税务行政执法危机及化解对策

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第一篇:税务行政执法危机及化解对策

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税务行政执法危机及化解对策

赵东海

根据有关资料和媒体报道,由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题,引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的,近年呈上升的态势。

税务行政执法危机是指由于税务行政执法风险所产生的,对税务机关的基本价值和行为准则产生严重威胁,并且在时间压力和不确定因素极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。从某种意义上说,税务行政执法危机即“危险与机遇”并存的时刻,是税务机关组织命运“转机与恶化的分水岭”,如果处理不当,组织危在旦夕,然而处理得当,则又成为未来良性发展的坚实基础。

一、税务行政执法危机的体现及意义

税务机关在行政执法过程中困难重重,“行万里路,进千家门,受百家气”就是税务人员工作的真实写照。与此同时,由于税务行政执法风险而导致潜在危机的存在,也对税务机关规范执法、有效执法提出了更高的要求。

根据有关资料和媒体报道,由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题,引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的,近年呈上升的态势,因此而受到责任追究的税务人员为数不少。据不完全统计,全国税务行政复议案件1994年至2000年为1035起,2001年至2005年上升到3305起,是前六年的3.2倍;全国税务行政诉讼案件1994年至2000年为328起,2001年至2005年上升到1081起,是前六年的3.3倍;在行政复议案和行政诉讼案中,能维持原处理决定的并不多,败诉率比较高,如2005年全国税务机关已办结的复议案件中,复议决定维持和撤销、变更的比率为54:46;人民法院审结的税务行政诉讼案件中,判决维持和撤销、变更的比率为48:52;2004年全国税务机关受责任追究的税务人员20.49万人次,受行政处分的4597人次,移送司法机关的191人次;2005年7月至2006年底,全国税务机关因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员439人,2006年全国仅国家 文章来源:中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

税务系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员为144人。而去年年底到今年3月份,广州地税干部队伍中接连发生8名基层一线税务人员、一名局属单位的副局长玩忽职守,利用职权谋取私利的问题,先后被纪检、检察机关询问、拘留、取保候审甚至逮捕关押,给广州地税带来了不可挽回的负面影响。惨痛的教训,不得不敲起警钟,引起我们的注意。

针对上述情况,笔者认为,税务行政执法危机的提出,具有深刻的现实意义。

(一)税务行政执法危机的提出,可以有效维护税收执法人员的切身利益。科学防范、化解税收执法危机,从而保障税收执法安全,这是保护同志、稳定队伍的基础,也是内树正气、外树形象的关键。

(二)税务行政执法危机的提出,可以树立税收执法机关的良好形象。如执法人员能够时刻保持税务行政执法危机意识,做到正确执法,文明执法,同时做好税收服务,努力化解征纳矛盾,不仅能够化解税务行政执法危机,而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之,如执法方式简单,执法手段粗暴,就会造成征纳关系紧张,降低自身执法安全系数,增大税务行政执法危机,损害执法队伍的形象,使税收执法工作处于被动。

(三)税务行政执法危机的提出,可以确保税务执法质量和税收收入。如果执法人员能始终保持税务行政执法危机意识,就能确保政令畅通,提高执法人员的工作责任心,克服麻痹心理,确保尽职尽责,应收尽收。

(四)税务行政执法危机的提出,还可以防治腐败,克服官僚主义,推进廉政建设。尽管因不廉洁行为造成税务行政执法危机的是税务干部队伍中的极少数人,但他们的行为严重影响和败坏了税务工作者的形象,损害了税务机关的权威,亵渎了法律的尊严。

二、税务行政执法系统危机成因分析

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税收法律是一把“双刃剑”,它在规范纳税人纳税行为的同时,更大程度上约束着税务执法权力的行使。当前,税收执法危机的产生,并不是一个孤立的社会现象,既有税务机关自身的因素,更有社会经济根源;既有客观因素,也有主观因素。概括起来,主要有以下几方面原因:

(一)税务人员执法危机意识缺乏

部分税务执法人员对税收执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知,其法律意识淡薄,执法工作中随意执法、执法不严;部分执法人员素质提升滞后,未能适应经济税收发展的巨大变化,造成执法程序不严谨,导致执法危机的发生。主要有:

1、工作效率低。例如稽查部门办案时间过长,造成纳税人失踪、证据资料遗失,导致一些原来能够处理的案件最终因证据不足无法处理;征收机关超时限办理涉税审核事项,被纳税人质疑;税源管理信息失真,纳税人骗购发票后失踪,造成税收流失。这类风险日常表象上不易察觉,容易忽视,而最终造成的后果可能极其严重,甚至要承担法律责任。

2、税务处理不当。税收执法人员对税法及相关法条理解上的偏差,使其对税法未明确规定的事项,做出补税处理;对未经批准缓缴税款的行为没按规定加收滞纳金;对一些应该行政处罚的案件没有处罚;工作中注重实体,忽视程序,造成因程序违法导致案件不能处理。据有关资料显示:1999年至2004年期间,税务部门的败诉率由66%左右上升至82%左右,远远高于全国行政机关40%的平均败诉率。其中,税务执法案件对法律举证的有效性是执法中最为薄弱的环节。

3、税务执行不到位。一是文书送达不合法,文书未送达到法定的人员手中,如果涉及到要对纳税人采取税收保全、税收强制执行等措施时,引起争诉冲突,有直接败诉的风险;二是执行措施不到位,对欠税(费、罚)存在追缴不力的情况,法律赋予的追收税款的措施没有充分运用,造成国家税款流失。

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4、制发不规范文件或内部工作流程,一定程度上增加危机产生的概率。目前各类管理制度对税务人员的要求越来越高,从长远看有利于税收征管的规范和发展,但对税收执法人员的有些要求过高,甚至将本应由纳税人承担的义务和责任要求税务机关和税收执法人员来承担过失;而且各类管理制度和管理要求交叉重叠,制定频繁且一个要求比一个要求更完美,对于目前法制环境和征纳环境中从事基层税收管理工作的税务人员形成了极大的压力,从而为自己设计了制度性不作为陷阱,增加了执法危机产生的概率。

(二)个别税务人员将手中权利作为牟取私利的工具

基层税务人员工作在第一线,经常与纳税企业、经办人员及中介机构打交道,特别容易成为个别不法之徒拉拢腐蚀的主要对象。部分别有用心的人通过物质利益“诱饵”千方百计拉拢和“密切”与税务干部的关系,或通过中介机构担当“掮客”,从中谋取和寻求不缴或少缴税款。而当个别税务人员将自己手中的权利作为牟取私利的工具和手段时,就有可能导致廉政危机产生。

1、稽查选取人情案、关系案。在目前选案评估尚不健全、选案随意性较大的情况下,个别人员利用选案环节处于案件稽查“入口”、“放水不留痕迹”等便利条件,采取“当立不立”等选择性立案方式,牟取不正当利益。

2、案件稽查实施。税务稽查员实施案件稽查时,利用证据取舍标准和程序不够统一、证据取舍过程缺乏有效监督等管理漏洞,对发现问题抓小放大、避重就轻,对检查出的税款查多报少或以不熟悉业务、证据不足为借口少处理应追缴的税款,私下牟取不正当利益。

3、案件执行实施。稽查人员利用案件执行公开度不高、执行监督不严、主观随意性较大等漏洞,采取纵容或指使纳税人转移可执行财物等方式,导致案件稽查处理结果无法执行或部分执行,私下牟取不正当利益。

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4、企业所得税汇算清缴及后续管理。税收管理员利用企业所得税汇算清缴大多由中介机构代理的现状,与中介机构或纳税人达成默契,采取对存在问题视而不见或指定中介机构等手段,私下与中介机构或纳税人合谋牟取不正当利益。

5、税收减免。无论政策性减免还是困难性减免,实践中减免税具体操作口径往往掌握在税收管理员手中,在申请企业数量众多、实际批准减免额度有限的情况下,税收管理员易利用上级对自身工作、纳税人对减免税条件的“双重信息不对称”牟取不正当利益。

(三)税收立法的缺失及不够完善

税收立法的缺失对于税务行政执法危机的产生也有其深刻的原因:

1、税收实体法有关要素难以准确把握。我国现行税收实体法主要是由各税种单行法律、行政法规、规章组成,有些税种的征税要素,法律、行政法规和规章并没有作出具体而明确的规定,税务机关在行使税收执法权时自由裁量权过大,主观因素很容易左右最终的征税结果,这就违背了税收法定主义的原则,势必引起税收争议而产生执法危机。

2、税收规范性文件制定不够严谨。就广义的税法体系而言,税收规范性文件处于最末的位置,其法律效力最低;而狭义的税法体系则仅指由国家立法机关依照立法程序制定和颁布的法律、法规和规章。税收规范性文件不属于狭义的税法范畴,一般都是作为对税收实体法的补充和解释而存在。由于部分税收规范性文件在内容上存在漏洞,制定上不够严谨,以致前后矛盾,衔接性差,影响了实体法的实施效果。而税务案件一旦进入行政诉讼阶段,人民法院对具体行政行为进行审查时,仅以法律、法规为依据,规章只能作为参照,由此,规范性文件对税收实体法所作的解释或者补充在行政诉讼中是没有效力的,据此作出的执法行为,可能导致执法危机。

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3、税收程序法有些规定过于原则,不利于操作。在税收执法实践中,《税收征管法》仍存在一些模糊空间,如:对关联交易纳税调整查补的税款是否加收滞纳金;对纳税人不属计算错误但未足额申报纳税行为,税款追征时效如何掌握等等都未明确,使税务执法陷于执法“乱作为”或“执法不作为”尷尬局面中,并可能遭遇执法危机。

(四)税收征管机制等方面的系统原因

由于税收征管机制及外部干预等方面的系统原因从而导致税务行政执法危机主要有:

1、税收征管机制不健全。从“征管查”的辩证关系来看,征收是目的,管理是基础,稽查是保证。但是在实际运作中,存在征管查职权范围划分不清、沟通不畅等问题。由于职能的分立,征管查之间信息交流渠道不畅,相关涉税信息无法在各部门之间有效的运转,影响了涉税违法行为的打击力度,形成大量走逃户和非正常户,形成执法危机。另外,税务与工商、银行、金融等部门之间,国、地税之间及不同地域税务部门之间由于同样存在信息不共享、交流不及时等问题,也会影响税收执法的打击力度,造成工作的被动。

2、来自各方面的干预风险。由于受地方经济发展速度、社会就业等的压力,许多地方政府遵循“惟经济论”、“惟GDP论”这一片面的工作思路,而税务机关与地方政府存在着种种联系,特别是在税源、经费、建设上对地方政府依赖性增强,对政府的“愿望”、“大局”常常采取合作的态度,政府一些走在法律边缘的“保护”、“发展”政策不可避免地给税收执法增添了法律风险,这种风险最终都只能由税务机关来承担。在这样一个社会大环境下,税收执法始终处在各种矛盾的焦点上,行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着执法的公平。

3、税收执法行为受到多层次的监督和制约,增加了执法危机。随着税收收入在国家财政收入中所占比重的日益增大,税收执法作为国家行政执法的一部分,受到各级纪检监察机关、人民检察机关和社会各界的密切关注。社会对税务机关及执法人员的监督力度增大,要求税务机关及其工作人员的执法水平更高,执法尺度更严。

三、税务行政执法危机化解对策

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税务行政执法危机的化解是国家税务管理机制的重要组成部分,也是依法治税、税收法治的根本保证。对此,美国著名行政法学家怀特指出,由于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形,容易导致税务行政执法危机,因此有必要发展完善相应的对策机制,以便对行政系统实施有效的监督,确保其高效地运作,同时也“确保行政官吏之行为,不仅使之与法律相协调,且同样与公民之目的及心理相切合”。我们可以通过事前沟通、制定完备的危机应急管理预案等方式来将危机带给税务部门的损失降到最低;此外,危机一旦发生,税务部门更要学会有效沟通、学会应对和化解危机;将危机转化为税务事业发展壮大的机会。

对策之一:制定危机应急管理预案

危机管理又叫应急管理,危机管理如果没有事先准备就会在危机发生时容易出错。制定危机应急管理预案,对我们提高危机反应的质量和效率是非常必要的。面对有可能发生的税务执法危机,我们可以采取的措施包括有回避、顺应和合作,采取那种措施,决定了我们能否在危机发生的时候,有效地化解危机,解决危机。在当今以和谐为主旋律的社会中,以沟通、协调的合作态度去解决行政执法危机应该是我们的首选。我们可以通过与纳税人沟通、与上级有关部门协调、与司法部门协商,以及在一些对自己不重要而于对方很重要的问题上做出一些让步等等来化解执法危机,避免行政败诉以及被追究执法责任的发生。特别是危机发生之后,面对纳税人或外部监督单位,我们要说什么,由谁来说,用什么样的方法去说,我们又如何去控制或争取最好的传播效果、沟通效果。因此,制定危机应急管理预案十分必要。

具体而言,制定危机应急管理预案应把握以下原则:首先应分清责任,然后采取相应对策。如果税务机关无责任,危机完全是纳税人引起,应采取速战速决策略,尽快书面回复纳税人说明问题。如果税务机关应负完全责任,应采取以退为进策略,首先书面承诺公正处理问题,其次采取措施制止事态蔓延,最后勇于公开检讨挽回影响。如果税务机关应负部分责任,应采取社会协商策略,首先邀请公正第三方认定责任,其次选择纳税人的“意见领袖”进行平等协 文章来源:中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

商,最后主动改进不足推动工作。通过上述应对策略的采取,以理服人、以情感人、以法摄人,最终目的是化解危机、渡过难关、解决问题。

对策之二:建立危机预警机制

客观上任何一个组织都存在着各种问题和缺陷,这些问题和缺陷如果得不到妥善解决,量变到质变,在一定的诱因引诱下,就会成为危机的易发部位、频发部位。我们可以通过日常的制度化管理,事前监控加以控制,即令所有的税务人员对危机的频发部位、易发部位保持高度的敏感性,有良好的危机意识、良好的危机反应能力。要做到这一点,就要事前进行各种危机的培训、教育,提高全体税务人员的危机意识,完善税务执法机制,控制和减少税务危机的发生。

一是提高税务人员综合素质,提升化解危机能力。要对税务人员进行“法治”教育和“执法危机”警示教育,深化稽查干部执法危机的意识,使其对自己的工作有一个更高层次的认识。因此,强化有关法律法规的学习,提升税收执法人员的业务素质,是最终达到防范税收执法危机目的的基础。学习内容包括两方面:一是现行税收法律法规和政策规定,这是日常税收执法的依据和标准,只有透彻掌握了税法知识,才能提高业务能力和执法水平,避免因执法不到位造成玩忽职守,或者在越权执法形成滥用职权;二是执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定,这是税收执法人员应努力避免触到的“高压线”。明确税务人员只有熟知不规范执法的相关责任,才能更加自觉地规范执法,有效减少和防范税收执法危机的发生。

二是完善执法监督机制,加大内部惩处力度。必须进一步完善内部执法责任制。要做好岗位职责与工作流程的适配,规范各执法岗位及上下环节之间有效衔接的执法程序;提前发现因执法过程不衔接、难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力,及时进行弥补和修正,减少系统潜在危机;继续强化评议考核,充分发挥税收执法责任制的功效,建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制;严格过错责任追究,加大内部惩处力度,以促进税务执法人员依法治税 文章来源:中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

由被动转为主动,从“要我规范”到“我要规范”上转变,有效地防止权力滥用行为的发生,减少违法执法行为,化解执法危机。

对策之三:建立健全危机化解运行机制

建立健全危机化解运行机制主要要求税务机关创新税务管理机制,促进依法行政。

一是开展事前防范。建立执法程序及规范性文件审查机制,定期对正在适用的执法程序及规范性文件进行审视,对税制缺陷和税收政策漏洞,积极向上级提出对策措施,以规范税法解释,维护税法的统一性、稳定性与严肃性,保证税收执法有法可依,避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害,进而导致不必要的行政诉讼,甚至于执法犯法。针对一些法律法规没有明确或比较原则的条文,在征管稽查工作中难以把握的情况,建立疑难事项会商制度,化解执法危机。

二是以大集中核心系统为依托,建立稽查员平台,通过信息技术将涉及稽查管理的各种特定信息整合到一个工作平台去,围绕提高稽查工作质量和工作效率,按照案件任务管理、案源信息管理、查帐事项管理、综合管理设置四大功能模块,通过信息平台下达具体的工作事项、职责要求、工作流程和考核标准,形成面向操作层、管理监控层、决策支持层的全方位稽查信息资源服务体系,与税收管理员平台一起实现征稽有效衔接,通过信息数字化来实现税务管理的精细化,从而达到提升税收管理工作效能,实现良性互动,形成“及时发现问题,及时反馈问题,及时沟通信息,及时进行查处”的高速运转机制,确保各职能部门在税务执法活动中的有序性和高效性,最大限度化解执法危机。

三是在税务稽查中推行审核式稽查工作底稿,通过统一规范审核程序、步骤和方法,纠正人的主观判断和随意性造成的偏差;通过确定审核要点,对企业生产经营全过程可能涉及的税收问题,进行较为全面的揭示性审核,使稽查工作的深度和广度都得到了保证;通过工作底稿能够具体反映稽查人员的工作过程以及稽查质量,为考核稽查员提供了监控和约束的标准,使稽查人员在不廉政、不作为问题上“不能为”。

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四是建立分类管理的纳税评估工作指引,构建纳税评估指标体系和预警指标体系;建立一套中介机构代理质量风险评估办法,完善对中介机构实行风险级次的分类管理措施,完善监督机制;将征收管理延伸到与企业经营有关、与税收有关的各个环节,掌握企业或企业集团的核算体系,掌握企业的经营特性,掌握企业的重大生产经营变化情况,以避免因疏于管理而造成的税收流失。

五是加大税收办税事项公开,公开期限、流程并及时通报结果;细化操作规程,规范减免程序,减少税管员人为操作空间;逐步取消内部减免税名额控制,依法审批。

对策之四:建立危机协调沟通机制

建立危机协调沟通机制要求税务机关必须做好以下工作:

在强练内功的同时,我们要做好税法宣传,协调各方面的关系,争取社会各界对税收工作的理解和支持,形成群众性协税护税体系,共同维护税收秩序,营造良好的税收环境,化解税务机关的执法危机。一方面,要有效地利用各种媒体,普及税收法律知识,增强社会各界的依法纳税意识,使税收法制建设与人民群众的法制观念逐步协调。将税收执法行为、程序、时限置于广大纳税人的监督之下,塑造良好的税收执法形象,这样,可以取得纳税人的理解和支持,有效减少税收执法中可能出现的矛盾和冲突。同时,深化与国税、工商、房管、海关、银行、中介等部门的合作层次与内容,切实利用好地方政府协税护税机构的作用,以取得相关部门的配合和支持。另一方面要加强和纪检、监察、检察、公安、法院协调沟通,对税务执法中遇到的困难和问题,共同研究,商议解决,从而化解外部税收执法危机,共同构建和谐、互动的良好征税环境。

1、杨柯 杨宽:《规范履行税收职责-规避执法风险》,兰州市国家税务局网(2007-09-05)

2、霍志远 刘翠珍:《防微杜渐胜于亡羊补牢—浅谈税收执法风险之防范》,河北省国家税务局网(2007-12-17)

3、谢少卿:《如何防范和化解税收执法风险》,《中国税务报》

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4、陈瑞莲 蔡立辉:《公共行政》

第二篇:刍议税务执法监察问题及对策

刍议税务执法监察存在的问题及对策

税务执法监察,是指税务纪检监察机构按照纪检监察职能,依法对税务机关及其工作人员在履行职责方面贯彻执行党的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规、决定、命令的税务执法行为进行监督检查,并对执法中的违法违纪和失职渎职行为进行查处和纠正执法偏差的活动。税务执法监察对税务机关及税务干部执法情况的监督检查,规范执法行为,增强执法意识,提高工作效率,促进依法治税和廉政建设,推动税务系统税务执法监察工作的制度化、规范化、科学化、效能化起到了很大的作用,具有重要的意义。笔者结合多年的实际工作经验,提出几点陋识和拙见,权作引玉之砖。

一、当前税务执法监察存在的问题及成因

(一)执法主体概念模糊。税务执法监察是一项涉及到税务部门的方方面面,综合性较强的工作。主要包括“税务行政管理权”和“税收执法权”的监督管理。有些单位和个人对税务执法监察工作及其作用认识不足,把执法监察和执法检查混为一谈,认为两者是一码事,是重复检查,对执法监察工作有抵触、应付思想;少数纪检监察干部对执法监察工作也是一知半解,或只知其然而不知其所以然,不同程度削弱了执法监察的严肃性、权威性。

(二)执法主体地位软弱。税务执法监察的权威性是有效预防腐败的根本保证,但有的单位在工作部署上,对执法监察只作为一般性工作安排;有的干部将执法监察的揭短亮丑视为“拨草寻蛇”“找茬”的行为,对该项工作不重视,不配合;甚至个别领导干部不愿正视执法监察工作中发现的问题,以各种客观理由,采取“大而化小、小而化了”的方式进行“内部消化”,“护着、藏着、掖着”,一定程度上使得执法监察软弱乏力,严重制约了执法监察工作的开展,也使执法监察的作用受到较大的影响。

(三)执法工作主观能动性缺失。具体表现在以下几个方面:一是主动监察少,被动检查多。实际工作中以上面下文件,下面忙应付,上级没有完全把这项工作放权给基层;二是事前监督少,事后督察多。而不是把执法监察贯穿于税务执法活动的全过程,只是充当了“救火员”的角色,往往是有举报就忙查案,上级有安排就忙检查;三是纵深细查少,表面文章多。有的监察干部开展工作怕得罪人,不愿深入检查,对待问题避重就轻,反映情况“蜻蜓点水”;有的业务素质不高,涉及一些业务性较强的税收执法监察工作不知如何着手,该怎样监察,要达到什么效果,更不能深层次的发现问题、剖析原因,使执法监察工作留有“死角”。四是过错追究少,姑息迁就多。发现问题多以下不为例结案,真正处理、处罚的微乎其微。

(四)执法职能发挥乏力。由于对执法监察作用的认识还停留在应付上级工作安排布置上,客观上削弱了检查监督作用,对相关问题

和责任人的惩罚力度不够大,过错追究不到位,往往是“雷声大、雨点小”,甚至是“只打雷,不下雨”;有的以批评、通报或给予经济处罚等形式进行监督,使责任追究流于形式,严重制约了执法监察效能的充分、有效地发挥。

分析上述问题产生的原因,主要表现在以下四个方面:一是思想认识不够,认为执法监察不过是走过场。由于“收入中心论”长期主导着部分国税干部的思维方式和工作模式,片面认为执法监察是挑刺找茬、无事生非;其次,过多强调内部建设的和谐进程,狭义理解“和谐国税”内涵,将执法监察工作的揭短亮丑,视为内部不和谐音符,直接导致执法监察工作出现 “领导干部不够重视、一般干部不甚了解、纪检监察干部不太愿干”的局面。二是对执法监察工作宣传力度不够。国税部门日常宣传的重点是税收业务,对执法监察工作的宣传教育相对较少,多数干部对于执法监察的含义、职能、程序和作用了解不深,使税收执法监察工作常常处于被动地位。三是执法监察队伍建设裹足不前。目前,国税部门纪检监察干部队伍年龄结构老化,人员配备没有形成梯次结构;其次,外出学习机会较少,内部组织的相关业务培训也不多,参加税收业务类培训,更是少之又少,致使纪检监察干部综合素质不是很高。四是监察手段相对滞后。税收信息化是推进税收执法规范化的重要支撑,虽然税务执法监察子系统已经运行几年了,但真正通过机选项目立项的是少之又少,执法监察子系统基本上是流于形式了。通过人工选项的部分,在信息收集、反馈方面不

及时,选题立项有些盲目,监察立案技术含量不太高,使执法监察工作效率相对比较低下。

二、充分发挥税务执法监察作用之对策

(一)加强组织领导,切实转变观念。加强税收执法监察工作的组织领导,是充分发挥其权威性、全面性、主动性和服务性,确保国税队伍稳定发展、廉洁自律的有效保证。因此,纪检监察部门要加强请示报告,积极争取主要领导的重视和支持,努力形成“一把手”全盘抓、分管领导亲自抓、监察干部具体抓的工作格局;要把税务执法监察宣传教育工作纳入重要议事日程,建立健全宣传教育机制,积极引导干部队伍全面了解纪检监察工作的重要性和特殊性,全面提高对税务执法监察工作的认识,极力营造一个人人关心、理解、支持税务执法监察的良好工作氛围。

(二)加强队伍建设,打造过硬团队。一是严格人员配备,严格按照“新老搭配、梯次发展”的工作要求,严把人员入口关,坚持把那些业务能力较强、综合素质较高的干部充实到纪检监察队伍中来,切实提高队伍的整体素质。二是健全培训机制,积极引导纪检监察干部加强纪检监察专业知识、税收业务和现代科技知识学习的基础上,采取“走出去、请进来”的方式,邀请上级纪检监察机关领导干部开展专题讲座,定期组织系统内部专业培训,适时组织参观见学,并通过定期与不定期组织开展演讲比赛、案例评析、理论研讨等形式,全面、系统地提高纪检监察干部专业素质和综合工作能力,努力培养一

支“业务精、能查案、懂分析、会写作”的税收执法监察队伍。同时,将纪检监察干部培训纳入全局整体规划之中,进一步提高纪检监察干部职业道德修养,不断增强责任心和使命感,自觉维护执法监察工作的严肃性,忠实履行监察工作职责,促进国税事业全面健康发展。三是进一步加强信息化建设,充分利用执法监察子系统的高科技手段,采取源泉控管办法,拓宽对税收执法权和行政管理权的监督渠道,使税务执法监察在信息收集、反馈方面更加灵敏、全面、快捷,执法监察选题立项更具有针对性、科学性,增强预防效果。

(三)加强主观能动性培养,充分发挥执法监察效能。一是以调查研究为抓手,变被动监察为主动监察。纪检监察干部要主动深入一线,密切联系群众,想方设法了解基层国税干部关注的焦点、热点问题,针对税收执法和行政管理中存在的薄弱环节,深入开展调查研究,提前监督、主动防范、堵塞漏洞,为领导管理决策提供科学依据。二是以重点监察为基础,变突击检查为常年监察。要根据执法监察内容广、涉及面宽、规律性强等特点,采取定期与不定期、“拉网式”与“点击式”等方式,重点加强对税务稽查、财务管理、人事工作、行政管理、个体税收管理等方面的监察,常抓不懈、警钟长鸣,不断提高行政管理质效,促进队伍廉洁从税。

(四)加强执法过错责任追究,完善奖惩措施。对经过复查发现的执法过错,要认真区分责任,严格按照税收执法责任制和执法过错责任追究办法,对过错直接责任人和负有连带责任的人员进行追究,促使稽查人员依法稽查,规范执法,进一步发挥税务执法监察小组的监督制约作用。以责任追究为手段,变“软监察”为“硬监察”。实践证明,充分发挥执法监察作用,加大责任追究力度,只有严查违纪违法行为,严惩相关责任人和当事人,才能有效推动执法监察工作的深入开展。因此,在充分运用教育手段、经济手段的同时,要加大纪律手段的力度,依据《税务监察案件调查处理办法》,建立严格的过错责任追究制度,对查出的问题,严格追究过错责任人的相关责任;对于违反党纪政纪的单位和个人,一经查处,坚决给予党纪政纪处分,决不姑息迁就;触犯刑律的,移送司法机关处理,只有这样才能不断提高税务人员依法从税、廉洁从税的自觉性、遵从性和保障性,也只有这样才能不断树立国税新形象,努力构建“和谐国税”、“廉洁国税”。

第三篇:税务执法监察存在的问题及对策

刍议税务执法监察存在的问题及对策

随着我国行政法制的健全、监察机制的完善,作为税务行政监察重要组成部分的税务执法监察已成为各级税务监察机关的一项基本职能和主要手段。特别是近年来,西安市地税局立足实际,不断强化税收执法监察工作,着重加强对税务执法权和行政管理权的监督检查,将税务执法监察贯穿于行政执法和行政管理的各个环节,取得了较为可喜的成绩,也积累了丰富的实践经验。但在实际工作中,仍存在一些不容忽视的问题,需要进一步探讨和完善。

一、存在的问题

(一)对执法监察的重要性认识不足。税务执法监察是行政监察的重要组成部分,是行政监察在税务工作中的一种具体监督活动,是税务纪检监察机构按照纪检监察职能,依法对税务机关及其工作人员在履行职责方面贯彻执行学的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规、决定、命令的税务执法行为的监督检查,以及对执法中的违法违纪、失职渎职行为进行查处、纠正执法偏差。开展税收执法监察,对于保障国家税收法律

法规、规章制度的正确贯彻执行,促进税收法律、法规和规章制度的不断完善,防止和纠正税务人员执法行为的随意性,推动税收工作的健康发展,有着十分重要的作用。但是,由于对税务执法监察的重要性认识不足,因而在实际税务执法监察过程中存在领导不够重视,被检查单位对上级执法监察敷衍应付、对本级的执法监察流于形式的情况,执法监察工作“雷声大、雨点小”,前查后犯、边查边犯的问题还比较突出,执法监察工作实际效果不明显,体现不出力度。甚至有误区,认为税务执法监察可有可无,可轻可重,因而在工作中只片面强调中心工作,忽视了税务执法监察。就拿我局今年执法监察立项项目“文书送达环节”及“执行环节”工作来说,虽然局党组十分重视执法监察工作,并多次开会就此项工作进行安排布署,但由于执法一线的检查科对执法监察工作的重要性认识不足,自查阶段工作存在应付、流于形式的情况,自查阶段结束后,各科上报的自查结果均为“基本无问题”,但局执法监察人员调卷检查时却发现稽查案卷普遍存在送达人“未签名”“代签名”、“未填送达地址”“漏填相关项目”等文书填写不规范问题,问题率达59%。

(二)税务执法监察工作的主动性、经常性不够。税务执法监察活动作为一项基本职能和经常性的工作,呈现出经常性和主动性的特点。这就要求对每一个税务执法行为都应在事前、事中、事后都得到主动有效的监督,而不能把税务执法监察工作当作一项临时性的工

作。但由于税务执法监察工作每年仅限于几个立项上,而每个立项的执法监察工作也是在特定的阶段进行,经常、主动地开展执法监察工作不够。再就是坐等举报上门,坐等上级部门指定、本级领导指示对某一监察对象开展执法监察,不能主动地对税务监察对象开展执法监察。另外目前税务执法监察工作主要是市局立项和分局立项,一年的立项大多在2至3个项目(今年我局的执法监察立项为“文书送达”及执行环节),而在实际工作中,稽查人员的执法是一个连续不断的过程,包括选案、稽查、审理、执行四环节,这个过程是循环往复、周而复始的。因此,要了解掌握税务监察对象执行的情况,需要经常地、连续不断地对其进行监督检查,仅靠2至3个立项是远远不够的。

(三)税务执法监察队伍不精,具备胜任职责的人员缺乏。监察是渗透到税收业务工作中的一项专门的监督检查活动,需要对税务执法行为的全过程和各个环节实施监控,这就要求执法监察人员不但要精通税务执法监察业务,更要精通税收征管、稽查操作规程和现代信息技术,只有这样才能确保税务执法监察工作的有效开展。由于长期形成的观念,税务系统复合形人才多数分布在稽查、征管、信息等业务部门,作为税务执法主体的税务纪检监察人员,具备既精通税收业务,又精通法律法规和计算机知识的复合型纪检监察干部少之又少,特别是基层很多纪检监察干部多属于“老政工型”,年龄偏大,税收专业知识不精,计算机应用能力较差,难以胜任目前复杂的执法监察工作,从而导致执法监察的整体水平不高。我局监察室人员现状为:主任1人,科员2人。主任为原政工科长交流担任(从事政工工作近十年),科员一名为军转干部,一名为学生身份,均无稽查一线实际经验,稽查专业知识急待提高,胜任税务执法监察条件的复合形专业人才急缺。

(四)考核机制欠缺,没有落实严格的责任追究。由于税务执法监察的文书不规范,立项项目不统一,考核标准的不一致,导致了不同单位、不同时间开展的执法监察,因检查人员或个别领导的认识不同,造成处理结果和责任追究轻重不一,影响了执法监察工作的严肃性,也造成了执法监察具体操作的不规范,执法监察工作效果得不到保证。近年来,西安市地税局未出台执法监察相关责任制的要求,在责任追究方面虽有所强调,但在实际执法监督过程中,责任追究的力度还不够大。究其成因,一是监察对象怕问题过大影响单位名誉,“捂着”、“盖着”,配合检查不积极。二是上下级之间怕力大伤情,执法监察人员甚至领导在具体执法监察过程中不愿动真、不敢动真;三是同级监察力度不大,工作开展上有一定难度。认为彼此都是同级,同级监察过程只是走过场,就是查出个别问题也不怕,本局领导也会“藏着”、“掖着”,大事化小、小事化了。四是怕执法监察责任追

究后果严重,执法监察人员只就检查的小问题进行汇报,存在着心慈手软的现象,对查出的问题只限于限期改正、批评教育,使责任追究成为空洞的口号。

二、对策及思考

税务执法监察工作是一项长期的系统工程,是提高税务人员执法水平,约束税务人员自律能力的重要途径。因此,创新税务执法监察手段,提升税务执法监察效能,既是税收工作发展的需要,更是各级税务机关的职责所在。针对以上问题,税务机关应当从强化领导、健全机制、创新方法等方面入手,促进税收执法监察工作的制度化、程序化、规范化,使税收执法监察工作真正起到既打击违纪违法行为、又保护税务干部,既规范税务执法、又维护税法尊严的目的。

(一)统一思想,提高认识,为执法监察营造良好氛围。税务执法监察是由国家法律、法规和规章赋予税务纪检监察机构的一项基本职能,开展税务执法监察是税务纪检监察机构全面履行纪检监察职能的具体体现,是其他部门不可取代的,税务执法监察在整个税务纪检监察工作中占有重要的地位,并起着重要的作用。全体地税干部,特别是各级领导干部要从讲政治的高度深刻认识加强税收执法监督的重要性,牢固树立依法治税的观念,深刻理解和正确面对税收执法监督,变不想监督、不敢监督、不愿接受监督为重视监督、敢于监督和自觉接受监督。在统一思想、提高认识的同时,我们要加大税务执法监察工作的宣传力度,强有力的宣传是做好执法监察工作的有力保证,宣传到位可以使执法监察工作取得事半功倍的效果。我们要采取多种教育形式,要充分利用宣传栏、黑板报、新闻媒体、互联网等,大力宣传《行政监察法》,宣传税务执法监察工作的成果,积极营造有助于执法监察发挥作用的社会环境,形成尊重、信任、理解、支持执法监察人员履职的良好氛围。

(二)转变思想观念,增强工作主动性。税务执法监察是税务纪检监察机构主动对监察对象的执法行为实施监督的重要途径,其主动性表现为:一是可以及时主动地实施监督检查,不受有无群众举报的限制;二是在监督检查后,根据对监督检查结果的分析,主动向被监督检查单位或人员提出工作中存在的问题和漏洞,建议改进或完善。税务执法监察是纪检监察部门的基本职能,是实现监督检查的重要手段和工作方式,是发现问题、揭露和查处各种违法违纪问题的重要途径和手段。我们要进一步确立税务执法监察工作的地位,不断增强执法监察工作的主动性。一要主动领导。要确保税务执法监察工作不流于形式,发挥应有作用,必须加强对税务执法监察工作的领导。要及时成立以党组书记为组长、党组其他成员为副组长的税务执法监察领导小组,具体指导本单位的执法监察工作,组织协调执法监察中遇到的问题,形成“一把手”负责抓、分管领导亲自抓、监察干部具体抓的工作格局。要把税务执法监察工作摆上全局工作的重要议事日程,做到执法监察工作同税收中心工作同安排、同落实,努力掌握工作的主动权。要定期召开执法监察工作专题会议,对工作中遇到的疑点、难点及带有普遍性的问题,进行集中讲评、讨论,对开展有特色、有成效的项目,进行总结、完善,做到举一反

三、触类旁通。二要主动履职。执法监察工作要做到多请示、多汇报,积极主动争取各级领导、相关部门的支持和配合。要加强税务执法监察人员自觉履职、主动履职教育,不断增强执法人员依法履职意识,增强工作的的主动性和积极性。要把事业心强、原则性强、业务水平高的人员选配到执法监察岗位上来,为主动履职提供人员保障。三要主动配合。结合执法监察立项,主动寻求相关职能科室的配合,突出重点,抓住关键,在注重解决税务人员以权谋私问题的同时,将着力点转向对税务人员的工作效能、工作质量、履行职责和执行职能的效果进行监督检查,实现事前预防、过程监控与事后监督相结合,使税务执法监察工作贯穿于税收工作的全过程。

(三)加强税务执法监察机构硬件、软件建设。要加强税务执法监察机构硬件、软件建设,要将执法监察工作经费纳入财政预算,并予以充分保障。一是努力改善税务执法监察机构、队伍的工作条件,在税务执法监察机构的硬件设施、建设资金投入方面要给予倾斜,为税务执法监察队伍配备必要的交通工具、通讯工具、影像设备、计算机等。二是增设税务执法监察岗,不断完善税务执法监察组织机构。挑选思想素质好,业务能力强,坚持原则的干部充实纪检监察岗位,保证制度和组织上的坚强有力。三是开展经常性思想政治教育,切实加强和改进执法监察干部的思想作风,增强税务执法监察干部的政治坚定性,使他们热爱本职工作,恪尽职守,坚持原则,秉公执法,为执法监察工作的顺利开展提供思想保证。四是建立税务执法监察人员业务培训的长效机制。通过定期举办税务执法监察培训班和专题业务讲座,通过走出去学习兄弟省、市税务执法监察经验等,为执法监察人员掌握新业务、新知识、新技能提供机会,不断提高纪检监察干部的执法水平、创新能力,为税务执法监察工作再上新台阶打牢基础。五是赋予执法监察岗一定的权力,一旦发现问题有权对相关科室及相关人员进行干预,并及时督促整改,对整改不力的单位和个人有权直接向本局主管领导或市局监察室反映。

(四)严格考核,进一步发挥税务执法监察工作的作用。要制定切实可行的税务执法监察立项、考核、奖惩办法,使税务执法监察工作目标明确,有章可循。要把税务执法监察检查结果作为目标考核的重要指标,对检查中发现的问题量情扣分,对拒不改正问题或屡

查屡犯的,应加大扣分标准,这样才能做到发现问题、纠正错误,责任到人。

1、建章立制,完善制度。要紧密结合税收工作实际,成立相应的执法监察工作领导小组,明确工作制度,制订统一的执法监察实施办法和意见。

2、科学谋划,重点突出。本着“发现问题,解决问题、责任追究”的原则,以信息化软件为依托,建立税收执法监察子系统,包括监察立项、组织实施、审核处理、立卷归档、统计查询等模块。重点围绕征管薄弱环节、税收违法行为的行政处罚、稽查执法程序、执法文书规范等方面,科学设置执法监察项目,对症下药,科学治理。实践证明,抓好事前、事中、事后的监督制约,实施执法行为全程跟踪,解决税务干部责任性不强、制度落实不严、内部监控不力、促进效能建设等方面问题具有现实意义。

(五)严格落实执法过错责任追究制度。对经过复查发现的执法过错,要认真区分责任,严格按照税收执法责任制和执法过错责任追究办法,对过错直接责任人和负有连带责任的人员进行追究,促使稽查人员依法稽查,规范执法,进一步发挥税务执法监察小组的监督制约作用。

(六)健全社会监督机制。完善稽查政务公开制度,认真落实稽查执法公告制度,公开稽查执法程序、稽查执法纪律和稽查案件查处结果。增加税务稽查执法透明度,自觉接受纳税人的监督。通过制作廉政公约和稽查廉政监督卡等多种方式来加强被查对象的监督,构建起全方位的税务稽查执法外部监督体系。一是在纳税企业中聘请廉政监督员,接受社会公众监督;二是实行廉政公示制度,在检查企业张贴公示,公开举报电话,接受企业监督。三是增加税务稽查的办案透明度,实行案件公告,接受媒体舆论监督;四是在稽查各个环节都主动接受纪检、监察和检察部门的监督。查执法置于全社会的有效监督之下,从外部形成强有力的监督网络。通过内部与外部的规范监督,促进税务稽查执法行为规范,营造公正、公开、公平的执法环境。

第四篇:道路交通行政执法存在问题及对策

道路交通行政执法存在问题及对策

近几年来,我区交通系统在打击非法经营,保护合法经营者及旅客、货主利益,规范运输市场秩序等方面取得了显著成绩。但最近在调研时发现,与形势发展的要求相比,当前道路交通行政执法中仍存在一些不容忽视和亟待解决的问题,必须从依法治运的高度认真地研究和改进。

一、存在问题

(一)道路运输法制建设急需加强和完善

1、立法不统一,法规、规章之间冲突时有出现。目前我区道路交通行政执法的主要依据是《湖南省道路运输条例》和《道路运输行政处罚规定》(交通部5号令)。前者属地方法规,后者为部门规章,两者同一位阶,其效力低于法律和行政法规。《立法法》第86条第2项规定:地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。所以,当两个执法依据的条款对同一事项的规定发生冲突时,执法人员便无所适从,若报请国务院提出意见的话,则难以保障行政执法的效率。

2、有的规定不合时宜。譬如:《道路运输行政处罚规定》第八条第八项规定:“未经县级以上道路运政机构核准,擅自购置营运车辆的,每车处以车价3%以上5%以下的罚款,但罚款总额不得超过10000元。”不少运管部门在实际操作中,只要业户把车买来后再申请办证,一律按车价的3%至5%给予行政处罚。我认为,这种做法很不合理,因为当事人买车后在没有办理营运手续之前是不能从事营运的,根本构不成对运输市场的危害,所以罚款理由不成立。该规定明显带有计划经济的色彩,不合时宜,没有发挥市场在资源配置中的基础性作用。

3、有的规定不完善,难以有效监管当事人规避法律的行动。以营运证的发放为例,按交通部《关于启用新版道路运输许可证和道路运输证的通知》(交公路发[2001]439号)的规定,道路运输证应由车籍地的交通部门核发,但现实中却有许多道路运输证的核发地和车籍地不一致,以至于许多报废车、拼装车都拿到了道路运输证。究其原因就是有的运管部门为了多收点费用而滥发证。其他运管部门明知当事人是一种故意规避现行管理规定的行为但也无可奈何,因为当事人持有交通部门核发的道路运输证。交通部的通知并未明文规定如何处理此类问题,而且通知其法律效力低于部门规章,也不能作为对当事人进行行政处罚的依据。

4、有的规定不明确,可操作性差。以货运为例,根据交通部、国家经委1986年12月29日发布的《公路运输管理暂行条例》第五条规定:“营业性运输是指为社会提供劳 务,发生各种方式费用结算的公路运输;非营业性运输是指为本单位生产、生活服务,不发生费用结算的公路运输。前者属运政执法检查对象,后者则不在此列。”但现实生活中的运输要区分是营业性运输还是非营业性运输非常困难,因为不少运输者往往把运费打入成本,表面上并没有直接收取运费,加之车辆流动性大,车辆的产权所有者、委托经营者、雇佣帮工者处于脱节分离状态,更增加了查处操作的难度。结算方式的多样化,使得执法过程中要取证确认其是否发生“运费与货款并计”相当困难。如购物送货上门,带车为别人打工等情况,其收费是很隐蔽的。

(二)行政执法行为欠规范

1、调查取证方面。主要表现在:有的执法人员在稽查时,不告知调查的理由和当事人依法享有的权利,也不听取当事人的陈述和申辩;有的执法人员对被询问人采用暗示、引诱或欺骗的手段;有的执法人员所做的部分笔录不够规范、完整,不能反映出当时的真实情况,降低了笔录的可信度。

2、强制措施方面。在实际执法过程中,执法人员往往超出范围,采取暂扣运输车辆的强制措施。

3、处罚程序方面。《行政处罚法》第三十七条规定:“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批 准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”但实际操作时,有的执法人员在开具证据保存清单时,往往跳过此程序,使行政负责人审批程序流于形式。另外,行政处罚有一般程序和简易程序两种,有的执法人员往往只采用一般程序,虽然通过层层把关可以避免工作中的疏漏,但客观上使一些可以用简易程序处罚的违章行为程序复杂化,影响了办事效率,增加了被处罚对象的成本。而且执法机关稽查部门和违章处理部门没有分开,出现了同一个部门既查又罚的现象,难以实现有效监督。

4、处罚对象的认定方面。当车辆出现违章行为时,处罚的对象是车辆所有者、经营者,还是驾驶员﹖应当由谁来陈述、申辩、接受处罚﹖类似这样的问题使执法人员很难把握。

(三)执法环境日益严峻

运输管理对象不肯配合、拒检冲卡、暴力抗法等现象时有发生,不仅危及到执法人员的生命安全,也使得运政执法工作的威慑力大打折扣。

(四)执法队伍人员数量不足,人员素质亟待提高。

1、执法人员严重不足。据统计,除内勤人员外,每天能上路检查的人员很少,被处罚车辆只占违法车辆的10%左右,大量违法车辆的逃避,使一些司机产生侥幸心理,认为 被抓住是偶然的,为了谋取不当利益,越来越多的司机采取超载超限运输的形式。

2、执法队伍素质不高。,主要表现为:一是缺少交通管理和交通执法的研究型人才。交通执法工作是一项系统工程,不仅需要交通执法工作者熟悉交通的实际工作,而且还要掌握一定的法学理论知识和管理学的知识,了解社会综合情况和国家的总体政策,才能发现交通执法中存在的深层次的矛盾,提出解决的办法和建议,以供领导参考。而我们的一些法律工作者由于法学理论知识薄弱,缺少宏观分析能力,遇到问题和难点,不是积极想办法解决,而是埋怨上级机关或推给领导,未能履行好法律工作者的职责。

二是缺少综合型的法律人才。随着社会主义市场经济的逐步完善,建立有限政府,弱化行政权利成为社会发展的趋势。这就需要我们交通法律工作者不仅掌握交通行政法律知识,还要掌握民事法律知识、诉讼法律知识,具有应急应变的能力。我们一些法律专职工作者由于缺少综合法律知识,普遍存在以下几方面的问题:其一是法律知识基础薄弱,甚至不懂一些法律常识性知识,比如,有一些法制工作人员不知道以上、以下、以外法律含义和区别是什么,想当然乱加运用;还有的同志乱用法律术语,造成不好的影响。法律专业工作者缺少法律常识,不仅经常在交通执法工作犯一些原则性的错误,而且影响到整个交通执法的形象。其二是诉讼 法律知识欠缺。一半以上的人不会写起诉书、答辩状,遇到行政诉讼案件,就甩给律师去做。其三是应急处理能力差。法律专业工作者,特别是法制科长的法律综合素质较低,是交通执法工作的急需解决的问题。

二、对策思路

(一)呼唤尽快出台与《中华人民共和国道路运输条理》相配套的实施细则。

现行行政执法的主要依据仅仅是些部门规章、地方法规。这些法规、规章立法层次低,调整范围小,约束力不强,明显滞后于日益开放、活跃的道路运输市场发展。而且部门规章、地方法规带有明显的部门利益和地方色彩,与打破地方保护主义和建立统一开放的全国运输市场的精神相悖。况且《行政许可法》实施以后,部门规章不得再设定行政许可,《中华人民共和国道路运输条理》自2004年实施以来,与之配套的实施细则没出台,操作性很差。

(二)内强素质、外塑形象,建立高素质的交通行政执法队伍。

1、首先要从进入制度上严格把关。今后凡进入执法队伍的人员必须通过当地的公务员考试,从源头上遏制用人上的腐败。其次,用好的制度选好人、用好人。要在执法队伍中建立“能者上、庸者下”竞争机制,把我们的执法队伍打造成一支万马奔腾、充满活力的执法队伍。再次,要建立错 案追究制度和行政执法过错追究制度,坚决把危害执法队伍形象的“害群之马”清理出去。

2、建立定期执法培训制度。把对执法人员的教育培训经常化、制度化,从根本扭转执法队伍存在的问题。

(三)理顺执法体系,改善交通行政执法环境。1、变多头管理为综合管理。要以“三个代表”重要思想为指导,从讲政治的高度,遵循相同或相近的职能由同一部门承担的原则,跳出部门职权之争的狭隘圈子,建立起交通行政综合执法体系,尽快结束道路运输行政管理中职权交叉、部门扯皮、互相制肘的局面。

2、转换执法人员身份。目前执法机构尚属受政府交通部门委托进行执法的事业单位。根据我国有关法律规定,受委托单位在执法过程中必须以委托单位的名义进行执法,也就是说,道路交通执法人员在执法时,必须以交通行政机关的名义对行政相对人进行执法,否则就是执法主体不合法。要使执法人员也像海关、公安、工商等部门的执法人员那样具有法定授权,而不是委托授权,解决的办法是抓住政府机构改革、职能转换的契机,争取将执法机构列入政府交通主管部门的行政序列,将执法人员转换成为政府公务员身份。

3、加强部门联动,设立运政警察机构。运政执法难,甚至出现暴力抗法行为,问题是执法人员的执法权限有限,缺乏震慑力。据了解,许多国家都有专门负责道路运输管理 的警察机构,连我国台湾省也有公路警察机构。另一个办法,也可参照深圳等地的做法,成立运政公安中队,业务上受各地公安局指导,工作上由交通局统一安排;重庆则采取将公安交警、运政、路政执法合而为一的办法,实践中也取得了良好的效果。广州市在整治道路运输市场秩序过程中就是靠与公安、城管等部门的联合执法,打掉了许多盘踞多年的“黑站点”、“黑票点”。部门之间的联合执法仍是现阶段加强运政执法工作的有效手段之一。

(四)严格遵守法定程序,规范执法行为,保障当事人的合法权益。

1、执法人员作出行政处罚时要严格遵守法定程序,要告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,要切实保障当事人的陈述、申辩和要求组织听证的权利,要严格执行“违章稽查部门和处理部门相分离”,“罚缴相分离、收支两条线”的规定。

2、对行政处罚中可以适用简易程序的情形,从方便当事人的角度出发,应由执法人员当场发出行政处罚决定书,并于第二天到本单位违章处理部门备案。

3、执法人员要慎用强制措施,不得随意扩大强制措施的适用范围,并且应当及时作出处理,不得无故拖延。

4、对行政处罚中处罚对象的认定上,要区分单位所属车辆和私人所有车辆。对单位所属车辆违章时,如司机属职 务行为则应处罚单位,如属个人行为则应处罚司机。对私人所有车辆,有道路运输证的违章车辆处罚的对象应是道路运输证上所载明的经营者,因无从业资格证处罚驾驶员的除外,无道路运输证的违章车辆,处罚的对象是此次营运的预期受益者或实际受益者。

第五篇:试论税务行政执法自由裁量权

试论税务行政执法自由裁量权的控制

随着社会主义市场经济的发展和法制化的进程,依法治国、依法行政已经成为我国治国理政的基本方略。国家在对依法行政的要求中,提出行政行为不仅要合法,而且要合理。即行政机关实施行政行为,不仅要依法而行,有法律的依据,还应当遵循公平、公正、合理的原则;行使行政自由裁量权应当符合法律、法规的目的,所采取的措施和手段应当必要、适当。国税部门作为执法部门和国家宏观经济调控部门,拥有较大的行政自由裁量权,特别是较大的行政处罚自由裁量权,如果行政处罚自由裁量权得不到有效控制,就极易被滥用。因此,如何严格规范执法,正确行使和控制税务行政处罚自由裁量权,已经成为当务之急。下面就税务行政执法过程中如何规范行使税务行政处罚自由载量权,防止自由载量权被滥用,充分保护纳税人合法权益,谈谈自己的看法。

一、税务行政处罚自由裁量权存在现实必要性。

首先,税收征收管理涉及的问题面广量大,而且还处于动态变化之中,特殊情况不断涌现,为使各级税务机关能够对各种特殊、具体的涉税个案问题进行灵活、果断、迅速的处理和解决,在适用的方式、方法、额度等方面应当有一定主观自由选择的余地。

其次,税收法律、法规不能概括完美,罗列穷尽,超前作出非常细致的规定。为使税务行政机关的行政管理能够高效运 1

转,避免税务机关在复杂多变的涉税问题之前束手无策,失去良机,因此,有限的涉税法律只能作出一些较原则的规定,作出可供选择的措施和上下浮动的幅度,促使各级税务机关灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。

再次,现行在我国税务行政处罚自由裁量只以法律、法规为依据。而立法者无法预见到某个涉税具体情况,因而税务机关在税收执法实践中也就不可能做到案件事实与有关的法律、法规的条款均能完全对应、丝丝入扣,易造成执法者难以处理的情况。这样就只能赋予税务机关在法律、法规的规定范围内,依照法律、法规规定的原则和精神进行自由裁量的权力,以弥补立法的缺憾和滞后。

二、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题

(一)、裁量权范围过宽。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。作为我国税收征收管理基本法律的《税收征管法》,共六章九十四条,除“总则”和“附则”外,另有四章。这四章其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条,占到了总数的66%。每一管理层级、每一征收管理环节、每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。

(二)、可供裁量的空间过大。一方面,行政处罚倍数相差太大。如《征管法》第六十三条规定:“对纳税人偷税的,由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金,并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”倍数相差高达十倍。另一方面,金额相差悬殊。如《征管法》第73条规定:“对

开户银行拒绝执行税务机关作出的冻结税款决定的,造成税款流失的,税务机关可依法对其处10万元以上50万元以下的罚款。”罚款差额高达40万元,可供裁量的幅度过大。

(三)、罚与不罚缺乏操作性。如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记的,根据《征管法》第六十条规定税务机关可以处二千元以下罚款。这种规定只有上限,而无下限即可罚可不罚。何种行为可以不予处罚?何种行为按上限处罚?《征管法》及其实施细则都未作出明确规定,税务机关难以把握。

(四)、对情节的衡量缺乏明确界限。《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为,应如何处理,但是,怎样才算“情节严重”,除《细则》列举了个别行为外,其余的均都没有规定明确的界限。因此,也只能由税务执法人员凭经验、凭理解自由裁量认定。

(五)、税务行政处罚自由裁量权行使不当。自由裁量权的正确运用既可以保障纳税人的合法权益又可以体现税法的严肃性。但是在税务行政执法过程中,部分执法人员违背法律法规授予自由裁量权的目的,利用自由裁量权的“弹性空间”,使具体税收执法行为背离所适用的法律、法规的初衷,导致自由裁量权适用不当,造成情节认定不准确,行政处罚显失公正的问题。自由裁量权的滥用损害了税务机关的信用,削弱了税法的权威性,破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境,同时助长特权思想,容易形成权力腐败。

(六)、税务行政执法行为避重就轻。执行难是税务行政执法过程中的一个突出问题,这需要税务机关充分利用法律所赋予的管理手段,制定行之有效的管理措施,加大对纳税人的管理。但是实际工作中,部分执法人员为了避免执行难问题的发生,在执法过程中,避重就轻,协商处罚额度,把大问题简单化,小问题无害化处理,严重损害了税法的尊严,破坏了税务机关的在纳税人中的形象。

二、规范税务行政自由裁量权行使的建议

(一)建立整套标准体系,实现源头控制。源头控制是规范自由裁量权的第一道关卡。税务自由裁量权的范围很广,它不仅仅指最常见的税务行政处罚自由裁量权,而且还包括应纳税额核定、税务行政期限选择及税务行政行为选择等自由裁量权。建议研究制定上述自由裁量权执行标准的规范性文件,形成一套囊括所有形式的税务行政自由裁量权的标准制度,为执法人员提供一套可操作性强的标准体系,使其在行使税务行政自由裁量权时有章可循,实现自由裁量权的源头控制。

(二)明确执行基准,实现基准控制。建议在法律法规规定的幅度范围内对自由裁量权进一步的细化、分解,制定执行基准。

1、科学划分不同违法情形。将违反税务行政法规行为的要件进行分解和归类,按照违法性质、情节和占有违法要件的数量加以界定,做出相应的处罚标准。

2.设立多阶次裁量档。建议上级部门在法律、法规的规定

范围内,按照处罚种类及金额大小设立不少于三个阶次的裁量档。

(三)完善报备制度,实现规则控制。基准是原则,实践中具体事件有其复杂性、特殊性,税务机关若生搬硬套地执行基准可能造成新的执法不公,因此建立并完善报备制度十分必要,即税务机关低于、高于基准规定或者顶格处罚的,必须向上一级税务机关报告备案。完善报备制度,需要明确三个关系:首先要明确报备与执法处理决定生效时间的关系,报备不是一种事后监督行为,只有经过上级机关审查并作出同意意见的,执法行为才能生效;其次要明确上级税务机关完成备案审查工作的期限,防止审查被拖延而使备案流于形式;最后要明确上级机关对报送备案的处罚决定书不审查所应承担的责任,接受报备机关不认真审查则追究其相应责任并对相关人员进行处罚。

(四)建立分级权限裁定制,实现程序控制。依法行政是法制化国家的具体体现,依程序执法是依法行政的基本线条。为解决裁量权过于集中的问题,可以采取实行分级审核制,如可对不同额度的罚款由不同的层级审定,减少执法风险。

(五)发布案例指导,实现案例控制。先例原则是行政法的一项重要原则,典型案例指导制度则是解决“同案不同罚”问题的有效途径之一。建议对本系统办结的典型行政处罚案件,进行收集、分类,建立指导性案例电子库,对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的案例录入电子

库。然后从实体和程序等方面进行严格的初选、审核,形成指导性案例,通过工作内网形式公布(案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等除外),作为本系统今后一定时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。参考指导性案例作出的行政处罚,在处罚的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致,实现同案同罚。

(六)加强程序教育,规范程序设置。一要加强对税务执法人员的程序培训,通过培训使执法人员对于执法程序有一个系统的理解。二要理顺现行的一些不规范的程序设置,避免因程序设置本身的不科学、不规范而产生的问题。三要完善信息公开制度,凡涉及纳税人的权利义务的,除法律法规规定应该保密的,都要向社会公开,依法允许查阅,加大外部监督的力度。

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