开发法》，初次系统地体现了日本区域开发政策的基本方针，该法的目的是修复由于战争而荒废的国土，特别是治山治水、食品增产、煤炭、电力等能源资源和石灰石、铁矿砂等未利用的原料资源的开发，相继制定了《全国综合开发计划》、《地方综合开发计划》、《都道府县综合开发计划》和《特定地区综合开发计划》。由于美国对日占领政策的转变，致使《国土综合开发法》的目的并没有完全实现。特别是朝鲜战争爆发后，为了使日本的产业重建符合美国的战略需要，《国土综合开发法》的立法精神发生了根本的变化，全国范围的《全国综合开发计划》的策划搁浅，只是《特定地区综合开发计划》得以实施，根据该计划的需求，日本选定了21个地区作为重点开发的“特定地区”，其中心内容是整治河流和有效地利用水利资源，增加粮食产量，复兴经济。

21个特定地区的选定，并不是为开发落后地区，而是为了集中有限的物力和财力，以本国的资源为中心，建设自己的农产品基础，特别是粮食基地，从而达到经济的基本自给自足。特定地区开发计划的制定和实施，不但对这些地区的经济复兴和发展起到了促进作用，而且亦为战后日本经济的全面恢复创造了条件，随着计划的贯彻实施，日本的矿业生产在1955年达到了战前（1934—1936年）的160%，金属工业产量达到了150%，机械工业达到了270%，经济获得了大幅度的增长，1955年，矿业生产超过了战争时期的最高水平。到1957年为止，日本不但增加了当时急需物质的产量，同时也大大增强了日本抵御自然灾害的能力，为以后日本工业的崛起打下了坚实的基础。

（二）经济整顿、扩张时期的区域开发政策（1955年—1973年）

1955年，日本人均国民收入超过战前，战后经济恢复宣告结束，日本提出了“太平洋狭带地区”的构想。

经过恢复时期的建设，日本经济已经进入高速发展阶段。日本经济建设的总方针，也由农业转向工业：扩展原料进口，加强出口加工产品。根据日本的国情，要发展工业必须依靠外来原料，发挥沿海港口优势。日本的地区开发也进入了建设太平洋沿岸工业基地的阶段。

根据京滨、名古屋、大阪和北九州原有基地工业发展已趋饱合，经济发展又需要另辟新基地的情况，1960年日本经济审议会“产业立地”专题委员会提出了“太平洋狭带地区”构想，其主要内容是：厂址的选择必须考虑企业的经济效率；收入差距和地区差距的缩小；防止形成过大城市等三个因素，但是为了实现“国民经济增长计划”和工业经济的高速发展，要优先考虑企业的经济效率这个因素。为此，新工业区应该设立在联接东京、名古屋、大阪和北九州四大工业基地的“太平洋狭带地区”。这一构想虽然遭到了其他落后地区的反对，但在实际过程中，由于钢铁、石油基地先后建设，“太平洋狭带地区”的构想事实上得到了实现。

“太平洋狭带地区”的形成，有力地推动了日本战后重、化工业化的发展，奠定了战后日本工业体系的坚实基础，为日本经济的全面起飞，创造了条件。

日本经济的高速发展，促使日本人口不断向大城市集中，日本的工业也不断向大中心集聚，造成了落后地区更加落后，发达地区过分发达的不平衡状况，从而也使落后地区与“太平洋狭带地区”的矛盾更加尖锐。

为了缓和这一矛盾，日本政府在对全国256个地区进行调查的基础上，提出了工业适合布局的报告——“日本工业立地白皮书”，立意解决“过疏”、“过密”问题，调整地区布局，改变地域结构。并于1962年通过“全国综合开发计划”（旧全综），1969年通过“新全国综合开发计划”（新全综）。

“旧全综”提出了“据点式开发方式”，作为缩小差距和分散工业的发展战略。即以东京、大阪、名古屋等原有大城市和大工业基地为基础，新建大规模工业开发基地和大规模城市开发基地，以及具有专业化特点的中小规模基地，并把这些“据点”用现代化交通通讯设施连接起来，向周围地区扩大影响。按照这个计划，把全国分为“过密”、“发展”和“开发”三种类型地区。在“过密”地区（老基地）限制新建工厂，并鼓励工厂外迁，控制城市规模，重新安排城市机能系统；“发展”地区处于老基地外围，临近发达地区，又有较好的建设条件，所以把这地区作为重点发展地区，并采取了一系列“诱导”政策，既发展了新兴工业部门，又起到了疏散过密的作用；“开发”地区就是“过疏”地区，人口稀少，经济落后，采取积极开发政策，在这一地区确定大规模工业开发基地和大中规模城市开发基地，并加强社会公共设施的建设，在全国建立了15个新工业市和6个特别工业整治地区，优先投资，修建交通、住房，并优惠信贷，使得各项计划得到超额完成。

“居点”开发计划的实施，在一定程度上缓和了四大老工业基地，并进一步促进了太平洋工业地带的高速发展，以及整个日本工业经济的全面起飞。到1965年以后，日本经济的平均增长率达到11.8%，超过国民收入倍增计划所提出的7.2%的增长速度。“旧全综”提出的“居点”开发计划基本上是成功的，但“旧全综”也有一定的局限性，它没有真正解决“过疏”问题，而把着眼点放在“过密”地区的外围地区，随着工业的发展形成了更大规模的“过密”地区——“太平洋工业带”，并使其融为一体。即原有老工业基地扩散外延，膨胀渗透，连成一片。这种工业发展在新条件下的集聚趋势，非但没有解决过去的老问题，反而带来了一系列新的问题。反对公害，拒绝建厂的居民运动风起云涌。

为真正解决“过疏”、“过密”问题，日本政府相继制定了“山村振兴法”和“过疏地区对策紧急措施法”，并于1968年开始制定“新全国综合开发计划”（新全综）。“新全综”以全面开发、综合治理为特点，并充分考虑运用了新技术革命所提供的可能性，适应了经济发展信息化、快速化和国际化的形势。

“新全综”在开发战略上提出了“大规模开发项目方式”和“广域生活圈设想”，即以太平洋沿岸七大城市为中心，把全国划分为七大经济圈，用高速公路、电气铁路和通讯电缆等现代化交通通讯手段连结日本各岛，组成一个全国性经济网络。以此为基础，各经济圈根据各自的特点，独立自主地进行大规模开发项目的建设。

“新全综”的实施，调整了整个日本的运输网络，整治了城市内部的运输体系，形成了全国一体化的交通运输网，为边境地区的建设创造了条件。在东北、北海道、南九州等地大大加速了工农业发展，特别是中央高地区的发展，使集中程度有所缓和，并使日本经济向信息化、高速化转化，使日本成为世界新技术革命之首。

（三）经济腾飞，结构调整时期的区域开发政策（1974至今）

日本政府于1974年制定“国土利用计划法”，规定土地利用的方向和标准，从而把区域政策的发展，推向了社会、自然、环境等更广更深的领域。

日本政府于1977年又通过了“第三次全国综合开发计划”，提出综合治理生活环境和自然环境，把生活与生产环境协调起来，以自然环境为主形成一个统一整体——“新生活活动圈”。主要内容是：限制人口和工业往大城市集中；发展地方经济文化；创造地方定居环境。在全国建立了30～50万个居住区（50～100户组成），2～3万个定居区（15～20个居住区组成），200～300个定居圈（100个定居区组成），并在国家支援下实行定居圈计划。

与此同时，日本积极调整了以外来原料为主的重工业结构，转向技术密集型工业，把计算机、电子、电气、机器人工业列入发展规划。新兴工业的发展，和内陆“过疏”地区的发展紧密相关。考虑内陆地区多种条件的限制，以发达的交通网为基础，动员一部分技术人员到边缘地区开辟新的工业基地，诸如电子硅岛基地等等，不仅可能，而且必要。日本全国生产力布局的态势，也由于临海资源型转向内陆技术密集型相鼎立。

但是，在1980年至1984年，发生了人口再次向东京这个具有高层次城市机能的集中的问题，日本政府为了解决新的地区课题和适应经济社会的变化，于1987年6月开始实施第四次全国综合开发计划，该计划的终极目的是建立多极分散化的国土，使有限的国土资源和人类的活动实现最优均衡。该计划的实施使原来集中于东京圈的经济、文化、生活等各方面的职能部分地分摊到地方圈，各地区呈现多样而富有个性的发展趋势，各地区之间相互分工合作的关系得到强化，地方圈的产业结构迅速转变，材料型产业和出口型产业开始兴旺，就业率上升，地区之间的差别得以部分地消除。同时，地方圈的定居条件得到改善，把地方主要城市相互联系起来的交通通讯网络初步形成，随着经济社会的发展，日本从着眼经济效率向改善生活条件转变。日本的区域政策也由经济开发转向社会开发，开创了日本型福利社会的新阶段。

二、日本的国土综合开发计划

随着日本工业现代化的进展，沿海大城市及其周围地区的工业人口高度集中，由此带来了严重的社会问题。首先，是人口的过度膨胀。东京、大阪、名古屋三大都市圈占全国土地面积不到6%，而人口则几乎占全国的一半，这就引起了大城市及其周围地区的居住困难、地价高昂、交通拥塞；而工业的高度集中，又使工业用地、用水和运输极其紧张，并造成了严重的公害。这些“过密现象”阻碍了产业的进一步发展。另一方面，在农村和山区，却是人口减少，经济落后。“过疏现象”日益严重，地方财政收入日益低下。

面对这些逐渐暴露出来的问题，日本政府从60年代以来，先后制定了四次“国土开发计划”（即“全国综合开发计划”），以谋求纠正国土利用方面的弊端。60年代以来日本工业配置，基本上就是围绕着这四次“国土开发计划”进行的。

（一）第一次国土规划——点规划

第一次国土规划以“新产业城市规划"为代表。日本确立工业贸易为立国之基本国策以后，在60年代开始实施了收入倍增计划，进入经济高速增长期。在这一时期，由于日本的资源缺乏，所以产业结构的方针是进口资源——产品加工——产品出口。但是由于多数产业（主要是第二产业）拥挤在经济立地条件占绝对优势的太平洋沿海地带，作为国土资源的资本和劳动力也多集中在这里，城市化浪潮在这里迅速蔓延，造成人口异常过密，而其他地带则异常稀疏，国土资源利用失去协调，从而发展成为严重的社会问题。为了解决这一矛盾，新产业规划旨在将集中在太平洋沿海地带的产业分散，重新向其他地域布点，谋求国土资源利用的合理化。因此我们称这次规划为“点规划”。但是工业贸易立国的基础是以进口资源——产品加工——产品出口为方针的产业结构，加之当时日本国内交通网不发达，其他地域和太平洋沿海地带相比较，经济立地条件相差悬殊，因此，试图将集中在太平洋沿海地带的产业向内地疏散，以解决太平洋沿海地带人口过密，其他地域和农村人口过疏矛盾的这一新产业城市规划，没有取得任何令人注目的效果，以无功而告退。

（二）第二次国土规划——线规划

鉴于第一次国土规划不成功的教训，第二次国土规划决定在全国铺设交通网，用“路线”将太平洋沿海地带同其他地域连接起来，从而消除这两种地域之间的经济立地条件的差别，将集中在太平洋沿海地带的人口和产业疏散到全国各地，解决人口过密和人口过疏的问题，实现第一次国土归划未竟的目标——国地资源利用合理化。这次国土规划以《日本列岛改造论》为代表。该规划称为“线规划”。

但是在颁布“线规划”时，太平洋沿海地带城市的自然破坏、产业公害问题已经很突出，并且事态进一步恶化，所以在全国铺设交通网，诱发了各地产业对自然的破坏，公害也随之被“疏散”到各地。在国民的强烈抵制下，这一规划也以不成功而告终。不仅如此，该规划开始实施后，出现了意料中争购土地的热潮，从而导致地价暴涨，其他则一无所获。

（三）第三次国土规划——面规划

第二次国土规划的失败，使太平洋沿海地带大城市化愈演愈烈，社会病理现象也随之日趋严重。政府为了控制太平洋沿海大城市人口过密和其他地域人口过疏的势头，提出了第三次国土规划方案。鉴于前两次国土规划的实施情况，这次规划决定创建更好的自然环境，改善居住条件，因此提出了“田园城市建设”，拟在环境优美的田园上配置城市，以建设“定居社会”为目标。根据该规划的内涵，可称此次国土规划为“面规划”。

但是从这次规划的实施情况来看，没有达到创建优美的自然环境，建设居住条件优越的田园城市的目的，勿宁说所谓田园城市徒有虚名。而田园城市的外延只能助长近郊农村盲目城市化，并且也看不出人口过密、过疏矛盾得到解决的征兆，而社会病理现象却有增无减。

（四）第四次国土规划——立体规划

以上三次国土规划所以不能够达到预期目的，其原因在于这些国土规划都是将城市规划和农村规划分裂开来，各行其是，采用的是对症疗法，而且无论点规划或线规划、面规划，终究不过是一维或二维的规划，所以总是强大的城市吸引了农村地域的资源，反而加剧了人口过密、过疏的矛盾。亦即说，历次国土规划不成功的原因在于对创造其“空间”的、三维的、消除城市（人工系）和农村（自然系）界限的“人类经营空间”系统理论缺乏应有的认识，没有建立在这一系统理论基础上的国土规划基本观念。第四次国土综合规划提出的新国土规划是自然系、空间、人工系综合组成的三维“立体规划”，其目的在于创建一个建立在“自然—空间—人类系统”基础上的“同自然交融的社会”，也即“城乡融合社会”。说得更形象一些，新国土规划不再是一维或二维的、追求部分的、对症疗法的西方哲学思想基础上的规划，而是三维的，追求整体的、综合疗法的东方哲学思想基础上的规划。

1995年，日本开始编制“五全综”。“五全综”以国土均衡开发、丰富生活、美化环境、向世界开放特别是向亚洲开放的观点，提出要构筑四条国土轴，即西日本国土轴、东北国土轴、日本海国土轴和太平洋新国土轴，由此使日本国土均衡开发奠定新的基础，特别是将促进西南、东北、冲绳、北海道等过疏地区的发展。

国土综合开发是战后日本经济发展的重要组成部分，经过半个多世纪的艰苦努力，日本已经完成了国土基础开发的任务。日本在国土开发法规、综合开发规划体系建设、国土轴理念的建立、综合开发程序的设定、综合高速交通体系的建设以及缩小区域差距的具体措施等方面积累了丰富的经验。同时，日本在国土开发过程中也出现过偏重临海工业开发、东京一极集中、人口的“过密”和“过疏”现象严重以及环境污染、公害蔓延等深刻教训。

纵观战后日本50多年的国土开发，总体来看，“成就不小，问题不少”。本人认为，深入研究日本国土开发的经验与教训，不仅对我国西部大开发和整个国土的综合开发有所启迪。同时也有助于我们加深对战后日本经济发展的总体认识。日本经过50多年的国土综合开发，基本实现了“缩小区域间差距”和“国土均衡发展”的目标，建成了以新干线、高速公路和现代化航空、航海运输为标志的陆海空相结合的综合高速交通体系，构筑了国土的基本骨骼，缩短了国民出行和物流运输的时间距离，这是一个很大的成就。但是，战后日本的国土开发也出现了许多问题，如国家主导开发造成的地方过分依赖国家、国土开发带来的财政负担、国土开发过程的浪费、腐败等问题以及国土开发带来的环境破坏和公害蔓延问题、日本道路公团等国土开发相关特殊法人的经营不善问题以及“第三部门”的大量倒闭等。这些国土开发过程中出现的问题，与日本宏观经济的兴衰密切相关，可以说与日本经济体制以及当前日本经济的萧条有直接关系。

新时期我国区域经济协调发展战略

1996年3月通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，规定把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为一项基本指导方针，并指出从“九五”开始，逐步加大中、西部地区发展力度，促进区域协调发展。《纲要》进一步提出要按照市场经济规律和经济内在联系及地理自然特点，突破行政界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省区和西北地区七个跨省区市的经济区域；各经济区重点发展适合本地条件的重点和优势产业，避免地区间产业结构趋同，促进区域经济在更高起点上向前发展。这一战略思路中，比较有代表性的是“一多二并”战略。

(一)“一多二并”战略的理论依据

从经济学上来看，以核心一外围为基本结构单元的区域空间结构是不断发展变化的。原因很多，但主要原因之一是在区域经济发展的不同阶段，人们往往以不同的方式来选择区位。由于无数个个体都以不同的想法、观点、角度来确定最佳地点，在不同的发展阶段和发展水平上，特定区域的空间结构具有不同的特征。依据安虎森《区域经济非均衡增长与区域空间二元结构的形成》一文中的观点，区域空间经济结构的发展可分为四大阶段：第一阶段：农业经济占优势的低水平均衡阶段；第二阶段：核心一外围二元性结构形成阶段；第三阶段：扩散一多核阶段；第四阶段：区域空间结构一体化。这一过程概括为：低水平的稳定均衡一二元性结构形成一二元性增强一二元性减弱、消失、多极化一高水平的稳定均衡。

(二)“一多二并”战略的基本特征

“一多二并”战略的本质是多极战略，但又包含空间协调的内容，故是一种初级的协调发展战略。它有六大基本特征：

第一，多极性。也就是说多个增长极(增长极一般有两种：一是部门增长极，一是产业增长极。我们这里将二者综合起来，统称为增长极)。所谓“多极性”，有两层含义；一是从全国范围来看，改变过去梯度战略下单极扩张(东部地区为增长极，中西部地区为外围)的局面，在中西部地区培育几个优势省份或地区成为新的全国性的增长极。二是在原东部地区，培养更多的有活力的新兴增长极。这样，宛若“星星之火”的增长极在全国形成“多极割据”的格局。

第二，突出中心城市，创建核心区和次核心区。具有生产中心、贸易中心、金融中心、交通通讯中心等多种功能的中心城市，一方面以聚集效应推动自身的经济增长；另一方面，通过不断的制度和技术创新带动所有核心工业区的经济发展。以中心城市为中心创立核心经济区，以次中心城市为核心创建次核心经济区，核心经济区之间、次核心经济区之间及核心经济区与次核心经济区之间形成要素交流与合作的经济联系，从而最终构成多链连接的经济空间结构。

第三，宏观空间协调。也就是说，对于全国而言，东、中、西部保持总体协调发展(我国区域有三个层次)第四，中观空间梯度。保持宏观空间协调，客观上并不排斥于中观空间梯度。也就是说，东、中、西三大地区协调发展，而各自内部则实施梯度发展。比如，西部地区，并不是所有省、市同等开发、同步发展，而是积极扶持相对优势省、市快速发展，形成新兴增长极，周边省、市构成相应的外围地区。

第五，“点——线——面”结合的“网状”结构。所谓“点”，就是以中心城市为核心所形成的诸多增长极。所谓“线”，是以铁路、公路、水域为依托的经济增长轴线。轴线上会有一个或几个经济增长点，两条增长线可以相交，交点往往是极点。所谓“面”，就是全国一盘棋，诸多的增长点和数条增长线将全国紧密地联系在一起，成为一个经济活动的有机整体，牵一发而动全身。这样，全国的经济活动像一张严密、合理的“网”，人、财、物在这张“网”上实现自由流动和优化配置。

第六，初级协调发展。地区经济协调发展是一个动态的不断追求的目标，在我国应包含两层含义：一是发挥各地的优势，形成合理的地域分工，促进经济整体利益的提高。二是将地区经济发展差距控制在适度的范围内，促进经济整体的协调。另外，协调发展有两个层次：一是初级协调，即宏观空间协调，中观空间梯度。二是高级协调，即宏观空间协调，中观空间协调。中国目前的条件尚不能实施高级协调，初级协调便是历史的必然的选择。

“一多二并”战略最根本的就是“一多”与“二并”，即“多极性”与“宏观空间协调与中观空间梯度并存”这两点。其中，“一多”之中便暗含着发挥中心城市的地位和作用，“二并”之中则包含有初级协调的含义。

(三)“一多二并”战略的具体方略

第一，十大极点。即京津唐极点，沪宁极点，穗深港极点，沈大极点，汉、黄石、九江极点，郑州、洛阳、开封极点，榆林、大同极点，西安、阳、宝鸡极点，成渝极点，乌鲁木齐、库尔勒、塔里木油田极点。

第二，四大经济增长线

以上海为头，以成渝为尾的长江流域增长线；以连云港为头，以乌鲁木齐为尾的亚欧大陆桥增长线；以京津为首，以穗深港为尾的京广、京九铁路南北增长线；以大连为起点，以海口为终点的东部沿海增长线。其中，长江流域增长线与东部沿海增长线相交形成沪宁极点，长江流域增长线与南北增长线相交形成武、黄、九极点，亚欧大陆桥增长线与南北增长线相交形成郑、洛、开极点。

第三，六大中心城市群、九大核心经济区、五大次核心经济区

中心城市群有：京、津、唐、秦、沈、大城市群，长江三角洲城市群，珠江三角洲城市群，成渝昆城市群，武黄九城市群，陇海一兰新线城市群。核心经济区有：环渤海经济区，长江三角洲经济区，珠江三角洲经济区，华中经济区，中原经济区，关中经济区，中北部经济区，乌库塔经济区，成渝经济区。次核心经济区有：以齐齐哈尔一哈尔滨一绥芬河为东西向，以哈尔滨一长春一沈阳为南北向的“T”字型远东北经济区；厦、漳、泉经济区；钦州湾经济区；兰州、天水、银川“大三角”经济区；以南昆一贵昆一黔桂一成昆一川黔“8”字型铁路网为轴心的昆明经济区。

(四)“一多二并”战略的空间结构

京广、京

九、京沪、沪穗铁路线是联结南北的纽带，是横贯东西的通道。长江、陇海一兰新线 “一多二并”战略在空间上呈现“点一线一面”结合的“网状”结构。如图8—16所示。

图1 “一多二并”战略的空间经济结构与要素空间流动

从图1中我们可看到：

①全国星罗棋布的十大极点形成宏观空间“多极割据”局面，在东、中、西三大地区的分布上呈现“四一二一四”阵形。

②东部地区极点能量较强，中西部极点涌现，呈现东西协调态势。③中观空间呈梯度发展态势，有中心有外围。

④各极点能量大小有别，如沪宁极点、穗深港极点能量较大，渝大极点能量则较小。⑤极点之间、核心经济区之间的经济联系以经济增长线、潜在经济增长线为主要通道，宛如人体血液循环的静动脉血管；以其他形式的经济联系为补充，就好比毛细血管了。

⑥总体看来，“一多二并”战略呈现“点一线一面”结合的“网状”结构。

(五)“一多二并”战略的要素空间流动

在市场经济条件下，资源的空间流动和有效配置将加强东西部的联动效应。各增长极、增长线、经济区将在要素供给与需求上出现全面竞争与全面合作。

东西部之间的总体差距减小，但各自内部之中心与外围之间，城市与农村之间，将出现颇为复杂的变化，其中“马太效应”可能在某种程度上加剧。

从图1中我们也可以看到：

①各生产要素在各极点、各经济区间自由流动。

②要素的区间流动主要沿经济增长线和潜在经济增长线进行。

③能源、原料、劳动力由西向东流，人才、技术、信息、资金由东向西流。④东西部在生产要素和商品市场上既优势互补又相互竞争。

⑤中西部不仅仅借助东部的支持，而且直接从国外引入技术、信息、资金。

⑥东部的进一步发展不仅仅依赖中西部的鼎力支持，而且直接从其他国家或地区，尤其是发展中国家进口原料、能源和劳动力。

资料来源：聂华林等，《区域发展战略学》，中国社会科学出版社，2006年5月第1版

二、问题思考

1． 我国区域政策的内容和政策工具是什么？

2． 法国国土整治的目标是什么？日本国土整治目标是什么？

3． 试以法国、日本为例，分析市场经济体制下，促进区域开发与均衡发展的政策制度应包含哪些内容？采取哪些主要措施？立足哪些理论观点？

4． 以日本国土综合开发为例，分析国土综合开发规划体系包扩那些内容？ 5． 战后日本国土综合开发对我国有哪些启示？

6． 区域经济发展战略的内涵，区域经济均衡发展战略、非均衡发展战略各有什么特点？为什么在新时期我国提出非均衡协调发展战略？

第二篇：略论国土整治招标监督

目录

摘要…………………………………………………………………………..………2 ABSTRACT……………………………………………………...…………...……....3

第一章 绪论………………………………………………………..…………………4

第二章 国土整治与招投标概述………………………………………………….….5

（一）国土整治的概念…………………………………………………………....…5

（二）招投标的概念与基本特征…………………………………………....………6

（三）国土整治与招投标的关系…………………………………………....………7

第三章 我国国土整治招标监督机制概述………………………………………….8

（一）招投标的法规体系…………………………………………………...………8

（二）国土整治招标监督的主要法律依据…………………………………...……9

（三）我国招投标管理的机构设置及国土整治监督机构………………..………10

第四章 我国招标监督机制存在的问题及原因分析……………………..………..11

（一）法律法规不健全……………………………………………….…..………...12

（二）运作机制不完善……………………………………….…………………….13

（三）社会监督缺失………………………………………………………………..15

第五章 健全和完善我国国土整治招标监督机制的对策………………...……….16

（一）确立招投标监督的原则…………………………………….…..…………...17

（二）建立统一独立的招标监管机构…………………....………………………..17

（三）进一步健全完善招投标法法规体系………………………………………..17

（四）加快建立招投标的社会监督机制…………………………………………..18

参考文献......................................................................................................................20

结束语..........................................................................................................................21

摘要

国土整治工作历来是关系国家长远发展的战略性问题，世界上经济发达国家是在受到自然界的惩罚后才重视国土整治工作的，走了一条先建设后治理，以牺牲为代价求得经济发展的弯路，我国也在国土整治工作中出现过一系列问题，国土整治项目通常以招标形式进行，招标工作是否公平、公开、公正、合理不仅对投标方影响重大，而且对于国土整治项目有着重要而深远的影响，甚至直接关系到项目的成败，因此国土整治的招标监督工作就显得尤为重要了。随着《中华人民共和国招投标法》以及建设部第89号令、国家七部委第12号令等法律法规的颁布实施，工程项目招标制度得以确立。工程项目招标活动的规范，提高了项目的投资效益，有效抑制了腐败现象的发生，然而，由于招标法在我国开展时间仅二十余年，现阶段的国土整治项目的承发包双发存在体制和机制上的问题，加之招投标相关法律法规尚不够完善，使得社会对招标工作的监管以促进招投标活动实现公开、公平、公正的目标带来一定的难度。笔者就国土整治招标监督工作做一些浅显的探讨。

关键词：国土整治 招标 监督

ABSTRACT Territorial control work has always been the country's long-term development strategic relationship problems, the world economy in developed countries is by nature only after the punishment of attention territorial control work, take a first after management, construction of the sacrifice for economic development, China also detour in territorial control work appeared in a series of problems, territorial control project in bidding forms, usually the bidding work is fair, open, fair and reasonable significant not only for bidders, but also for territorial control project is important and far-reaching influence, even directly related to the success or failure of the project, so the tender territorial control is important to the supervision work.With the bidding law of the People's Republic of China and the ministry of the 89th dictate, national seven ministries and other laws and regulations for the first 12 dictate the promulgated and implemented, project bidding system can be established.Project bidding activities, improve the standard of investment benefit, the project has effectively suppress the occurrence of corruption, however, because ZhaoBiaoFa countermeasure in China at present time of only more than 20 years, the territorial control project contracting double exist problems in system and mechanism, plus bidding related laws and regulations, make social enough for perfecting the supervision on tender and work to promote bidding activities realize open, fair and impartial goal brings certain difficulty.The author is territorial control bidding supervisory work to do some simple discussion.Keywords: territorial control bidding supervision

第一章 绪论

人类生产活动的历史就是对国土开发的历史。建国后，各部门、各地方在国土开发利用方面都做了大量的工作，但是，把国土整治作为一个新的概念提出来，当作一个全社会的任务提出，却是近十几年的事情。于光远同志1980年6月在全国林业会议上倡议开展国土经济学研究。这个时期，我国学术界的许多相关人士也曾多次在报刊会议上提出了我国开展国土整治的建议。这些都为开展国土整治工作做了一些必要的准备。世界上发达国家是在受到自然界的惩罚后才重视国土整治工作，走了一条先建设后治理，以牺牲环境为代价求得经济发展的弯路。建国以来，我国也在国土资源的开发、利用、治理、保护方面曾经做了大量工作，取得了一些成绩，但是也存在着一系列严重的问题，如：国土资源利用不当、生产布局不够合理、自然资源遭受破坏、生态系统失去平衡等。可见，在对自然界的开发利用过程中，违反环境发展的客观规律，只顾局部不顾整体，只顾眼前不顾将来，就会早成人类与环境的不和谐。因此，国土整治工作不仅直接关系到我国现代化建设的成果，也关系到子孙后代的幸福。做好国土整治工作不仅是当务之急，也是关系到百年大计的战略性任务。

同时，自1979年改革开放我国引进招标投标制度以来，随着社会主义市场经济的健全和发展以及政府对招标投标工作的重视，使我国招标投标事业不断发展，招标投标活动己经涉及铁路、交通、电力、化工、煤炭、机械、电子、航空航天、城建、农业、环保、技术转让、教育、卫生等国民经济的各部门、各领域。而且，我国的招标投标市场随着国民经济的稳步增长，人民群众收入水平的提高，资金供给量与需求量的增加，呈现出良好的发展趋势。同时，随着市场经济体制的完善，加入世贸组织时间的推移，依法治国方略的贯彻，我国招标投标市场的规范与管理也日渐受到社会各方面的关注和重视。

从时间上来看，国土整治和招标工作几乎是同一时间在我国产生并受到重视。我国现行的国土整治项目都需要按照《招投标法》的规定进行公开招标，做到公正、公开、公平，但是，由于各种因素作用的结果，招投标过程中存在着不规范的行为，因此，国家设立了专门的机构进行监督和管理，防止违规行为的出现。1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国招标投标法》;2000年6月29日，第九届全国人民代表大会 常务委员会第二十八次会议又通过了《中华人民共和国政府采购法》。并且，还相继制定了一系列规章制度来规范我国的招标投标市场。这些法律、法规、制度、措施的实施，对加强市场管理，维护和促进市场竞争，遏止腐败和不正之风，控制成本，提高质量，提高效率，发挥了重要作用。

可是，我国当前对国土整治招标市场的监管在我国经济市场化得现实面前，经济全球一体化面前，在先进的国家和地区的国土整治招标监管进一步改革的历史面前，我国的招标监管制度体制已经显示了不少缺陷和不足。法律以及制度的不完善已经不仅制约了我国招标市场的蓬勃发展，而且对国土整治项目本身也产生了不小的影响。

为了增强我国招投标市场的活力与竞争力，在总结我国自身发展的实际经验时，还要借鉴国际先进的监管实践、立法经验，树立与时俱进的监管方式，完善手段，提高效益。通过有效地市场监管，提高市场的公正性、透明度和效率，保障其他参与者的合法权益。坚实有力的招标监督管理也为接下来的国土整治工作提供了可靠的保障，真正找到一个合适企业，一种合适方案，一种经济的手段去做好国土整治工作。从我国国情出发，进一步改革我国国土整治招标投标监管制度有着重要的实践意义和理论价值。

本文在分析了我国国土整治招标监督的基础上，总结国内的经验教训，并借鉴了国外招标监督的成功经验，针对我国实际招标监督工作，对我国国土整治招标监督机构、制度体系进行了初步的探讨。

第二章 国土整治与招投标概述

（一）国土整治的概念

对于国土整治的概念，国内外学者持有不同的看法。德国叫“空间整治或区域整治”；意大利称“领土规划”；日本国叫“国土综合开发计划”等等。各国虽表述不一，但其内涵共性相似。我国学者对于国土资源综合整治有代表性的意见有：①于光远认为国土问题基本上是利用、保护、改造六个字。国土整治应理解为有针对性的(即针对目前国土利用存在的问题)而进行的利用、保护和改造。好比治病，就要诊断，根据诊断采取的行动就是治疗。对国土问题进行“诊断”后采取的行动就是整治。②方磊等认为国土整治的提出是资源、环境、空间 的现状和潜力与人口、经济、社会的发展要求不相适应，从而导致尖锐矛盾的结果。因而，忽视环境和空间问题,国土整治就失去了重点。所以，提出：“对国土整治的完整理解应当是开发利用、治理保护和布局三大方面,而不是开发、利用、治理、保护四方面”。笔者认为，国土开发整治的完整概念可解释为——有针对性的对国土资源、空间、环境的开发利用，治理保护和建设布局。按照自然规律与经济规律的要求，运用人类已经取得的科技成就和生产力，对国土资源进行有计划地开发与整治。国土整治与开发的本质和最终目的是协调人与其依存的自然界的关系，从而取得最好的经济效益、生态效益和社会效益，达到可持续发展。

（二）招标投标的概念与基本特征

招标投标是现代经济社会中，供需双方在进行工程、货物、服务的大宗交易时采用的一种交易方式。这种方式主要用于工程的发包承包、较大金额货物的采购销售、大量或重要服务的委托承揽。

招标投标是一种有序的市场竞争交易方式，也是规范选择交易主体、订立交易合同的法律程序。招标人发出招标公告(邀请)和招标文件，公布采购或出售标的物内容、标准要求和交易条件，满足条件的投标人按招标要求进行公平竞争，招标人依法组建的评标委员会按招标文件规定的评标方法和标准公正评审，择优确定中标人，公开交易结果并与中标人签订合同。招标投标的基本内涵，是指买方事先制定并公布交易条件，多家供方按条件进行密封竞投，并于规定时间公开竞争，通过有组织的竞争、评价，择优达成交易的过程。

招标投标具有以下几个基本特征:(l)招标程序的公开性。有时也指透明性，是指整个采购程序都在公开情况下进行。公开发布投标邀请，公开开标，公布中标结果，投标商资格审查标准和最佳投标商评选标准要事先公布。(2)招标程序的竞争性。招标就是一种引发竞争的采购程序，是竞争的一种具体方式。招标的竞争性充分体现了现代竞争的平等、信誉、正当和合法等基本原则。招标作为一种规范的、有约束的竞争，有一套严格的程序和实施方法。政府采购机关通过招标程序，可以最大限度地吸引和扩大投标人的竞争，从而使招标方有可能以更低的价格采购到所需的物资或服务，更充分地获得市场利益，有利于政府采购经济效益目标的实现。(3)招标程序的公平性。所有感兴趣的供应商、承包商和服务 提供者都可以进行投标，并且地位一律平等，不允许对任何投标商进行歧视;评选中标商应按事先公布的标准进行;投标是一次性的并且不准同招标方进行谈判。所有这些措施既保证了招标程序的完整，又可以吸引优秀的供应商来竞争投标。

（三）国土整治与招投标的关系

我国《招标投标法》第三条明确规定:在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标:(l)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(2)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(3)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。

我国的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条对工程建设招投标项目限额方面规定为:规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标:(1)施工单项合同估算价在200万元人民币以上的;(2)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的;(3)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的;(4)单项合同估算价低于第(1)、(2)、(3)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

国土整治涉及内容很广泛, 包括资源利用、环境保护、生产布局、交通网建设乃至生活游憩等各个方面, 同时每个国家的领土大小、人口多寡、社会制度、生产发展水平、生活程度高低等各种实际情况与建设需要又不一样。但是由于国土自然条件和经济发展过程往往客观上都存在着双重不平衡的现象一是地区发展不平衡, 二是城乡关系不协调或对立矛盾。因此, 国土整治的主要目标, 就是要有计划逐步平衡地区经济发展,调整工农业生产布局, 改善城乡生活的环境质 量。

因此，国土整治项目一般都是大型的项目，甚至是全国性跨部门、跨省区、跨流域的任务，工期长，投资大，关系到社会公共利益以及国家的战略性发展，根据我国《招投标法》的相关规定，无论从其社会效应或是其经济效应来讲，国土整治项目都必须进行公开招标。

第三章 我国国土整治招标监督机制概述

任何机制的运作都需置于有效地监督约束之下，没有约束的权利会直接导致权利的滥用和权利的无止境扩张。所以，任何一个完善的机制都需要一个有效地监督约束机制。国土整治招标监督的直接对象就是各种招标机制，以及掌握这些招标权利的法人或者企业，从而保障国土整治招标的有效运行。

因此，国土整治招标监督是指对已有的国土整治项目在市场上进行公开的招标，并公布交易的条件，其他投标方按照条件进行不公开竞投，并通过一定的竞争、评价、择优达成交易，在此过程中，国家相关的监督部门对整个招标的过程进行监督管理，对其透明度、公正性进行实时的监管，以达到提高招标效益、规范国土整治项目招标市场的目的。

笔者认为，我国国土整治招标监督机制可以分为两个方面，一是法律法规这是监督的依据，是基础；二是监督的机构，也就是监督的实施者，是具体的执行层面，我国目前主要的监督实施者是国家行政机关。这两个方面缺一不可、相辅相成，如果缺失其中一方，都会使招标失去其基本的公开、公正、公平和诚实守信原则，偏离招标设定的目标。

（一）招投标的法规体系

我国的招标投标管理法律规范有三个层次:第一层次是全国人大及其常委会制定的招投标管理法律，如《招标投标法》、《建筑法》;第二层次是由国务院颁布的招投标行政法规以及有立法权的地方人大颁布的地方性招投标管理法规，如《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督管理意见》;第三层次是由国务院有关部门颁发的有关招投标的部门管理规章，以及由地方人民政府颁布的地方性招投标管理规章，如建设部发布的《工程建设施工招标管理办法》。《招标投 8 标法》规定了招标、投标、开标、评标和中标及法律责任等基本原则，各部委、地方政府的法规、规章则针对工程建设招投标的实施涉及到众多的领域和环节，以及各自的特点等制定具体实施细则，使招投标各个环节都有法可依。如《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目勘察设计招标投标办法》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》、《上海市建筑市场管理条例》等。这些法律、法规或规章规定了招标投标活动中不同类型、领域和环节应遵循的基本原则，是在实践中不断建立起的制度、规范，它们构成了我国目前招标投标法律制度的基本框架体系。

（二）国土整治招标监督的主要法律依据

我国现行的国土整治招标项目必须通过公开招标的形式进行，招标公告需要在指定的媒体或者网站上进行发布，国土整治项目的招标公告，首先需要在省级国土资源厅的招标网上进行发布，而后要上报中华人民共和国国土资源部，并在其政务公开的国土整治专栏内公布。

我国国土整治招标监督管理的依据是招投标有关的整个法律、法规体系，其中最基本的是《招标投标法》。该法第七条规定“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”，明确了招标监督的分工和职责。《招标投标法》采取了授权国务院进行规定的办法。2000年3月4日，中央机构编制委员会办公室制定、国务院办公厅颁发了《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》，这是规定我国招标投标行政监管体制的当前最权威的文件。按该办法的职责分工，对于招投标过程的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。国土整治招标的行政主管部门就是中华人民共和国国土资源部，以及各省级、各市级的国土厅。建设行政主管部门负责各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法;其他项目招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责;国家计委 负责组织国家重大建设项目稽查特派员(现该职能己并入国家发改委)，对国家重大建设项目的工程招标投标进行监督检查。

（三）我国招标投标管理机构设置及国土整治项目监督机构

目前国家及省级招标投标的行政监管体制，是根据2000年国务院印发的《关于国务院有关部门实施招标投标活动的职责分工的意见》(国办发〔2000〕34号)确立的。该文件对有关部门实施招标投标监督管理活动的行政职责作了明确分工:“

一、国家发展计划委员会指导和协调全国招标投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规、综合性政策和必须进行招标的项目的具体范围、规模标准以及不适宜进行招标的项目，报国务院批准;指定发布招标公告的报刊、信息网络或其他媒介。有关行政主管部门根据《招标投标法》和国家有关法规、政策，可联合或分别制定具体实施办法。

二、对于招标投标过程(包括招标、投标、开标、评标、中标)中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业(含内贸)水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责;各类屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责;进口机电设备采购项目的招标投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。

三、从事各类工程建设项目招标代理业务的招标代理机构的资格，由建设行政主管部门认定;从事与工程建设有关的进口电设备采购招标代理业务的招标代理机构的资格，由外经贸行政主管部门认定;事其他招标代理业务的招标代理机构的资格，按现行职责分工，分别由有关行政主管部门认定。”经过五年多的运行，为解决招标投标分散监管体制带来的弊端，2005年7月，国家发展改革委牵头建立由几个部委组成的部级协调机制，全10多个省市也建立了招标投标部门联席会议制度，以加强协调、形成合力，个别地方还统一了行政监督机构。发展改革部门与其他部门密切配合，努力创新监管式，10 成立招标投标协会，探索实施诚信制度，加强行业自律，奖优罚劣，净化招标投标市场。各行政监督部门还通过监督检查、项目稽查、受理投诉举报等多种方式，断加强对招标投标活动的监督管理，有效查处违法行为，确保各项招标投标制度落到实处。

目前，我国政府各主管部门对招标投标的监管，从工作内容和工作方式上大致分为四个方面:第一、法规建设，主要是以《招标投标法》为依据，制定本部门或本地区内法规、规章和政策;第二、资质管理，对本行业或地区管辖范围内的标代理机构实行资格认定(资质管理)，对参与投标的投标人(供货商、承包商)实行市场准入或登记备案;第三、备案许可，对招标过程中的各主要环节产生的文件、事项、资料进行备案;第四、执法监督，主要是招标组织过程的监督以及招标程中和过程后发生质疑投诉的调查处理，查处违法违规行为。按照建设项目的进行顺序，还可对项目招标投标的监管划分为三段，即事前、事中、事后监管。事前监管主要是项目审批部门在立项审批中核准有关招标事项(招标方式、招标组织形式、招标内容等);事中监管主要是各行业主管部门对招标中的主要环节(公告发布、标书合规、专家抽取、评标报告等)进行备案、准;事后监管主要是对项目的稽查、审计及质疑投诉处理，检查或调查确认招标投标程序和相关监管人员执行公务的合法合规性.现行的国土整治招标项目是由中华人民共和国国土资源部进行全程监督与管理。

第四章 我国招标监督机制存在的问题及原因分析

目前我国招投标在实际运作中，存在诸多的矛盾和问题，如业主规避招标，决策者干预招投标、内定中标方，将应公开的招标变为邀请招标，将应当邀请招标变为直接发包采购;招标方不在国家指定媒体发布招标公告，不按照法定程序开标、评标和定标;有些评标专家在评标过程中不能客观公正地履行职责;有些招标人与投标人串通，投标人之间互相串通，以弄虚作假和其他不正当的手段骗取中标;在中标后擅自转包和违法分包等。这些问题都是严重扰乱招投标市场的、法律法规明令禁止的行为和函待引起重视的问题，为什么还会发生?一方面是我们没有严格按照制度去做，监督没有跟上;另一方面是机制不完善，难以有效监督。所以，招投标中问题的产生很大程度上是由于监督机制出了问题。这些问题 11 归纳起来，主要可以分为三类:一是法律机制问题，二是运作机制问题，三是社会监督机制问题。

(一)法律法规不健全

监督法律法规体系是实施监督依据，招投标中许多监督的问题是由于相关法规体系的不合理、不完善造成的。

1.立法机构条块分割，法规体系不统一

根据我国《招标投标法》和《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》规定，招投标相关配套法规由相关行政部门拟定，明确了“各有关部门要严格依照上述职责分工，各司其职，密切配合，共同做好招投标的监督管理工作。各省、自治区、直辖市人民政府可根据《招标投标法》的规定，从本地实际出发，制定招投标管理办法”。

招投标配套法规立法的法源虽然都是《招标投标法》，但由于管理条件、地域的不同，所规定的内容也有差异。有各地制定的招标投标条例(法规);有发改委、建设部、商务部、财政部、交通部、水利部、卫生部、教育部、体育总局„„等等部委制定的成百上千个政令。由于政出多门、各行其是，不可避免会有一些文件的规定或者执行程序相互“矛盾”，标准难以统一，这给参与招投标人员应当遵守执行哪个法律、法规、政令带来困惑，令具体操作者无所适从。

我国的招投标处于初级发展阶段，在这一过程中出现问题是不可避免的，而且随着环境条件的变化法律法规体系也必然是需要不断完善的，不可能一成不变，因此在实际运作中对法规的及时跟踪、反馈，及时健全和完善是十分重要的，但按照目前的立法机构设置是难以实现的。条块分割、法规政令不统一，难以有效监督，监督执法的权威性和执行的力度也大大减弱。

2.法规制度不严密、不明确

目前，招投标法律法规中，有许多方面规定不够明确、不严密，给实际运作留下了很大的人为操作空间，使监督难以落实。如，《招标投标法》调整和招投标管理部门监管的范围一般是工程项目的整体招标，也就是俗称的“总包招标”。招投标管理部门对总包招标结束的分包招标不再进行管理，总包的中标人往往对分包工程进行直接发包，造成分包招标失控，成为监督的空白点。类似这 12 样的问题使监督执法没有依据，地位十分被动。有效的监督必须具备有效的执法依据、严明的制度和合理的程序规范，要减少操作中的弹性空间和例外因素，保证制度面前人人平等，才能使招标投标制度得到真正落实。

(二)运作机制不完善

监督是一个体系，在实际运作中除法规制度体系健全外，还需要有合理的机构设置和管理机制。在实际操作过程中，许多问题的产生主要是运作机制不完善造成的。

1.监管机构职责不清

根据现行制度安排，国家发改委在全国招投标监管中起总体协调作用，但并不是全国综合监管部门和执法主体，他只是“对国家重大建设项目建设过程中工程招投标进行监督检查”。其它的招投标监督都由有关行政主管部门负责。从这种制度安排上看，发改委与有关行政主管部门的监管都是局部的，缺少一个综合监管部门与执法主体。这种体制上设计，导致行业、地方保护盛行。

2.自己监督自己

按现行的职责分工，对于招投标过程中出现的违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他关系人的投诉。也就是说，工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责。而且，我国目前行业主管部门同下属企业、有形市场和具体的招投标管理机构之间有千丝万缕的联系。在这样的管理体制条件下，各有关部门对本行业的招投标活动进行管理，又对具体招投标活动实施监督，有的甚至还是招投标活动具体实施人，即监管部门，通俗的说:竞赛规则的制定者，场上的裁判员又兼运动员，等同于自己监督自己。

《招标投标法》第七条规定:“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。”社会主义公有制和社会主义市场经济决定了政府管理机构对于招标投标活动必须实施监督管理。但不等于由招标投标管理机构包揽代替。《招标投标法》第十二条第二款规定:“招标人具有编制招标文件和组织能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。” 13 这里的“可以自行办理招标事宜”，是在政府监督管理部门全过程监督管理下的“自行办理”，行政监督部门只是负责监督。但有的招标办代替业主主持开标会，有的基层招标管理人员亲自参加评委评分，个别行政领导或工作人员甚至干扰工程招标投标工作的进行。这显然是政府监管部门自身的错位。这样的监督没有形成制衡机制，难于实施有效监督。实际上这是一种同体监督的体制，既孕育了各种招投标腐败，也有违《招标投标法》关于项目法人、行政主管部门、评标委员会都应彼此独立的明确规定。这种情形下即使监督者对招投标活动有异议，也不愿投诉举报，进行主动监督，结果就导致招投标各方更加注重市场外的关系竞争，使招投标变了“味”。

3.对决策者权力的监督制衡机制不健全

在工程建设招投标中有一种比较严重的违规现象就是“领导干预”，招不招标、怎样招标、谁中标等关键问题由领导说了算，执行部门、监督部门不按照法律、规定履行职责，唯领导意志是从。

我国的监督机制中比较注重上级对下级的监督，这与长期以来形成的领导文化有关，习惯把领导的权力看作是绝对的、至高无上的，所以下级不敢监督上级;信息的不对称又导致下级不能对上级监督;监督的作用不明显则导致下级不愿监督上级。其他政府监督机构主动监督的意识不强，容易屏蔽在有效监督之外。

4监督的范围宽泛

根据《招标投标法》，我国工程建设招投标监管的领域十分广泛，包含政府工程和许多社会工程。而且我国目前处于建设高峰期，项目规模大、数量多，分布广，面对如此宽泛的监督范围，招投标监督的力量明显不足。

5监督的执行不力

招投标监督的有效性很大程度上体现在监督是否得到认可，是否有公信力。这种公信力主要建立在监督执法的公正性和对不法行为的惩处力度。监督是保证市场按规则正常运作的重要手段，从发达国家成熟的管理经验看，其重要一点就是监督严格，保证了政府工作人员依法行政，保证了法制体系不断完善、严密，这正是我国招投标监督管理中的最大弱点之一。

目前，工程建设招投标中问题重重，很大程度是由于监督不力造成的。当招投标 14 实施中问题显露初期，如果监督不作为，不及时进行制止或者态度行动不坚决，就会纵容问题的蔓延，因为其中的利益因素和守法反而吃亏的心理等影响，会诱导更多违法行为发生，引诱更多的人陷入违法的陷阱;同时，在我国管理文化中，有一种怪现象，那就是不愿暴露问题，每当发现问题时能压就压住、能化解就化解，总希望内部解决，不愿作“坏人”，不愿因此而影响“政绩”。这样导致的结果就是对不法行为姑息纵容，会极大地打消监督者的积极性，对监督失去信任，形成一种恶性的循环。这也是一种对社会极不负责的行为，损害了政府公正执法的形象，使监督就失去了震慑力。

监督必须是有法必依、违法必究、执法必严。做到这点就要求在监督机制设置中要具有对监督者自身的监督机制，对监督不作为等行为严肃惩处。所以对招投标中的违法违规行为，一定要严格执法，加大监督惩处力度。让违法者付出巨大的违法成本，使招投标参与各方不愿违法、不敢违法，这样的监督才是有效的。

(三)社会监督缺失

目前，招投标监督主要是行政主管部门从上到下的监督，方式比较单一，途径比较狭窄，监督的空白点很多。要解决问题，就应该广泛扩展监督渠道，其中最重要的是加强社会监督，把封闭式的监督转变为开放式的监督，把单一的监督转变为全方位监督。社会监督是监督体系中的重要环节，是最广泛、最公正、最有效的一种监督方式。从我国招投标监督体系看，主要的社会监督包括群众监督、新闻舆论监督、行业协会监督等。我国的社会民主监督尚处于发展阶段，监督的水平和意识普遍不高，相对而言主动性不强，容易产生监督缺位，从真正发挥监督作用的情况看，效果并不明显。

1.新闻舆论监督不够

新闻舆论作为一种社会职业，其监督具有敏捷性，是快车道，在社会上具有重要的影响力、号召力。新闻舆论监督是把一切行为置于公众监督之下，是阳光工程，是透明之举，是招投标公开性的必然要求。有些腐败分子的心态是:“不怕内部通报，就怕公开见报”。新闻舆论监督还可以起到警示、防微杜渐的作用。然而在工程建设招投标方面，目前我国新闻舆论报道相对管制比较严格，报喜不报优，对招投标违法监督也是隔靴抓痒。2.群众监督缺乏有效途径

人民群众监督是最广泛的一种监督，在我国目前的环境中，人民群众的监督意识淡薄、没有形成良好的群众监督氛围，群众参与监督的有效途径不多。(l)招投标信息不够公开。

监督中信息公开是招投标的基本原则要求，是保证监督效果的重要条件，是群众监督的基础，只有了解信息才有实施监督的可能。目前我国有关招投标信息较难获得，虽然政府在推行政务公开，各部委都有指定的发布招标信息的网站，但许多网站，如果付费不成为“注册会员”，则什么具体的信息也看不到;在报刊、电视等公众性新闻媒体中也鲜见工程招投标的详细报道。同时由于群众监督意识不强，尚未形成良好的社会监督氛围;而且有些决策者为了回避监督有意隐瞒相关信息，群众就更无从知晓。招投标信息的相对封闭、不公开是实施群众监督的最大障碍。

(2)群众监督渠道不畅。

目前我国总体上有关群众监督的法规制度不健全、不配套，群众监督仍处于一种自发的低水平层次上。在招投标监督中，群众监督向监管机关的监督转化制约因素过多，渠道不畅，监管条线不清晰，直接影响了群众监督的效果，同时也挫伤了群众监督的积极性。

因此工程建设招投标监督机制中应当激励招投标运作体系内部的相互监督，这是一种十分有效的群众监督途径。

从目前我国的工程招投标监督的实际情况看，社会监督的力量十分薄弱，一方面是政府传统管理的模式所限，政府对社会监督的主导作用不明显;另一方面人民群众民主监督意识不强，习惯于“听指挥”的行为模式，在监督中往往把自身定位于第三者或是政府监督的对立面。正因如此，在工程建设招投标中的许多问题都是由于缺乏有力社会监督造成的，社会监督巫待加强。

第五章 健全和完善我国国土整治招投标监督机制的对策

根据前面的分析研究，可以知道我国目前的招投标监督机制中存在许多问题，尚待进一步完善。尤其要善于借鉴发达国家招投标监督管理的经验，紧密结 16 合我国的国情，建立一套管理责权清晰、法规体系健全、监督制衡有效的招投标监督机制，切实维护我国国土整治招投标的公开、公平、公正原则，积极促进国土整治事业的健康、有序发展。

(一)确立招投标监督的原则

招投标监督必须遵循一些基本的原则，这是监督的基础。在健全和完善我国的招投标监督机制中，必须首先要进一步确立以下原则。投标的信息发布、评标过程以及评委构成、评标规则和评标、定标方法、履行验收、备案审查、执行监督及纠纷仲裁等，使具体操作人员有章可循，监督有法可依，从而保证整个招投标过程能依照法定的程序规范进行。

信用体系的建立和有效运作，关键要坚持公开的原则，在社会的广泛监督下保证信用体系的公正性。

（二）建立统一的、独立的招投标监管机构

按照招投标制度的要求以及市场经济发达国家和国际组织的惯例，招投标管理监督机构和具体执行机构应该分设，监督机构要相对独立。主要有三个层面:一是招投标管理机构，二是招投标监督机构，三是招投标服务机构，使招标监督、管理、服务三种职能相互独立，形成各司其职、相互制衡的体制。首先，根据我国的实际情况，可以在国家、省及市、县各级政府设立统一的招投标管理机构(招投标管理委员会)，把目前分散于各政府部门的招投标管理职能集于一身，对招标工作进行集中统一管理，打破部门限制、地区封锁，使招投标管理的责任更加明确清晰。

(三)进一步健全完善招投标法律法规体系

法律体系是实施招投标监督管理的主要依据，在理顺监管机构的基础上，要改变我国现有的招投标法律体系数量繁多，条块分割、细则不明确，而且标准不

一、零散和不系统，甚至相互抵触，没有形成科学的体系的局面。同时，目前我国已成为WTO的正式成员国，要加快与国际招投标的法律法规体系接轨。在完善、统一监管机构的同时，必须对目前各级、各部门、各行业比较散乱的法律法规和规章进行统一清理、修改和完善，结合我国的实际和国际成功经验，建立统一的法律法规体系。其次，要建立健全招投标操作规范，明确操作细则，强化 17 招投标程序监督。按照《招标投标法》加快梳理、制定统一的招投标各个环节的具体操作规程，规范招投标的信息发布、评标过程以及评委构成、评标规则和评标、定标方法、履行验收、备案审查、执行监督及纠纷仲裁等，使具体操作人员有章可循，监督有法可依，从而保证整个招投标过程能依照法定的程序规范进行。

（四）加快建立招投标的社会监督机制

对招投标具有监督作用的除法定授权的政府机构及其设立的单位外，还存在一些群众性的、自发性的监督力量，主要有:人民群众的监督、新闻舆论监督和行业协会监督。从国外经验看，这些监督是最有威慑力的监督。在我国国土整治招投标监督机制中，应该很好地学习借鉴国外的经验，充分发挥好人民群众监督和新闻舆论监督的作用。

1.人民群众的监督

应该说人民群众是招投标监督最广泛、最公正的一支重要力量，是一种自下而上的监督，它和人民代表大会监督不同，是自发性的，没有强制力，是依靠群众的正义感、责任感或者维护自身利益的要求来实现的。目前，人民参与工程建设招投标监督的职能严重不足，缺乏有效的参与条件和途径，实行监督的形式，主要是利用检举、举报等手段。

2.新闻舆论监督

新闻舆论监督具有公开性、及时性、广泛性和公正性等特点，影响面广，因而是一种重要的监督途径，在反腐倡廉和提高政府工作效率的过程中能够起到重要作用。当前，新闻舆论监督在我国政府监督机制中的地位正逐步上升，一些重要的舆论工具如中央电视台的“焦点访谈’夕、《中国青年报》、《南方周末》等在反腐倡廉、揭露社会阴暗面上发挥了重要作用，具有重要的社会影响力、号召力，对违法犯罪行为有很大的震慑力。随着我国对商业贿赂治理工作的开展，新闻媒体对工程建设招投标的报道增多，新闻舆论监督作用日益显现。但在招投标监督中新闻媒体的自发性、主动性还明显不够。

3.行业协会监督

行业协会在我国是一种由同一个行业的企事业单位自愿组成的经济性团体，不带有政府行为的强制性特征，具有自治性或民间性的特征。其权威性既来 自于许多行业协会是在政府部门的协助下成立的，由于他们产生的特殊性，容易被社会、被本行业所认可。

总之，招投标监督机制是国土整治招投标市场有效运作的重要保证，目前该机制值得研究改进的方面还有很多，并且随着我国社会环境的变化、市场经济的发展不断的调整和完善，这是我国招投标市场发展的必然趋势，也是必然要求。国土整治招投标的监督就是对权力运作的监督，权力在法律许可的范围内行使，可以造福群众，如果失去监督和制约，则危害人民。孟德斯坞认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止„„”。监督制约就是权力的界限。我们一定要遵循招投标公开、公正、平的原则，理顺监督机制，拓展监督途径，充分发挥社会监督的作用，让权力在规范的轨道上运行。相信招投标监督机制在社会的广泛关注下，只要我们共同努力，积极研究探索，发现问题及时分析、解决问题，一定能够形成一套符合我国社会主义市场经济特色的、成熟规范的模式，使我国国土整治招标工作走上更加合法合规的道路上去。

参考文献

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四年的大学生活要随着这篇论文答辩的结束而画上句号，心中有许多的不舍，也有许多的感谢要说。我想首先应该感谢的是我的导师胡彦。最初接触这个题目无从下笔，在胡彦老师的点拨下我便很快找到了方向，最终完成了论文。通过论文的写作是我对这个课题有了更深层次的认识，理论知识和实践能力都有一定程度的提高，这对于我以后无论是工作还是学习都有很大的帮助。

最后，向物流与工程管理学院的老师们致敬！

第三篇：2011年国土整治局工作计划

2011年国土整治局工作计划

更新时间：2011-02-22 10:58:47

2011年是“十二五”的开局之年，是我省加快转变经济发展方式，实现跨越式发展的关键之年。为全面贯彻落实党的十七大、十七届五中全会精神，进一步加强我省土地整治工作的科学化、规范化、制度化和标准化建设，推进土地整治事业科学发展，按照省厅工作部署，结合我省土地整治工作实际，特制订2011年工作计划。

一、总体思路

以党的十七届五中全会、中央经济工作会议、全国国土资源工作会议和省委工作会议暨全省经济工作会议精神为指导，紧紧围绕党中央、国务院和省委、省政府决策部署，以促进土地整治科学发展为主题，以保红线、保发展、保生态为主线，以推进土地整治体制创新、机制创新、制度创新、管理创新为动力，以实施国家重大工程和示范省建设为重点，以强化实施监管、开展政策研究、完善标准体系、加强队伍建设为手段，深化改革、规范管理、积极跟进、主动作为，大力推进农村土地整治和高产农田建设，为统筹城乡发展、促进新农村建设，推动全省经济社会又好又快发展作出贡献。

二、工作安排

（一）积极推进重大工程和示范建设项目的实施，打造我省土地整治新农村建设示范区。切实抓好国家重大工程和示范建设项目的实施工作，确保项目工程质量和效益，争取将重大工程和示范区项目建设成为我省土地整治和新农村建设新的亮点和示范区，促进我省农村经济持续快速发展。一是督促有关县（市、区）做好2010年35个重大工程项目和38个示范建设项目的实施工作，确保2011年5月底前完成主体工程建设，2011年年底前申报验收；二是督促有关县（市、区）在3月10日前，完成2011年21个重大工程项目、46个示范建设项目的规划设计与预算编制工作；三是在3月底前完成两项工程2011年实施计划的编制工作，并上报国土资源部和财政部备案；四是在第四季度完成2012年重大工程和示范建设项目的规划设计与预算编制工作；五是加强两项工程项目实施的指导及监督检查工作，进一步规范项目建设内容，突出项目特色，确保规划目标和建设任务的全面完成；六是按照土地整治实施监测监管系统的要求，按时完成重大工程和示范项目的信息报备工作。

（二）科学编制新一轮土地整治专项规划，增强规划的指导性与可操作性。坚持“流域治理、技术可行、经济合理、环境协调”的原则，加快《湖北省土地整治专项规划》（2011—2020年）的编制工作，确保规划的指导性与可操作性。一是尽快确定规划编制技术协作单位。通过政府采购和公开招投标方式，择优选定编制单位；二是制定规划编制技术工作方案。明确省、市、县级专项规划编制要点、技术路线及相关专题研究的内容；三是指导规划编制试点工作。加强对鄂州市、随县、咸安区等3个试点单位的指导，及时解决编制过程中存在的问题，总结经验，6月底前完成省、市、县三级国土整治规划的编制任务；四是适时召开土地整治规划编制工作会议，全面部署全省土地整治规划编制工作，组织业务培训，加强技术指导，年底前全面完成湖北省国土整治规划的编制任务。

（三）加强制度建设，推进土地整治工作规范有序开展。

一是加快土地整治立法的进程。配合厅机关尽快出台《关于加强农村土地整治工作的意见》和《湖北省土地整治管理办法》；二是修改完善土地整治现有规章制度。根据国家对土地整治工作的新要求，借鉴近几年省内外土地整治工作的新做法、新经验，进一步修改我省17项土地整治项目管理制度；三是建立中介机构管理制度。尽快出台《监理单位考核考评办法》、《规划设计单位考核考评办法》、《施工单位考核考评办法》；四是制定土地整治监管制度。进一步修改并出台《土地整治项目施工招投标评标办法》，在进一步总结委托代建、信息化管理的基础上，制定我省《委托代建管理办法》和《信息系统管理办法》。

（四）加强技术标准研究，构建我省土地整治的标准体系。一是做好地方标准的发布工作。我省《土地整治规划设计规范》、《工程建设规范》已经作为地方行业标准，上报国家质量技术监督局审查备案，上述标准发布以后，将下发执行；二是力争出台《湖北省预算定额子目及取费规定》。加强与财政厅的沟通、联系，争取以两厅的名义颁布执行；三是试行《工程投资标准》和《估算标准》。这两个标准已经专家评审通过，进一步修改完善后，将下发各地试行；四是做好《湖北省土地整治规划设计标准图集》研究编制工作。加大标准图集编制工作的技术指导，定期了解编制情况，及时处理编制难题，确保按时、保质、保量完成课题编制任务；五是编制《土地整治项目工程监理管理规范》。积极申报地方行业标准立项计划，进一步修改完善，争取年内发布实施。

（五）充分利用农用地分等定级成果，积极推进耕地质量等级监测评价工作。湖北省耕地质量等级监测评价试点工作采取省厅统一组织，试点县局具体开展，技术协作单位协助配合的方式进行。一是成立试点工作领导小组及技术专班。召开试点实施部署会，启动试点实施工作；二是确定技术协作单位。通过政府采购和公开招投标的形式，明确协作单位，具体承担耕地质量监测与评价的相关工作；三是编制工作和技术方案。尽快编制湖北省耕地质量等级监测评价试点工作总体方案和分实施计划，组织专业培训，完成收集整理农用地分等等相关数据资料等工作，确保试点工作有计划、按步骤有序开展；四是开展耕地质量等级变化分析。在公安县建立耕地质量等级变化监测先导基地，确定40至60个监测样点，开展耕地有机质、酸碱度、环境污染指标的监测与评价，建立监测基础数据库，完成公安县2010年和2011年基本农田和耕地质量等级变化和生产能力变化情况的监测评价工作。

（六）加大宣传力度，营造项目实施的良好氛围。一是做好全省土地整治工作会议的准备工作。省政府《关于加强农村土地整治工作的意见》出台后，将召开全省土地整治工作会议。积极配合省厅做好会议的现场、材料和会务保障等各项工作；二是加大土地整治工作的宣传力度。进一步修改完善湖北省土地整治宣传片，精心制作土地整治宣传画册，组织一批新闻报道，大力宣传我省土地整治在推进城乡统筹发展、新农村建设、发展现代农业、提高农业综合生产能力以及坚持体制创新、机制创新、制度创新和管理创新等方面的典型案例和先进做法，进一步营造土地整治工作的良好氛围。

（七）构建项目监管体系，强化项目监管。按照“集中统一、全程全面”的要求，构建项目监管体系。一是全面推进项目信息化管理。力争把2011年我省所有在建的国土整治项目全部纳入在线监测管理，按照部中心提出的“天上看、网上管、地上查”的目标，启动卫星遥感、GIS等技术在项目测量、设计、验收中的应用研究试点；二是加大对项目检查力度。2011年3月底前，完成2010年的项目专项检查，2011年10月底前，完成2011年的项目专项检查。各地要加快项目实施的进度，2009年以前的项目，要在2011年6月底前完成建设任务

并申报验收。2010年的项目，要在2011年年底前完成建设任务并申报验收。对建设期已到未上报验收的项目，采取通报、约谈、停止项目申报等处理方式督促各地整改；三是做好项目全程跟踪审计。按照审计共建协议的内容，配合审计机构对项目建设进行全程跟踪审计和监管；四是强化对中介队伍从业人员的管理。加强对土地整治中介机构的考核考评，定期组织中介队伍从业人员培训，实行持证上岗，做好中介机构准入登记备案审查和年审工作；五是健全中介队伍信用等级评价体系。加大查处中介队伍的各类违规违纪行为，建立中介机构违法、违规行为发布制度，形成“有进有出，优胜劣汰”的管理机制。

(八)落实耕地占补平衡，保障全省重点建设项目用地。一是抓好省级投资耕地占补平衡项目的申报工作。积极配合耕保处，完成2011年省级投资低丘岗地改造项目立项申报与审批工作，力争储备更多的耕地指标；二是做好耕地占补平衡动态监管系统的信息审查及报备工作；三是抓好在建项目的实施工作，确保项目能按照预定工期，保质保量完成项目建设任务；四是做好已完工项目的竣工验收工作，实行项目验收限时办结制，做到申报一个验收一个；五是配合省厅完成三峡库区移土培肥配套坡改梯工程项目的验收工作。

（九）深化项目管理体制改革，推动土地整治工作科学发展。一是进一步推进委托代建试点推广工作。在总结黄石、洪湖两地委托代建试点经验的基础上，进一步推广委托代建工作；二是大力推进项目实施在线监测工作。进一步总结云梦、枝江两地项目实施信息化管理试点的做法和经验，加大项目现场实施监测的工作力度，加强技术指导，组织业务培训，进一步完善项目实施管理系统的功能，逐步形成适合我省的项目实施监管机制；四是加强土地整治政策研究。紧密结合我省土地整治工作实际，采取请进来、走出去的办法，加强土地整治重点、难点、热点问题的政策研究，为我省土地整治事业持续发展提供政策支撑；五是开发项目网上招投标系统。针对土地整治项目招投标过程中存在的问题，按照《湖北省土地整治工程廉政风险防控办法》的要求，开发网上招投标系统，增强招投标过程的透明度，从源头上防止腐败。

三、保障措施

（一）加强党支部建设，争创优秀基层党组织。一是继续深入开展创先争优活动，组织党员干部认真学习党员领导干部廉洁从政若干准则和党风廉政建设等相关文件精神，积极参加厅机关组织的各项学习教育活动。二是严格落实“三会一课”制度，坚持每季度召开一次支委会，每半年召开一次党员民主生活会，及时开展批评和自我批评，开展谈心交心活动，深入了解和掌握全体员工的思想动态，不断提高全体党员的思想政治觉悟。三是按计划组织党员轮流参加党校学习，注重入党积极分子的教育和引导，指定专人负责帮助培养。四是充分发挥党员干部的先锋模范带头作用，调动全体员工积极向上、奋发有为、爱岗敬业的积极性，争创优秀基层党组织。

（二）加强队伍建设，打造高素质土地整治队伍。一是在深入学习实践科学发展观活动的基础上，认真组织学习中央和全省的经济工作会议、农村工作会议以及国土资源部、省厅国土资源管理等工作会议精神，积极开展研究试点工作，推进管理体制创新，打造学习型、研究型土地整理机构。二是结合国土整治局新的工作职能和人员变动，进一步修改完善内部管理制度，调整分工，明确职责，在单位内部构建一个层次分明、分工科学、紧密衔接、激励与约束并重的运行体系。三是充分履行对全省土地整治业务工作进行技术指导的工作职责，有计划、有步骤地组织好规划设计、施工、监理等土地整治从业队伍的培训。四是定期召开土

地整理中心主任座谈会，对当前土地整治工作中存在的问题及先进做法进行探讨和交流，从而推动我省土地整治事业健康快速有序发展。

（三）加强作风效能建设，提高工作质量和工作效率。一是进一步巩固政风行风评议成果，继续积极开展作风能力建设活动，结合各阶段中心工作，有针对性地开展理论探讨、专题研究、学术交流，选派业务骨干深入项目所在地挂职、驻点抓点，力争做到精业务、懂工程、善管理、会财务。不断增强办事能力、写作能力和服务能力，有效避免知识老化、思想僵化和能力退化。二是结合事业单位机构改革，理顺内部机构职责职能，建立作风效能建设长效机制，完善干部职工考核考评办法，营造“门好进、脸好看、事好办”的服务氛围。三是进一步严肃工作纪律，着力解决迟到早退、消极怠工、不求上进的问题。结合创先争优活动，采取有力措施，端正干部职工的工作态度，激发工作热情，调动工作积极性，不断提升工作效率。

（四）加强党风廉政建设，深入开展廉政风险排查防控工作。一是认真贯彻落实《深入开展国土资源领域腐败问题治理工作》、国土资源管理暨党风廉政建设、廉政风险点排查工作、中纪委及省纪委全会等会议精神，组织干部职工认真学习党风廉政建设相关规定，按照《湖北省土地整治工程廉政风险防控暂行办法》，进一步修改完善国土整治局事权清理、主要职权运行流程和廉政风险防控措施，组织干部职工认真查找廉政风险情形，开展自查自纠工作，确保事权运行安全、项目建设安全、资金使用安全和干部成长安全。二是认真落实廉政建设各项措施，进一步加强班子建设，坚持主要负责人“一支笔”签字审核把关的财务制度，坚持集体理财，民主决策，不搞个人说了算。教育引导干部职工牢固树立反腐倡廉的思想道德防线，严格执行国土资源系统工作人员九不准规定，坚决杜绝为他人承揽项目工程、打招呼、递条子等现象发生。三是建立完善土地整理项目督查制度，实行定期检查和重点督查，切实加强对土地整理项目立项、规划、施工、资金使用、竣工验收等各个环节的监督检查，防止发生随意更改规划、工程质量不高、资金管理不严等问题。四是建立完善市场准入、退出和“黑名单”制度，重点解决项目招投标中出现的围标、串标、违法竞标等突出问题，打造土地整治“阳光工程”。

第四篇：国土整治培训讲稿(监理部分)2

八、讲解项目工程监理（王美生主讲）

1、工程监理在项目建设中的地位与作用（1）工程监理的种类（按专业分、按时段分）①工程施工监理在项目建设中的地位与作用

②施工监理原则上在施工合同谈判前介入并参与施工合同谈判

（2）施工监理与业主的关系：

①服务性：为业主提供服务

②强制性：依法切断业主、设计等单位与施工单位的直接联系

项目法人不得更改总监指令（3）施工监理与施工单位的关系：

凭施工监理委托合同（项目法人委托）和有关法律法规，代表业主（建设单位）按施工合同对施工单位的施工行为进行管理和服务（4）施工监理与设计等单位的关系

①施工监理与设计等单位的任何联系都必须通过业主，无直接关联

②业主、监理、施工单位无权修改图纸，业主可以有条件地委托其他设计单位修改设计

（5）施工监理在竣工验收（政府验收）中的责任

①作为被验单位完成监理应提交的各种材料

②帮助为主完成建管工作报告及附件材料

③督促和协助施工单位完成施工应提交的各种材料

④配合设计、检验检测等单位完成相应报告和材料

2、工程监理在项目实施各主要环节中与设计的关系

监理单位按监理合同，组织设计单位等进行现场设计交底，核查并签发施工图，未经总监签字的施工图不得用于施工。

（1）工程施工招标文件制作及合同签订阶段

协助招标代理按设计完成招标书，协助业主签订施工合同

（2）设计交底阶段

设计单位向施工单位技术交底，监理组织

（3）图纸会审阶段

设计单位、施工单位参加，监理主持

（4）图纸审核及签发过程中

（5）单元工程评定和分部工程验收阶段

（6）完工验收及竣工验收阶段

竣工验收阶段，作为被验单位之一，设计单位必须到场并编写相应的工作汇报或工作报告。

3、工程监理在图纸会审、图纸签发等环节中对设计的要求

（1）设计交底

设计技术交底要解决的问题：

①各方条件、综合要求、设计规范 ②设计意图

③施工中应注意的问题 ④设计技术交底要形成记录

设计人员必须了解主体工程的施工方法和施工工艺流程。例如：U型槽（或梯形槽）的施工方法；预制块衬砌沟渠施工；现浇砼沟渠施工。（2）图纸会审的目的、作用、时间、人员、要求

图纸会审纪要是竣工结算的依据之一（3）监理审核、签发图纸的目的、对图纸的要求

①设计单位正式签署？图纸及说明书齐全？图纸供应及时？ ②设计图纸与招标图纸一致？ ③符合技术标准及强制性条文？ ④位置、标高、尺寸清楚？统一？ ⑤图纸与说明一致？技术要求可行？（4）现场设计代表的作用

4、工程监理在计量签证、结算审核等环节中对设计的要求（1）实物工程量与形象工程量的作用

实物工程量主要用于预算，形象工程量统计表和计算过程（如土方）是工程量清单的重要内容。

（2）工程施工招标文制作及合同签订对设计工程量清单的要求（3）单元工程划分及计量签证对设计工程量清单的要求（4）工程结算与工程量清单及单价（预算）的关系

工程量清单不仅要便于招标，还要便于结算和审计。（5）竣工结算编制依据：

①由施工单位和业主协商一致，并经监理审定的施工图预算。

②图纸会审纪要。

③设计变更通知单。

④施工签证单或施工记录。工程停工报告。

凡预算未包括而实际发生的项目（如草木清除、古墓处理、淤泥垃圾、积水排除、因图纸修改造成返工等），要按实际耗用的工料，由施工单位作出施工记录或填写签证单，经监理单位审定签证后方为有效。

⑤材料代换与价差：必须要有经过业主认可的原始记录方为有效。

⑥工程合同。

⑦竣工图。

⑧工程竣工报告和竣工验收单。

⑨有关定额、费用调整的项目。

5、工程监理在质量控制、质量评定等环节中对设计的要求（1）设计坐标及高程控制点移交（交桩）对设计的要求（2）测量放样对设计图纸的要求

（3）施工组织设计（或工序施工方案）审查与设计图纸的关系 ①施工设备型号、性能、数量能满足进度和质量要求吗？

②施工方案、施工方法是否技术可行、质量有保证、安全可靠？

③工艺工序平衡合理吗？

④质量控制及检验检测方法是否科学合规？（4）单元工程质量评定与设计图纸的关系

结构形式、断面尺寸、使用材料

6、目前监理工作存在的问题及解决办法（1）对监理的管理缺失

①监理招标、监理资质管理、监理工作稽查等不到位

②施工监理工作本身严重不到位

（2）设计变更管理混乱

①设计变更的工作程序：由设计单位提出设计变更时，应在提交设计变更建议书的同时，提出设计变更的方案及其论证理由；由承包方、监理单位或建设单位提出设计变更时，监理单位应通知设计单位论证设计变更方案的合理性，并由设计单位将结果书面提交监理单位。

②变更建议书一般包括以下内容：变更原因及依据；变更内容及范围；变更引起的合同价增减；变更引起的合同期变化；其他附图及计算资料等。

③工程变更建议的审查、批准（权限范围、审批时间）

尽量规避重大设计变更

④工程变更估价

⑤工程变更令发布与实施

⑥工程变更计量与支付：承包人在完成工程变更的内容后，按月支付的要求申请进行工程计量与支付。

⑦变更结算：在竣工结算时，若变更引起合同价格增减金额，超过合同价格（不包括备用金）的15%时，在除了按变更工作的增减金额外，还需对合同价格进行调整。这种调整金额仅考虑超过合同价格15%以后的部分。

第五篇：国土整治同期声配文字

国土整治同期声配文字：

第一个（岳场村农民王军）：（记者）村民首先是居住环境改善了，二是门口的绿化全部和城市里差不多了，就蛮好。

第二个（岳场村党支部书记、村长李国文）（记者）：变化大多了。一个是土地整理增加了耕地面积，延续了子孙饭碗。我一个村增加了450亩。受益的那个组人均达到了一亩半地。第三个（太阳村党支部书记张元全）（记者问，土地整治以后的明显变化有哪些？）：一个是我们原先是旱包子村，用水特别艰难。通过土地整治渠道硬化以后，以前要四、五个小时才放到田里，现在只要半个小时就可以到田里了，解决了农民生产用水难的问题。第二个就是解决了我们农户吃自来水的问题。第三个我们的环村路17公里全部修完，农民出门都是水泥路了。第四个我们解决了住房问题，全部新修了小洋楼。最大的效益是通过土地平整，土地置换办起了8家企业。

第四个（全国劳动模范、李埠村农民张家良）：象我们这个低田是不能种地种菜的，现在全部种上蔬菜，搭上棚子了，如果没有土地整治的话，我们就不可能用这块土地来种菜，哪有这么好的效益！

第五个（荆州市国土资源局局长赵丽华）：“土地整治工作既是一项全新的耕地保护措施，又是党和政府为农民群众办实事的重要体现。近5年来，我们在市委、市政府和省国土资源厅的正确领导下，紧紧把握国家对粮食主产区的倾斜政策，大力开展土地整治，极大地改善了项目区群众的生产生活条件，有力地推动了全市新农村建设，受到了农民群众的普遍欢迎。”

第六个（荆州市委书记李新华）：我市是湖北的农业大市，也是全国的农业大市，稳定增产粮食是我们荆州市委、市政府的整治责任，是对全省、全国的重要工作。长期以来，省国土资源局厅给予荆州极大的关心、鼓励、支持，在土地整理、项目安排、资金调度，用地指标等方面支持了荆州加快发展，荆州的国土整治在全省是排在前列的。这对于保持荆州农业大市地位，不断地提升粮食产量，是最直接的支持。