地方债务发展的经济效应及其风险管理研究

第一篇：地方债务发展的经济效应及其风险管理研究

地方债务发展的经济效应及其风险管理研究

【摘 要】本文在对我国地方政府债务的现状进行了阐述后，分析了地方政府债务的经济正负效应，然后就负面风险效应探究当前不断提高的原因，以此提出了防范和管理地方政府债务风险的建议，这对于防止我国经济大起大落、增强地方经济发展的持续性有重大意义。

【关键词】地方政府债务；经济效应；风险管理

一、地方政府债务现状分析

我国经济连续多年高速增长，特别是为应对金融危机进一步加大了地方政府举债力度，把地方债务规模推向了空前。时至今日，仍不断内生出强烈的债务需求，债务增长依然强劲。

（一）债务规模过大

截至2014年末，地方债务余额达到18.7万亿元，省、市、县三级地方政府性债务之和与综合财力比率为52.25%，如计入或有债务，债务率为70.45%。沉重的偿债压力造成部分地方政府财政紧张，个别负债率较高的地方融资平台出现债务逾期或违约。

（二）债务增速过快

2014年地方债总额比2010年增长74.74%，2011年和2012年地方债增速分别达到48.20%和61.92%，明显高于其他年份。随着债务快速增长，部分地方融资平台多头举债，项目资金管理不规范、营利能力较弱等问题日益突出。

（三）债务结构不合理

地方政府债务形式多种多样，既有财政部代发的地方政府债券也有地方融资平台的银行贷款还有部分地方政府融资平台债券（“城投债”）。部分融资平台公司自有资本金薄弱，缺少营利性项目，存在对银行信贷过度依赖、还款期限过于集中问题，对部分财政赤字较高的地方政府形成了很大压力，有债务风险集中爆发的可能性。

二、地方政府债务的效应分析

（一）积极效应

（1）资源积极配置效应。正如斯蒂格利茨所说，政府性债务融资有相当一部分用于公共工程和基础设施投资，形成了政府所拥有的各种各样的“可再生性资产”。债务资金用于资本性支出符合收益费用配比原则，有利于代际公平。因此，地方政府债务支出有助于改善资源配置格局，优化资源配置。

（2）国民经济扩张效应。经济增长通常受人口增长、劳动生产率、资源丰裕程度、教育水平和投资等诸多因素制约，其中投资又是推动经济增长的最重要的力量。现代社会中社会总投资由政府部门投资和微观经济主体投资组成，而对于政府部门来讲，举债投资是提高地方经济发展速度的重要途径。

（二）消极效应

（1）对财政风险形成信用危机。地方财政风险多表现为无力偿债、支出相对于收入的快速增长、长期持续赤字等，但最终往往集中以地方政府债务的形式表现出来。如果地方政府债务规模过大导致产生债务风险，地方政府无法按期偿还，损害的就不仅是债权人的利益，也包括政府的公信力。

（2）对金融风险产生传导效应。由于当前银行对政府机构的贷款申请大都没有纳入严格的审贷程序处理，而且贷款额度较大。如果地方政府债务清偿能力不足，产生债务风险，在地方政府不能破产，而中央政府对于大面积的地方政府债务又不能完全兜底时，只能是增加银行的不良资产，债务风险则传导为金融风险甚至诱发金融危机。

三、目前地方债务风险急剧提高的原因

地方政府债务风险的实质是经济体制转轨中地方经济社会发展诸多深层次矛盾在财政上的集中体现。我国自94年实施分税制以来，中央和地方政府财权与事权多不匹配，造成地方政府债务不断积累。而近几年地方债务规模的快速扩张，却是多方面因素共同决定的。

（一）融资制度不规范

据统计，2014年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方债务融资的贷款占比高达40%。很显然，由地方财政变相担保的债务实质性上已经构成地方政府的隐性负债及或有负债，导致地方政府的债务风险加剧，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力，未来极有可能传递成为金融风险和财政风险。

（二）债务管理不到位

面对已有的大量债务，债务管理的不到位更加剧了风险的提升。一方面，缺乏举借债务的整体规划和科学论证。地方行政领导往往注重政绩，很少顾及债务结构和实际偿债能力，导致债务融资规模远远超过地方政府财力的实际承受能力。另一方面，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制。致使各级地方政府和地方政府部门举债欲望不断膨胀，举债形式不断翻新，债务规模越来越大。

四、提高地方政府债务风险的防范与管理

地方政府债务风险是一种系统性风险，对金融系统的稳定及经济社会稳定发展都有极大的危害，因而风险的防范与管理凸显重要。

（一）构建地方政府债务风险的预警机制

目前大多发达国家选择交叉型的预警机制，这种安排可以监测不同类别和不同层级政府部门债务的预警指标。同时要以政府监管为主导，配合以相关的职能部门来完成体系的安排设计，协调各个监管主体的职能共同完成本级部门监管的任务，从而完全达到了立体化债务风险预警机制的设计初衷。

（二）加强地方政府融资风险的信息披露

地方政府应定期宣布有关债务和资源的信息，保证政府预算的全面性和透明度，便于在政府涉及的融资和债务规模上有清晰的认识。地方政府可支配资源以及当前债务是风险信息披露的两大部分，其中债务应包括地方政府当年的债务结构，逾期债务，债务余额，还本付息额等。

【参考文献】

[1]陈俊平.中国地方政府债务的确认、计量和报告[M].中国财政经济出版社，2010.[2]樊丽明等.中国地方政府债务管理研究[M].经济科学出版社，2006.[3]李萍.地方政府债务管理：国际比较与借鉴[M].中国财政经济出版社，2009.[4]赵晔.现阶段中国地方政府债务风险评价与管理研究[M].西南交通大学出版社，2013.

第二篇：防范地方投融资平台债务风险

为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台的债务迅速增长，其连带风险也受到了广泛关注。

国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

应客观分析融资平台风险

《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的？

徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必

然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

建立地方政府债务管理体系

《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢？

徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

放开地方债尚不现实

《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法？

徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券（包括中期票据和短期融资券），实际上就是中国的市政债券。

从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。

因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用；规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务

和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

因此，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。从各种融资方式看，进一步提高投融资平台债券融资（包括企业债、中期票据、短期融资券等）的比重，有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为工作中，我们要注意防止出现地方基础设施投资需求发生大的波动，否则对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。

第三篇：地方政府债务风险及控制研究

地方政府债务风险及控制研究

摘 要：近年来，随着中国经济与社会的不断发展，地方政府在公共服务和基础设施建设方面不断加大投入力度，扩大资金需求。然而，地方政府自有资金有限，因此不得不通过通过举借债务的方式来弥补资金的不足。地方债务规模不断扩大，地方债务信息却很难全面、准确统计，由此导致地方债务风险不断加剧，债务规模难以得到有效的控制。地方债务风险的扩大将会威胁到地方经济发展，因此如何控制地方债务风险成为了需要我们关注的课题，本文认为地方政府应通过加强债务信息透明度，建立完善债务偿还制度等方式来控制地方债务风险，维持地方财政平衡，从而保证地方经济及社会的稳定发展。

关键词：地方债务；债务风险；偿债能力

随着经济的发展，城镇化进程的不断加速，地方政府需要进行大量的市政项目建设，资金需求巨大。分税制改革之后，中央集中了大量的财权，导致地方政府财权与事权不匹配，形成了巨大的资金缺口，因此地方政府不得不发行地方债务来弥补进行交通运输，基础设施建设所带来的财政赤字，保证地方政府职能的发挥和政府机构的正常运转。然而《中华人民共和国预算法》规定，各级地方政府，按照量入为出，收支平衡，不列赤字的原则，不得发行地方政府债务。因此地方政府只能通过中央地方转贷，地方政府融资平台，或以下属企事业单位的名义举债，由此产生的债务具有很强的隐蔽性，信息透明度低，从而增大了地方财政的风险。

一、地方债务及其风险

地方政府债务是指我国各级地方政府作为债务人，在财政收入不足以保证政府职能的履行时，以财政收入和政府资产作为担保，向金融机构、其他企业及个人举借的债务。

（一）地方债务主体

我国地方政府债务由地方政府融资平台，地方政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位和其他事业单位组成，其中由地方政府融资平台为主要举债主体，2010年，地方融资平台债务余额为4.97万亿元，占地方政府债务总额的46%以上，几乎占到一半。由于法律规定地方政府不得发行地方政府债务，这一规定限制了地方政府扩大银行贷款和发行政府债券的规模，所以地方政府通过地方政府融资平台发行了大量地方债务，然而地方融资平台数量和债务规模的增长，在推动我国基础设施和公共事业建设，加快城镇化发展进程的同时，也存在着诸多风险。地方融资平台由于自身偿债能力有限、信息透明度低，导致地方政府融资平台存在较大的风险。地方债务并未纳入地方政府预算管理，以至于很难控制其债务规模，这也将大大提升地方政府财政风险。

（二）地方债务来源

目前我国地方政府债务资金来源主要为金融机构贷款、上级财政转贷、发行地方公债以及其他单位及个人的借款，其中大部分债务来自于金融机构的贷款。地方债务的主要来源还是来自银行贷款，地方政府的债务风险与金融风险息息相关，当地方政府存在大量逾期未能偿还的债务，将会严重影响银行的再融资能力，提高金融风险程度，限制银行业的信贷扩张能力，同时对其他各行业的贷款支持力度将下降，严重影响经济稳定增长。

（三）地方债务风险及其种类

地方政府债务风险是指地方政府对其承担的债务无法按期还本付息以及相应产生的后果。从地方政府是否对地方债务具有法律上的偿还责任，可以将地方债分为显性债务和隐性债务。显性债务是指签订了书面合同，地方政府作为债务人在法律上承担偿还责任的债务。隐性债务，是指并未签订书面合同，地方政府在法律上不承担偿还责任，而只是承担道义责任的债务；从是否具有确定的偿还责任上可以将地方债务分为直接债务和或有债务，直接债务是指政府在任何情况下都必须偿还的债务。或有债务是指政府承担担保责任，当债务人不履行还款义务或无力偿还时，由地方政府偿还的债务，是在特定条件下才需要偿还的债务。

参照世界银行专家汉娜创建的政府债务风险矩阵对地方债务风险进行划分，可将我国地方政府债务分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务这四种债务。其中直接显性债务包括：中央政府代理发行的地方政府债券，向国内金融组织与单位、个人的借款，地方财政部门举借的外债，各种拖欠款（工程款、公务员和教师工资等）；直接隐性债务包括社会保障资金缺口，农村社会保障缺口，公共投资项目未来的资本性和经常性支出等债务；或有显性债务包括：地方政府担保的外国政府贷款，地方政府担保的国内金融组织贷款等；或有隐性债务包括：地方金融机构的债务，地方国有企事业单位的欠款，下级政府的债务等。

二、地方债务风险的积累

（一）地方债务增长迅猛

2008美国金融危机席卷全球，为了防止经济下滑，缓解财政压力，中央政府启动了4万亿的经济刺激计划，这其中有2.8万亿元由地方政府承担，因此地方政府不得不向金融机构进行融资，此后，地方债务规模便开始呈现出逐年递增的态势。据国家审计署审计结果显示，2010年年底，全国地方性债务余额为10.72万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务余额为6.71万亿元，占地方债务总额的62.6%，地方政府承担担保责任和救助责任的或有债务分别为2.34万亿元和1.67万亿元，分别占地方债务总额的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全国地方债务余额增长至17.89万亿元，其中地方政府承担担保责任和救助责任的或有债务也分别增长至2.67万亿元和4.34万亿元，占地方债务总额的14.92%和24.26%。数据显示，从2010年至2013年这三年中地方债务总额增长了67%，年均增长率超过了20%，债务总额增长的同时，地方债务占GDP的比重也逐年上升。由各年的数据可以看出，地方政府负有偿还责任的债务比重较大，与此同时，这两年中政府承担担保责任和救助责任的或有债务总额均约占40%，在债务人无法偿还的特定条件下，或有将由担保人或救助人来承担偿还责任，立即转化成地方政府的直接债务。地方政府为了促进城市经济发展，为当地的公共项目或地方企业提供担保，形成了大量的地方担保性债务。2010年地方政府的或有债务总额为4.01万亿元，到2013年增长至7.01万亿元，增长幅度达74%，导致地方政府或有债务的规模扩大，由此为地方政府带来的债务风险也大幅增长。

（二）地方债务结构扭曲

地方债务在不同省份间比重不同，在东部省份主要以基础设施建设和交通水暖电等设施建设为主，债务规模小。而西部地区的债务规模则比东部省份庞大，主要用于工资拖欠、弥补社会保险经费缺口和维持地方政府职能发挥和部门运转。其次，在基础设施建设上的投资多以建设期限长，投资收益率小的基础设施为主，其投资资金不能靠项目本身的收益来偿还，而要靠地方财政经费偿还，由此为地方财政带来了巨大的偿债压力，进一步提升了债务风险。

目前地方债务在政府层级间的分布是省、市级比重偏低，资金主要来自外国金融组织贷款、国债转贷和国内金融组织贷款。县乡级债务比重偏高，由于基层政府财力小，承担的事务支出多，导致债务规模增大。目前部分县乡级政府在财政较在为困难的情况下，由于债务项目多、偿债资金来源窄，偿债能力低，导致债务到期，而无力偿还。截至2014年12月底，地方政府负有偿还责任的债务中，存在0.9万亿的逾期债务，占地方债务总额的6%，2018年以后到期的债务余额为6.2万亿元，占地方债务总额的40%，其中逾期债务主体以县乡级政府为主，近三年为债务偿还高峰期，也是债务风险的高发期。对于逾期债务地方政府不得不通过债务展期，将当期应偿还的债务延缓至以后支付，和借新债还旧债的方式来处理，这种方式在不断加大金融与财政风险的同时，也严重影响了地方政府的公信力。

（三）地方债务信息不透明

由于地方政府发行地方债务是属于违规行为，常以地方政府融资平台，企业事业单位的名义进行融资，举债方式多样，结构复杂，融资主体与监管部门之间缺乏有效的信息沟通机制，总体债务信息无法完全统计。全面了解地方政府债务的现实状况是防范和化解地方政府债务风险的首要条件，没有真实、全面可靠的债务信息，就不能对地方政府的债务风险作出客观真实的评价，及时采取有效防范风险和化解债务的措施。从目前情况看，地方政府债务规模大，政府举借的担保债务无法完全准确统计，即使是财政部门地方政府债务统计资料反映的也仅仅是债务数额的总额，对或有债务中各融资主体的负债额无法统计出精确数值。每年新增债务、逾期债务等具体数据也很难统计出结果，政府监管部门无法获得综合完整的债务信息，难以确定地方债务规模，无法对地方债务风险进行准确的评估预测，难以对地方债务实施有效的监测与管理，从而大大提升了地方债务风险，降低了政府财政稳定性。

三、控制地方债务风险的对策

（一）根据政府财力适度举债

各级政府部门是政府债务的承担者，对政府债务的偿还负有不可推卸的责任，政府债务规模和效益与各级财政状况息息相关。因此，政府部门在追求地方经济与社会发展的同时，也应合理控制地方债务规模。在进行项目建设时政府部门需要根据项目规模进行合理规划，使其与地方经济发展与债务偿还能力相适应。同时根据自身债务结构，各项债务的偿还期限，如，本年到期债务，以及后几年年到期债务的数量金额，以控制债务规模为主制定出合理的债务计划。不同省份之间由于地区经济发展水平的差异，也应结合当地财政能力和政府债务规模，制定出中、长期的债务规划，合理举借债务。例如我国的东部沿海地区经济水平高，税源广，财政收入多，偿债能力强，地方债务风险相对较小，进行的公路桥梁等基础设施建设属于收益回收期较长的项目，因此可以根据项目收益情况和债务偿还情况，适度扩大融资规模。而中西部经济欠发达地区，由于财政收入不足，还依然要提供义务教育、医疗服务、社会治安和基础设施等公共物品及公共服务，履行事权所需要的财力与可用财力高度不对称，因此，需要严格控制其债务规模，优化债务结构，缩减债务存量，限制新增债务，制定科学合理的规划，使该地区进行的项目建设与其自身经济发展水平和财政收入状况相匹配，避免为了地区发展盲目举债，而产生债务负担过重的情况。

（二）完善地方债务偿还机制

建立完善、可靠和健全的偿债机制是规范地方政府举债行为和约束地方政府

过度举债的重要保障措施。债务的偿还是地方政府债务管理的一项重要任务，地方政府应在举借债务的同时制定出具体的债务偿还计划，计划中应明确规定负债的偿还责任，资金的使用范围，债务的偿还期限以及偿债资金的来源。明确债务的偿还责任，政府部门的直接借款由地方财政部门负责偿还，地方债务在经人大审批核准发行后，地方政府应在每年年初从预算中安排出相应的债务还本付息预算，用于偿还当年应偿还的当期债务；对于能够产生效益的项目可以在项目建成后由自身收益偿还债务；政府部门承担担保责任的债务，应由最终债务人负责偿还。偿债主体要严格执行偿债计划，落实偿债资金，及时足额偿还债务本息。地方政府还应增加财政收入，提高偿债能力，提高债务资金使用效率，避免由于资金浪费导致的债务无法按时偿还。政府还需建立偿债基金来防范债务风险，财政部门按债务余额的一定比例，将经常性收支结余和债券投资项目收益列入偿债基金，以此来偿还尚未产生效益的项目债务以及下一级政府暂时无力偿还的到期债务。

（三）建立与完善债务信息披露机制

提高债务透明度可有效防范地方债务风险，因此地方政府应通过建立地方债务信息披露制度来提高地方债务信息透明度。目前我国地方财政部门对外公布的地方债务信息通常缺乏准确性和全面性，不利于地方债务管理者认清地方债务情况，对债务风险进行有效管控，无法为地方财政编制预算提供准确科学的依据。为保证地方债务信息的公开性与透明性，政府应定期公开地方债务相关信息，以便公众准确判断地方政府的融资和偿还能力。此外还需要对地方政府可支配财力，债务资金使用状况，债务结构等债务信息定期公布：地方政府可支配财力是指地方政府在一定时期内所能自由支配使用的财政资金，对地方政府的可支配财力进行准确地披露，有利于对债务偿还能力进行准确评估，有效地监控地方政府债务风险。对债务资金使用状况的披露，有利于强化投资者及监管部门对资金使用情况的监督有利于减少不必要的项目支出，有利于提高债务资金的使用效率；通过对债务规模与结构的披露，公众可以对当年需要偿还的债务余额和未来各需要偿还债务数量充分了解，投资者可以对未来的债务风险进行全面的分析评估，进而做出合理的投资决策。政府还可以考虑通过编制地方政府债务预算，从政府财务状况、资产负债情况等方面，公开记录和反映政府债务的规模和结构等情况，使地方政府债务向着规范化方向发展，加强对地方政府举债行为的约束，控制地方政府债务风险。（作者单位：吉林财经大学）

参考文献：

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第四篇：乡村债务的规模结构风险及效应分析

乡村债务的规模、结构、风险及效应分析

宋洪远

【关键字】债务规模 债务结构 债务风险 负债效应

【摘要】本文依据实地调查资料，从债务规模、债权人结构、用途结构、期限结构和利率水平等方面对乡村债务问题进行描述，并借鉴国家外债分析指标对乡村债务的风险状况做出判断。本文的基本结论有：乡村债务规模大、增长快；正规金融机构是乡村债务的主要债权人，但私人债权比重逐步增加；乡村债务用途多样，办企业和公共基础设施是主要内容；乡村借款多为短期；乡村债务的风险在增加；适度债务有利于乡村发展，但过度债务则有不利影响。

2003年，我们到黑龙江省A乡及E村、河北省B乡及F村、江苏省C镇及G村和江西省D乡等地，就乡村债务问题进行了深入的调研。对全国来说，这些地方的问题有一定的典型性和代表性。我们在调查中采取债务人报告的方式，详细记录了乡村债务的发生和发展过程，掌握了翔实的第一手资料.一、债务规模

表1 调查乡镇历年债务余额（万元）

资料来源：根据实地调查资料整理

调查的4个乡镇和3个村都存在规模庞大的债务。从表1可以看出，自1996年以来，4个乡镇的债务增长速度都很快，到2001年底平均债务余额已高达545.7万元。B乡6年内债务规模增长了3倍，年均增长20.1%；A乡增长了5.4倍，年均增长32.4%；C镇增长了11.6倍，年均增长50.5%。表2显示，1990--2002年，F村和G村借款总额都超过100万元。到2002年底这两个村的借款余额分别为30.4万元和16.5万元，如果加上应付款，债务规模会更大。

调查表明，债务用途对债务规模产生了较大影响。办公场馆、大型基础设施建设以及兴办企业所需要的资金量较大，这些项目的兴办一般会急剧增加乡村负债的规模。如C镇1999---2002年债务规模剧增的原因就在于工业园区的拆迁与建设，A乡1999年债务规模剧增的原因是修建了宏伟的乡政府办公楼。一般而言，从用途来看，发达地区乡镇的负债主要用于兴办企业，提供投资额较大的公共产品，如C镇所有的债务都用于举办企业和工业园建设，负债额较大。欠发达地区大部分乡村债务用于发工资、上缴税费任务，负债额因而较发达地区低。表2 调查村历年借款规模(万元)

资料来源：根据实地调查资料整理

二、债务结构

(一)债权人结构

乡村债务的债权主体主要包括农业银行、农村信用合作社等正规金融机构，农村合作基金会等非正规金融组织，国外政府和国际金融组织，上级财政，单位和私人(包括个体工商户、乡镇干部)等。表3为样本乡镇2001年底的债权人构成表。表4为调查村1990--2001年借款的债权人构成表。

表3 乡镇政府债务的债权人构成(万元，%)资料来源：根据实地调查资料整理

表4 调查村借款的债权人构成(%)

资料来源：根据实地调查资料整理

上述情况及我们所掌握的其他地方的材料表明，正规金融机构是乡村债务中最主要的债权人，农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或者组织的重要资金供给者。

对乡镇政府而言，县级财政也是借贷资金的一个重要来源。向县级财政借贷包括两种主要形式：一是用于弥补预算内资金的不足或者应付突发事件，比如D乡的清盘借款，因为农村合作基金会被取缔后，债务必须由乡政府财政兜底，县财政先垫借出来，然后逐年在下拨款里面扣除，年息3%；二是项目贷款，资金跟着项目走，比如B乡的林业开发贷款。

非正规金融组织主要是农村合作基金会。1996--2002年B乡累计从基金会贷款304.9万元，用于发工资、建办公大楼和上缴税费任务等。20世纪90年代中期以后，私人成为乡村的一个非常重要的借贷渠道。私人主要指的是乡村干部、个体工商户。乡村对私人的债务有借款和应付款两种形式，借款包括各种名目的集资、临时周转借款，应付款则是因为拖欠工资和工程建设款而发生。

地区经济发展水平对债权人结构产生了较大影响。发达地区正规金融市场和非正规金融市场的资金都比较充裕，金融机构和私人成为负债的主要债权人。对于欠发达地区而言，除了正规金融机构和私人以外，上级财政以及各种非正规金融组织也是重要的债权人。

实际上，乡村债务正在经历一个由公共债权向私人债权的重大转变。20世纪90年代初期进行的调整农业结构、发展乡镇企业、小城镇建设、乡村建设等主要从正规金融机构获得融资，乡村借贷的主渠道是农行和信用社，基本上没有单位和个人债务。1993年开始进行的金融体制改革，实际上加快了金融业的市场化进程，资金的市场化程度提高，使不具有市场竞争力的农业和农村出现了边缘化的现象，乡村获得的正规金融机构贷款急剧减少。到1998年以后，广大乡村尤其是村级组织几乎不可能从金融机构获得贷款。同时，国家财政支农力度不仅没有提高，反而有所下降。以“九五”时期为例，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1996年为8.82%，1997年为8.30%，1998年为10.69%，1999年为8.23%，2000年为7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因为这一年发生了特大水灾。这五年中，国家财政收入从1996年的7400亿元增至2000年的16386亿元，增幅达121%；但财政对农业的支出只从700亿元增至1231亿元，增幅仅为75%。因此，乡村融资不得不依赖主要由私人组成的民间借贷市场。

(二)债务用途结构

乡村借贷款主要用于兴办乡村集体企业、进行农业综合开发、从事公共基础设施建设和办公设施建设，发工资以及上缴税费任务等。表5为样本乡镇2001年底累计发生债务的用途结构。

从表5可以看出，在2001年D乡的债务余额中，用于兴办企业的债务占总量的35.3%。另据我们调查，从1991年以来C镇发生的5笔借款中有1笔直接用于兴办企业，3笔用于工业园建设，也与兴办企业有关。其他地区的调查也表明，发展乡村集体企业等生产性支出是形成乡村债务的一个主要原因。内蒙古自治区乡村两级债务的1／3用于生产性支出(云德奎，2000)，河南50%的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的(河南省财政厅，2001)。20世纪90年代初期，国家和地方政府出台了不少兴办乡村集体企业的法律法规，鼓励乃至强制基层政府推动乡村集体企业的发展。在上级政府的强制压力下，集体企业得到了非常规发展。由于自有资金不足，集体企业的资金有很大一部分来源于农行、信用社等金融机构的贷款以及财政优惠资金。D乡兴办的乡村集体企业主要是建一座水电站，项目总投资为337.9万元，其中负债为213.9万元，占到了其债务总余额的1／3。

农业综合开发指的是围绕农业增产增效而开展的各项建设，比如兴国县搞的所谓“三冬一改”和优化种植结构工程。农业综合开发的资金贷款来源于农行、信用社等金融机构，国际农发基金以及农村合作基金会等非正规金融组织。这些资金通常由乡镇政府统一承贷，然后转贷给村级集体组织和农户，或者为他们提供担保。粮食主产区农业综合开发的投入一般比较大，在其债务总额中占有相当大的比重，比如D乡，这类用途的负债占到1／3强。不过，“在城市偏向的影响下，发展中国家的政府对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的要求，经常只是为了得到贷款或者援助而表面敷衍，并没有落到实处。”(林毅夫，2002)基层政府的行动逻辑也是如此，解决资金紧缺的激励刺激基层政府向国外资本借贷。D乡向国际农发项目贷款218.7万元，借贷时用的是农业综合开发的名义，但借款的实际用途并不仅仅是农业开发，这使得农业综合开发大打折扣。

对债务的使用作历史性的考察表明，20世纪90年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来说是融资性债务；20世纪90年代中期以后，在广大中西部地区，完成上级政府规定的税费任务以及发工资成为乡镇的沉重负担，债务的用途出现了根本性的转变，发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字性负债的根本性变化。由于绝大部分乡村集体企业停产、倒闭或者转制，政府从生产竞争性领域退出，转向通过提供优良的投资环境等手段吸引外部资本，推动个体和私人企业的发展，东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。

表5 乡镇政府负债的用途结构(万元，%)

注：用途中的其他主要指的是偿还债务以及乡镇财政周转金

资料来源：根据实地调查资料整理

(三)期限结构和利率水平

负债的债权人及其用途决定了债务的期限和利率。一般来说，来自金融机构的贷款绝大部分属于一年之内的短期贷款，利率比较确定。4个样本乡镇自1996年以来一共向金融机构贷款16笔，其中只有A乡和D乡各有1笔贷款为长期贷款，其余皆为短期贷款。金融机构的利率由国家规定，由于央行从20世纪90年代以来不断调整银行利率，金融机构的贷款利率变化比较大，但总体上呈下降趋势。

来源于诸如各种基金会等非正式金融组织的借款都在一年以内，利率非常高，比如B乡从1996--1998年一共向基金会借款13笔，期限短则3个月，长则1年，月利率高达千分之19.8。

单位和私人的债务由借款和应付款两部分构成。中西部地区的单位和私人的借款绝大多数具有应急性质，比如用于完成税费任务。从期限来看，基本上属于短期借贷，利率比较高。借款期限短则一个星期、半个月，长则6个月。这是因为大部分乡镇的拖欠都是短期性质的，能够周转过来就会结清税费。东部地区的借款则主要以集资的形式发生，用于兴办企业。政府和单位以及私人之间的借贷是借贷关系里面最敏感的话题，利率是借贷的焦点。从样本乡镇以及我们掌握的其他案例来看，单位和私人借款的利率弹性大，低则不用还利，高则成为高利贷，月利率高达千分之30。

从我们所掌握的案例来看，欠发达地区的应付款主要有两大部分，一部分是拖欠干部教师的工资，迫于各种压力，虽然经常发生拖欠现象，但是一般都是短期的，更准确地说是常欠常清。另一部分是拖欠各种工程款。建设款拖欠时间一般都比较长。A乡1998年拖欠工程款45万元，到2003年都没有偿清。发达地区的应付款绝大多数属于工程建设款，拖欠时间也比较长，一般都在3-4年以上。

三、债务变化趋势

对债务的走势做预测是一项非常困难的工作。由于数据不足，我们很难运用统计方法，比如时间序列分析法做出定量分析。这里我们只是在现有制度框架下，依据宏观经济走势，定性地对负债增长速度、债权人结构以及用途做一些分析。

乡镇负债增长速度主要取决于乡镇财政的收支缺口。由于经济增长以及财政收入增长速度的相对稳定性，故负债增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达地区乡镇财政支出的主体是干部教师工资，负债增长速度取决于工资增长速度。如果工资增长速度过快，乡镇的债务也增长快，反之亦然。很多地区推行的“工资由县级统筹”的做法缓解了乡镇财政支出的压力，这些地区乡镇债务的很大一部分源头应该可以得到遏制。发达地区乡镇的债务主要是基础设施融资性债务，其增长速度主要由公共产品投资额的增长速度决定。从目前形势来看，雄心勃勃的“东南沿海”工业园区建设、大路大桥等基础设施建设的势头正方兴未艾，这可能会刺激债务的增长。发达地区大搞投资环境建设，实行“赶超”发达国家或地区的战略，而广大中西部地区则普遍推行“赶超”发达地区的战略。在这种战略的主导下，中西部地区乡镇政府被迫效仿发达地区，提供大量基础设施等公共产品，以提高招商引资的竞争力。基础设施的建设成本高且经济效益见效慢，如果乡镇受到的强制性压力不能够得到减弱，便有可能重蹈覆辙，像20世纪90年代初期兴办乡镇企业一样，导致负债急剧增长。一言以蔽之，“招商引资”的竞争压力有可能刺激乡镇政府(既包括中西部地区的，也包括东部地区的)举债，导致债务规模不断膨胀。

从负债用途来看，短时期内，乡村债务的结构不会改变，即在广大中西部地区以完成上级政府规定的税费任务和发工资为主，东部地区的负债以基础设施建设为主。不过，正如上面所言，中西部地区的乡村负债用途还涉及一个竞争压力的变量，在强外部压力下，其使用结构可能会发生变化。

从债权人来看，由于国家支农力度的减弱，以及金融体制改革的推进，乡村的资金将越来越依赖非正式渠道。乡村债务的债权人主体逐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人谈判地位将逐步升高，对社区事务的控制权日益扩大，这是我们必须引起注意的问题。

四、债务风险分析

(一)风险分析指标

由于目前还没有用于乡村债务风险分析的通用指标体系，这里借鉴国债风险分析指标，然后对国债风险分析与乡村债务风险分析之间的差异做出说明。

1.债务依存度。指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重，反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高，表明财政(财务)支出过分依赖债务收入，财政(财务)处于脆弱的状态，并对财政(财务)的未来发展构成潜在的威胁。国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性，认为债务依存度不能超过20%。

2.债务率。指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例。该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力。比例越高，说明乡村的还债压力越大。

3.偿债率。指国债还本付息额与当年财政(财务)收入的比率。对于乡镇来说，偿债率等于债务还本付息额与财政可支配收入的比例。对村级组织而言，村偿债率等于当年村级组织还本付息额／该村级组织财务收入总额。

除了借用3个国债指标之外，结合乡村实际，还应该计算农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指一定时期内乡级或村级债务余额农民人均额；个人债务负担率是指一定时期内乡级或者村级债务余额人均额相对于农民人均纯收入的比例。有学者提出，个人负担率(乡村两级)不宜超过10%(牛竹梅，2002)。

(二)风险分析结果

偿债率是按已支付的还本付息额计算，由于所调查乡镇实际还本付息很少，这个指标对乡镇没有多大意义。本文主要用债务依存度、债务率、农民人均负债额、农民个人负担率分析其债务风险。对村一级还使用偿债率指标。

根据表6和表7，我们可以对乡村债务的风险状况做出如下分析判断：

1.乡村财政(财务)支出，尤其是乡镇财政对债务的依存度较高，不少年份超出警戒线。根据农业部的调查，1998年乡镇政府债务依存度为10.98%，从全国平均水平来看，还没有超出20%的警戒线。但从我们的调查样本来看，每个乡镇都在一些财政超出警戒线。B乡年年都借债，债务依存度总体非常高，平均为39.6%，1996年以来，有4个大大超过了警戒线，其中1999年更是高达92.4%，这意味着该B乡基本上依靠举债度日。A乡有2个的债务依存度大大超出了警戒线。C镇有2个超出了警戒线。但是从总体上看，财政收入差的乡镇比财政收入好的乡镇债务依存度高，超出警戒线的年份也多。村级财务的债务依存度有些年份也很高，大大超出了警戒线。

表6 调查乡镇债务分析指标(元，%)

资料来源：根据实地调查资料计算

表7 调查村债务分析指标(%)

资料来源：根据实地调查资料计算

2.乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力高低不等。欠发达地区乡村的债务率都比较高，尤其是B乡，1999和2000年债务余额连续两年超出财政总收入的2倍。A乡从1996年以来，年年借新债，没有偿还任何债务，债务率逐年上升，4年时间内负债率提高了35倍，年增长143.2%。C镇的债务余额很大，但由于财政收入基数大，收支状况好，故债务率相对较低，有很强的债务清偿能力。依据债务率，我们可以对乡村进行划分，像B乡和F村这样的乡村，债务余额超出年财政(财务)收入数倍的地方，属于根本没有能力偿还债务的乡村；C镇和G村债务量虽然大，但是财政(财务)收入基数也大，可以安排债务清偿资金，属于完全有能力偿还所欠债务的乡村；A乡和E村介于两者之间，属于通过调整和优化财政支出结构，可以偿还部分债务的乡村。

3.村偿债率反映出欠发达地区村级偿债负担更重。在村偿债率上，除了个别年份，E村和F村两村都要高于G村，近几年更是如此。从实际情况看，G村还款能力强，目前只有16.5万元债务余额，而F村债务余额则高达30.4万元，再加上F村的财务收入仅为C村的1／5-1／4，所以F村的债务负担更重。

4.农民人均负债额和负担率大幅度提高，负担比较重。由于债务增长速度过快，农民人均负债额迅速增加。B乡6年内人均负债额增加了3倍，年均增长20.1%；A乡年均增长39.5%；C镇年均增长57%。由于债务增长速度高于农民纯收入的增长速度，所调查乡镇农民个人的负担率提高得非常快。A乡在短短4年内，负担率提高了6.5倍，年均增长59.7%。结合其他地方的统计数据，我们有理由认为，乡级财政和村级财务对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势。尤其是广大中西部地区，有些乡镇已经到了“不举债难以为继”的地步，称其为“负债财政”或者“讨饭财政”丝毫不为过。在这些地区，债务对乡村组织形成了沉重的负担，迫使乡村负责人纠缠于债务事务当中。乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力有高有低。有些乡村完全没有能力偿还所欠债务，有些乡村通过努力可以偿还部分债务，有些乡村则完全有能力偿还所欠债务。从农民个人负担率来看，总体的负担都较重。这就是说如果债务不能够通过其他渠道化解的话，债务将对社区农民构成严重威胁。从几个指标的发展趋势来看，都呈现出增长态势。这说明，无论是东南沿海，还是中西部地区，乡村债务的风险都在增加。债务危机的苗头在相当一部分地区的相当一部分年份都已经出现，如果不能够得到及时有效治理，包括沿海发达地区在内的广大乡村势必陷入深重的债务危机当中，从而对国民经济的发展和社会稳定构成挑战。这个判断的政策含义是，治理乡村债务迫在眉睫!

根据国债衡量指标，我们对乡村债务的风险做出了上述分析。不过，无论是债务结构还是债务约束，乡村与国家都存在本质的差别，比如：(1)乡镇可以向上级政府转嫁债务。(2)乡村组织有可能找机会和借口逃避债务，而国家一般不能这样做。(3)也许更为重要的是，银行是乡村债务的主要债权人，而金融部门本身预算软约束以及银行和政府的特殊关系导致银行贷款对乡镇政府部门形成的约束力很弱。调查中发现，很多乡村干部甚至不把金融部门贷款计算在乡级债务之内。所以，债务所产生的压力以及风险都可能要比根据上述指标计算出来的要小。这些差异也为分析乡村债务提出了需要进一步研究的问题，即如何确定乡村债务的适度规模，以及建立乡镇(更广泛一点讲是地方)公共债务的风险评估指标体系。

五、负债效应分析

现有不少关于债务问题的研究内含了乡村负债都是不良债务的假设，把负债看作是一种导致地方社会福利恶化因而必须加以禁止的现象。但事实上，对负债的经济效应和社会效应的分析可能并非那么简单。乡村债务的大量发生与经济体制转轨背景下基层政府推动现代化的责任增大有关。资金稀缺长期以来一直是制约农村地区经济与社会发展的关键性因素，负债在相当大的程度上缓解了农村地区资金不足的困难，成为农业产业化、乡镇企业融资和城镇化发展的重要手段，加快了农村的现代化进程。

在现代市场经济条件下，优化资源配置、推动经济发展仅靠市场的力量已远远不够，尤其像我国这样一个后进的国家，必须充分重视和发挥政府调控经济的职能和作用，而适度的赤字和债务政策则是政府调节经济运行、促进经济发展的一个必要手段。所以，关键的问题不是不能举债，而是债务必须保持适度规模。目前的主要问题是债务规模过大，导致债务风险不断加大。债务依存度太高，表明乡级财政和村级财务的运转越来越依赖负债筹措资金。偿债率和债务率过重，则表明财政的偿还压力太大，影响正常的公共支出活动。农民个人负担率高，会对农民负担构成威胁。沉重的债务压力严重影响了基层政权的顺利运转，减少公共产品和服务的支出以及投入。乡村干部，尤其是主要领导干部很大一部分精力用来跑借贷、应付支出，或者被迫用于应付债权人的逼债、告状、上访和打官司，导致公共管理工作投入的减少。同时，由于负债过度，教师、干部的工资难以及时足额发放，影响了广大教师、干部的工作积极性，这可能会导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。还有，在没有偿还渠道的情况下，负债便对社区农民构成了严重威胁，可能导致农民负担反弹，侵蚀税费改革的成果，或者持续拖欠，导致政府的信用和形象受到严重损坏。

第五篇：地方财政债务和风险管理论文

一、关于我国财政风险的现有分析与判断

至今为止的研究成果表明，源自国债和赤字的财政风险主要表现为两个方面：一是国债余额和赤字分别占当年GDp的比重；二是政府的隐性债务和或有债务状况。2002年3月，财政部在向人大做的2001年决算和2002年预算的报告中，明确公布了国债负担率和赤字率两个指标。2001年中央财政赤字2598亿元，占国内生产总值的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占国内生产总值的比重为16.3%。从这两个指标来看，与国际上许多经济发达国家和发展中国家相比，财政风险并不是很大。从政府的隐性债务和或有债务来看，现有国内的研究成果和国际组织、经济学专家对中国的研究成果表明，这部分债务占GDp的比重约为75～125%左右（世界银行：1998年，刘成：2000年）。将这部分债务进行国际比较，隐性及或有债务的指标也不是很高。以美国为例，大致与我国公布的国债负担率和赤字率同一口径的联邦债务率，目前在50%左右，1993年底的联邦债务大约为3.2万亿美元，但是如果考虑隐性债务，联邦债务几乎是官方数字的3倍（哈维·S·罗森：《财政学》）。国内的研究成果反映，许多国家政府隐性及或有债务规模都很大（刘成，2000年），与此相比，中国政府的财政风险并不是很大。

上述的判断已经基本形成共识，无论从官方公布的数据，还是经济学界研究的成果，可以说已经为人所认识的政府赤字和债务表明，尽管随着债务的扩大，财政风险在积累，但是短期来看风险不大。

二、没有认识和计算的政府财政赤字

首先，需要从基本概念说起。重温什么是财政赤字和政府债务？现代经济学、财政学理论中的定义是，财政赤字是政府支出大于收入的数量。当政府形成财政赤字时，它就必须向公众举债来支付其款项。为了借债，政府需要发行债券，即用以承诺将来偿还的一种借据。政府债务指政府借款总额或累计额。理解赤字和债务的关键点在于：政府债务是政府应付款的存量，而财政赤字是政府支出大于收入而形成的新债务流量（保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》，第16版）。我国自1993年起，规范了财政赤字的弥补办法，即全部由发行国债来弥补赤字，而不准许向银行借款和透支，自此上述定义完全可以适用于我国。

按照上述的定义，我们从下面的表格数据中会发现一个重要的矛盾和问题。

表1我国1998年以来的财政赤字、国债规模与增长率一览表

对于上表中的数据要做如下说明：表1中的财政赤字和国债的绝对量是中央财政和地方财政汇总后的数字，即不是中央财政赤字，国债中包括中央代地方发债的数量。另外，1998年和1999年的赤字数口径与2000年、2001年有不可比之处，原因是前两年的赤字中不含国债的利息支出，自2000年起，每年的国债利息支出改为列入财政支出，作为财政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口径计算，将形成表2的情况。

表2按可比口径计算的财政赤字及增长率

从上述两个表的数据中，我们可以发现一个有趣的矛盾，财政赤字与政府债务呈现反向变化，即财政赤字的增长率自1999年起明显趋于降低，2001年甚至是负增长；而国债的增长率却呈现提高的态势。下面图形反映的更为直观。

图1赤字增长率与国债增长率

对于这个矛盾如何解释？从理论逻辑推理来看，国债发行的总规模包括弥补当年赤字和当年需要还本付息的数额，如果国债总规模扣除还本付息的数额后，弥补当年赤字的国债数应该与财政赤字数额大体一致。我们看一下表3。

表3扣除还本付息后的国债数额与财政赤字的比较

注：为了计算和比较的方便，小数点后四舍五入，不影响基本结论。

从表3中可以看出，历年的扣除还本付息后的国债数额都明显大于当年的财政赤字数额。那么这些差额应如何解释呢？显然，国债只能用于弥补财政赤字，按照基本的理论概念，我们只能推断，在的国债发行总额中有一部分赤字没有反映在财政赤字总额中。那么哪些国债没有反映为赤字呢？我们分析的结果是，由中央政府代地方政府发行的债务，反映在总债务规模中，但是这部分地方政府债务背后的财政赤字却没有反映在赤字总规模中。详见表4中的数字对比。

表4地方政府债务与表3中差额的比较

从表4中看到，除了2000年的差额数小于中央代地方发债的数额外（对此目前笔者还没有很好的解释答案），其余3年的差额数均大于中央代地方政府发债的数额。笔者认为，从理论上讲，中央代地方政府发债，实质上就是中央代地方政府打了赤字。这些赤字肯定没有记入中央财政赤字，关键的问题是它们有没有作为赤字在地方预决算中进行计算和汇总。我国历年来的地方财政汇总都是收支平衡或略有结余的，从来没有赤字。这里存在两种可能的情况：一是中央政府代地方政府发债的数量根本没有作为地方政府的赤字计算；二是已作为地方财政赤字计算后，地方财政汇总是平衡或结余的。从前面分析和表4的情况推断，笔者认为第一种情况的可能性很大，根据对财政机关的官员调查，证实了笔者的推断。由于地方债务计算在债务总规模中，而地方债务弥补的赤字没有计算为地方财政赤字，因此的政府债务总规模就大于了财政赤字规模。

如果上面的推断成立，那么我们可以得出两个相互有联系的结论：一是目前我国公布的中央财政与地方财政汇总后的财政赤字没有包括地方财政赤字，因此公布的赤字数和赤字占GDp的比重可能被低估了；二是地方财政的平衡或结余是虚，而存在赤字是实。

三、财政的风险将出在缺乏有效管理的地方政府赤字和债务

为什么不将地方发债计算为地方财政赤字？首先是在很大程度上受到《预算法》的约束。我国《预算法》中规定，地方财政必须实行收支平衡，不能出现赤字。排除近年来基层财政的债务等情况不说，仅就中央代地方发债而论，由于这笔债务的偿还主体是地方政府，即债务人是地方政府，其实质应作为地方政府的财政赤字。如果因为《预算法》规定的原因，将地方政府债务不明确作为地方财政赤字，这势必会人为地缩小国家财政赤字的规模。其次，与目前政府预算会计实行的是收付实现制，而不是权责发生制有关。由于收付实现制是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，财政收支只包括以现金实际支付的部分，并不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府赤字和债务。这样既不利于准确地反映地方政府财政的整体状况，更不利于防范财政风险（“我国预算会计制度的深化改革”，政府会计权责发生制课题组，2002年第5期《财政研究》）。

从目前的地方政府财政状况看，我国许多地方政府尤其是中西部的地方政府可能将长期存在赤字和借债情况，这就需要各个地方政府在财政预算中对赤字及引发的债务实行严格和科学的管理，如同中央财政对中央债务的管理一样，要有相应的管理机构和一套专门的管理和运作办法。据

我们2001年对江苏、陕西、山东、浙江、辽宁等省的初步调研，目前许多地方政府已经对其自身的政府债务管理引起了高度的重视，并采取了一些管理的办法。但是，由于预算法及现有预算会计管理制度跟不上新产生的政府借债融资的情况，多数地方政府的做法是将债务的借与归还在预算收支表的线下进行反映，财政厅（局）内也缺乏专门人才进行债务筹划和管理。

另外，地方政府的债务归还问题也需要引起高度重视。中央债务多数是通过借新债还旧债的方式归还的。地方政府没有举债权，目前中央转贷给地方政府的世界银行部分贷款已到期，许多地方各级政府是通过当地的税收、收费、以及出售政府资产来归还贷款。对于中央代地方发行的国债，投资有效益的项目，其收益可以作为还债的资金来源，但是有相当多的投资项目只有社会效益，恐怕还债的资金主要还是来自当地的税收或收费，或者采取出售政府资产、借新还旧进行运作。总之，地方政府在债务的归还上，与中央政府相比，其可操作的空间相对有限。这就更加提醒我们要关注地方财政的债务风险，既便目前仅就中央代地方发债这部分债务总量大约在1700～2000亿左右（不包括县、乡基层财政的债务），规模不是很大，但其积累的速度和由于体制、法律约束而造成的管理空隙，值得引起高度重视。否则，在中央财政风险不大的“高枕”上“无忧”，地方财政的潜伏风险一旦突发，带来的将是整个国家财政的风险。

四、建议

根据以上分析和结论，为了防范财政风险，特提出以下建议。

第一，修改《预算法》。由于近年来预算管理办法和体制的实际变动较大，现有《预算法》中的一些条款规定脱离了实际预算管理活动的需要，使得这些法律成为建立规范的新的管理制度的桎梏。规定地方政府要作到财政收支平衡、不准出现赤字就是比较明显的例子。为了增强地方财政收支的透明度，建立规范、严格的债务管理制度，防范地方财政风险，乃至整个国家的财政风险，应该对《预算法》中的相关条款进行修改。最起码，中央代地方的发债应体现为地方财政赤字，并且在中央与地方预算汇总时，这部分地方财政赤字也应计算在内。

第二，建立地方财政预算对地方债务管理的制度和专门机构。目前中央财政部门已建立了专门管理债务的机构，发挥了债务运作和管理的积极有效作用。但是，据了解，省级地方财政部门中，还缺乏明确的管理制度和机构。由此而带来的管理不规范、债务运作没有纳入预算收支的总体考虑等问题已经开始显露。比较明显的例子是，中央转贷地方的世界银行贷款，目前陆续进入还贷期，一些地方（据湖北襄阳的调研报告）的还贷义务已经分摊到农民身上，体现为农民负担的增加。事实已经说明，在地方政府财政部门建立专门的债务管理机构和相应的管理制度，不仅是必要的，而且已经十分迫切。

第三，推进政府预算会计制度改革，逐步由收付实现制转变为权责发生制。在正式转变之前，建议可以在地方财政按照权责发生制试编预算，这对于防范财政风险、作到心中有数，无疑是大有益处的。