政企分开 可行性

第一篇：政企分开 可行性

政企分开的可行性研究 银温泉

【专题名称】社会主义经济理论与实践 【专 题 号】F13 【复印期号】1998年04期 【原文出处】《经济研究》(京)1998年02期第38～45页 【作者简介】银温泉 国家计委宏观经济研究院

政企分开是改革的难点之一，政企不分直接阻碍了企业改革的深入。本文针对现代企业制度内涵中的政企分开这一重要内容，从国有产权拥有和行使的角度探讨政企分开的可行性。

一、政企分开的涵义

按照政府的有关文件及学术界普遍使用的提法，政企分开大概有三层涵义。第一，国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开。不少人提出的把政府职能与资产经营职能分离即政资分离，可以归到这一层涵义。社会主义经济体制改革的理论家布鲁斯等人列出了平衡政企关系的清单，从中可以看到社会经济管理职能的若干方面。他们认为，作为所有者的国家要同作为权威机关、管理机构以及非企业部门的管理者的国家分离开来，具体包括：国家作为所有者的角色应与作为负责行政、国防、政治秩序，并由法律授权稽征税收和关税的权威当局的国家分离开来；其次应与作为制定工商业、保健、安全以及其他标准规制的国家分离开来；第三，应与作为例行的和特殊的宏观经济政策中心的国家分离开来；第四，应与作为社会和基础设施的政策机关的国家分离开来，作为政策机关，国家处理不能用一般盈亏含义界定目标和达到目标的手段（如共用品、外部性）；最后，国有企业部分必须和非企业部门分离，政府部门在非企业部门起作用更好些（Brus和Laski，1989）。

第二，国有资产管理职能与运营职能分开。不管国有资产管理职能涉及国有资产产权哪些方面的内容，这种管理职能都属于所有者（出资人）的权利范围，只要第一层涵义的政企分开做到，这一层就没有“政”的涵义。如果在第一层涵义上分不开，这里肯定是分不开的。可见，提出把管理职能与运营职能分离在理论上是不恰当的。

第三，出资者所有权与企业法人财产权分离，这是现代企业制度的普遍做法，与政企分开更无直接关系。

我认为，政企分开的严格涵义应是国家所有者职能与社会经济管理职能分离，上述后两方面的内容都是派生的或无关的。那么，政府作为国有资产所有者，作为国有资产代表，能不能解决政企不分问题，实现政资分离呢？相应地，如果政府不能作为产权代表，谁能代替政府？

二、政府作为产权代表能不能实现政企分开

回答这个问题，需要弄清政府既作为所有者，又作为社会经济管理者，双重角色之间有没有矛盾，如果有，在双重角色格局内能不能解决。

作为一般意义的所有者，投资和经营的主要目的是盈利。政府也不例外。而作为社会经济管理者，它的目标函数是各方面的，包括社会安定、经济增长、维持非经济活动和国家安全等。这些目标同所有者的盈利目标有时、乃至常常是不一致、甚至相冲突的。例如，从盈利角度看，裁减冗员或在经济周期低谷时裁减人员是正常的，但政府从社会安定角度看就是一种不安定因素；相应地，从盈利角度看，向难以还债的企业发放贷款是不正常的，而从社会安定看则是可考虑的。当然，即便就企业而言，作为社会中的一员，它也不是纯粹追求利润最大化，不管其他方面。就典型的市场经济国家而言，日本有终身雇佣制，德国有职工参与，即使在美国，企业也把社会目标作为评价企业、评价经理人员的一个重要标志。目前，国际上关于公司治理结构的研究中，也把顾客、社区作为重要的委托人，要求企业的目标函数反映顾客和社区的利益（Williamson，1985）。但这种双重角色究竟以哪一个为主，就企业而言应是明确的。

双重职能下有没有可能实现职责分开呢？假定要求国有企业纯粹以盈利为目标，或充当类似于市场经济下私人企业同行的角色。假定国务院作为国有资产总代表，通过国有资产管理局行使产权管理。再假定国有资产管理局可以有效管理成千上万家国有企业（这一假定是非常不合理的，但目前暂时忽略这一因素）。这样，国务院评价国资局的唯一或最重要指标就是企业盈利。相应地，盈利指标也构成比国务院更高一级的机构对国务院（总理班子）的评价指标体系的重要内容。

这种评价可行吗？国务院（总理班子）有压力和动力搞好国有企业吗？如上所述，由于国务院身兼两种职能，对国务院（总理班子）自然就从两种职能的履行业绩来评价。这就涉及到两种职能在评价指标中的权重。这是一个不易确定的问题。相应地，国有产权管理的压力和动力就难以形成，至少难以确定压力和动力的强度。在两种职能行使出现矛盾时，对国务院及其国资局的评价更难。金融财政政策的变动，国家产业政策的调整等等涉及国家宏观政策的变动，如果宏观经济运行有利，而不利于国有企业的业绩，怎样评价国务院及国资局的业绩呢？国务院和国资局完全可以推托责任。同时，由于国务院履行的是社会经济管理职能，它完全有能力、有办法利用非国有经济的资源补充、资助国有企业，如对国有企业实行税收优惠和财政补贴；也可以利用一些规制政策如市场准入、价格管理、垄断和反垄断政策等，人为地形成有利于国有企业运转的环境，或者利用金融规制政策如关于信贷和证券市场的规定，使金融资源向国有企业倾斜。同时也应注意到，在国有企业业绩因国家宏观政策变动变得很差时，国有企业的高级经理及国有企业集团利益的代理人（行业主管部门及主管国有企业的综合部门如经贸委）有可能向国务院施加压力，通过各种方式影响国务院的决策，使国务院采取利于国有企业但不一定利于宏观经济及宏观经济政策实施的一些政策。银根紧缩与国有企业呼喊资金紧张、要求放松银根，可以看成是这种两难处境的一种典型表现形式。

政府作为国有产权代表的上述问题也使它无法对国有企业的运转实施有效的监督和约束。首先，从管理制度看，维持一套行政系统需要大量投入，很难设想国务院会另立一套系统专门管理国有资产。因此，国务院管理国有企业首先要依靠行政系统，即使有专职管理国有资产的机构，也是要并入行政系统的。这样运作的国有资产管理机构很可能行政色彩浓厚。其次，从对国有企业、特别是大型企业的经营者任免来看，国务院的双重角色也将影响经营者的目标函数，经营者可能将宏观经济政策变动对企业业绩的不利影响作为推诿责任的理由。在1987—1992年国有企业实行承包责任制期间，就出现了因价格等宏观政策变动而调低承包指标的情形。当政府作为国有产权的代表时，国有企业或者出现管制过死，企业缺乏灵活性，或者缺乏约束，形成内部人控制。换言之，国有企业的经营者将会出现如布鲁斯等人（1989）所说的或者过分谨慎，或者轻举妄动的现象。

即使假设有一套合理而明确的有约束力的指标体系，假设不存在因信息不对称因素导致的指标确定（如基数）不合理，政府对国有企业有完全信息，不存在“打埋伏”、“棘轮效应”之类的问题，国有企业的业绩也难以达到有效水平。市场经济活动的千变万化和变幻莫测，盈利机会的稍纵即逝，要求经营者善于根据具体情况做出决策，但“谋事在人，成事在天”，其结果不是指标合同所能写尽的。合同的不完备性也使指标体系显得僵硬。

目前企业改革正在尝试一种做法，即明确国有资产投资主体即国有股持有机构，明确国家授权投资的机构，主要是国家投资公司、国家控股公司、国家资产经营公司、具备条件的企业集团的集团公司等，行使国有资产所有者职能。设立授权投资机构这种做法的目的是让被授权机构拥有生产经营的一些权利（力），包括重大投资权。这减少了政府对企业的管理层次，缓解了信息处理负荷过重问题。被授权企业与授权范围内其他企业的产权关系基本上可以明晰，但在被授权机构层次上，所有者缺位问题并没有得到解决。国有资产管理总体框架仍是多部门负责管理国有资产；公司治理结构存在严重缺陷，企业董事会、监事会中的大多数成员是内部人，所有者制约效率差。因此，这种做法仍然没有解决政企分开问题，国有资产总委托人问题及相应的谁来监督和激励的问题实质上仍未解决。

三、实行政企分开的可探索途径

针对政府作为国有产权代表导致政企不分这一问题，学术界提出了一些解决办法，主要有二：一是成立国有资本经营委员会，二是实行多元持股，发展机构持股。

1.关于国有资本经营委员会

一些经济学家提出建立国有资本经营委员会（以下简称国资委，参见吴敬琏，1993；周小川等，1994），目的是使国有资产管理机构能够用盈利标准监督和考核企业，使国有资产管理机构能够脱离具有社会经济管理职能的行政部门的控制。国资委将把管理国有产权作为唯一的或最重要的职能，因而实质上是一个建立在商业化经营基础上的企业管理委员会。

国资委从行政部门独立出来，“上级部门”——委托方——是谁呢？如果真正与行使社会经济管理职能的部门分离，实行商业化经营，“上级部门”就不应是国务院，而应是全国人大。但会不会因此产生一股与行政部门相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就利益而言，行政部门利益与经济部门利益当然有区别，即使将经济部门纳入行政部门管理，这种利益差别也是存在的。正是由于行政部门与经济部门的利益存在差异及冲突，才有行政过分干预和政企不分问题。至于人大，其职能设计本身就使它成为一支对行政部门的制衡力量，与是否掌握经济力量无关。而且，国资委的职能只在于从盈利角度监督企业运作。因此，这种经济权力的转移只是使企业脱离了行政控制，从体制上完成了政企分离，不会产生不利的政治影响。

国资委有能力管理上万家国有企业吗？根据管理幅度原则，国资委直接管理的国有企业应是有限数量的。一种设想为，国资委下可设若干层级式持股公司，通过持股公司管理企业。对比国际上一些企业集团的组织模式，即母公司通过持股控制一些子公司，这些子公司分别是众多孙公司的母公司，这种对国资委管理格局的设想没有理由不成立。但应注意的是，如果国资委把全部国有企业都纳入其旗帜下，国资委实际上成了一个超大型企业集团的管委会或母公司。一个有上万家企业的企业集团，其内部运作效率无论如何都是值得怀疑的。例如，在《幸福》杂志排名前几位的大公司如通用汽车、IBM等，每家也不过有几百家企业。因此，如果国资委管理数千家、乃至上万家企业，无论是国资委的管理效率还是企业效率，肯定不会令人满意。为了解决规模过大、内部交易成本过高的问题，仅从企业层级制内部加以调整是不够的，应把内部的一些交易活动转移出去，通过市场进行交易。这意味着，国资委成立后的一项重要任务是把大量交易活动外部化，通过市场为一些国有企业的产权寻找买主。

国资委能否对经营者实行恰当的激励与监督呢？从激励方面看，目前国有大企业的总经理、董事长的货币收入约为一般工人的一到两倍，如果把这种收入差距拉大到四到五倍，即大致相当于日本企业的经营者与工人的收入差距水平，社会和工人都能接受。对经营者来说，尽管他的直接收入不太多，但可利用的在职消费如良好的办公设施、旅行等，还是相当多的，因而能够起到较好的激励作用。至于监督，首先是不能实行传统的办法，如财务大检查等，可利用很多手段，譬如信息披露制度，利用中介机构如会计师事务所等，对企业进行财务监督。

由此可以认为，如果所属企业相对较少，国资委是可以运转的。国资委的建立和运作可采取渐进方式，以避免体制变动过大造成各方面关系的不协调，可以设计一些过渡步骤，如国资委先管理一部分中央级国有企业（集团），数量逐渐从行政部门转移过来，转移速度视国资委的管理能力和所管理企业的业绩而定。具体做法一是参照国际上国有企业管理模式，二是可参考深圳、上海等地国资委（国资经营公司）的转轨经验。对于地方国有企业，可仍由地方管理，至少在目前不属于国资委的权力范围。同样重要的是，为了防止经营管理的行政化，应只有一个全国性的国资委，在各省不设分支机构。

2.关于股权多元化

实行股权多元化，是指将国有产权的中央政府所有、分级管理的格局变为多种机构都代表国家所有者行使所有权职能。可以考虑的方式有：（1）划分中央与地方所有；（2）实行机构持股或法人持股。

划分中央与地方所有，意味着将地方管理的国有资产明确划归地方所有。在经济学意义上，判定谁拥有资产的最重要依据是看谁拥有剩余控制权或／和剩余索取权。从这个角度分析，地方政府目前实际上控制了大部分剩余控制权。它们事实上成为地方国有企业的所有者，有权处置、并已经开始处置地方国有企业。上海市政府将一些行业部门变成行业控股公司，行业内国有企业作为子公司装入控股公司内，广东省顺德市和山东省诸城市改组中小型国有企业的经历，以及其他一些关于产权转让的材料（参见课题组，1994），充分说明了这一点。不过，这种方式并没有解决政企不分问题。

对于实行机构持股或法人持股，包括企业间交叉持股，目前有不少人认为这既能使企业摆脱行政控制，又能做到所有权在位，可以比较有效地解决所有者的监督问题。改革开放以来，机构持股式股权多元化得到了较大发展，通过这种形式组建的公司逐渐增多。例如，位于浦东的中国华源集团公司，就是由纺织工业总会、外贸部、交通银行倡议，由14家国有公司共同出资创办的。尽管这样组成的企业从终极所有者层次上看仍有可能是国家，股权代表仍可能由行政部门委派，因而仍存在政企不分问题，但从集团公司层次上看，股权多元化使任一行政部门都不能利用自己的股权地位干预企业事务，因而起到了弱化行政干预的作用。

在这方面，日本战后解散财阀、削弱财阀影响的经历可以作为一个很好的参考。日本在二战前的企业所有权结构是股权高度集中于财阀家族手中，财阀家族通过控股公司控制企业。日本战败后，美国占领军当局实行反垄断法，拆散财阀，实行股权民主化、分散化。当时，股票主要流向个人，股权结构中个人股占多数（60%以上）。此后，随着占领军政策的改变和反垄断法的放宽，特别是60年代日本实行贸易自由化，实业界人士担心外资大量涌入，收购和兼并日本企业，于是企业之间换股或循环换股，交叉持股逐渐发展起来。交叉持股基本上是原财阀控股公司解体后原财阀系统重新加强联系的一种形式。但在这种企业集团中，原财阀已经失去了影响，控制机构不再是战前财阀总公司这种处于统治顶端的控股公司，而是以银行和公司为中心的成员企业相互（交叉）持有股份和互派负责人，并组成经理会。

因此，无论从中国转轨中的经验还是从国际上由统制经济向市场经济的转轨经验看，发展企业交叉持股是解决控制权过分集中的一个有效途径，可以作为解决政企不分问题的一种尝试办法。可以考虑，在对过去“拉郎配”形成的企业集团进行改制时，有些以一个“龙头”企业为基础，有些则以几个大企业为基础，组成一个企业集团，内部实行交叉持股，集团内的其他众多小企业相应成为这些大企业的子公司或附属企业。考虑到中国目前的国有企业改革与重组格局，构造交叉持股模式可以采取近期与远期两类措施：

近期措施：（1）结合结构调整，在产品结构、技术结构类似的企业首先实行专业化重组，形成单个企业产品结构与技术装备结构专业化，若干企业产品结构与技术结构互相补充的局面，这若干企业之间交叉持股，形成横向结合的企业集团，同时集团内部是符合《公司法》规范的公司治理结构。所选择的企业规模不宜太大，否则结构调整工作量太大，难度大；但也不宜太小，否则企业没有发展前途，交叉持股体制难以维持。（2）选择往来密切，交易相对固定的上下游企业，发展交叉持股，实行纵向一体化，组建企业集团。（3）已有的企业集团的母公司之间可交叉持股，一来稳定股权，二来加强协作与沟通，这对一些地区性企业集团可能更为适用。

远期措施：培育大企业、大集团，在企业或集团内部形成若干规模相当的企业之后，总部或母公司的控股与指挥功能逐步取消，取而代之的是下属企业交叉持股。日本战后在形成的交叉持股实质上是这条路子。这种做法在新兴工业化经济中（如韩国）也存在。

四、上海市和深圳市国有资产管理体制改革的经验及可能存在的问题

上海和深圳两市近年来积极推进国有资产管理体制改革，走在全国改革的前列，并产生了重大影响。对这两个城市这方面的改革作一评价是有意义的。

两市的国有资产管理体制改革都是按照“三个分离”原则进行的，即政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离，政府的国有资产管理职能与资产经营职能分离，出资者所有权与企业法人财产权分离。两市的做法有一些共同之处。

从基本框架看，都分为三个层次：第一层是市国有资产管理委员会（其常设机构是国资办），由市委、市政府主要领导组成；它是本市国有资产所有权的总代表，依法拥有本市全部国有资产，并对其行使占有、使用、处分和收益四项权利；第二层为国有资产运营机构，由职能局、大企业集团（公司）或综合性持股公司构成；第三层为市国有资产运营机构将其运营的国有资产按不同份额分别投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人财产权。

从运行看，都是由作为市国有资产所有权总代表的市国资委对试点企业进行国有资产授权经营，委托授权企业行使所有权，按市国资委要求进行经营管理；授权企业对授权范围内的国有资产，根据生产经营需要，以出资者的身分分别投入到各生产经营性企业，使之成为自己的全资、控股和参股公司，形成以资产为纽带的母子公司关系，各自按照国家法律规定行使所有权和企业法人财产权。其中，市国资委负责对授权国资公司或企业集团进行考核，具体由监事会实施。逐步实行管人与管资产相结合。

以上海市为例，原来的主管局承担的行政管理、资产管理、行业管理的职能按政府机构改革的原则一分为三——局是政府机关，国有资产管理公司是企业，分流出去的一部分人组成的中介机构则属于事业单位。一分为三后，党委机关保留，一对三，并坚持党管干部的原则。目前作为过渡措施，局与国有资产经营管理公司的正职经批准可以兼任，但副职一定有侧重。下面的机构和人员严格分开。例如，组建纺织和仪电国资公司后，撤消了系统内原行业性管理公司，在产品、产业和企业组织结构调整的基础上，以资产为纽带，以产品为龙头，出资重新组建了一批符合现代企业制度要求的企业集团或有限公司。同时在领导体制上，实行董事会、监事会和经理制度。纺织国资公司的决策和权力机构是公司管理委员会，既有董事会的职能，也有监事会的职能，由党委书记任管委会主任，局长任副主任兼总经理，是法人代表，管委会成员10人，由纺织局正副书记、正副局长、工会主席、干部处长、总会计师组成。仪电国资公司实行总经理负责制，局长担任总经理，是法人代表，设外部监事会，成员10人。监事会主席由上海市副市长担任，还有局党政领导，社会知名人士及职工代表，各占1／3。

这种体制的优点在于，它将过去多部门负责变成由市委、市政府领导挂帅、各部门参与组成的班子，管理企业的“部门”少了，相应地减少了部门间的制肘，减低了行政组织经济的成本。而且，依托一部分职能部门能够比较自然地剥离其部分权力（利），也为部门内一部分人员找到了出路，从而减少了部门改革的阻力。深圳市从1997年起还实行管人与管资产相结合，把企业主要领导的任命权从市委组织部转移到国有资产管理办公室、控股公司，相应减少了政出多门的弊端。但应看到，就政企关系而言，问题的根本不在于有几个部门管企业，而在于谁来管、管什么。在这种体制下，国有资产所有权职能行使主体仍是政府机构，最终管理企业并对企业人事、重大活动做最后裁决。例如，国资办也是市政府管理国有资产的主要职能机构，列入政府序列。因此，这种做法与过去的体制似乎并没有实质性的区别。总的看来，我认为这种体制似乎仍未能解决政企分开问题。

值得注意的是，深圳、上海两市都正在积极推进其下属企业的公司制改造，特别是通过职工持股、企业上市等途径实行股权多元化。这是一个很有发展潜力的方向。如果企业交叉持股、股权社会化等发展起来，产生了非政府机构持股的其他大股东，那么，国有资产管理委员会的很大一部分工作就自然消失了。这意味着，国有资产管理委员会可以作为国有制改革过程中的一个中间环节，暂时作为一个“隔离带”。从这个意义上讲，这种改革具有方向性的积极意义，值得各地方借鉴。

既然上海、深圳两市都组织了（地方的）行业性控股公司，那么，有没有可能推而广之，中央行业部门也模仿这种模式建立行业性控股公司呢？目前，有的专业部门、主管部门正力图这样做，把自己从行政部门变成行政主管部门加国有资产经营者或国家授权投资机构，把行业部门内主要企业的权力再度上收，使自己变成投资中心和重大决策者。

笔者以为，这种做法有很大的缺陷。首先，已习惯于传统体制工作方法的原“婆婆”不太可能会因自己兼职或摇身一变成为“老板”就转变观念变成企业家。在这方面，深圳市的做法似乎很难效仿。深圳市从80年代中期开始，就逐渐撤消了一些主管局，翻牌成了公司。但由于深圳市国有企业基础差，底子薄，只有一些小企业。加上当时深圳正面临一个大的发展机会，翻牌公司直接面临负债经营、直接面对竞争性市场格局。这就使得主管部门领导向企业家身份转变更容易一些。〔1 〕相比之下，上海市类似转变难度稍大一些，而中央行业主管部门的类似转变更难。如果行业主管部门翻牌，很可能不仅做不到政企分开，反而加重政企不分。第二，如果行业部门把行业内的重要的国有企业（集团）都纳入自己的旗下，组成全国性的控股公司，有可能出现严重的垄断局面。第三，将严重冲击目前企业自主权状况。经过十几年的改革，国有企业自主权已大大增强（尽管仍不尽如人意），“婆婆”的管制已大幅度减弱。如果现在的“婆婆”又做起“老板”，扬起出资人（产权所有者）的大旗，要比单纯的“婆婆”更合理合法，更有份量。结果，将不是把企业生产经营权切实交给企业，反而很可能使企业重新回到传统计划经济体制中的“车间”的地位，不是被搞活，而是被搞死。

五、政企不分时的企业运作方式

以上分析表明，在两种角色由一个主体承担时，政企分开几乎是不可能的。西方一些国家的情形又是怎样的呢？在美国、英国和法国等主要市场经济国家，出于校正市场失灵的考虑，国家在一些领域也设立国有企业。在这些企业，往往是由政府任免企业领导人，监督其运作，因而政企也是不分的。尽管在这些国家，公共部门的企业较少，比较容易管理，但总的看来，公共企业的运作效率是偏低的。政企不分时，国有企业是不是一定不能运转呢？西方国家对国有企业一般采取以下几种管理方式（曹玉书等，1995；臧跃茹，1995；国家体改委课题组，1994）：

1.政府机构直接负责国有企业管理。例如，在法国，政府对国有企业实行双重管理，即由财政部负责国有企业的存量和增量管理，各主管部如工业部、能源部等负责对国有企业行使所有者权利，如任命董事长、总经理。在德国，财政部行使国有资产所有权，负责审批国有企业的成立、解散、合并、股权变动，选聘监事会、理事会中的所有者代表等。在一些发展中国家，如巴西，由计划部国有企业特别控制秘书处负责国有企业监管：对国有企业主要收支项目等制定限额，提出关于国有企业股本变动、购并活动及利润分配建议。

2.通过立法规定国有企业的活动。典型的是美国，国有企业管理以国会立法为核心，联邦政府每成立一个国有企业就由国会通过一个单行法律，州和市镇政府设立公司也要由同级议会批准。如最大的国有企业田纳西河流域管理局，就是1933年经国会同意、罗斯福总统签署法案成立的。它的最高领导层有3名董事，由美国总统提名，经国会批准后再由总统任命，任期9年。3名董事负责整个企业的管理和经营，具有高度自主权，并享有电价制定权。

3.政府机构与企业合一型。例如，美国圣劳伦斯海运开发公司开始时是一家独立的国有企业，后合并到联邦政府运输部以一个司的名义来管理和经营。美国各州的一些州属企业也与之类似。如纽约公共交通管理局实际上是地铁公司和公共汽车公司的联合公司，纽约桥梁隧道管理局则是经营桥梁和隧道的公司。

4.设立控股公司，在政府专业部和国有企业之间建立一个“隔离层”。典型的有意大利的伊利公司、新加坡的淡马锡公司等。以追求利润为目标，政府不干预企业的具体经营活动。

从西方国家国有企业管理的实践看，尽管它们只有少量的国有企业，实行上述几种方式管理也仍存在政企不分、机构臃肿、效率低下等严重问题，世界银行的一份研究报告（阿尤布等，1986）和西方国家的私有化浪潮也说明了这一点。自80年代以来，西方国家对国有企业实行大规模私有化，一方面通过向公众及企业内部职工出售国有股份，将国有企业变成完全私人持股或私人持股为主的企业；另一方面对于仍属于国有的企业，实行公司化、商业化，以及租赁、责任制、委托私人公司经营管理，等等。

六、总结性的结论

以上对国有企业改革中政企分开可行性的分析表明，在政府作为国有资产产权代表时，解决政企职责不分似乎是不可能的，在此体制下寻找其他方法，如出资人所有权与企业法人财产权分离，是无法解决政企不分问题的。人大常委会下设立国资委并建立相应的层级制在国有企业数量相对较少时是可行的，但更多地应把设立国资委看成是一个建立现代企业制度的过渡措施。西方一些国家的国有企业管理经验和教训说明，即使是少量国有企业，政府作为产权主体也容易产生政府过分干预问题，尽管理论研究表明国有企业有其存在的理由。解决政企分开的方向应是实行产权多元化，特别是将大量国有产权通过种种途径演变成其他公有性质的产权，其中最重要的是机构持股和企业交叉持股。

注释：

〔1〕关于深圳市国有资产管理体制改革为什么较为成功的分析，作者得益于深圳市计划局副局长沈士成同志在1997年9 月初对国家计委宏观经济研究院企业集团体制模式调研组的介绍。不当之处，由作者负责。

【参考文献】

1.阿尤布，M.和赫格斯特德，1986：《公有制工业企业成功的决定因素》，中国财政经济出版社1987年版。

2.曹玉书、李群，1995：《美国的国有企业及其管理》，载国家计委宏观经济研究院课题组编：《大型企业集团发展政策研究》，中国经济出版社1997年版。

3.国家体改委课题组，1994：《市场经济：国有企业改革走向》，中国经济出版社。

4.吴敬琏，1993：《大中型企业：建立现代企业制度》，天津人民出版社。

5.臧跃茹，1995：《西方国有企业管理模式比较研究》，载国家计委宏观经济研究院课题组编：《大型企业集团发展政策研究》，中国经济出版社1997年版。

6.周小川等，1994：《企业改革：模式选择与配套设计》，中国经济出版社。

7.Brus,W.and K.Laski,1989,From Marx to Market: Socialismin Search of an Economic system.Clarendon Press· Oxford.8.Chandler, A.jr.,1990,Scale and Scope: the dynamics ofindustrial capitalism.Cambridge:Havard University Press.9.Williamson, O.E.,1985, The Institutions of CapitalismEconomy, New York:Free Press.^

第二篇：政企分开_可行性

政企分开的可行性研究

政企分开是改革的难点之一，政企不分直接阻碍了企业改革的深入。本文针对现代企业制度内涵中的政企分开这一重要内容，从国有产权拥有和行使的角度探讨政企分开的可行性。

一、政企分开的涵义

按照政府的有关文件及学术界普遍使用的提法，政企分开大概有三层涵义。第一，国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开。不少人提出的把政府职能与资产经营职能分离即政资分离，可以归到这一层涵义。社会主义经济体制改革的理论家布鲁斯等人列出了平衡政企关系的清单，从中可以看到社会经济管理职能的若干方面。他们认为，作为所有者的国家要同作为权威机关、管理机构以及非企业部门的管理者的国家分离开来，具体包括：国家作为所有者的角色应与作为负责行政、国防、政治秩序，并由法律授权稽征税收和关税的权威当局的国家分离开来；其次应与作为制定工商业、保健、安全以及其他标准规制的国家分离开来；第三，应与作为例行的和特殊的宏观经济政策中心的国家分离开来；第四，应与作为社会和基础设施的政策机关的国家分离开来，作为政策机关，国家处理不能用一般盈亏含义界定目标和达到目标的手段（如共用品、外部性）；最后，国有企业部分必须和非企业部门分离，政府部门在非企业部门起作用更好些（Brus和Laski，1989）。

第二，国有资产管理职能与运营职能分开。不管国有资产管理职能涉及国有资产产权哪些方面的内容，这种管理职能都属于所有者（出资人）的权利范围，只要第一层涵义的政企分开做到，这一层就没有“政”的涵义。如果在第一层涵义上分不开，这里肯定是分不开的。可见，提出把管理职能与运营职能分离在理论上是不恰当的。

第三，出资者所有权与企业法人财产权分离，这是现代企业制度的普遍做法，与政企分开更无直接关系。

我认为，政企分开的严格涵义应是国家所有者职能与社会经济管理职能分离，上述后两方面的内容都是派生的或无关的。那么，政府作为国有资产所有者，作为国有资产代表，能不能解决政企不分问题，实现政资分离呢？相应地，如果政府不能作为产权代表，谁能代替政府？

二、实行政企分开的可探索途径

针对政府作为国有产权代表导致政企不分这一问题，学术界提出了一些解决办法，主要有二：一是成立国有资本经营委员会，二是实行多元持股，发展机构持股。

1.关于国有资本经营委员会

一些经济学家提出建立国有资本经营委员会（以下简称国资委，参见吴敬琏，1993；周小川等，1994），目的是使国有资产管理机构能够用盈利标准监督和考核企业，使国有资产管理机构能够脱离具有社会经济管理职能的行政部门的控制。国资委将把管理国有产权作为唯一的或最重要的职能，因而实质上是一个建立在商业化经营基础上的企业管理委员会。

国资委从行政部门独立出来，“上级部门”——委托方——是谁呢？如果真正与行使社会经济管理职能的部门分离，实行商业化经营，“上级部门”就不应是国务院，而应是全国人大。但会不会因此产生一股与行政部门相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就利益而言，行政部门利益与经济部门利益当然有区别，即使将经济部门纳入行政部门管理，这种利益差别也是存在的。正是由于行政部门与经济部门的利益存在差异及冲突，才有行政过分干预和政企不分问题。至于人大，其职能设计本身就使它成为一支对行政部门的制衡力量，与是否掌握经济力量无关。而且，国资委的职能只在于从盈利角度监督企业运作。因此，这种经济权力的转移只是使企业脱离了行政控制，从体制上完成了政企分离，不会产生不利的政治影响。

三、政企不分时的企业运作方式

以上分析表明，在两种角色由一个主体承担时，政企分开几乎是不可能的。西方一些国家的情形又是怎样的呢？在美国、英国和法国等主要市场经济国家，出于校正市场失灵的考虑，国家在一些领域也设立国有企业。在这些企业，往往是由政府任免企业领导人，监督其运作，因而政企也是不分的。尽管在这些国家，公共部门的企业较少，比较容易管理，但总的看来，公共企业的运作效率是偏低的。政企不分时，国有企业是不是一定不能运转呢？西方国家对国有企业一般采取以下几种管理方式（曹玉书等，1995；臧跃茹，1995；国家体改委课题组，1994）：

1.政府机构直接负责国有企业管理。例如，在法国，政府对国有企业实行双重管理，即由财政部负责国有企业的存量和增量管理，各主管部如工业部、能源部等负责对国有企业行使所有者权利，如任命董事长、总经理。在德国，财政部行使国有资产所有权，负责审批国有企业的成立、解散、合并、股权变动，选聘监事会、理事会中的所有者代表等。在一些发展中国家，如巴西，由计划部国有企业特别控制秘书处负责国有企业监管：对国有企业主要收支项目等制定限额，提出关于国有企业股本变动、购并活动及利润分配建议。

2.通过立法规定国有企业的活动。典型的是美国，国有企业管理以国会立法为核心，联邦政府每成立一个国有企业就由国会通过一个单行法律，州和市镇政府设立公司也要由同级议会批准。如最大的国有企业田纳西河流域管理局，就是1933年经国会同意、罗斯福总统签署法案成立的。它的最高领导层有3名董事，由美国总统提名，经国会批准后再由总统任命，任期9年。3名董事负责整个企业的管理和经营，具有高度自主权，并享有电价制定权。

3.政府机构与企业合一型。例如，美国圣劳伦斯海运开发公司开始时是一家独立的国有企业，后合并到联邦政府运输部以一个司的名义来管理和经营。美国各州的一些州属企业也与之类似。如纽约公共交通管理局实际上是地铁公司和公共汽车公司的联合公司，纽约桥梁隧道管理局则是经营桥梁和隧道的公司。

4.设立控股公司，在政府专业部和国有企业之间建立一个“隔离层”。典型的有意大利的伊利公司、新加坡的淡马锡公司等。以追求利润为目标，政府不干预企业的具体经营活动。

四、总结性的结论

以上对国有企业改革中政企分开可行性的分析表明，在政府作为国有资产产权代表时，解决政企职责不分似乎是不可能的，在此体制下寻找其他方法，如出资人所有权与企业法人财产权分离，是无法解决政企不分问题的。人大常委会下设立国资委并建立相应的层级制在国有企业数量相对较少时是可行的，但更多地应把设立国资委看成是一个建立现代企业制度的过渡措施。西方一些国家的国有企业管理经验和教训说明，即使是少量国有企业，政府作为产权主体也容易产生政府过分干预问题，尽管理论研究表明国有企业有其存在的理由。解决政企分开的方向应是实行产权多元化，特别是将大量国有产权通过种种途径演变成其他公有性质的产权，其中最重要的是机构持股和企业交叉持股。

第三篇：铁路政企分开浅析

浅谈铁路实行政企分开

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，铁道部不再保留，行政职责并入交通部；组建国家铁路局，由交通运输部负责管理；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。此次改革，铁道部的拆分无疑是最大的焦点，个人从三方面对铁道部政企分开做一个简要的分析。

一、基本情况介绍

铁道部从1949年成立，多年来铁道部为国民经济发展和社会进步以及国家的安全、社会稳定等诸多方面都付出了极大的努力，做出了卓越的贡献，一路走来在历史上留下一段辉煌。尤其是近几年，我国铁路实现了较快发展，从基本完备的五纵五横的铁路网，到已分居世界第二、第一的铁路营业里程、高速铁路运营里程，基本保障了国民经济运行和人民生产生活的需要，这一历史功绩是不容抹去的，全路员工为此长期做出了巨大贡献。但是同时随着社会主义市场经济的高速发展，铁路发展经营的计划经济模式与之出现了抵触和不相适应的现象，并且有着逐渐扩大的趋势。尤其是铁路等基础设施的建设，耗资巨大，成本回收周期很长，无法引入市场予以监管和参与，势必造成资源的浪费和各类不良现象的集中呈现，这在近几年的国民经济活动中，该类现象并不少见。同时，我们看到铁道部拥有自己管理系统及公检法系统，虽然统一归国家相关部门管理，但对内就像一个独立的王国，领导集权严重，裙带关系严重，很容易滋生腐败，原铁道

部部长刘志军的案件就是一个典型的例子；另外，由于存在政企不分体制上的种种弊端，资源配置效率低，也制约甚至妨害了铁路的良性发展。中国铁路必须转变发展模式，原有的传统发展模式已经走到尽头。可以说，铁道部的改革是历史的必然。

二、政企分开的益处

总体来说，铁路政企分开是利远大于弊的。

第一，有利于铁路这个领域的健康、持续、安全地发展。在政企不分的情况下，现代企业制度建不起来，因为它毕竟还是政府，它不是完全的企业。另外，铁路资金问题长期得不到较好的解决，融资比较困难。这里有相当大的一部分是靠政府，在大发展时期，政府当然要给予支持，因为这关系到每一个老百姓的切身利益。但是这是不可持续的，最终还得靠企业自己赚钱，自己发展。现在政企分开，把企业部分做成独立的企业法人，自负盈亏，自担风险，资金筹措的渠道就可以多元化，社会哪些方面有钱，愿意修铁路，也可以加入进来。资金筹措的渠道打开，融资，国家当然在一定时期还有很大的给予支持。

第二，有利于从体制上或者机制上保障我们的铁路运输的安全。在政企不分的情况下，监管和被监管者是一个人，以至于出了事故，老百姓都不知道是政府的事还是企业的事。作为政府，这个责任究竟怎么去追究？政府的监管就很难到位，企业的主体责任，安全方面的投入就可能不到位。现在分开了，一部分承担主体责任，一部分承担监管作用，出了问题，就要分析原因，是谁的责任，必须要追责。政

府监管不到位，政府负责。

第三，有利于加快建设综合交通运输体系。铁路固然是一种重要的交通方式，但是还要充分发挥海运、空运、公路运输的作用。如通过海运把大量的物资从万吨轮卸下来之后，首先到码头上，再用公路的方式分集装箱拉到很远的地方去，装到火车上往全国目的地分运。根据不同的运输方式，发挥最大的优势，实行合理布局，该空运的空运，该靠火车运输的靠火车，该高速的靠高速，大交通的体制下才能通盘考虑这个问题。铁老大不进来，说建了综合交通运输体系，是不科学的。通过建设综合交通运输系统，提高综合运输效率、效能，发挥各种交通运输方式的组合优势，来提高效益，也降低成本最终归到一条，降低物流成本。

第四，有利于预防腐败现象的发生。通过政企分开，引入竞争机制，监管机制，能够深入推进惩治和预防腐败体系建设。加大对工程建设、物资设备采购、车皮审批、资产资金管理、选人用人等重点领域廉政风险的防控力度，加强领导干部权力运行的制约和监督，建立高风险岗位轮岗交流制度，构建重点明确、监控有力、预警及时、处置得当的铁路廉政风险防控管理机制，切实从源头上防治腐败。

三、铁路改革应该注意的几点：

（一）在改革的过程前，制定详细的改革方案，尽量减少在改革的过程中出现的问题和损失情况，使得改革有秩序、有组织和较平稳的顺利过渡。

（二）在铁路运输包括客运、货物运输、专运特运等价格方面，应更多的顾及百姓的实际消费能力，制定适当的价格政策，确保广大群众买得起票，坐得起车。

（三）应建立和完善相应的政策和法规，兼顾铁路部门和人民大众的利益，尽快成立起相应的监督体制，确保有法可依，监督得当，以保证群众和工作人员的安全出行。

（四）规范铁路部门的财务管理制度，建立专门的部门核算铁路部门的经济情况，并研究财务状况，认真分析经济运行中的薄弱环节，根据具体情况，制定铁路部门的发展战略，确保铁路部门的长远发展。

党的十八大提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。从这个意义上讲，铁路政企分开奠定了不仅在铁路行业、而且在整个交通运输领域处理好政府和市场关系的体制基础，其深远影响涉及整个交通运输领域，甚至经济体制改革整体。本次大部制改革把铁路政企分开作为突破口，显示出新一届中央领导集体深化改革的坚定决心。相信在党中央的坚强领导下，我们一定能克服各种困难，再创辉煌。

第四篇：政企分开才是国企改革核心

尊敬的党组织：

随着十八届三中全会《决定》的出台，有关国资国企改革的话题也再次热了起来。其中，采用什么样的模式推进这一改革，更成为社会各方关注的焦点。比较一致的观点是，应当充分学习借鉴新加坡淡马锡模式。

所谓淡马锡模式，就是政府——淡马锡——企业的三级监管体制，政府通过财政部持有淡马锡100%的股权，淡马锡持有下属44家公司的股权，下属子公司则可以通过投资、持股、设立子公司等方式，进一步扩大资本触角范围，形成政府到企业的6级管理层次，控制了500多家公司。

由于淡马锡模式取得了很大的成功，积累了丰富的经验，被认为是国资国企改革的标本。淡马锡模式取得成功的经验到底是什么?如果中国在推进国资国企改革过程中，也采用淡马锡模式，是否也能取得成功呢?

必须注意，淡马锡模式所以能够取得成功，关键并不在模式，而在于真正实现了政资政企分开，并严格依法管理。也就是说，模式只是一种形式和表象，能否实现政资政企分开和依法管理，才是内容与本质。

也正因如此，在推进国资国企改革过程中，淡马锡模式可以作为学习借鉴的经验。但是，能否实现十八届三中全会提出的改革目标，就不是什么模式可以决定的了，而必须做到政资政企的真正分开以及依法管理。

从上世纪八十年代开始，有关政资政企分开的问题，已引起高度重视，特别是国企改革全面启动以后。但从实际情况来看，效果并不理想，国企所扮演的仍然是“双面人”角色，正面靠着市场，背面靠着政府，政府看起来不管企业，实质一直牵着企业的鼻子。企业一面希望挣脱政府的绳索，一面又在千方百计享受政府的各种资源。国资委的成立也很难实现政资政企分开的目标。因为，管资产与管人管事相结合的原则，就是一种以行政代替市场、以管制代替监管的模式。

在推进国资国企改革过程中，如果过度在乎模式的选择，而不突出政资政企分开和依法管理，再好的模式，也会出现“南橘北枳”。值得注意的是，在日前召开的上海市深化国资改革促进企业发展工作会议上，针对外界关于上海的国资改革可能与新加坡淡马锡模式相同的传言，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正明确表示，上海的国资国企改革不是原班照抄淡马锡模式。而从上海出台的《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》来看，也确实注意到了这一点，没有过度强调模式的重要，而突出了政资政企分开和实现依法管理。如从“管国企”转向“管国资”、建立统一的国有资本运作平台、推行职业经理人制度、国有资产资本化、对国企实行分类管理、建立混合所有制经济等。

所以，在推进国资国企改革过程中，切不要过度在乎采用何种模式，而应当将注意力更多地放在如何实现政资政企分开和依法管理方面。其中，最核心的内容就是政府放权，回归到公共领域，将资源配置的决定权和企业的经营权归还给市场和企业。

汇报人：xiexiebang

第五篇：监管企业应转变政府职能坚持政企分开

监管企业应转变政府职能坚持政企分开

相关才子在毕业论文中对此进行分析：长期以来，在高度集中的计划经济模式下，我国的企业一直隶属于政府行政部门。企业与政府之间存在着千丝万缕的关系，主要表现在企业行政管理系统化，企业规模的行政级别化，企业决策、运行的行政指令化，企业发生的是行政行为而非市场行为。在计划经济向市场经济的转变中，国家先后设计了一系列方案，如改变企业内部管理方式、放权让利、利改税、承包制和改善企业外部环境等，使企业行为开始转向市场化。企业与政府的关系也从以往的“政企合一”向“政企分离”转变，但是我国企业的行政制度并未彻底打破。

日本发生此次事故的一个重要人为原因就是民营企业东京电力公司与监管核电站的原子能安全保安院隶属于同一个上级——经济产业省。解决这个问题的有效办法就是提高政府监管的独立性。独立监管要求兼管主体具有独立性，对核电产业的管理要独立于行业自身，同时又独立于政府独立监管机构实施的控制。同时，独立监管能够提高监管的效率，它不存在政府各级机构之间多层次的委托代理关系以及官僚主义等降低监管效率的弊端，在优化监管资源配置上存在优越性。因此，对于我国政府监管机构而言。提高监管独立性是重要举措。在市场经济条件下，界定政府职能，需要正确处理政府与企业的关系。一定意义上说，这些关系也就是政府职能的边界，既不能缺位，也不能越位。正确处理政府与企业的关系是政府职能转变的关键。

2005年11月7日，浙江30位拥有亿万资产的民营企业家走进清华园，成为浙江省人事厅与清华大学经济管理学院合作的“浙江省非公有制企业高层管理人员高级研修班”的第一批学员，30位民营企业家一共42万元的学费由政府支付，这是典型的服务型政府的行政方式。服务型政府，其职责不是直接进入市场，左右企业发展，而是提供经济社会发展的环境与保障，实现与市场、企业的合理互动，亦即定位于“有限政府”，其作用不是要占据社会的空间，配置社会的资源，而是要与经济、与社会、与民生、与文化实现双赢，亦即作为“有效政府”，其精力主要放在打造良好环境上，尤其在环境平台建设、基础设施建设、公共服务等公共品供给方面积极有为。因此说，新型的政府职能的转变可以是以往“对立、疏远、胶着”的政企关系向“指导、服务、合作”的方式转变，同时这种模式有利于政府对企业进行监督。