第一篇：增减挂钩项目实施存在的问题及解决措施
对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考
对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考
为贯彻中央统筹城乡发展、促进新农村建设的部署要求，国土资源部在深入调查研究的基础上，按照保障科学发展的总体要求，提出了以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。城乡建设用地增减挂钩一方面是建设用地的挂钩——即在一定区域范围内城镇建设用地的增加，必须以相当规模的农村建设用地减少为前提条件，以盘活闲置、低效利用的农村集体建设用地的方式，为工业化、城镇化提供必要的建设用地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。另一方面是耕地的挂钩。以农村土地综合整治新增加的耕地，对城镇建设占用耕地的有效补充，落实耕地占补平衡，实现城乡统筹中“保护耕地与保障建设”的双赢。从本质上讲，增减挂钩是建设用地的整理，是土地利用结构布局的调整和优化，也是城乡土地资源的优化配置。具体来说，就是依据土地利用总体规划和城市、村镇等规划，按照优化用地结构和布局的要求，引导农村居民点适当集中建设，同时开展对旧村庄的复垦还耕，在保证农村必要建设用地的前提下，将节约的土地用于城镇建设，实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相平衡，耕地占用与复垦相平衡，城乡建设用地空间布局优化。城乡建设用地增减挂钩是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要突破口。
一、当前城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题
（一）对挂钩政策的认识存在偏差 一方面一些地方把增减挂钩工作仅仅当成是增加城镇建设用地计划指标的方式方法，对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用认识不足。有一些地区过分关注周转指标，简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，对周转指标的关注度太高，期望值过大，存在着片面争取周转指标规模的倾向。另一方面，由于工作没有按照要求进行，趋于片面，各地村镇建设规划滞后，造成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接不够；前一阶段的试点工作，主要在于拆旧复耕和新村建设等，没有综合考虑田、水、路、林的整治，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进。
（二）性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方，这就是一个城镇化过程不合理的现象。在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。
（三）对农民和集体的利益考虑不充分 首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。其次，由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。第三，政府对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得不够，也缺乏有效的保障措施，绝大多数试点地区没有制定土地收益管理办法，大部分收益被地方政府拿走。
（四）农村居民点成片拆旧整理难度较大由于我省是一个高原山区省份，全省土地面积按地形看，山地占84％，高原、丘陵约占有10％，坝子（盆地，河谷）仅占6％。自然地形地貌特点决定了农村居民点分散，耕地质量较差，人均耕地少。由于农村居民点拆旧所需资金大、牵涉部门多,实际实施的难度较大,与土地开发整理短短几年成百上千个项目相比，深度和广度都远远不够。我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚起步，实施农村居民点拆旧整理缺乏经验。
（五）制度不够完善，管理有待规范 一是在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占用一些农用地，从而产生了农用地被转用于住宅建设用地是否需要审批的问题。二是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。这就产生了农民迁出后的建设用地(宅基地)被复耕为农用地及土地用途变更登记的问题。三是“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题。这是因为在增减挂钩中，通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地与国有土地的量。四增减挂钩审批权限的划分，实行的是总量由中央控制；在不突破挂钩周转指标的前提下，挂钩试点区地方政府负责具体审批；项目区自行组织实施的体制，带来了审批权限的变化。另外，试点工作的相关监管和保障措施还不健全，不少试点单位在建立挂钩周转指标台帐、试点项目区实施管理方面仍显滞后，特别是在试点工作信息化管理考虑还比较少。
二、规范当前城乡建设用地增减挂钩工作的对策
（一）加强宣传，提高认识城乡建设用地增减挂钩是在耕地面积不减少情况下保持经济持续稳定发展，加快新农村建设进程的一种土地创新利用模式。挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。目前，一些地方干部和群众对此工作的重要意义理解不深，个别基层政府把增减挂钩工作当成增加城镇建设用地计划指标的权宜之计，对以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路认识不清。部分群众安于现状的观念始终处于主导地位，对增减挂钩工作患得患失，动员搬迁、合村并村工作很难开展。应充分利用现有媒体宣传增减挂钩工作的法规政策；有关职能部门应开展形式多样的宣传培训工作，重点培训增减挂钩工作应遵循的原则、挂钩内容、要求和工作程序等，提高干部群众的认知度和认同度。
（二）统筹规划，整体推进城乡建设用地增减挂钩，是一项综合性工作，关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安排、整体推进。要建立“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推进”的工作机制，抓住新一轮土地利用总体规划修编的时机，在完善城市规划、村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整；以县（市、区）为单位搞好县城、村镇体系规划编制工作。根据当地自然和经济社会条件，确定挂钩项目区，合理布局新建区的区位、规模和空间；搞好农民住房集中建设改造详细规划。设计部门应根据农民的实际需要，结合当地风俗习惯、文化传统、建筑风格，搞好新房工程设计。要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。
（三）（三）以农为本，协调发展，2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时要把获得土地级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环。通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。一些地方的实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。要继续打造好这个平台，规范有序搞好农村土地整治工作。要把农民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的根本标准，做到整治前农民乐意，整治后农民满意，切实让农民得到实惠，真正实现城镇化进程与新农村建设良性互动、协调发展。
（四）因地制宜，稳步推进 由于当前我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚起步，鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，应优先选择政府领导重视、当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的“三项整治”工作。在“三项整治”实施过程中积极探索“空心村”等整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。
（五）完善制度，强化监管 深入
（四）完善制度，强化监管
深入分析“城乡建设用地增减挂钩”模式与常规的土地利用和管理模式存在矛盾和冲突，在涉及进一步明确有关政策，如项目区的农用地转用审批、建设用地转为农用地的土地用途变更登记、建新区中土地征收、审批权限等问题，为挂钩工作营造良好的制度环境。积极引导并严格规范增减挂钩试点，加强周转指标和节余指标的管理，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。增加对农村土地整治投入，严格执行新增建设用地有偿使用费全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发的规定，防止不顾当地发展条件和客观环境，让农民通通住楼房的现象出现，应保留平房和院落，保留农耕文化特点和当地民风民俗。防止农村缺钱、城市缺地，两者一拍即合，大量农村土地继续流向城市。开展挂钩工作必须要经过批准，未经批准不得擅自开展；挂钩周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破。建立挂钩周转指标台帐、加强项目区实施监管，建立挂钩项目区数据库，推进信息化管理。加强对拆旧地块的整理复垦监管，保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。
西宁市开展城乡建设用地增减挂钩试点
以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，西宁市即将在大通、湟中、湟源三县开展城乡建设用地增减挂钩试点。据悉，目前前期筹备工作已经展开。
近年来，随着西宁市各地城镇建设的不断发展，城市化水平快速提高。但是相当一部分农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，诸如村庄布局散乱、基础设施滞后等问题仍然较为突出。特别是在国家继续试行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，作为全省经济社会发展较快的省会西宁市，仅仅依靠国家每年下达的年度计划指标，远不能满足全市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾显得十分突出。开展城乡建设用地增减挂钩工作，不仅可以实施旧村改造复垦改造，提高农民的生活质量，还可将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积等量置换到其他需要建设的项目用地，在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间。
第二篇：增减挂钩”专项规划存在问题及分析
增减挂钩”专项规划存在问题及分析
摘要：城乡建设用地增减挂钩专项规划作为减缓耕地保护与社会经济发展这两大主题之间的矛盾的重要手段，成为目前我国建设用地指标控制的关键部分。然而在实施过程中却出现了许多不和谐的现象，最典型的就是违背公众意志的暴力拆迁、农民土地产权受到侵害。本文通过对增减挂钩规划存在问题的阐述以及深层次原因的剖析，以期为我国土地用途管制和农民权益维护提供借鉴。
关键词：城乡建设用地增减挂钩专项规划；土地利用分区；用地指标
一、引言
建设用地总量的控制一直是我国中央政府关注的重要议题。长期以来我国农村区域土地由于缺乏合理的村庄规划，处于粗放、散乱利用的状态。在建设用地总量控制的前提下，为了给城市建设和产业发展提供富余指标、实现农村土地的集约节约利用，要对部分村庄进行拆迁合并，实现城市和农村之间建设用地指标的转移，即城乡建设用地挂钩专项规划（以下简称“增减挂钩”）。[1]2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。从2006年开始，国土资源部先后批准试点涉及省份共24个，先后三次共下达城乡建设用地增减挂钩周转指标约43万亩。[2]尤其是在我国的第三轮土地利用总体规划中，我国大部分地区的建设用地指标难以满足当地城镇建设、产业发展和基础设施建设等需求，因此促使各地区对农村居民点进行拆迁合并。增减挂钩规划作为服务于土地利用总体规划战略目标的专项规划，依据土地利用总体规划中确定的待拆迁村进行进一步的规划，落实建设用地转移的具体空间位置和拆迁农村的安置问题。但是在实际操作过程中由于增减挂钩规划存在定位不合理、缺乏公共参与机制、缺乏资金管理和协调机制等问题，造成政府与被拆迁农民之间冲突较多，影响和谐社会建设。
笔者通过对增减挂钩规划存在的问题进行阐述，并对深层次的原因进行剖析，最后在结论部分为我国的土地管理提出建议。
二、存在问题
1.缺乏合理定位
增减挂钩规划中待拆迁村的数量和名称是在土地利用总体规划中确定的。其目的是在在不突破建设用地指标总量的前提下，为城市建设、产业发展提供富余的用地指标。由于增减挂钩规划具有相对独立的特点，部分地区待拆迁村的数量和名称在增减挂钩规划编制过程中出现变化。与土地利用总体规划的衔接仅仅在建设用地控制标准、基本原则方面保持一致性，对于增减挂钩规划的时间安排、各种具体实施项目的负责单位、资金来源和管理都没有进行明细。这种宏观、模糊的表述不仅难以保持土地规划体系内部的一致性，在规划实施过程中也会带来政策、权益和部门之间的冲突，如暴力拆迁、重复性建设、工期推迟和管理成本增加等问题。
增减挂钩规划在土地规划体系中的定位模糊。增减挂钩规划最初设计目标主要有三个：为社会经济发展提供空间、保持耕地总量动态平衡、改善农村生活环境。因此增减挂钩规划主要涉及到农村建设用地整理和规划两个内容。而土地利用总体规划中待拆迁村的数量是根据上一级建设用地指标分解与当地社会经济发展用地需求之间的差额或直接从省一级直接分配挂钩指标确定的，而且增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式是根据目前总农村建设用地容积率与《村镇规划标准》中规定的建设用地控制标准之间差额确定的，这种指令式而非参与式的确定方式无疑会导致由于增减挂钩规划的实施而造成政府与公众之间的冲突。[3]虽然增减挂钩规划的本意是对农村建设用地中的低效利用地和空闲地进行整治，而增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式则是对所有农村建设用地的概括性计算，这两者之间存在理念上的矛盾。增减挂钩规划所增加的耕地和建设用地指标应该是在充分考虑农民意愿和当地实际情况的基础上自然产生的，而非为了社会经济发展在土地利用总体规划中的强制分配。指标的刚性分配和产业间的比较效益无疑会驱动增减挂钩规划过度偏向指标的控制，而忽略农村生产生活的实际需求和农民产权的维护。
2.缺乏微观的土地利用分区系统
虽然增减挂钩规划中的整理区、安置区和挂钩区与土地利用总体规划中的建设用地管制分区在空间上能够衔接，但是目前我国土地部门的土地利用分区还没有能够体现土地微观的、具体的用途，而且也不能够指导增减挂钩规划中低效利用地和空闲地的确定，及从方便生产和生活角度进行安置用地的确定。在我国的城镇规划体系当中侧重土地用途的分类在美国等西方国家实际为分区的概念，但是较之西方国家的土地用途分区，我国城镇规划体系中的土地用途分类缺乏时空一致性、建筑密度或容积率控制、部门衔接和全域性覆盖等问题。我国这种宏观性、非定量化的土地用途分区方式导致了在微观层面不能有效地对土地用途及地上建筑物进行长期记录和监测，因此不能从微观尺度为增减挂钩规划确定低效利用地、空闲地及安置用地的目的。
3.缺乏合理的公共参与机制
待拆迁村庄的数量和名称在土地利用总体规划中确定或上级规划部门分配下来的，作为利益相关者的农民难以参与其中。[4]虽然有的增减挂钩规划文本提及公共参与问题，但是参与的途径、设计方案、时间安排等都没有进行明细的说明，对于参与结果也缺乏相关法律法规的有力保证。
4.缺乏合理的资金管理和协调机制
对于资金来源和管理，增减挂钩规划也仅仅在宏观层面上进行说明，而没有结合规划中涉及到的具体工程和专项计划进行进一步的分解，包括在低效利用地和空闲地的确定及整治、安置用地的规划及内部设计、挂钩区土地利用规划等。合理资金管理和协调机制的缺乏，容易导致在规划过程中资金使用的盲目和无计划性，增加规划中成体提高和腐败问题的风险。
三、深层次原因剖析
1.行政管理体制
我国为五级政府管理体制。除中央政府外，还包括省级、地市级、县级和乡级四级地方政府。行政村对于农村和农民的管理并没有纳入国家行政机构，在理论上实行村民自治，但实际上是政府行政管理的延伸。但由于我国行政权力过于集中，造成中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的影响力大于地方或下级政府的自主决策力。而且为了保证中央政府方针政策的贯彻和落实，垂直管理成为我国政府管理中的一大特色，在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。但是这种集权式管理在保证中央政策落实的同时，容易忽略地方政府的实际情况和特殊要求。自改革开放以来，经济建设成为中央政府的重心，而地方政府也努力提高本辖区的经济发展水平，以完成中央和上级政府要求的指标和当地经济发展需求。但是由于权力过度集中于中央和上级政府，造成地方官员尽可能的完成经济发展要求而忽略其他方面的均衡发展和保护。
这种管理体制在在土地管理方面容易造成耕地占用加速、农民权益侵害、贪污腐败等问题。当地政府为了招商引资，以很低的价格征收农民的土地，又以很低的价格进行土地出让以发展商业、工业和房地产业等。即使我国国土资源部颁布了《全国工业用地出让最低价标准》限制这种现象的发生，但是土地低买低卖现象也没有得到根治。另外土地出让的巨大收益也成为政府提高经济地方政府收入主要来源，但也导致了土地问题的进一步加剧。我国国土面积为广阔，各地的民俗风情、地理环境、资源情况、经济发展水平差异较大，而我国层级过多的管理结构、统一的管理模式、部门之间的不协调，造成土地利用指标从中央政府向地方政府逐级分配，这势必造成上下级政府及同级政府间沟通成本的增加、指标与当地发展需求不一致等情况，而且从国家尺度进行指标的控制难以保证数据源的精确性和准确性。
2.土地利用指标的分配与控制
为了加强中央政府对于土地的管制和宏观调控，我国土地利用总体规划采用自上而下、五级规划体系与行政管理结构相对应。中央政府要求省级及其下级政府严格执行土地利用总体规划和指标的分配，以保证其辖区内耕地总量的动态平衡。为了补充耕地数量、实现耕地总量的动态平衡，土地整治逐步在土地规划和管理中得到了体现，而且各地区的整治指标也由上级政府逐级下达。过度的追求城市化和经济的发展模式，造成地方对于建设用地指标的需求远大于分配的指标。即使通过挂钩规划进行农村建设用地的整理和归并，增加的建设用地指标也仅满足近期发展的用地需求。在指标分解和分配过程中，下级政府都倾向于获取较多的建设用地指标和较少的基本农田保护指标，这势必会增加上下级之间的沟通成本和腐败产生的几率，而且指标分配容易对同级政府或下级政府发展产生限制和不公平。因此在这种情况下，挂钩规划势必倾向于追求指标的满足而忽略农村的微观发展。另外，挂钩规划在建设用地标准控制方面存在一定地误导性。传统的农村建设用地都呈现低密度、分散式的布局形式，这是农业生产和农村生活的历史演变。而增减挂钩规划中潜力计算公式不仅把全部农村建设用地与《村镇规划标准》进行对比，而且造成了建筑容积率与建筑物占地面积两者之间的概念混淆。同时增减挂钩规划造成农村居民点的过度集中也会造成耕作半径的扩大，这也会导致交通成本的增加和能源的浪费。新农村规划作为刺激农业生产，改善农村基础设施，提高农民生活和生产环境，优化农村投资、金融和教育体制的重要手段，是中央政府最近几年的一项重要决策。而增减挂钩规划与新农村规划之间定位的模糊性和建设用地指标的过度追求，增加新农村规划的盲目性。
3.土地利用分区
我国没有相对独立的、多层次的土地分区系统。我国的土地分区与土地利用总体规划紧密结合，属于宏观性、定性管理的分区类型。在第三轮土地利用规划中有两个土地分区体系：建设用地管制区和土地用途区。土地用途区是根据土地的主导用途进行划定的，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区等。为加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定建设用地管制边界和建设用地管制区。虽然建设用地管制区与土地用途分区在空间上保持一致性，但是各自拥有独立的、是定性而非定量管制规则，对土地总量的控制难以形成定量管制机制，也容易形成管制规则之间的冲突，不利于把规划的长期目标转化到日常土地管理当中。
我国的土地利用总体规划对于土地利用类型和分区的概念模糊，这两种分区都是在各种需求满足的基础上对规划土地利用类型归并而成的，而不是采用独立的分区标准进行划分。在规划之初，为了实现不同部门规划的衔接尤其是城市规划，土地部门采用的土地分类体系必须进行归并，其中在城镇范围内的土地类型都归并为城镇用地。在于城市规划和产业规划衔接过程中，有的地区把集中建设区和产业园区内所有土地都规划为建设用地，其目的在于降低土地利用总体规划对城市规划和产业规划的限制，提高城市规划和产业规划的灵活性和自主性。这存在一个土地用途分区和土地利用类型的转换问题，尤其是在目前建设用地指标严格控制的环境下，势必造成建设用地指标的浪费和挂钩规划任务的加重。而且这种宏观的分区不能够为土地专项规划提供微观的、连续的基础数据，及对规划区域周围土地用途的影响进行定量分析，如在增减挂钩规划中安置区空间位置的确定不能够从方便生产生活、改善环境、增加就业机会做出定量化的时空判断。
4.集体土地所有制
由于集体土地所有制的过度平均主义，难以激励农民进行农业生产，因此我国中央政府于上个世纪80年代初期对集体土地所有制进行改革，推行家庭联产承包责任制，这种有限的私有化在一定程度上刺激了农民的农业生产积极性。但是集体土地所有制的主体不明晰，农民所拥有土地权利也非常有限导致了农业和农村土地难以市场化、规模化。[5,6]长期以来我国政府重视高效益产业类型的发展和城市化进程，对于农村、农业和农民的投入较低。在实行土地用途管制的同时忽略了对于被限制发展广大农村区域的发展权补偿，政府在农村区域的教育、就业、金融、基础设施等多方面投入较低，大量青壮年劳动力打工以提高经济收益，造成农业生产的不积极。加上征地补偿费用及相关优惠条件远远高于从事农业生产所得收益和政府的强制性征收大量耕地被用于非农建设，造成我国耕地数量的迅速降低。
《中华人民共和国土地管理法》规定集体土地必须转为国有土地以后在可以进行非农建设，目的在于保护耕地被转用。但由于我国各地区的经济发展水平、自然气候、资源能源、人文风俗都差异很大，采用一个非空间的产权制度实现对空间土地用途的管制难免存在概括性和盲目性。导致在日常的土地管理还是土地利用规划方面，农民总是属于弱势群体，对自己目前和未来的土地产权缺乏话语权。另外，我国对于农民土地权利的重视程度还不够，相关的法律法规也不完善，这一点可以从发展权补偿机制缺失、土地利用和挂钩指标设计不合理、规划中公共参与缺乏规范性和法律保证中得到体现。
四、总结
随着社会经济的发展和人口的聚集，城市扩张是一个必然趋势，其快慢程度还受到政府政策和经济发展模式的影响。在西方国家的土地利用规划中，也会根据未来城市的影响范围确定城市增长边界。然而，在我国对于经济发展的过度追求、权力的过度集中、行政管理体制层级的过多、产权的不明晰和保障机制的缺失导致了城市化过热、地方特色消失、暴力拆迁、弱势群体权益受到侵害等一系列社会问题。指标分配和统一的规划模式是政治体制集权的典型表型，但是难以体现我国地区差异的具体要求。因此对于我国的土地管理、用途管制和规划而言，不应采取同一个模式，而是逐渐加强中央政府宏观的、定性的战略规划和方针，把土地利用的定量化管理的权限逐步下放到地方政府，实现土地利用 “战略集权、战术分权”的管理体制。在土地产权方面，需要清晰的界定公权和私权的界限并完善法律保障机制：一方面形成稳定、安全的个体权利，利于生产发展和市场的形成；另一方面保证政府在公平公正的前提下，提高决策的执行力。
第三篇：土地增减挂钩项目实施程序
土地增减挂钩项目实施程序
一、项目经省国土资源厅立项批准后方可实施。
二、通过招标方式确定安置房设计单位，预计招标时间在50天内完成。
三、根据立项文件确定安置区位置。安置房的初步设计方案，主要体现安置房户型设计、立面效果图、安置小区整体布局、安置房用地面积、容积率和建设规模。
四、项目实施业主（乡镇政府）在立项实施规划文件中规划的拆旧区范围内的拆迁户召开动员大会，并与各拆迁户签订拆迁意向书和安置房户型意向书。
五、根据拆迁户签订的安置房户型意向书，确定安置房的用地面积、容积率、建筑规模、户型设计和房屋设计方案。报县整治办审查后上报县规委会审批。
六、确定测绘、地勘、造价咨询和图审单位。费用在40万元以下的按县招监办【2011】3号文件由业主自主采购；40万元以上的采用招标方式确定，预计招标时间在20天内完成。
七、落实安置区的拆迁和补偿。
八、安置房的地勘和设计进场，地勘单位根据设计单位的方案布局进行地勘，预计在45天内完成。
九、根据图审单位审查后的安置房设计图纸和安置小区配套设计图纸编制造价咨询（工程量清单和预算控制价），并送财政评审。图审预计在20天内完成，造价咨询和财政评审预计在55天内完成。
十、根据财政评审金额，由业主与投资人签订投资合同。
十一、乡镇政府与拆迁户签订正式房屋拆迁和补偿合同，同时签订安置房户型选定合同。
十二、安置房施工和监理单位由招标方式确定，预计招标时间在50天内完成。
十三、安置房和配套基础设施建设，成立协调小组负责在实施过程中的协调工作。
十四、安置房完成后经建设部门和安置户验收后交付，建设部门出具房屋建设质量报告。
十五、拆迁户入驻安置房，原宅基地房屋拆迁并复耕（对拆迁房屋逐一照相，形成前后对比照），农业部门出具耕地质量报告。
十六、认真编制施工结算资料送审计部门审计，同时认真编制竣工验收资料，待审计部门出具审计报告后上报省国土资源厅验收。
第四篇：增减挂钩项目合同
土地复垦项目
勘测、设计及预算编制
合同
书
合同编号：
项目名称：委 托 方：
受 托 方：
签订日期：
委托方：
受托方：
（以下称为甲方）（以下称为乙方）
甲方委托乙方承担编制工作，经双方协商一致，签订本合同，共同执行。
第一条 本合同签订依据
1.1《中华人民共和国合同法》及相关法规和规章；
1.2 《中华人民共和国测绘法》；
1.3《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、《土地开发整理项目预算定额标准》。
第二条 复垦规划设计及预算编制工作采用的主要技术标准
《中华人民共和国工程建设标准强制性条文》；《土地开发整项目规划设计规范》（TD/T1012-2000）及其引用规范、《土地开发整理项目预算定额标准》、重庆市土地开发整理项目规划设计相关管理规定。
第三条 甲方向乙方提交的复垦规划设计及预算编制依据：
为保证工作顺利按期开展，甲方需要向乙方提供有关该项目的相关依据。
3.1XX县XX镇城乡建设用地增减挂钩项目实施规划及关于本项目入库的相关批复文件。
3.2实测的项目区1：10000地形图和1：10000标准分幅土地利用现状图。
3.3拆旧区农民拆迁意愿调查表格；
3.4土地资源调查报告和土地利用现状及变更资料。
3.5项目所在地土地利用总体规划和土地整理规划及相关部门规划。
3.6项目所在地相关土地整理的政策、法规及相关规定；有关项目建设的地方性规定及标准。
3.7项目区的气象、水文、地质等基础技术资料，项目区社会经济资料。
3.8项目所在地工程造价信息及拆迁补偿标准文件。
3.9其它有关资料。
第四条 甲方责任与义务
4.1甲方应及时向乙方提供成果编制所需的资料，并对所提交资料的完整性、正确性、时效性负责。甲方提供的图纸应满足乙方工作要求。
甲方提供的所有资料在年月日前提供，如因甲方提供资料不及时，项目提交成果时间依次顺延。
4.2甲方变更委托项目内容或因其它甲方原因，导致乙方工作返工的，双方应另行协商签订补充协议。
4.3甲方应为乙方派驻现场的工作人员，并负责和项目地有关部门的联络和相关的协调。
4.4 甲方负责工作过程中的项目论证、评审组织工作，出具有关的证明、文件。
4.5在合同履行期间，甲方要求终止或解除合同，乙方开始委托工作的，甲方应根据乙方已进行的实际工作量，不足一半时，按该委托费用（估算委托工作费）的一半支付；超过一半时，按该委托费用（估算委托工作费）的全部支付。
4.6甲方应按本合同规定的金额和日期向乙方支付费用。
第五条乙方责任与义务
5.1乙方向甲方交付的技术成果包括：
1、本项目拆旧区比例尺不小于1：2000的地形图及相关的测量资料；
2、本项目复垦规划设计报告、现状图、规划图、设计平面图、各设计单体横纵断面图、建（构）筑物结构图、项目预算书及说明、相关附件；（称为成果一）
5.2根据甲方要求，乙方及时将设计成果报重庆市国土资源与房屋管理局有关部门等候评审。乙方应根据重庆市国土资源与房屋管理局主管部门审查通知的要求，及时向甲方提交成果，成果数量由双方商定。
5.3乙方应按国家及重庆市的相关规定和合同约定的技术规范、标准进行设计，按本合同5.1规定的内容及5.2规定的时间、数量向甲方交付成果（出现4.2、4.5规定的情况除外），并对提交的成果的质量负责。
5.4由于甲方变更规划方案导致工作量增加，乙方有权要求甲方追加多余工作量所引发的相关设计费用及推迟提交成果时间，甲、乙双方协商解决。
5.5乙方交付成果后，按规定参加有关部门的审查，并根据审查结论做必要的修改。实施后，乙方负责正常的设计变更（特指属乙方原因造成的变更），如因甲方原因造成的变更，双方可另行商议。
5.6发生以下情况的：
（1）甲方提供的基础资料不详实导致方案不合理；（2）项目区外部环境变化，相关部门的影响导致规划方案不可行；（3）属于立项方面问题（如项目选址、水资源不足）导致项目审查未予通过；（4）双方不可预见因素导致项目终止。乙方协助甲方解决相关问题，不承担任何相应的责任。
第六条 费用及支付方式：
6.1经双方商定，项目的前期测量、复垦设计及预算编制工作费用参考《土地开发整理项目预算定额标准》的规定计取：按项目实施规模以2000元/亩计取。
6.2本项目的实施规模以重庆市国土资源与房屋管理局有关部门批准的XX镇城乡建设用地增减挂钩项目实施规划所确定的拆旧区面积为准。
6.3支付方式：项目合同签订后，甲方3天内支付乙方万元的前期工作经费，项目通过市国土资源与房屋局入库备案并取得批文后，在一周内甲方一次性付清乙方余下的全部勘测设计费用。
第七条 保密
双方均应保护对方的知识产权，未经对方同意，任何一方均不得对对方的资料及文件擅自修改、复制或向第三方转让或用于本合同项目外的项目。如发生以上情况，泄密方承担一切由此引起的后果并承担赔偿责任。
第八条 争议解决
合同履行过程发生争议，甲乙双方应及时协商解决。如果甲方、乙方不能达成共识，甲、乙方有权通过法律程序解决，违约方须承担因违约给守约方带来的一切经济损失。
第九条 合同生效及其他
9.1本合同双方签字盖章即生效，一式肆份，甲方贰份，乙方贰份。
9.2甲方委托乙方承担本合同内容以外的工作服务，另行签订协议并支付费用。
9.3由于不可抗力因素致使合同无法履行时，双方应及时协商解决。
9.4双方认可的来往传真、电报、会议纪要等，均为合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力。
9.5未尽事宜，经双方协商一致，签订补充协议，补充协议与本合同具有同等效力。
9.6此合同一式肆份，双方各执贰份。
甲方名称（签章）：
单位 负责人：
地址：
邮 政 编 码：
开银行：
账号：
电话：
传真：
乙方名称（签章）：单位 负责人：地址：邮 政 编 码：开户行：账号：电话：传真：
第五篇：土地增减挂钩实施工作方案
土地增减挂钩实施工作方案
>方案一：土地增减挂钩实施工作方案
为贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【2010】47）及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》精神，为搞好我市城乡用地增减挂钩试点工作，缓解建设用地供需矛盾，推进节约集约用地，促进城乡统筹发展，提高土地集约利用程度，根据国土资源部和省厅有关规定，结合我市的实际，制定本工作方案。
一、增减挂钩指导思想、目的和任务
（一）指导思想
以科学发展观为统领，以全市经济社会发展为中心，从缓解全市城乡建设用地供需矛盾、严格控制建设用地总规模出发，以满足全市工业化、城市化进程不断加快的需要为目标，按照科学规划、分步实施的原则，盘活利用农村存量建设用地，促进城乡用地的布局和结构调整、优化用地结构，服务于城乡统筹发展和社会主义新农村建设的大局，逐步建立和谐发展的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的良性循环体制。
（二）编制目的控制建设用地增量，盘活存量土地，促进节约集约用地，优化城乡用地布局，保障经济社会可持续发展所必须的城镇建设用地需求，进一步推进社会主义新农村建设。
（三）编制任务
在全市自然和社会经济条件的基础上，充分考虑土地利用总体规划、城市总体规划、镇村布局规划、产业布局规划等对城乡建设、空间布局的总体思路和要求，深入分析项目区农村建设用地基础条件、发展潜力和制约因素，规划方案的主要任务有：分析农村建设用地整理潜力，确定规划期间的农村建设用地整理目标和方针；根据项目区划分原则，分期分批合理划定和安排挂钩项目区；根据农村建设用地整理的规划目标测算预期投资成本，提出资金筹措>计划；对农村建设用地整理的可行性和效益进行综合评价。
二、增减挂钩工作原则和依据
（一）工作原则
1、坚持科学规划，集约高效的原则。加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制与引导，推进土地节约集约利用；以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标。
2、认真落实增减平衡的原则。增减平衡是城乡建设用地增减挂钩的一条刚性原则，每个项目区建新地块的总面积一律不得突破拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦为耕地的数量不得少于建新地块占用耕地的数量，质量不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相符合。建新地块占用耕地数量小于拆旧地块复垦耕地数量的剩余部分可作为占补平衡指标使用。每个项目区的规模不得大于500亩。
3、先易后难的原则。因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施。优先选择当地群众积极性高的项目区开展工作，通过示范，先易后难，积累经验，以点带面，逐步推进。
4、依法自愿的原则。尊重群众意愿，维护集体和农户的土地合法权益。城乡建设用地增减挂钩项目区的工作方案和实施工作必须依规依程序报批，项目区选址布局要实行论证、听证，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，集体土地征收，以及农民补偿安置的，要实行公示，切实维护农民集体经济组织和群众合法权益。
（二）工作依据
1、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规；
2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）；
3、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71 号）；
4、国土资源部《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见〉的通知》（国土资发〔2005〕207 号）；
5、国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169 号）；
6、国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138 号）；
7、山西省国土资源厅《关于开展试点市城乡建设用地增减挂钩工作的函》（晋国土资发〔20xx〕169 号）；
8、土地利用总体规划及相关规划；
9、其他相关标准、技术规范、规定等。
三、增减挂钩实施的基本程序
城乡建设用地增减挂钩工作从宣传动员开始，通过分析研究、专家论证、方案决策、成果报批、竣工验收等一系列过程，最终取得城镇建新区土地的合法使用。
四、增减挂钩实施的工作部署
（一）前期准备
1、为加强对规划编制工作的领导，成立由县人民政府分管领导为组长，国土资源局局长为副组长，市发改、监察、财政、建设、规划、民政、审计、农业、水利、环保局等部门负责同志为成员的增减挂钩试点项目领导小组，具体负责挂钩试点的组织、领导和协调工作。
2、成立建设用地增减挂钩规划编制工作领导小组办公室，办公室设在国土资源局，负责规划编制的日常工作。具体任务是：
（1）拟定规划编制实施方案，提交领导小组审定；
（2）负责有关部门的联系，协调解决有关问题；
（3）确定规划基础调查研究，并组织抽查核实；
（4）提出规划文本编写大纲，落实规划编制具体事项；
（5）完成领导小组交办的其他任务。
3、旧区涉及乡镇人民政府成立工作领导小组, 配合人民政府落实农民安置、拆迁、土地整理复垦等工作。
（二）摸底调查
1、准备阶段
在成立领导工作小组的基础上，明确分工，落实方案编制及摸底调查协作单位，根据用地单位性质落实项目经费，制定>工作计划。
2、调查阶段
根据工作方案的要求，结合社会主义新农村建设和当前开展的挂钩工作，收集、整理和分析所需要的资料，并逐村进行实地踏勘，并对照有关资料，重点了解项目区所在地的自然条件、土地利用现状、交通区位等，将拟开展的村庄和废弃工矿用地填表、拍照留档。（相关表格见附件）
3、论证阶段
在前期准备的相关资料收集与整理基础上，对拆旧区的土地进行复垦潜力、建新区规划条件、筹资渠道进行科学分析，论证项目的实际可操作性。
4、听证阶段
项目所在县（区）人民政府组织有关部门以及项目区所涉及乡镇人民政府、行政村村委会、村民代表参与的听证会，听取各方对项目规划方案、安置方案、补偿方案的意见，取得各方的认可与支持。并记录会议纪要、会议影像，与涉及农户签定相关协议。
（三）确定项目
1、拟定拆旧整治区域，明确整理规模和分布情况；
2、依据国家相关标准，确定安置区和建新区的面积、范围；
3、提出农村建设用地整理的总体安排和具体实施时序；
4、对项目区农村建设用地整理资金进估算，提出经费筹措途径；
5、提出实施规划的保障措施、奖惩办法等。
6、结合土地利用总体规划，依据第二次土地调查数据库，以项目区规模不超过500亩为限（33.3333公顷），合理确定项目区的范围、位置。
（四）方案编制
根据项目分析的结果和规划设计方案的确定，组织并配合编制单位编制项目区实施规划方案和拆旧区整理复垦设计报告，以及相关图件的编制。
（五）项目申报
县（市、区）人民政府根据编制完成的项目区实施规划方案，向市人民政府提出立项>申请，经市级人民政府初审同意后，报省国土资源厅审批。拆旧区整理复垦设计报告由试点县（市、区）国土资源局报市国土资源局初审后，报省国土资源厅审批（项目区实施规划方案和拆旧区整理复垦设计报告必须同时上报）。
方案二：土地增减挂钩实施工作方案
为了进一步严格保护耕地，大力推进土地节约集约利用，做好农村居民点合理布局，改善农村居民生活条件，盘活农村存量建设用地，缓解城乡建设用地供需矛盾，促进节约集约用地和城乡统筹发展，根据天政办发[20xx]107号《天门市城乡建设增减挂钩试点工作实施方案的通知》要求，结合我镇实际，制定本实施方案。
一、基本原则
城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和挂钩专项规划，对零星分散、低效利用的农村建设用地实施拆除复垦（即折旧区），对农村居民点重新布局、集中还建（即还建区），将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用（即建新区）的一项综合土地整治活动。增减挂钩坚持以下几项原则：
（一）统筹规划，合理布局。以土地利用总体规划和土地整治规划为指导，推进城乡用地结构调整和布局优化。
（二）节约集约利用。确保建设用地总量不增加，利用效率有较大提高；耕地面积不减少、质量有提高。
（三）因地制宜，先易后难。根据情况统筹安排，零拆整建，突出重点，分步实施。
（四）保障权益，促进发展。切实保障农民合法权益，改善农村生产生活条件，促进农业现代化和城乡统筹发展。
二、总体目标和实施期限
通过复垦可净增耕地，涉及到二个村，二个项目区，按照“一次规划、先大后小、先易后难”的总体思路，最终达到全部复垦的目的，本次增减挂钩实施期限为2年，即20xx年8月至2013年8月。
三、实施步骤
1、宣传发动阶段（20xx年9月5日至20xx年9月15日）。一是召开全镇增减挂钩工作会议，布置增减挂钩工作，并结合镇里的实际现状，宣传当前土地利用特别是建设用地所面临的形势。二是在全镇范围内，深入宣传土地基本国情和国策，加强农村土地节约、合理、可持续利用的法规和政策，提高全镇人民的认识水平，鼓励和调动农民的积极性，保障这项工作顺利实施。
2、调查摸底阶段（20xx年9月16日至20xx年9月30日）。拆迁小组成员对规划区内的被拆迁户进行全面调查，了解掌握被拆迁户的家庭情况、经济条件、住房结构、建房结构、建房年限和拆迁安置的意见和建议，并形成书面材料，汇总上报市领导小组办公室。
3、落实拆旧区，还建区，建设用地地块，制定还建区规划
设计方案。
4、拆迁评估阶段（20xx年10月1日至20xx年10月31日）。各村组织班子对每户房屋综合各种因素进行集中估价，并在村委会公示栏就拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等在全村公示，让广大群众对拆迁内容充分了解并进行监督，从而主动配合，积极参与，拆造房屋和地上附着物补偿标准参照《天门市城乡增减挂钩项目拆迁补偿标准》。
5、协议签订及拆除阶段（20xx年xx月1日至20xx年5月30日）。拆迁领导小组成员分村到户，宣传拆迁政策，>鉴定拆迁协议。
6、复垦及验收阶段（20xx年6月1日至20xx年7月30日）。各村在拆迁协议签定后，应立即进行拆除并兑现各次补偿，同时立即组织复垦。项目施工方严格按照《规划设计方案》施工，不得随意改变规划。项目完工后，项目区达到田成块、树成行、路相通、渠相连、灌得进、排得出。
四、保障措施
为加强对土地增减挂钩工作的组织领导，镇政府成立张港镇增减挂钩工作领导小组，镇党委副书记、镇长刘相彪任组长，副镇长刘竟成任副组长，党政办、国土所、村建服务中心、水利服务中心、财政所、司法所的负责人任成员，并抽调人员组成工作专班。领导小组下设办公室，办公室设在镇国土所，由阳吉福同志担任办公室主任。负责项目具体指导，政策解释，费用核定及挂钩项目竣工验收等工作。
土地增减挂钩工作，对拓展用地空间，提高用地效率和集约化程度，优化城乡建设布局，有着十分重要的意义，各村必须高度重视，认真落实，确保不折不扣地完成任务。
方案三：土地增减挂钩实施工作方案
为加快城镇化进程，按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）的通知精神和湖北省国土资源厅关于印发《湖北省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案（试行）》的通知及《谷城县人民政府关于推进城乡建设用地增减挂钩工作的意见》的有关要求，结合《谷城县20xx城乡用地增减挂钩试点项目实施方案》，根据我镇20xx土地增减挂钩工作实际，特制定五山镇20xx城乡建设用地增减挂钩工作实施方案，以利于改善生产、生活环境，优化用地结构，实现节约集约用地，促进镇域经济和社会事业全面协调可持续发展。
一、指导思想
对接四个襄阳和谷城市域副中心城市建设，合理配置城乡资源，按照产业化、数字化、城镇化思路统筹推进城乡一体化新农村建设，凸显魅力谷城的重要一“极”。以保护耕地、保障农民土地利益为出发点，以改善农村生产、生活条件，促进城乡发展为目标，统筹考虑经济快速增长和土地可持续利用，全面做好土地增减挂钩工作，盘活农村存量用地，提高土地利用效率，优化城乡用地结构和布局，继续推进“精品五山”新农村建设。
二、总体目标
依据“一次规划，分步实施，先大后小，先易后难”的总体思路，在规定时间内全面完成增减挂钩任务，确保顺利通过验收。按照谷城县对五山镇城乡建设用地增减挂钩试点项目的要求，五山项目区涉及东湾、何家湾、黄龙沟、黄峪铺、金家店、九里岗、秦家畈、田家河、闻家畈、夏家寨、小星店、熊家岗、昝家铺、下七坪等14个村和闻畈、谢湾2个社区居委会。计划拆迁安置还建166户，拟拆迁区规模295.2亩，还建区规模29.9亩，拟储备挂钩周转指标265.3亩。
三、推进措施
1、加强领导。为了加强组织领导，镇委、镇政府特成立五山镇增减挂钩试点项目工作领导小组。由镇长褚春明任组长，党委副书记宋长青、副书记胡明富、副镇长杨光波任副组长，党政办、国土所、城建服务中心、派出所、司法所、法庭、财政所、农经中心、供电、供水、畜牧、广电、林业、民政、电信、移动等单位及项目村主要负责人为成员，负责制定实施方案，统筹安排、协调处理工作中的相关问题。领导小组下设办公室，办公地点设在镇国土所，由盛宇同志担任办公室主任,具体负责项目资料的发放、搜集，统计工作进展情况，及时向领导小组提供项目实施中的其他信息。各村和相关单位也要成立相应的工作专班，全力抓好此项工作。
2、执行政策。严格执行各级政府关于城乡建设用地增减挂钩项目的政策规定，进一步完善《五山镇城乡建设用地增减挂钩工作实施方案》及拆迁补偿标准等具体政策，建立科学的保障机制。（1）房屋拆迁以村为主体负责实施，拆迁费用实行包干，即土木结构房屋每间1500元，砖混结构每间2000元（均含附属设施及地面附着物）。（2）拆迁复垦的土地由村集体统一调配用于耕种，同等条件下优先拆迁户。（3）对已纳入国土资源部门规划拆迁区内的房屋，凡就地改建的一律停止审批。（4）对拆迁户严格按照一户一宅的规定，采取零星还建和集中还建两种方式，由拆迁户进行自建，国土所免费办理相关证件。①零星还建：在规划区内，在不新占耕地的前提下，无偿划拨宅基地；②集中还建：凡在谢湾还建区进行集中安置的拆迁户，需缴纳一定金额的公益设施建设资金即可获得宅基地使用权，公益设施建设资金不足部分由政府予以适度补贴。其规划设计、三通一平、水电入户、户口迁移等均由相关单位负责落实。（5）所有拆迁户的原宅基地必须无偿退出，用于土地复垦。（6）未尽事宜，由镇增减挂钩项目领导小组负责解答。
3、保障经费。城乡建设用地增减挂钩工作所需资金由上级补助和镇统筹解决，以村为主体负责土地平整及复垦。经国土部门验收合格后确认的实际复垦面积，按每亩2500元整体打包对村（社区）进行结算，各村项目启动后，向镇挂钩领导小组提出申请，拨付补助标准的30%，施工过程中，根据进度再拨付一定资金，余款在项目通过省、市验收后一次性拨付。对在规定时间内全面完成下达任务的村，予以适当奖励。
4、强化责任。对城乡建设用地增减挂钩项目实行包保责任制，各项目区村(社区)主要负责人是第一责任人，对本村区域内的挂钩项目负总责，其他领导按项目分别包保，为项目直接人；国土资源所全员参与，分别联络各村具体项目，实施全程跟踪服务；领导小组办公室组织调度有关部门、单位，着力解决项目建设过程中出现的矛盾和问题，确保包保工作落实到位。镇委镇政府将拿出50万元对项目包保责任进行考核奖惩。
四、实施步骤
1、宣传发动阶段（20xx年2月8日至20xx年2月20日)一是召开全镇统筹城乡发展工作会议，宣传增减挂钩工作的目的意义和有关政策，并结合我镇实际和现状，剖析当前土地利用特别是建设用地所面临的形势。二是在全镇范围内，采取多种形式深入宣传土地基本国情和国策以及加强农村土地节约、合理、可持续利用的法规和政策，提高全镇人民的认识水平，鼓励和调动农民的积极性，保障增减挂钩工作能够顺利实施。
2、调查摸底阶段（20xx年2月21日至2月29日）
拆迁小组成员和各村对规划区内的被拆迁户进行全面调查摸底，了解掌握被拆迁户的家庭情况、经济条件、住房结构、建房年限和拆迁安置的意见和建议，并形成书面材料，汇总上报拆迁领导小组办公室。
3、拆迁评估阶段（20xx年3月1日至3月31日）
各村组织班子对每户房屋综合各种因素进行集体估价，做到科学、合理、规范、有序，同时在村委会公示栏就拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等内容向社会公示，让广大群众对拆迁内容充分了解并进行监督，从而主动配合、积极参与。
4、协议签订及拆除阶段（20xx年4月1日至6月30日）
拆迁领导小组成员深入到各村（社区）项目区，与每一拆迁户笔对拆迁政策达成共识，并签订拆迁协议。在拆迁协议签订后，立即向拆迁户兑现各项补偿，并及时进行拆迁安置。
5、复垦及检查验收阶段（20xx年7月1日至8月31日）
完成拆迁安置后，立即组织复垦并及时申请验收。项目竣工验收后，依照政策标准兑付建设资金，实现资金投入成效最大化和项目建设实效成果化，避免重复投入和浪费。
土地增减挂钩工作，对拓展用地空间，提高用地效率和集约化程度，优化城乡建设用地布局，有着十分重要的意义，各村（社区）必须高度重视，认真落实，确保不折不扣地完成工作任务。
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