“增减挂钩”操作问题及改进建议

第一篇：“增减挂钩”操作问题及改进建议

“增减挂钩”操作问题及改进建议

国土资源网(2011年7月15日 10:42)

■ 江西省吉安县国土资源局 刘建生 王志凤 孟展

城乡建设用地增减挂钩政策（下称增减挂钩），作为一项探索性的制度 ,在促进土地节约集约利用，统筹城乡发展方面意义重大。而落实城乡建设用地增减挂钩政策，是合理配置土地资源，改善农村生产生活条件，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，也是缓解建设用地供需矛盾的有效途径。但从实施情况看，操作中的确存在一些问题。本文拟通过阐述增减挂钩的内涵及政策变迁，分析增减挂钩目前存在的问题，并尝试提出相应的对策。

增减挂钩内涵

按照有关方面的解释，城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（下称项目区），通过建新拆旧和土地复垦整理等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。

增减挂钩政策的变迁

增减挂钩经历了从提出、形成、试点到规范等几个阶段。同时，也经历了以促进小城镇健康发展和耕地总量动态平衡为中心，到以保护农民利益为中心的政策转变。

2000年11月 30日，国土资源部发布的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》明确提出，“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”同年 12月底，国土资源部发布的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，进一步提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。”这两个文件可以看作是增减挂钩政策的源头。

2004年10月 21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一次明确提出： “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2005年 10月，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩 ”试点工作。2006年4月，天津市等五省(市)的 9个项目区成为第一批 “城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩” 试点。这个阶段是增减挂钩的形成与试点阶段。2008年 6月 27日，国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，“城乡建设用地增减挂钩 ”一词，正式成为政策文件的规范性用语。该文件还进一步明确了挂钩内涵和具体的管理办法，核心思想是因地制宜，试点运行。

2010年 11月 10日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议指出了近年来开展城乡建设用地增减挂钩试点所取得的成绩和存在的问题。而之后的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，对增减挂钩工作提出了新的要求，并强调严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得擅自扩大试点范围。自此，增减挂钩进入了规范阶段。

增减挂钩存在的问题

个别地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益。在挂钩规划实施的过程中先拆后建，或者两者同时进行，往往会由于资金的缺乏使农民得不到妥善安置，最终.损害了农民和集体的利益。

少数地方片面追求建设用地指标，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围，扩大挂钩周转指标规模。正如中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云所说的那样，一些地方政府以获得指标为唯一目的，通过获取指标，扩大城市建设规模，违背了制度设计的本意。

有些周转指标不能按时归还。有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。

相关管理办法有待完善。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对增减挂钩有关事项，仅做了原则性的规定，尚未出台具体的实施细则和详细的操作办法。实践中，有些地方验收权限层层下放，造成项目单位同时又是验收单位，项目质量难以保证。

公众参与不足。公众参与作为维护公众利益、优化规划方案的手段，在政策决策中受到了越来越多的关注和重视。但在增减挂钩操作过程中，由于公众参与机制不健全、信息传递渠道不畅，公众参与明显不足。

改进增减挂钩操作的建议

如何解决上述问题？总体上，增减挂钩工作要遵循国务院的有关要求：以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向；以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标；以切实维护农民权益为出发点和落脚点。具体地，笔者认为应该从以下几点进行完善。尊重民意、保障权益。农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农，建新地块实行有偿供地所得收益，要全部或主要用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展；统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地，并为当地集体经济的发展预留空间。

因地制宜、有序推进。由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。

统筹规划、规范管理。增减挂钩必须全面贯彻落实科学发展观，在落实城乡建设总体规划的前提下，科学规划、合理布局、分步实施、有序推进，真正将增减挂钩纳入到土地利用总体规划中。要摸清当地农村建设用地现状、规模及分布状况，分析建设用地复垦潜力，研究增减挂钩空间布局，不断优化用地结构，保证挂钩项目的长期性、持续性。在建新选址时，要避让基本农田，尽量少占耕地等好地，多占未利用地等劣地，确保项目实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模。

同时，在国家层面上，要及时完善《增减挂钩试点办法》，制定实施细则，规范指导项目实施。借助土地开发整理项目实施的经验，按项目的六项制度规范运行，执行严格的验收制度。这是做好增减挂钩的基本要求。

加大监控力度。在土地复垦环节中，建设用地复垦为农用地是一个相对缓慢的过程，建议加大监控力度。首先应参照“先补后占”规定，先进行复垦或者拆迁整理，待该项工作完成后腾出来的指标才能成为城市建设用地的指标。或者借用周转指标50%，验收后再拨付其余指标。其次，按照国土资源部要求，以后周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种，纳入各地用地计划统一管理。摘自《中国土地》2011.06

第二篇：增减挂钩”专项规划存在问题及分析

增减挂钩”专项规划存在问题及分析

摘要：城乡建设用地增减挂钩专项规划作为减缓耕地保护与社会经济发展这两大主题之间的矛盾的重要手段，成为目前我国建设用地指标控制的关键部分。然而在实施过程中却出现了许多不和谐的现象，最典型的就是违背公众意志的暴力拆迁、农民土地产权受到侵害。本文通过对增减挂钩规划存在问题的阐述以及深层次原因的剖析，以期为我国土地用途管制和农民权益维护提供借鉴。

关键词：城乡建设用地增减挂钩专项规划；土地利用分区；用地指标

一、引言

建设用地总量的控制一直是我国中央政府关注的重要议题。长期以来我国农村区域土地由于缺乏合理的村庄规划，处于粗放、散乱利用的状态。在建设用地总量控制的前提下，为了给城市建设和产业发展提供富余指标、实现农村土地的集约节约利用，要对部分村庄进行拆迁合并，实现城市和农村之间建设用地指标的转移，即城乡建设用地挂钩专项规划（以下简称“增减挂钩”）。[1]2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。从2006年开始，国土资源部先后批准试点涉及省份共24个，先后三次共下达城乡建设用地增减挂钩周转指标约43万亩。[2]尤其是在我国的第三轮土地利用总体规划中，我国大部分地区的建设用地指标难以满足当地城镇建设、产业发展和基础设施建设等需求，因此促使各地区对农村居民点进行拆迁合并。增减挂钩规划作为服务于土地利用总体规划战略目标的专项规划，依据土地利用总体规划中确定的待拆迁村进行进一步的规划，落实建设用地转移的具体空间位置和拆迁农村的安置问题。但是在实际操作过程中由于增减挂钩规划存在定位不合理、缺乏公共参与机制、缺乏资金管理和协调机制等问题，造成政府与被拆迁农民之间冲突较多，影响和谐社会建设。

笔者通过对增减挂钩规划存在的问题进行阐述，并对深层次的原因进行剖析，最后在结论部分为我国的土地管理提出建议。

二、存在问题

1.缺乏合理定位

增减挂钩规划中待拆迁村的数量和名称是在土地利用总体规划中确定的。其目的是在在不突破建设用地指标总量的前提下，为城市建设、产业发展提供富余的用地指标。由于增减挂钩规划具有相对独立的特点，部分地区待拆迁村的数量和名称在增减挂钩规划编制过程中出现变化。与土地利用总体规划的衔接仅仅在建设用地控制标准、基本原则方面保持一致性，对于增减挂钩规划的时间安排、各种具体实施项目的负责单位、资金来源和管理都没有进行明细。这种宏观、模糊的表述不仅难以保持土地规划体系内部的一致性，在规划实施过程中也会带来政策、权益和部门之间的冲突，如暴力拆迁、重复性建设、工期推迟和管理成本增加等问题。

增减挂钩规划在土地规划体系中的定位模糊。增减挂钩规划最初设计目标主要有三个：为社会经济发展提供空间、保持耕地总量动态平衡、改善农村生活环境。因此增减挂钩规划主要涉及到农村建设用地整理和规划两个内容。而土地利用总体规划中待拆迁村的数量是根据上一级建设用地指标分解与当地社会经济发展用地需求之间的差额或直接从省一级直接分配挂钩指标确定的，而且增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式是根据目前总农村建设用地容积率与《村镇规划标准》中规定的建设用地控制标准之间差额确定的，这种指令式而非参与式的确定方式无疑会导致由于增减挂钩规划的实施而造成政府与公众之间的冲突。[3]虽然增减挂钩规划的本意是对农村建设用地中的低效利用地和空闲地进行整治，而增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式则是对所有农村建设用地的概括性计算，这两者之间存在理念上的矛盾。增减挂钩规划所增加的耕地和建设用地指标应该是在充分考虑农民意愿和当地实际情况的基础上自然产生的，而非为了社会经济发展在土地利用总体规划中的强制分配。指标的刚性分配和产业间的比较效益无疑会驱动增减挂钩规划过度偏向指标的控制，而忽略农村生产生活的实际需求和农民产权的维护。

2.缺乏微观的土地利用分区系统

虽然增减挂钩规划中的整理区、安置区和挂钩区与土地利用总体规划中的建设用地管制分区在空间上能够衔接，但是目前我国土地部门的土地利用分区还没有能够体现土地微观的、具体的用途，而且也不能够指导增减挂钩规划中低效利用地和空闲地的确定，及从方便生产和生活角度进行安置用地的确定。在我国的城镇规划体系当中侧重土地用途的分类在美国等西方国家实际为分区的概念，但是较之西方国家的土地用途分区，我国城镇规划体系中的土地用途分类缺乏时空一致性、建筑密度或容积率控制、部门衔接和全域性覆盖等问题。我国这种宏观性、非定量化的土地用途分区方式导致了在微观层面不能有效地对土地用途及地上建筑物进行长期记录和监测，因此不能从微观尺度为增减挂钩规划确定低效利用地、空闲地及安置用地的目的。

3.缺乏合理的公共参与机制

待拆迁村庄的数量和名称在土地利用总体规划中确定或上级规划部门分配下来的，作为利益相关者的农民难以参与其中。[4]虽然有的增减挂钩规划文本提及公共参与问题，但是参与的途径、设计方案、时间安排等都没有进行明细的说明，对于参与结果也缺乏相关法律法规的有力保证。

4.缺乏合理的资金管理和协调机制

对于资金来源和管理，增减挂钩规划也仅仅在宏观层面上进行说明，而没有结合规划中涉及到的具体工程和专项计划进行进一步的分解，包括在低效利用地和空闲地的确定及整治、安置用地的规划及内部设计、挂钩区土地利用规划等。合理资金管理和协调机制的缺乏，容易导致在规划过程中资金使用的盲目和无计划性，增加规划中成体提高和腐败问题的风险。

三、深层次原因剖析

1.行政管理体制

我国为五级政府管理体制。除中央政府外，还包括省级、地市级、县级和乡级四级地方政府。行政村对于农村和农民的管理并没有纳入国家行政机构，在理论上实行村民自治，但实际上是政府行政管理的延伸。但由于我国行政权力过于集中，造成中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的影响力大于地方或下级政府的自主决策力。而且为了保证中央政府方针政策的贯彻和落实，垂直管理成为我国政府管理中的一大特色，在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。但是这种集权式管理在保证中央政策落实的同时，容易忽略地方政府的实际情况和特殊要求。自改革开放以来，经济建设成为中央政府的重心，而地方政府也努力提高本辖区的经济发展水平，以完成中央和上级政府要求的指标和当地经济发展需求。但是由于权力过度集中于中央和上级政府，造成地方官员尽可能的完成经济发展要求而忽略其他方面的均衡发展和保护。

这种管理体制在在土地管理方面容易造成耕地占用加速、农民权益侵害、贪污腐败等问题。当地政府为了招商引资，以很低的价格征收农民的土地，又以很低的价格进行土地出让以发展商业、工业和房地产业等。即使我国国土资源部颁布了《全国工业用地出让最低价标准》限制这种现象的发生，但是土地低买低卖现象也没有得到根治。另外土地出让的巨大收益也成为政府提高经济地方政府收入主要来源，但也导致了土地问题的进一步加剧。我国国土面积为广阔，各地的民俗风情、地理环境、资源情况、经济发展水平差异较大，而我国层级过多的管理结构、统一的管理模式、部门之间的不协调，造成土地利用指标从中央政府向地方政府逐级分配，这势必造成上下级政府及同级政府间沟通成本的增加、指标与当地发展需求不一致等情况，而且从国家尺度进行指标的控制难以保证数据源的精确性和准确性。

2.土地利用指标的分配与控制

为了加强中央政府对于土地的管制和宏观调控，我国土地利用总体规划采用自上而下、五级规划体系与行政管理结构相对应。中央政府要求省级及其下级政府严格执行土地利用总体规划和指标的分配，以保证其辖区内耕地总量的动态平衡。为了补充耕地数量、实现耕地总量的动态平衡，土地整治逐步在土地规划和管理中得到了体现，而且各地区的整治指标也由上级政府逐级下达。过度的追求城市化和经济的发展模式，造成地方对于建设用地指标的需求远大于分配的指标。即使通过挂钩规划进行农村建设用地的整理和归并，增加的建设用地指标也仅满足近期发展的用地需求。在指标分解和分配过程中，下级政府都倾向于获取较多的建设用地指标和较少的基本农田保护指标，这势必会增加上下级之间的沟通成本和腐败产生的几率，而且指标分配容易对同级政府或下级政府发展产生限制和不公平。因此在这种情况下，挂钩规划势必倾向于追求指标的满足而忽略农村的微观发展。另外，挂钩规划在建设用地标准控制方面存在一定地误导性。传统的农村建设用地都呈现低密度、分散式的布局形式，这是农业生产和农村生活的历史演变。而增减挂钩规划中潜力计算公式不仅把全部农村建设用地与《村镇规划标准》进行对比，而且造成了建筑容积率与建筑物占地面积两者之间的概念混淆。同时增减挂钩规划造成农村居民点的过度集中也会造成耕作半径的扩大，这也会导致交通成本的增加和能源的浪费。新农村规划作为刺激农业生产，改善农村基础设施，提高农民生活和生产环境，优化农村投资、金融和教育体制的重要手段，是中央政府最近几年的一项重要决策。而增减挂钩规划与新农村规划之间定位的模糊性和建设用地指标的过度追求，增加新农村规划的盲目性。

3.土地利用分区

我国没有相对独立的、多层次的土地分区系统。我国的土地分区与土地利用总体规划紧密结合，属于宏观性、定性管理的分区类型。在第三轮土地利用规划中有两个土地分区体系：建设用地管制区和土地用途区。土地用途区是根据土地的主导用途进行划定的，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区等。为加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定建设用地管制边界和建设用地管制区。虽然建设用地管制区与土地用途分区在空间上保持一致性，但是各自拥有独立的、是定性而非定量管制规则，对土地总量的控制难以形成定量管制机制，也容易形成管制规则之间的冲突，不利于把规划的长期目标转化到日常土地管理当中。

我国的土地利用总体规划对于土地利用类型和分区的概念模糊，这两种分区都是在各种需求满足的基础上对规划土地利用类型归并而成的，而不是采用独立的分区标准进行划分。在规划之初，为了实现不同部门规划的衔接尤其是城市规划，土地部门采用的土地分类体系必须进行归并，其中在城镇范围内的土地类型都归并为城镇用地。在于城市规划和产业规划衔接过程中，有的地区把集中建设区和产业园区内所有土地都规划为建设用地，其目的在于降低土地利用总体规划对城市规划和产业规划的限制，提高城市规划和产业规划的灵活性和自主性。这存在一个土地用途分区和土地利用类型的转换问题，尤其是在目前建设用地指标严格控制的环境下，势必造成建设用地指标的浪费和挂钩规划任务的加重。而且这种宏观的分区不能够为土地专项规划提供微观的、连续的基础数据，及对规划区域周围土地用途的影响进行定量分析，如在增减挂钩规划中安置区空间位置的确定不能够从方便生产生活、改善环境、增加就业机会做出定量化的时空判断。

4.集体土地所有制

由于集体土地所有制的过度平均主义，难以激励农民进行农业生产，因此我国中央政府于上个世纪80年代初期对集体土地所有制进行改革，推行家庭联产承包责任制，这种有限的私有化在一定程度上刺激了农民的农业生产积极性。但是集体土地所有制的主体不明晰，农民所拥有土地权利也非常有限导致了农业和农村土地难以市场化、规模化。[5,6]长期以来我国政府重视高效益产业类型的发展和城市化进程，对于农村、农业和农民的投入较低。在实行土地用途管制的同时忽略了对于被限制发展广大农村区域的发展权补偿，政府在农村区域的教育、就业、金融、基础设施等多方面投入较低，大量青壮年劳动力打工以提高经济收益，造成农业生产的不积极。加上征地补偿费用及相关优惠条件远远高于从事农业生产所得收益和政府的强制性征收大量耕地被用于非农建设，造成我国耕地数量的迅速降低。

《中华人民共和国土地管理法》规定集体土地必须转为国有土地以后在可以进行非农建设，目的在于保护耕地被转用。但由于我国各地区的经济发展水平、自然气候、资源能源、人文风俗都差异很大，采用一个非空间的产权制度实现对空间土地用途的管制难免存在概括性和盲目性。导致在日常的土地管理还是土地利用规划方面，农民总是属于弱势群体，对自己目前和未来的土地产权缺乏话语权。另外，我国对于农民土地权利的重视程度还不够，相关的法律法规也不完善，这一点可以从发展权补偿机制缺失、土地利用和挂钩指标设计不合理、规划中公共参与缺乏规范性和法律保证中得到体现。

四、总结

随着社会经济的发展和人口的聚集，城市扩张是一个必然趋势，其快慢程度还受到政府政策和经济发展模式的影响。在西方国家的土地利用规划中，也会根据未来城市的影响范围确定城市增长边界。然而，在我国对于经济发展的过度追求、权力的过度集中、行政管理体制层级的过多、产权的不明晰和保障机制的缺失导致了城市化过热、地方特色消失、暴力拆迁、弱势群体权益受到侵害等一系列社会问题。指标分配和统一的规划模式是政治体制集权的典型表型，但是难以体现我国地区差异的具体要求。因此对于我国的土地管理、用途管制和规划而言，不应采取同一个模式，而是逐渐加强中央政府宏观的、定性的战略规划和方针，把土地利用的定量化管理的权限逐步下放到地方政府，实现土地利用 “战略集权、战术分权”的管理体制。在土地产权方面，需要清晰的界定公权和私权的界限并完善法律保障机制：一方面形成稳定、安全的个体权利，利于生产发展和市场的形成；另一方面保证政府在公平公正的前提下，提高决策的执行力。

第三篇：增减挂钩范文

关于印发《贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》的通知

(黔国土资发[2010]125号, 2010-10-21)《贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》经请示省人民政府同意，现印发你们。请各地积极探索、抓紧实施。在探索实施过程中出现的问题和困难请及时向省国土资源厅反

映。

贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见

为贯彻落实《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》以及国土资源部《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》(国土资发[2005]207号)、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），加快推进我省城镇化进程和社会主义新农村建设步伐，现就开展城乡建设用地增减挂钩试点工作提出如下意见：

一、充分认识开展城乡建设用地增减挂钩的重要意义

（一）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于促进城乡协调发展。将节余的用地指标用于城镇建设，用地收益反哺农村，可拓展城市反哺农村的资金渠道，保障城镇建设用地，促进城乡经济

社会协调发展。

（二）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于推进城镇化进程。通过实施农村土地整治，对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，可促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进小城镇综合改革建设和城镇化进程。

（三）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于扩大内需拉动经济增长。通过实施农村土地整治，对村庄建设用地进行整理复垦，建设农村住宅集中区，完善农村基础设施，能有力带动城乡投资

与消费需求，促进经济增长。

（四）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于保护耕地和生态环境。结合农田水利基本建设，对田、水、路、林、村进行综合整治，能有效增加耕地面积，提高耕地质量,改善农业生产条件和农村人居环境，促进生态环境保护。

（五）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于农村集体土地流转。在项目区内通过进一步提高集约用地水平所节余的集体建设用地，可依法流转，增加集体经济组织和农民收入。

二、切实加强城乡建设用地增减挂钩试点规划引导

（一）编制好城乡建设用地增减挂钩试点专项规划。试点县（市、特区、区）人民政府应依据土地利用总体规划和城乡规划，组织编制城乡建设用地增减挂钩试点专项规划，做到布局合理、有利生产、方便生活、美化环境。编制专项规划，要综合考虑农村经济社会发展、农田水利建设、生态建设等因素，合理安排生产、生活、生态用地。要依据土地利用现状调查等资料，对村庄用地现状、整治潜力、投入和效益等进行全面分析和评价，确定城乡建设用地增减挂钩工作的目标和任务，明确农村土地整治项目的位置、范围、规模和建设时序，建立农村土地整治项目

库。

（二）作好城乡建设用地增减挂钩试点工作实施规划。应坚持先易后难的原则，以村庄整治、危旧房改造、地质灾害防治和生态移民搬迁等为重点，把农村建设用地复垦潜力大、投资成本低的村庄和分散居民点，优先纳入近期农村土地整治范围。实施规划内容主要包括农村土地整治项目基本情况、农村居民点拆旧建新安排、土地复垦设计、资金筹措、补偿安置、项目建设组织实施等。实施规划须征求项目区内村民意见，村委会、乡镇人民政府签署意见，县（市、特区、区）人民政府审查，地州市国土资源局审核后转报国土资源厅批准实施。

（三）发挥好城乡规划的调控作用。农村基础设施、公共事业及村民住宅等各项建设必须符合城乡规划，引导村民建设富有地域特色、民族特点、传统风貌的安全节能环保型住房。结合农村实际，因地制宜、循序渐进地推进农村散居住宅向中心村、乡镇集中建设。注重节约用地、少占耕地。通过对农村土地整治，改善农村生活、生产条件和生态环境，保护历史文化名镇名村，提高防灾减灾能力，实现农村经济社会协调发展。未编制城乡规划或已有规划但已明显不适应发展要求的，要及时组织编制或调整修编,并与土地利用总体规划相衔接，以适应农村土地整治和重点小城镇综合改革建设的需要。

三、认真规范城乡建设用地增减挂钩管理

（一）严格城乡建设用地增减挂钩项目管理。增减挂钩实施规划一经批准，可视为土地整理复垦项目立项批复，各地可安排项目测量、设计及预算方案编制。县、乡人民政府必须按照批准的城乡建设用地增减挂钩实施规划，组织实施农村危旧房拆除、建设用地复垦、新村基础设施建设、农民集中居住区新房建设及产权调整、补偿安置等工作。要依照有关规定设立增减挂钩工作流程，落实项目业主负责制、工程招投标制、工程监理制、资金

审计制，加强项目管理。

（二）做好土地增减挂钩指标使用管理和对接。省、市(州、地)、县（市、特区、区）国土资源部门对土地增减挂钩指标调剂使用进行协调与管理。要建立挂钩指标使用管理台账，记载挂钩指标总量、挂钩使用及调剂情况，加强挂钩指标管理。同时，要对挂钩指标使用情况进行监督检查。

（三）规范项目资金使用。与城乡建设用地增减挂钩有关的项目资金专项用于城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治，支付村民拆旧补偿和复垦费用，剩余部分用于农村基础设施、公共设施建设。项目所在的县（市、特区、区）、乡（镇）要设立资金专户，做到专款专用，任何单位和个人不得以任何形式、任何理由截留、挤占和挪用。项目资金使用情况要公开、透明，接受群

众监督。

四、充分发挥农民的积极性

（一）切实加强宣传。要广泛宣传城乡建设用地增减挂钩工作的重要意义、基本做法和补偿安置标准等，做到家喻户晓，让农民真正认识到城乡建设用地增减挂钩的实惠和集中建设的好处，引导村民积极主动参与。新村的建设选址、布局应广泛征求

村民的意见。

（二）充分尊重农民意愿。在城乡建设用地增减挂钩工作中，要广泛听取村民的意见。土地整理复垦方案、拆旧建新补偿标准、新村建设方案等，要广泛征询意见，与农户充分沟通，并签订整治及补偿协议，做到农村土地整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意。

（三）依法实施补偿安置。要对农村土地整治涉及的土地及地上建筑物、构筑物现状进行调查摸底，制订补偿安置方案，公布补偿标准，依法足额补偿到位，支持村民拆旧建新，改善居住环境。对一户一宅被拆旧的农村村民，可在村镇规划区内安排新的宅基地或统一规划建设安置房，保障其生活居住需要。对不需安排新宅基地或安置房的农村村民，在拆旧时依法给予经济补偿。各地要综合考虑农村村民拆旧房屋的面积、质量和净退出的土地面积等因素，确定农户具体的补偿标准。对农村低保户、五保户等困难农户，各地要根据实际制定具体的帮扶政策，妥善安置。拆旧地块复垦后的新增耕地，仍归原农村集体经济组织所有，由该农村集体经济组织按农村土地承包法的规定发包给村民，或由该农村集体经济组织统一经营。各地在农村土地整治前，要认真调查土地利用现状，做到地类和面积清楚、权属无纠纷；农村土地整治后要及时进行变更调查，办理确权、变更登记或注销手续，做到面积准确、产权明晰。认真做好土地权属调整，切实维

护农民权益。

五、切实加强城乡建设用地增减挂钩工作的组织领导

（一）建立有效工作制度。城乡建设用地增减挂钩工作必须坚持以政府为主导，有关部门和群众积极参加的联动机制。试点县（市、特区、区）人民政府要高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，成立工作领导小组，认真研究解决城乡建设用地增减挂钩工作中的重大问题。各有关部门要各司其职、密切配合、联动推进，形成工作合力。试点县（市、特区、区）人民政府要制定鼓励政策，对开展城乡建设用地增减挂钩工作成效显著的单位给予

适当奖励。

（二）创新城乡建设用地增减挂钩工作机制。根据当地实际，积极探索适应现阶段农村改革与发展的城乡建设用地增减挂钩工作机制。加大多渠道筹集资金的力度，除挂钩指标收益外，应多方整合有关涉农资金，探索集体经济组织出资、村企共建、单位和个人捐助等多种形式的投入机制。认真研究新村建设节约集约用地的激励政策，引导少占甚至不占耕地。积极探索农村土地流转办法，促进城乡建设用地增减挂钩工作。

（三）明确工作职责。试点县（市、特区、区）人民政府负责城乡建设用地增减挂钩实施方案审核上报、资金筹措与组织实施。乡（镇）人民政府负责农村危旧房拆除、新房建设、土地整理复垦等具体实施工作。?国土资源部门负责政策技术指导、新增耕地验收和土地增减挂钩指标核定、土地增减挂钩指标调剂服务、建设用地审查报批等工作。财政和审计部门负责农村土地整治资金收支情况监管，保证资金规范使用。住房和城乡建设部门负责组织编制和实施城乡规划，加强农民新村建设的规划、设计指导。农业部门负责农用地承包经营权的管理，参与项目新增耕

地的检查验收。

（四）做好相关服务。对使用土地增减挂钩指标的城镇建设用地的土地征收审批，优先办理。城乡建设用地增减挂钩项目的安置用地，由乡镇国土资源所和村镇建设管理机构联合受理村民住宅用地和建设申请，县（市、特区、区）人民政府要及时办理村民住宅用地和建设审批手续。住建部门要为村民提供住宅设计图，有效服务社会主义新农村建设。

第四篇：增减挂钩申报材料清单

增减挂钩申报材料

一、复垦方案及图册；

（一）项目区概况

主要涉及拆旧区的乡镇、行政村、自然村以及地块、地类等信息，除此之外还包括自然条件、水资源情况和基础设施状况。

（二）项目规划方案及建设内容 规划项目主要内容：

1、土地平整工程（田块平整挖填方、坑塘填埋、需要引用客土翻耕、渣土清运结合坑塘填埋、残树（根）清除）；

2、农田水利工程（复垦为旱地的这方面工作量较少）

3、田间道路工程（属于农村道路）

4、农田防护林工程

5、拆迁及安置（安置区面积占用挂钩周转指标）

（三）投资预算 项目投资预算包括：

1、工程施工费

2、设备费

3、其他费用（前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费、拆迁补偿费（大头））

4、不可预见费 最后还要进行挂钩指标收益测算，主要测算获得的农转用指标所节省的报批4项规费（新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费、水利基金）

（四）项目区土地权属调整工作方案

1、说明权属现状是否明确、界址清楚，是否有纠纷

2、地块复垦后所有权仍归村集体所有，原则上行政村与行政村之间不进行权属调整

3、复垦后的耕地如果面积狭小，则由村集体按照“三公”原则统一承包给种植大户经营

（五）项目组织实施管理

1、由县政府、国土局、和镇政府主要负责人成立城乡建设用地挂钩项目领导小组；

2、工程建设管理实行“五项”制度（项目法人责任制、工程招投标制、工程监理制、公告制和项目合同制）；

3、项目资金实行领导责任制、资金报账制、资金管理制、竣工验收制和建成后的管护制度。

（六）项目分析

1、项目合法性分析

2、新增耕地潜力分析

3、环境影响分析

4、土地适宜性和利用限制因素分析

5、水资源状况分析

6、公众参与分析

7、效益评价

（七）结论与建议

（八）附件

1、各种经费预算表格

2、拆旧地块影像资料（拆旧区每个地块一张照片）

复垦方案图册

1、拆旧地块现状图

2、拆旧地块规划图

3、土地平整工程量汇总计算表

4、土地平整图

5、道路横断面典型设计图

二、呈报材料；

（一）项目呈报表

包括拆旧地块和建新地块的基本信息情况以及相关负责人的签字（拆旧地块只有复垦为耕地的部分计算为周转指标，而建新区只要占用农用地就消耗周转指标）

（二）项目区无违法用地行为、信访事项以及拆迁补偿合规合法的证明（市局打给省厅）

（三）拆旧区位置、面积以及新增耕地面积；建新区位置、面积及土地性质；项目区无违法用地行为、信访事项以及拆迁补偿合规合法的证明（县局打给省厅）

（四）建新区安置用地部分的证明（县局打给省厅）

（五）项目区实施规划方案

1、前言

2、总体要求（规划依据、目标、面积期限等）

3、项目区概况

4、规划方案（土地利用规划方案、拆旧区复垦方案、建新区开发建设方案、拆旧区补偿安置方案）

5、分期实施计划

6、投资估算与资金筹措

7、土地产权处置

8、保障措施

9、附表（项目区土地利用现状表、项目区土地利用结构调整表）

（六）县政府印发的建新区土地开发建设方案

（七）项目区实施规划公告

（八）实施规划方案听证纪要

（九）项目区实施规划专家评审意见

（十）复垦方案评审意见和审查意见（有公章）

（十一）县政府对拆旧区镇政府开展与拆迁户签订房屋拆迁安置意向书的授权委托书

（十二）拆旧区和建新区涉及的行政村的民意调查表

（十三）县局开具的拆旧区和建新区土地权属证明，附地类权属调查表（已颁发集体土地证、界址清楚，权属无争议）

（十四）项目区基本情况统计表和项目区农户拆迁安置情况明细表

（十五）拆旧地块影像资料（拆旧区每个地块一张照片、公式图片、听证会图片）

三、布局调整方案（建新区的有条件建设区调整为允许建设区）；

1、规划布局调整审核表（县局、市局同意后报省厅）

2、规划局部调整听证会公告和参会人员签名表

3、规划局部调整听证纪要

4、布局调整方案（文字内容和调整前后的局部土地利用总体规划图）（被调整为有条件建设区的允许建设区得为农用地）

四、项目实施规划图件材料；

1、拆旧、建新地块的局部土地利用总体规划图和土地整治项目规划图局部

2、拆旧、建新地块的土地利用现状图

3、拆旧地块正视影像图

五、县政府出具的工业用地位于省级工业园区的证明（建新地块涉及工业项目的才需要此证明，乡镇地块位于省级工业园区才能落地工业项目）；

六、土地勘测定界报告书；

每个拆旧区的自然村都要有一份单独的土地勘测定界技术报告书；每个建新区地块都要有一份单独的土地勘测定界技术报告书。

土地勘测定界报告书包括：

1、勘测定界技术说明（背景和大概勘测情况描述）

2、勘测定界表（勘测单位、勘测土地基本信息、结论）

3、勘测面积表（依据国有集体或者征收划拨等分类的面积）

4、土地分类面积表（依据三类用地和地类编码的详细用地面积）

5、分类面积汇总表（对4进行汇总处理）

6、界址点坐标成果表（列出每个界址点的坐标和边长）

7、勘测定界图

七、拆迁意向书。

拆迁意向书就是拆除宅基地的协议，类同于县城征迁房屋的拆迁协议。增减挂钩的申报材料包括所有被拆迁人的拆迁意向书。

第五篇：增减挂钩工作实施方案

增减挂钩工作实施方案

方案一：增减挂钩工作实施方案

为贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【20XX】47）及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》精神，为搞好我市城乡用地增减挂钩试点工作，缓解建设用地供需矛盾，推进节约集约用地，促进城乡统筹发展，提高土地集约利用程度，根据国土资源部和省厅有关规定，结合我市的实际，制定本工作方案。

一、增减挂钩指导思想、目的和任务

（一）指导思想

以科学发展观为统领，以全市经济社会发展为中心，从缓解全市城乡建设用地供需矛盾、严格控制建设用地总规模出发，以满足全市工业化、城市化进程不断加快的需要为目标，按照科学规划、分步实施的原则，盘活利用农村存量建设用地，促进城乡用地的布局和结构调整、优化用地结构，服务于城乡统筹发展和社会主义新农村建设的大局，逐步建立和谐发展的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的良性循环体制。

（二）编制目的

控制建设用地增量，盘活存量土地，促进节约集约用地，优化城乡用地布局，保障经济社会可持续发展所必须的城镇建设用地需求，进一步推进社会主义新农村建设。

（三）编制任务

在全市自然和社会经济条件的基础上，充分考虑土地利用总体规划、城市总体规划、镇村布局规划、产业布局规划等对城乡建设、空间布局的总体思路和要求，深入分析项目区农村建设用地基础条件、发展潜力和制约因素，规划方案的主要任务有：分析农村建设用地整理潜力，确定规划期间的农村建设用地整理目标和方针；根据项目区划分原则，分期分批合理划定和安排挂钩项目区；根据农村建设用地整理的规划目标测算预期投资成本，提出资金筹措计划；对农村建设用地整理的可行性和效益进行综合评价。

二、增减挂钩工作原则和依据

（一）工作原则

1、坚持科学规划，集约高效的原则。加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制与引导，推进土地节约集约利用；以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标。

2、认真落实增减平衡的原则。增减平衡是城乡建设用地增减挂钩的一条刚性原则，每个项目区建新地块的总面积一律不得突破拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦为耕地的数量不得少于建新地块占用耕地的数量，质量不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相符合。建新地块占用耕地数量小于拆旧地块复垦耕地数量的剩余部分可作为占补平衡指标使用。每个项目区的规模不得大于500亩。

3、先易后难的原则。因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施。优先选择当地群众积极性高的项目区开展工作，通过示范，先易后难，积累经验，以点带面，逐步推进。

4、依法自愿的原则。尊重群众意愿，维护集体和农户的土地合法权益。城乡建设用地增减挂钩项目区的工作方案和实施工作必须依规依程序报批，项目区选址布局要实行论证、听证，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，集体土地征收，以及农民补偿安置的，要实行公示，切实维护农民集体经济组织和群众合法权益。

（二）工作依据

1、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规；

2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

3、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）；

4、国土资源部《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见〉的通知》（国土资发〔2005〕207号）；

5、国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）；

6、国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；

7、山西省国土资源厅《关于开展试点市城乡建设用地增减挂钩工作的函》（晋国土资发〔2011〕169号）；

8、土地利用总体规划及相关规划；

9、其他相关标准、技术规范、规定等。

三、增减挂钩实施的基本程序

城乡建设用地增减挂钩工作从宣传动员开始，通过分析研究、专家论证、方案决策、成果报批、竣工验收等一系列过程，最终取得城镇建新区土地的合法使用。

四、增减挂钩实施的工作部署

（一）前期准备

1、为加强对规划编制工作的领导，成立由县人民政府分管领导为组长，国土资源局局长为副组长，市发改、监察、财政、建设、规划、民政、审计、农业、水利、环保局等部门负责同志为成员的增减挂钩试点项目领导小组，具体负责挂钩试点的组织、领导和协调工作。

2、成立建设用地增减挂钩规划编制工作领导小组办公室，办公室设在国土资源局，负责规划编制的日常工作。具体任务是：

（1）拟定规划编制实施方案，提交领导小组审定；

（2）负责有关部门的联系，协调解决有关问题；

（3）确定规划基础调查研究，并组织抽查核实；

（4）提出规划文本编写大纲，落实规划编制具体事项；

（5）完成领导小组交办的其他任务。

3、旧区涉及乡镇人民政府成立工作领导小组,配合人民政府落实农民安置、拆迁、土地整理复垦等工作。

（二）摸底调查

1、准备阶段

在成立领导工作小组的基础上，明确分工，落实方案编制及摸底调查协作单位，根据用地单位性质落实项目经费，制定工作计划。

2、调查阶段

根据工作方案的要求，结合社会主义新农村建设和当前开展的挂钩工作，收集、整理和分析所需要的资料，并逐村进行实地踏勘，并对照有关资料，重点了解项目区所在地的自然条件、土地利用现状、交通区位等，将拟开展的村庄和废弃工矿用地填表、拍照留档。（相关表格见附件）

3、论证阶段

在前期准备的相关资料收集与整理基础上，对拆旧区的土地进行复垦潜力、建新区规划条件、筹资渠道进行科学分析，论证项目的实际可操作性。

4、听证阶段

项目所在县（区）人民政府组织有关部门以及项目区所涉及乡镇人民政府、行政村村委会、村民代表参与的听证会，听取各方对项目规划方案、安置方案、补偿方案的意见，取得各方的认可与支持。并记录会议纪要、会议影像，与涉及农户签定相关协议。

（三）确定项目

1、拟定拆旧整治区域，明确整理规模和分布情况；

2、依据国家相关标准，确定安置区和建新区的面积、范围；

3、提出农村建设用地整理的总体安排和具体实施时序；

4、对项目区农村建设用地整理资金进估算，提出经费筹措途径；

5、提出实施规划的保障措施、奖惩办法等。

6、结合土地利用总体规划，依据第二次土地调查数据库，以项目区规模不超过500亩为限（33.3333公顷），合理确定项目区的范围、位置。

（四）方案编制

根据项目分析的结果和规划设计方案的确定，组织并配合编制单位编制项目区实施规划方案和拆旧区整理复垦设计报告，以及相关图件的编制。

（五）项目申报

县（市、区）人民政府根据编制完成的项目区实施规划方案，向市人民政府提出立项申请，经市级人民政府初审同意后，报省国土资源厅审批。拆旧区整理复垦设计报告由试点县（市、区）国土资源局报市国土资源局初审后，报省国土资源厅审批（项目区实施规划方案和拆旧区整理复垦设计报告必须同时上报）。

方案二：增减挂钩工作实施方案

为顺利推进全县城乡建设用地增减挂钩工作，根据国土资源部《关于印发<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>的通知》（国土资发[2008]138号)及省国土资源厅《关于印发<江西省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案>的通知》(赣国土资字[2009]105号)文件精神，结合我县实际，制定如下方案。

一、指导思想

以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源、保障发展为出发点和落脚点，按照我县土地利用总体规划和土地整理复垦开发专项规划，通过工程技术的投入和运用土地整理复垦开发办法，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，有效整合农村建设用地，解决城市建设用地紧张和农村建设用地粗放利用等问题，推进我县新农村建设和城镇建设，促进城乡经济社会协调发展。

二、挂钩试点工作目标

以新城镇、池江镇、青龙镇、黄龙镇、南安镇、浮江乡为我县城乡建设用地增减挂钩试点项目区，严格按照土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），在项目区内对农村居民点用地进行整理、复垦、改造，将新增加的耕地作为挂钩周转指标，用于项目区内建新地块的面积规模控制。项目区建新地块作为工业项目用地、基础设施用地和城镇建设用地。经过两年的实施，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的目标，促进土地资源的高效利用。并将此次试点项目区与整个增减挂钩专项规划相衔接，为今后全面推进城乡建设用地增减挂钩工作积累经验。

三、试点挂钩工作原则

（一）坚持科学规划，集约高效的原则。全县城乡建设用地增减挂钩试点涉及6个乡(镇)18个村，共有15个项目区，这些项目区的选址布局在通过前期广泛听证、论证的基础上，已形成规划设计方案，每个项目区必须严格按照设计好的方案认真组织实施，确保项目实施质量和项目区规划控制建新拆旧规模，引导城乡用地布局，优化调整结构。

（二）认真落实增减平衡的原则。增减平衡是城乡建设用地增减挂钩的一条刚性原则，每个项目区建新地块的总面积—律不得突破拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦为耕地的数量不得少于建新地块占用耕地的数量，质量不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相符合。建新地块占用耕地数量小于拆旧地块复垦耕地数量的剩余部分可作为占补平衡指标使用。

（三）先易后难的原则。因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施。优先选择当地群众积极性高的项目区开展工作，通过示范，先易后难，积累经验，以点带面，逐步推进。

（四）依法自愿的原则。尊重群众意愿，维护集体和农户的土地合法权益。城乡建设用地增减挂钩项目区的工作方案和实施工作必须依规依程序报批，项目区选址布局要实行论证、听证，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，集体土地征收，以及农民补偿安置的，要实行公示，切实维护农民集体经济组织和群众合法权益。

四、组织领导

为加强对全县城乡建设用地增减挂钩工作的领导，协调、解决挂钩工作中存在的问题，切实有效推进挂钩工作开展，县人民政府决定成立“**县城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组”，由县长任组长，分管副县长任副组长，有关部门领导为成员的领导小组，统一组织协调相关工作。领导小组下设办公室，设在县国土资源局，具体负责挂钩工作的申报、立项、督察项目实施、组织项目验收和落实周转指标的归还计划等工作。各项目实施的乡(镇)也要成立相应的领导小组，主要领导任组长，分管领导和所涉及的村书记、主任具体负责，主抓项目实施中的宣传协调、处理矛盾、纠纷等问题，负责拆旧区所在村复垦前土地权属登记以及复垦后土地的分配与承包问题，确保项目有组织地实施。

五、资金保障

项目拆旧区中的拆迁、整理、复垦和建新区征地及“三通一平”等工程资金使用城乡建设用地挂钩周转指标购买款和用地单位按报批新增建设用地使用计划指标缴纳的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费费和土地出让金中用于农业开发部分的资金，由县财政局统筹安排，对增减挂项目使用资金实行专户管理，专款专用，封闭运行。为确保该项目顺利实施，县财政拨付100万元作为拆旧区的启动资金。县政府为鼓励增减挂钩工作的开展，涉及的乡镇按每亩100元，村按每亩50元拨付工作经费，工作经费根据工程进度由县财政局、国土局审核后予以拨付；县国土局按每亩150元拨付工作经费，主要用于项目的立项报批、项目评审、竣工验收等。

六、挂钩试点工作安排

**县试点项目区拆旧区所涉及新城镇、池江镇、青龙镇、黄龙镇等4个镇及建新区新城镇、池江镇、青龙镇、黄龙镇、南安镇和浮江乡等镇范围内用地总面积为818.52亩，项目实施期限为2年，具体时间安排为：

（一）前期动员阶段（20xx年12月-20xx年1月）

各乡镇拆旧区要及时通过召开由村小组长、村组党员和村民代表参加的动员会，深入宣传土地基本国情和国策，加强农村土地集约、合理、可持续利用法规和政策宣传，提高全社会的认识，鼓励和调动农民的积极性，保障挂钩项目的顺利实施。可通过发放宣传单和征询意见表、积极争取村民的支持与认可，对村民提出的意见和疑问要高度重视，及时提出处理意见，并积极动员村民投工投劳。

（二）拆迁安置阶段（20xx年1月-20xx年3月）

项目所在地的乡(镇)人民政府负责项目区拆旧区的拆迁工作。具体工作要结合各自项目实施的特点，及时制定周密、详细的项目实施方案，做到补偿、安置、复垦以及复垦以后的土地权属落实到位，确保项目按时、按质、按量完成。按照“一户一宅”的政策规定，对项目区内拆旧区10个拆旧点农户的基本情况详细调查摸底，特别是对其房屋面积，宅基地数量，要造册登记，户主签名认可，便于今后拆迁合理合法，减少纠纷，消除矛盾。对已新建房者原则上不予安置，同时，对居住在旧村中五保户充分尊重其意愿，可以安置到镇养老院居住生活。对有子女的孤寡老人一律劝其到子女新居中居住。对拆迁区内的经济困难户和低保户，凡无力建新房的，要积极帮其争取小额贷款支持，并在安置点或新农村建设点提供安置宅基地。所有居住在旧村中的五保户、困难户、低保户，都可以在建新区的安置点内，重点安置，统一安置。

补偿工作是整个工作的一个重要环节，直接关系到工作的开展和群众的切身利益。因此，要从群众的利益出发，坚持标准从高，要求从严，落实从紧的原则，切切实实地把补偿资金发放到位。具体标准按照《**县人民政府办公室关于印发<赣韶铁路项目征地拆迁工作方案>的通知》进行补偿，具体为：砖木结构按260元/㎡、土木结构按220元/㎡、猪舍、牛舍等、简易房等按100元/㎡进行补偿。对已废弃、倒塌的，一户多宅的原则上不予补偿。

（三）复垦和开发阶段（20xx年3月至20xx年3月）

拆除旧村后，土地的整理和复垦，由县国土局以招投标的形式，组织有资质，有经验，有水准的作业队伍进行，厉行节约，公开公平。要严格管理，加强监督，实现土地还耕。对拆旧区的土地复垦整理必须严格按照设计方案要求进行，确保拆旧复垦地块的耕地与建设地块占用的耕地相比，数量不减少，同时，为保证能够实现复垦耕地质量不降低，拆旧区所在乡镇要结合我县赣韶铁路建设占用我县耕地数量大、质量好等特点，及时与赣韶铁路项目部协调，把需征为永久建设用地的耕地中的50厘米左右耕作层进行土壤剥离，搬运并集中堆放，用于拆旧项目区回填和平整土地，利用土壤搬家的形式复垦出优质的耕地，积极运用此种方法为我县项目增彩增色、创造亮点。

（四）验收阶段（20xx年2月至20xx年3月）

由县国土局组织上级主管部门，对还耕的土地进行严格验收。增减挂项目区，不论是拆旧区还是建新区，必须按照规划确定的位置实施，既要保证项目验收的数量和质量，又要保证项目的位置实施不改变，规模不突破，确保顺利通过验收。同时，县国土局应建立挂钩周转指标台帐，加强管理和监督。并将验收合格的，由农村建设用地复垦得到的耕地，在归还期内核定归还指标。

七、挂钩项目土地征收

项目区内建新区地块除安置点用地外都要征为国有土地，且按原地类进行补偿，属于经营性用地的，必须按照规定实行招拍挂方式供地，并将所得收入专项用于项目区建设。建新地块的征收必须符合土地利用总体规划和经批准的挂钩试点规划，挂钩项目原则上应当已经完成拆旧并通过验收后实施征收。

方案三：增减挂钩工作实施方案

根据《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（陕国土资办发〔2009〕96号）、《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》（陕国土资发〔2009〕154号）和《西乡县城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》精神，为扎实开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，结合我镇实际，制定本实施方案。

一、统一思想，增强做好增减挂钩工作的责任感和紧迫感

城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新和拆旧、土地复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。

我镇属于典型的浅山丘岭镇，村庄分布散乱、占地较多，随着经济社会的快速发展尤其是城镇化步伐不断加快，农村经济、农业生产条件、农民生活质量得到不断改善，但是农村村庄空心化现象比较严重，城乡建设用地不足，耕占平衡压力较大，城乡二元结构依然突出，严重制约了镇域经济社会快速协调发展。通过扎实开展增减挂钩试点工作，大力实施旧宅基地、空心村、废弃厂区等拆除复垦，将有效增加的耕地指标补充到新安置区和城市建设占用的耕地，对于规范土地管理，实现耕地占补平衡，拓宽建设用地空间，改善农村环境，提高城镇化水平，促进城乡统筹发展具有十分重要的意义。我镇被确定为2013年全县增减挂钩试点镇。各相关村及所办要切实提高认识，抢抓机遇，强化措施，扎实开展增减挂钩试点工作，为加快城乡统筹发展做出积极贡献。

二、指导思想和工作原则

（一）指导思想。

以落实科学发展观、构建和谐社会为统领；坚持统筹城乡发展，实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；以优化用地结构、节约集约用地、保护资源、保障权益为重点，推动城乡建设用地增减挂钩试点工作有效开展。

（二）工作原则。

1、规划统筹，规模控制。加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制与引导，推进土地节约集约利用；以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标。

2、政府主导，项目实施。本次项目实施以镇为主体，所在项目范围的村为具体实施单位。

3、先易后难，统筹安排。项目村根据自身的条件，因地制宜，城乡统筹，结合陕南移民搬迁的实施，零拆整建，突出重点，分步实施，积极推进。

三、工作目标和任务

（一）工作目标：通过试点工作，探索出农村集体建设用地改革的基本思路，建立城乡统筹土地管理制度和办法，完善和充实土地管理和耕地保护的有效机制，促进我镇农村用地结构的优化和管理体制的建立，为保障镇域经济社会快速协调发展做出新的贡献。

（二）拆除复垦地块：20xx年增减挂钩规划设计方案中涉及五渠等5个村拆旧地块16宗。

四、工作步骤

我镇增减挂钩试点工作分3个阶段实施。

（一）宣传动员和调查摸底阶段（20xx年4月22日至28日）。

制定下发《城关镇城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》，召开各级会议，成立工作机构，做好群众宣传动员工作。对已确定旧基拆除的范围进行认真研究，对范围内的拆旧地块逐户调查摸底，制订拆除方案，做好拆除复垦准备。

（二）工作实施阶段（20xx年4月29日至5月29日）。

主要任务是实施项目的5个村在第一阶段摸底的基础上，扎实做好旧宅拆除、土地复垦和拆迁户的安置。对项目范围内建新未拆旧户，责成限期自行拆除复垦；对需拆除房屋而未建新的农户纳入移民规划点集中进行安置；对拒不拆除的，依照相应的法律规定，申请法院强制执行。

（三）验收总结阶段（20xx年5月30日至6月10日）。

对各项目实施村按照《西乡县城乡建设用地增减挂钩试点

土地复垦竣工验收办法》进行验收，对验收合格的确认面积后，及时兑现奖励。同时，认真组织项目实施村开展工作总结，查漏补缺，迎接县验收。

项目区验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地权属变更登记手续。镇国土资源所要做好项目区档案的搜集管理，对建新拆旧面积、挂钩周转指标、土地权属等进行登记、汇总，建立项目区数据库，加强信息化管理。

五、保障措施

（一）加强领导，成立机构。为加强对增减挂钩试点工作的组织领导，镇政府成立城关镇城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组，由镇长张毅任组长，镇工会主席张建东、城关国土资源所所长侯祖刚任副组长，党政办、乡建站、财政所、综治办、经济发展办、城关国土资源所负责人为成员。领导小组在镇国土资源所设立办公室，由国土资源所所长侯祖刚同志任办公室主任，工作人员从相关办所抽调，具体负责增减挂钩试点工作的日常组织协调和指导检查。各村也要成立相应机构，制定实施方案，明确任务目标，夯实工作责任，强化工作措施，确保试点工作扎实顺利实施。

（二）明确职责，密切协作。项目实施的5个村是辖区增减挂钩试点工作的责任主体，要有机结合陕南移民搬迁、“空心村”整治和旧宅基地清理，抓好增减挂钩试点工作的具体组织实施。镇国土资源所负责组织好专项规划和实施规划的编制、项目区的选址、政策技术指导、新增耕地验收和土地增减挂钩指标核定、土地增减挂钩指标调剂服务、建设用地审查报批等工作。乡建站负责做好安置建新区和留用建新区的选址、规划、设计等工作。财政所负责做好项目资金的筹措、使用、监管等工作。党政办对项目实施工作全面进行监督、检查，确保项目保质保量按时完成。各相关单位要树立大局意识，认真履行职责，密切工作配合，合力推动增减挂钩试点工作顺利实施。

（三）强化考核，严肃纪律。镇政府将把挂钩试点工作纳入对各相关村和单位的目标考核内容，党政办要加大工作检查考核，确保工作进度和质量。对项目按时完成并经验收合格的，镇政府将给予项目实施村每亩5000元的资金奖励；对工作推诿、未认真履行工作职责、影响项目顺利实施的单位，由镇纪委严肃追究相关单位和个人的责任。

方案四：增减挂钩工作实施方案

为贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【2010】47）及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》精神，为搞好我市城乡用地增减挂钩试点工作，缓解建设用地供需矛盾，推进节约集约用地，促进城乡统筹发展，提高土地集约利用程度，根据国土资源部和省厅有关规定，结合我市的实际，制定本工作方案。

一、增减挂钩指导思想、目的和任务

（一）指导思想

以科学发展观为统领，以全市经济社会发展为中心，从缓解全市城乡建设用地供需矛盾、严格控制建设用地总规模出发，以满足全市工业化、城市化进程不断加快的需要为目标，按照科学规划、分步实施的原则，盘活利用农村存量建设用地，促进城乡用地的布局和结构调整、优化用地结构，服务于城乡统筹发展和社会主义新农村建设的大局，逐步建立和谐发展的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的良性循环体制。

（二）编制目的

控制建设用地增量，盘活存量土地，促进节约集约用地，优化城乡用地布局，保障经济社会可持续发展所必须的城镇建设用地需求，进一步推进社会主义新农村建设。

（三）编制任务

在全市自然和社会经济条件的基础上，充分考虑土地利用总体规划、城市总体规划、镇村布局规划、产业布局规划等对城乡建设、空间布局的总体思路和要求，深入分析项目区农村建设用地基础条件、发展潜力和制约因素，规划方案的主要任务有：分析农村建设用地整理潜力，确定规划期间的农村建设用地整理目标和方针；根据项目区划分原则，分期分批合理划定和安排挂钩项目区；根据农村建设用地整理的规划目标测算预期投资成本，提出资金筹措计划；对农村建设用地整理的可行性和效益进行综合评价。

二、增减挂钩工作原则和依据

（一）工作原则

1、坚持科学规划，集约高效的原则。加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制与引导，推进土地节约集约利用；以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标。

2、认真落实增减平衡的原则。增减平衡是城乡建设用地增减挂钩的一条刚性原则，每个项目区建新地块的总面积一律不得突破拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦为耕地的数量不得少于建新地块占用耕地的数量，质量不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相符合。建新地块占用耕地数量小于拆旧地块复垦耕地数量的剩余部分可作为占补平衡指标使用。每个项目区的规模不得大于500亩。

3、先易后难的原则。因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施。优先选择当地群众积极性高的项目区开展工作，通过示范，先易后难，积累经验，以点带面，逐步推进。

4、依法自愿的原则。尊重群众意愿，维护集体和农户的土地合法权益。城乡建设用地增减挂钩项目区的工作方案和实施工作必须依规依程序报批，项目区选址布局要实行论证、听证，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，集体土地征收，以及农民补偿安置的，要实行公示，切实维护农民集体经济组织和群众合法权益。

（二）工作依据

1、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规；

2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

3、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）；

4、国土资源部《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见〉的通知》（国土资发〔2005〕207号）；

5、国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）；

6、国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；

7、山西省国土资源厅《关于开展试点市城乡建设用地增减挂钩工作的函》（晋国土资发〔2011〕169号）；

8、土地利用总体规划及相关规划；

9、其他相关标准、技术规范、规定等。

三、增减挂钩实施的基本程序

城乡建设用地增减挂钩工作从宣传动员开始，通过分析研究、专家论证、方案决策、成果报批、竣工验收等一系列过程，最终取得城镇建新区土地的合法使用。

四、增减挂钩实施的工作部署

（一）前期准备

1、为加强对规划编制工作的领导，成立由县人民政府分管领导为组长，国土资源局局长为副组长，市发改、监察、财政、建设、规划、民政、审计、农业、水利、环保局等部门负责同志为成员的增减挂钩试点项目领导小组，具体负责挂钩试点的组织、领导和协调工作。

2、成立建设用地增减挂钩规划编制工作领导小组办公室，办公室设在国土资源局，负责规划编制的日常工作。具体任务是：

（1）拟定规划编制实施方案，提交领导小组审定；

（2）负责有关部门的联系，协调解决有关问题；

（3）确定规划基础调查研究，并组织抽查核实；

（4）提出规划文本编写大纲，落实规划编制具体事项；

（5）完成领导小组交办的其他任务。３、拆旧区涉及乡镇人民政府成立工作领导小组,配合人民政府落实农民安置、拆迁、土地整理复垦等工作。

（二）摸底调查

1、准备阶段

在成立领导工作小组的基础上，明确分工，落实方案编制及摸底调查协作单位，根据用地单位性质落实项目经费，制定工作计划。

2、调查阶段

根据工作方案的要求，结合社会主义新农村建设和当前开展的挂钩工作，收集、整理和分析所需要的资料，并逐村进行实地踏勘，并对照有关资料，重点了解项目区所在地的自然条件、土地利用现状、交通区位等，将拟开展的村庄和废弃工矿用地填表、拍照留档。（相关表格见附件）

3、论证阶段

在前期准备的相关资料收集与整理基础上，对拆旧区的土地进行复垦潜力、建新区规划条件、筹资渠道进行科学分析，论证项目的实际可操作性。

4、听证阶段

项目所在县（区）人民政府组织有关部门以及项目区所涉及乡镇人民政府、行政村村委会、村民代表参与的听证会，听取各方对项目规划方案、安置方案、补偿方案的意见，取得各方的认可与支持。并记录会议纪要、会议影像，与涉及农户签定相关协议。

（三）确定项目

1、拟定拆旧整治区域，明确整理规模和分布情况；

2、依据国家相关标准，确定安置区和建新区的面积、范围；

3、提出农村建设用地整理的总体安排和具体实施时序；

4、对项目区农村建设用地整理资金进估算，提出经费筹措途径；

5、提出实施规划的保障措施、奖惩办法等。

6、结合土地利用总体规划，依据第二次土地调查数据库，以项目区规模不超过500亩为限（33.3333公顷），合理确定项目区的范围、位置。

（四）方案编制

根据项目分析的结果和规划设计方案的确定，组织并配合编制单位编制项目区实施规划方案和拆旧区整理复垦设计报告，以及相关图件的编制。

（五）项目申报

县（市、区）人民政府根据编制完成的项目区实施规划方案，向市人民政府提出立项申请，经市级人民政府初审同意后，报省国土资源厅审批。拆旧区整理复垦设计报告由试点县（市、区）国土资源局报市国土资源局初审后，报省国土资源厅审批（项目区实施规划方案和拆旧区整理复垦设计报告必须同时上报）。

方案五：增减挂钩工作实施方案

为顺利推进全镇城乡建设用地增减挂钩工作，根据《关于开展城乡建设用地增减挂钩工作的通知》等有关文件规定，结合我镇实际，特就我镇开展城乡建设用地增减挂钩工作，制定如下方案。

一、指导思想

以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源、保障发展为出发点和落脚点，积极推进田、水、路、林、村综合整治，促进经济社会又好又快发展。

二、组织领导

根据上级要求，这次全镇城乡建设用地增减挂钩项目具体由镇政府组织实施，区国土分局土地整理中心负责项目实施的技术指导。为加强对全镇城乡建设用地增减挂钩工作的领导，协调、解决挂钩工作中存在的问题，切实有效推进挂钩工作开展，镇政府决定成立“城乡建设用地增减挂钩工作领导小组”，由镇长任组长，分管领导镇政法委书记任副组长，城建、国土、财政、农业、规建、民政等为组成部门及各村支书、主任为成员，负责协调实施中的重大问题，研究制定相关的政策。领导小组办公室设在镇国土资源所，具体负责挂钩工作的组织协调。

三、基本原则

1、坚持科学规划的原则。按照土地利用总体规划要求，科学规划，合理布局。

2、坚持增减平衡的原则。建新地块总面积不得大于拆旧区地块的总面积，建新区集约用地水平高于拆旧区建设用地水平，拆旧区复垦耕地大于建新区占用的耕地。

3、坚持先易后难，分步实施的原则。对近期具备条件投入少，整理难度小的项目先动工，对投入多、整理难度大的项目后实施，积累经验，以点带面，逐步推广实施。

4、坚持依法自愿，保障权益的原则。在实施过程中应取得相关集体所有权者同意，切实保护组织和个人的合法权益，以获得群众认可与信任，利于工作的开展。

5、镇、村、相关部门统筹安排，规范操作。对水利条件较好的地块，要求尽可能复垦成水田，水利条件差的地块可复垦成旱地。在规划设计时，要科学合理布局好沟渠路，尽可能将沟渠路综合考虑，以方便当地群众的生活生产，复垦后的耕地耕作层必须达到60厘米以上，保证耕地质量。复垦后要做到沟成行、路要直、田成方，项目区的复垦面积不得减少。

四、工作步骤及时间安排 1、20XX年X月X日前，组建好相应领导机构和工作机构，开展宣传工作。通过召开群众会和个别谈话等方式，积极宣传和推进项目拆迁工作，做到“四到位”，即宣传工作要到位、思想工作要到位、补偿安置协议要到位、公告公示要到位，达到农民自愿、欢迎、得到好处。2、20XX年X月X日前完成地籍调查。组织测绘人员、土地权益人员及相关工作人员，进入项目区开展权属和地籍调查。3、20XX年X月X日前制定拆迁补助方案和标准。在充分调研和征求意见的基础上制定拆迁补助方案和标准。4、20XX年X月X日前签订协议。根据地籍调查结果，补助标准以及项目进程安排签订协议。5、20XX年X月X日前及时拆迁和合理安置。协议签订后要及时拆除旧区内房屋等建设物，按协议妥善安置群众。

6、把握时间，及时复垦。20XX年X月X日前拆旧区拆迁完毕，由镇政府及时组织实施“增减挂钩”项目，各成员单位协调配合，及时完成项目。

7、按时完成验收和报批工作。项目区实施期限为一年，截至20XX年月前拆旧和建新区应及时完成验收和报批工作。

五、实施对象

全镇各村（社区）将农村集体建设用地复垦成耕地的土地：即农村零星宅基地（居住条件差且大而破烂的农户搬迁建新后的旧宅基地；异地扶贫、危房改造、地质灾害等搬迁户的旧宅基地；已居住异地经商或者从事其他行业，不再回村居住的农户的宅基地；已建“黔北民居”不需要安置而未拆除旧房的宅基地）、村庄整治空心村（空心住房）用地、废弃学校用地、废弃公路用地等，通过复垦增加耕地面积。

六、经费保障

为保证该项目顺利实施，在资金保障方面，由镇人民政府调配资金，保证项目资金专款专用，及时足额到位，全面监督，确保项目建设高标、高质完成。

1、砖混结构按元/平方米补助，木结构按元/平方米补助，对按时按质完成的农户给予元/平方米的奖励。

2、工程施工工费：拆旧区按每亩平均元（混泥土地面元/亩，泥土地面元/亩）安排复垦经费。

七、工作要求

1、确保按时完成。根据全镇对“增减挂钩”试点工作的要求，试点项目一年内实施完毕，项目拆旧区土地复垦必须在2012年月底完成。因此，项目要结合各自项目实施的特点，及时制定周密、详细的项目实施方案，确保补助、安置、复垦以及复垦以后的土地权属落实到位，确保项目按时、按质、按量完成。

2、确保复垦质量。对拆旧区的土地复垦必须严格按照设计方案要求进行，确保拆旧复垦地块的耕地与建设地块占用的耕地相比，数量不减少，质量不降低。

3、确保验收过关。“增减挂钩”项目区，不论是拆旧区还是建新区，必须按照规划确定的位置实施，既要保证复垦耕地的数量和质量验收过关，同时又要保证项目实施的位置不改变、规模不突破。

4、思想高度重视。开展“增减挂钩”工作是当前解决经济发展中土地瓶颈问题的一项重大举措。实施“增减挂钩”试点工作的村要高度重视项目实施工作，要选派强有力的班子具体落实。要让好事办好，实事做实，即要让项目通过验收，又要让群众满意。