村民自治 分类管理 农村面源污染治理见成效[最终定稿]

第一篇：村民自治 分类管理 农村面源污染治理见成效

村民自治 分类管理 农村面源污染治理见成效

在开展群众路线教育实践活动中，我镇干部通过走访群众，收集到了畜禽养殖污染和黑臭河等面源污染问题。为此，我镇高度重视，将面源污染治理作为服务群众“最后一公里”的重要工作来抓，通过近半年的努力，畜禽养殖总量实现了逐月下降，粪污直排、死猪丢弃等情况得到了有效遏制，面源污染治理已初见成效。现将我镇相关情况汇报如下：

一、基本情况

前进镇，距邛崃城区5公里，幅员面积27.8平方公里，辖７个村（社区）、91个村民小组、总户数5593户，耕地面积23716亩，养殖户1286户，其中50头以上养殖户92户。全镇年出栏生猪约12万头，作为农村面源污染的主要因素。

畜禽养殖在为全镇农业发展和农民收入作出巨大贡献的同时，也存在如下一些问题：一是养殖场（户）超量养殖、污染河道，直排粪污和丢弃病死猪等问题，对生态环境的污染和危害已初步显现；二是部分养殖户造成的养殖污染问题，已成为大部分群众反映地热点和难点问题，多数人已是“怨声载道”；三是随着“全域土地整理、家庭农场、劳务输出”等产业和项目的发展，群众生产生活方式已逐渐改变，传统养殖模式已不能适应当前经济的发展。

一、主要做法

我镇在畜禽养殖污染治理中，本着“谁污染、谁治理”的 1 原则，紧紧围绕“群众参与、分类治理、示范带动、绿色发展“的指导思想，以”村民自治“为主体，以凤凰社区为试点，逐步探索出了”“堵制度漏洞，转变发展观念，堵污染源头，转变处理措施，堵群众陋习，转变群众生活方式”的“三堵三转变工作法”，使长期以来困扰农村生产生活环境的面源污染问题得到很大改观，群众强烈反映的问题得到了解决。

（一）多形式引导群众参与。一是组织召开全镇村干部、规模养殖户及养殖大户等150余人参加的畜禽养殖及水环境污染治理大会，进行广泛动员安排部署，明确了各级各类职责分工及工作推进的时间节点。组织镇、村干部参与夜话会、坝坝会等会议，与群众面对面的交心谈心讨论畜禽养殖污染整治，引导广大群众积极自发参与，在群众中形成以爱护环境为荣，污染环境为耻的社会氛围；二是充分利用移动短信平台、“村村通”广播、老年宣传队、公示栏、宣传单等形式宣传畜禽养殖污染的危害以及整治畜禽养殖污染的必要性，结合治理工作月评比、对污染户进行曝光等形式，将整治工作入心入脑，并最终形成群众监督，群众问责的氛围。

（二）科学化合理分类治理。一是组织村组干部摸清家底，对全镇生猪养殖规模上20头以上的农户实行分户建档，逐户签订畜禽养殖污染治理责任书，针对不同规模的养殖场（户），制定了个性化污染治理方案，采取“三堵三转变”工作法，严格按照相关法律法规要求，全力杜绝养殖场粪便直排。其中：规定500头以上的大型养殖场必须按照标准配套建设粪污处理设施，对按期未达标或存在偷排等将给予处罚；50 2 头-500头规模养殖户必须按照每头猪0.5m³配套建设沼气池、沉淀池等实施；20头—50头养殖大户必须按照每头猪0.4m³配套建设沼气池、沉淀池等实施；20头以下散养户必须修建蓄粪池、户用沼气池等设施，防止下雨引发二次污染，有效减少养殖污染。二是切实加大污染区治理，对已污染的田块、池塘和沟渠，引导农户进行清淤冲洗转运，并配套种植水生净化植物，改善受污地块。三是大力提倡种养循环，倡导养殖粪便还田利用，积极探索，形成了以沼气池为纽带的“ 猪—沼—草”、“猪—沼—粮油”的良性循环种养殖示范模式，杜绝粪污直排造成污染，为其他养殖场发展提供了很好的示范作用。

（三）制度化推进村民自治。为进一步确保治理措施落实，引导全体村民共同讨论，形成了畜禽养殖污染治理《村规民约》，并一家一户签字确认。《村规民约》中综合了相关政策，明确了养殖场（户）的责任，以及广大村民的权力。首先规定养殖场（户）必须做好养殖粪污治理，凡不按照规定配套相关治污设施和规范排放的，将不予购买生猪和能繁母猪保险，取消年度耕保基金，不能享受与养殖相关的任何政策补贴。其次明确规定了村民监管范围等权利，确保村民全程参与监督，及时举报养殖违规行为。目前，全镇90%以上农户均签订了《村规民约》，下发整改通知书1286件。

二、取得成效

（一）营造了良好氛围。通过广播、手机短信、宣传栏、宣传单和宣传横幅等多种宣传模式，以及镇村动员大会、干 3 部夜话会和坝坝会等会议深入开展了面源污染治理的宣传，特别是全村群众公共参与形成《村规民约》后，让“谁污染，谁治理”的规定入脑入心，在全镇范围内形成了齐抓共管的局面，广大群众从不管不问变成了主动参与、积极监督，让大家都明白了爱护环境的重要性，营造了人人参与的治理氛围。

（二）转变了思想观念。通过广泛宣传，全镇养殖场（户）的环保和法律意识进一步增强，充分认识到违法排污的危害性，实现养殖场（户）“被动治理到主动治理”的转变，从根本上有效减少了养殖场（户）随意排放养殖粪便的行为。同时鼓励和引导部份养殖农户不再过份依靠养殖收入，通过参与土地股份合作社规模化种植、外出务工等其他增收途径，有效降低养殖数量，拓宽增收途径，实现收入增加。

（三）提升了治污设施。在全镇大力引导农户按规定建设了沼气池和畜粪池，改变了原来粪污直排破坏环境的乱象。工作开展以来全镇新建沼气池80余口，市场化运作的粪罐车４辆，累计建设农村户用沼气池700百余口，共铺设沼渣沼液浇灌管网 10000多米。其中，凤凰社区新建沼气池59口，累计建设农村户用沼气池239口。自养殖污染治理工作开展以来通过粪灌车抽送沼渣沼液并灌溉蔬菜、苗圃等基地2000余亩，累计利用猪粪500余吨。其中，凤凰社区1000余亩，300余吨。

三、几点启示

（一）宣传动员，群众广泛参与是开展面源污染治理的 4 前提基础。在过去的畜禽养殖污染治理中，更多的是靠各级政府行政手段推行治理，这存在治理短期效果明显，长期就很难保证的现象，而且群众参与积极性、主动性不高，形成了“政府忙、群众闲”的局面。通过多种形式宣传，统一了干部群众思想，实现劲往一处使，彻底转变干部群众陈旧地养殖观念，为面源污染治理打下坚实的基础。

（二）摸清家底，开展分类治理是做好面源污染治理的关键所在。在对全镇逐户开展摸底调查的基础上，建立畜禽养殖污染治理台账，重点对全镇92户重点养殖户进行分户建档，并制定个性化的治理方案，实施堵偷排粪口、新建沼气池和遮盖露天粪池等措施，已初步形成了“大型养殖规—模养殖场—养殖大户—养殖散户”的四级管理层次，明确了“镇—村—农户”的三级职责，打破了责任不清，监管缺失等弊端，而通过“分类治理”扁平化管理，建立养殖分户台帐，填补了监管空白，为面源污染治理强有力的措施。

（三）整合政策，形成工作合力是做好面源污染治理的有效手段。在实施治理中，环保、农发、水务等部门整合自身资源，与镇乡开展全力合作，全力推进黑臭河治理、沼气池建设、储粪车使用和圈舍拆除等项目实施，有效地治理了面源污染。同时，规定不按照规定配套相关治污设施和规范排放的对将不予购买生猪和能繁母猪保险，取消年度耕保基金，不能享受与养殖相关的任何政策补贴。

（四）逗硬措施，兑现《村规民约》是做好面源污染治理的根本保障。各村结合自身实际，在全村群众共同参与条 5 件下，共同制订了《村规民约》，通过耕保金治污、不买生猪和母猪保险等方法，将《村规民约》纳入了制度化管理，对各类养殖场（户）的实现全覆盖，填补治理机制方面的空白，为面源污染治理提供了有力制度保障，使违反村规民约，偷排直排等污染环境的行为有了惩处依据，使环境保护的强烈愿望变成群众的共同需要和全民行动。

邛崃市前进镇人民政府

2014年9月4日

第二篇：治理农业面源污染实施方案

XX乡治理农业面源污染实施方案

为了加强农业面源污染防治，扎实打好治理农业面源污染战役，改善我乡农村环境质量，特制定本实施方案。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以有效改善农村生态环境质量、建设资源节约型和环境友好型社会为目标，坚持资源开发与节约、污染控制与治理并举。

二、工作目标

加强农村环境污染治理，开展农药化肥、农作物秸秆、畜禽养殖粪便和污水、农村生活垃圾等农业面源污染治理工作，力争用两年的时间有效控制农业面源污染。

三、工作任务

（一）全面推行测土配方施肥技术，扩大测土配方施肥面积。完善土壤墒情检测，定期发布土壤墒情报告，在全乡范围内建立土壤墒情监测点，合理适时调整布局，加密监测频度，用以指导农田灌溉。抓好瓜果菜田间试验，建立科学施肥指标体系，探索适合我乡实际的高效施肥模式。全面促进农业增产增效，积极引导农户开展滴灌、喷灌，推进水肥一体化技术的推广。

（二）全面推广实施绿色控害技术，减少农药使用量。建立健全乡、村两级测报网络，加强对农业有害生物，特别是重大有害生物的监测预警。我乡确定一名乡级测报人员，并在辖区内所有村庄确定一名村级测报员，由支部书记亲自担任，负责本村测报工作，切实加强农业有害生物发生动态检测。大力推行专业化统防统治，搞好乡级、村级统防统治防治队伍建设，积极引导农民成立农民专业协会或相关的中介服务组织，试试统防统治、承包防治、代防代治，积极探索“植保+公司+农民”产业化新模式，做到上联政府、中联企业、下联农户，逐步建立起政府引导、技术服务、市场介入、企业参与的新型植保技术推广机制。大力推广绿色控害技术，在有效地控制病虫害危害的前提下，最大限度的减少农药用量，保护生态环境，提高农产品质量，确保人民消费安全和身体健康。做好农药安全减量工作，全面开展高度、高残留和低劣药械的替代工作，严禁在蔬菜、瓜类、果品等作物上使用高度、高残留农药，棚室蔬菜病虫防治，控制农药的使用量和次数，严格按照农药的安全间隔期进行施药，控制农药在产品中的最终残留量。

（三）深入推进农村沼气建设，提高农村秸秆利用率。大力推广建设探沼气供气，推进农作物秸秆直接还田，积极推广秸秆生物反应堆等技术，提高秸秆利用率，力争到2020年底前秸秆综合利用率提高到90%以上。

（四）全面加强畜禽养殖污染治理，推动农业污染总量减排工作。结合我乡发展实际，科学合理规划适合我乡的畜禽禁止养殖区、控制养殖区、适合养殖区布局界限，推进禁养区内畜禽养殖清理工作。严格按照无公害畜产品、绿色食品、有机食品生产技术要求，推进标准化畜牧养殖基地建设，推行标准化畜禽养殖操作规范，提高标准化规模化养殖水平。

（五）健全完善农村生活垃圾处理长效机制，实现全乡城乡环卫一体化。全面开展城乡环境综合整治，在我乡辖区内组织开展全方位、大规模的城乡环境卫生综合整治工作，彻底清除辖区内长年积存的垃圾。重点对场镇、公路、村与村之间连接路两边、河道两侧环境卫生进行整治，解决垃圾围城、围村、围田、围路问题，重点加大对辖区内水源地及其附近的环境卫生整治力度，清除水源地周边积存垃圾，杜绝生活垃圾污染饮用水源现象发生，配备完善的农村环卫设施和农村保洁队伍。到年底，在按标准完成城乡环卫一体化基础设施建设和配备的基础上，制定长效管理措施，建立健全乡村环境卫生长效管理机制，不断创新管理方式，更新换位基础设施，巩固村民良好的生活习惯，提升辖区内环境卫生管理水平，全面实现城乡环卫一体化管理规范化。

四、保障措施

（一）加强领导，督促落实。成立XX乡治理农业面源污染领导小组，由党政一把手负总责，分管领导具体负责，农业中心、党政办、财政所、社会事业中心负责人为成员。对治理农业面源污染各环节和工作任务进度进行调度、督查、考核，对农业面源污染治理的法律、政策、技术问题进行指导。

（二）明确任务，落实责任。乡政府承担主体责任，强化属地管理，各村负责推进农业面源污染的具体实施，明确推进节点，抓好工作落实。

（三）强化考核，严格追责。乡治理农业面源污染领导小组对各村任务目标落实情况进行检查考核，并适时进行阶段性检查，及时通报考核结果。对未按期完成任务目标的，按照有关规定追究相关责任人的责任。

（四）加强宣传，营造氛围。充分发挥广播、专刊的宣传作用，大力宣传治理农业面源污染治理的重要意义、政策法规、突出成果和先进典型，对不按要求实施面源污染治理和非法排污、使用高度、高残留农药等违法违规行为予以曝光，营造良好氛围。

第三篇：2010年农业面源污染治理工作总结

##县2010年农业面源污染治理工作总结

##县农业局

一年来，我们在县委县府的正确领导下，在上级部门的支持下，以“中国######建设”为契机，围绕现代农业园区建设等工作，积极开展农业面源污染治理工作，取得了一定的成效，现总结如下：

一、所做工作及成效

1、大力实施种子种苗工程。优质、高产、高效的农产品品种是减少化学投入品使用量的第一个有效果显著措施。一年来，根据我县农业主导产业的发展需求，结合现代化农业园区建设，积极开展良种引进、试验示范和推广工作。一是保护与发展并重，一方面推广“头带帽、腰系带、脚穿鞋”的生态种植模式，另一方面，深入开展####茶原产地域产品保护，成功举办第三届####茶开采节和####茶######新闻发布会，确保####茶可持续健康发展。2010年全县####茶产量850吨，产值9.6亿元，分别比去年分别增长9%和23%；二是发展与改良并进，一方面培育推广优质高产的蚕种，另一方面改造老的桑树品种，改进蚕桑综合利用模式，鲜茧收购价达到1720元—1800元/50公斤，创历史同期最高记录；三是开发与推广并举，成功探索了“克氏螯虾池塘养殖技术”并在全县广泛推广，小龙虾养殖突破6500亩，亩均产值超过4500元。此外，在水稻等其它农作物生产上，推广丰产性和抗逆性好品种进行种植，2010

年水稻良种覆盖率达90%以上。

2、深化实施畜禽排泄物综合治理工程。

在“811”环境整治的基础上，进一步完善规模养殖场畜禽排泄物综合治理工作。一是推广“药物控制、疫病防治”的健康生态养殖技术；二是完善和巩固现有的整治成果。开展沼气大回访工作，在全县所有的规模养殖场开展已建污染处理设施的调查，对出现的问题进行指导，督促他们完善和开展污染物处理工作，同时组织规模最大的5家规模养殖场进行沼气生产利用技术培训，帮助提高污染物综合利用水平；三是建立省级循环农业示范点。结合现代农业园区建设，选择正新牧业有限公司作为生态循环农业示范点，开展农牧结合的生态循环农业发展模式的探索，并积极争取省财政的支持；四是启动实施猪50头以上养殖场污染物处理工作，在调查摸底的基础上，选择条件比较成熟的养殖场进行以沼气为纽带的畜禽排泄物综合治理工作，在很大程度上提高了畜禽粪便综合利用率，2010年畜禽粪便综合利用率达93.5%；五是开展执法检查。今年，结合省人大水环境“一法一条例”执法检查活动，对各规模养殖场进行污染治理执法检查，同时联合环保，在全县范围内开展畜禽养殖环保专项执法检查，在平时的生产季节，开展不定期检查，严格执行规模化畜禽养殖污染物治理制度。

3、深入实施化肥减量增效工程。一是推广测土配方施肥技术。以农业部测土配方施肥项目建设为抓手，扩大我县测土配方施肥

技术应用范围，通过试验、示范、培训等方式，引导农民应用测土配方施肥技术。2010年全县实施测土配方施肥面积55万亩，其中小麦面积3.5万亩，水稻面积21.5万亩，油菜面积4万亩，玉米2.6万亩，蔬菜7.8万亩，茶叶6.5万亩，水桅子等其它经济作物9.1万亩。在#######等粮食功能区建设县级测土配方施肥示范区各1个，在70个村建立示范方，112个村上墙公示测土信息和施肥方案。率先在示范方、专业大户、农民专业合作社推广应用测土配方施肥技术。经######市农业局对两个示范区组织验收，###示范区平均单产达591.8公斤，较周边非示范区亩增产85公斤，增产幅度16.8%；###示范区平均单产575.4公斤，较周边非示范区亩增产45公斤，增产幅度8.5%；二是大力提倡秸秆还田。以省农业厅沃土工程为抓手，大力提倡以秸秆还田（包括直接还田和过腹还田）为主要手段的秸秆综合利用技术。推广种植冬绿肥10500亩，改变农民重化肥轻有机肥，重氮肥轻磷钾肥的施肥习惯，开展农作秸杆利用情况检查，严禁全县农作物秸秆野外焚烧，转变秸杆焚烧等不良现象，2010年全县农作物秸杆利用率达到85.19%，促进了土壤微生物活动和土壤团粒结构形成，提高了土壤有机质含量；三是提倡使用有机肥。根据我县农业生产实际，在####茶、中药材等经济效益较高的作物上大力推广应用商品有机肥，使农产品品质提高和土地农业综合生产能力得到提升。

4、推广实施农药减量控害工作。全县实施农药减量控害面积13.2万亩，比上年增3.2万亩，建立县级示范区4个，示范面积8500

亩。在实施中，全面推行植保“八大技术”，技术覆盖率在90%以上，2010年全县大面积化学农药防治比上年次数减少2次，并在####茶标准化生产基地建立500亩的绿色防控示范区，从而进一步提高了农产品的质量安全水平。在防治技术上，大力推广“无害化治理”的病虫害综合防治集成技术，全面禁止使用高毒高残留农药，推广应用高效低毒低残留、符合无公害绿色生态农产品生产要求的环保型新农药，充分发挥自然因素的控害作用，全面普及生物防治和物理防治病虫草技术，积极推广农药增效剂和农药替代品，达到控害、增产、保益、保环境、保安全、增效益的目的，在防治器械上，积极推广新型高效的喷药器械，改变传统喷雾器“跑、冒、滴、漏”的现象，从而在很大程度上减少了农药的流失，提高了农药的利用率，减轻了农药对环境的污染，在防治形式上，积极探索专业化统防统治服务，在主要农作物病虫害防治上实行“四统一”即统一购买、统一供应、统一配制、统一施用，达到“减量、控害、保安全”的目的，2010年开展水稻统防统治面积2.635万亩。

5、农产品安全生产步伐加快。一是大力开展“三品”认证。今年尤其突出了服务意识和超前意识，狠抓“三品”的申报和认证，取得了显著成效。截止11月20日，今年新增国家绿色食品认证产品19个，新增国家无公害农产品认证19个，新增浙江省无公害农产品基地3个，面积2.3万亩，远远超过市下达的目标任务；二是开展农业执法行动。全年共开展农资专项执法检查10次，打击假冒伪劣农资，减少有毒有害物质对环境和农产品的危害，确保农产

品从产地到餐桌的全程安全。

二、明年计划与目标

为了切实做好我县农业面源污染治理工作，我们将在县委县府的领导下，在上级农业部门的支持下，积极探索实施适合##的绿色农业发展模式。

1、深化实施种子种苗工作。根据我县######建设的要求和##农业发展的总体规划，结合##农业主导产业，以现代农业园区建设为重点，继续开展####茶、畜禽、水产和蚕桑等为主的优质良种的实施工作。

2、扩大推广农业清洁生产技术。一是以化肥和农药减量增效为目的，开展测土配方施肥、农药减量增效、水稻专业化统防统治等清洁农业生产技术的推广，切实减少化学投入品的使用量和使用次数；二是以提高畜禽排泄物综合利用率为目的，深化开展畜禽污染物治理和执法检查工作。

3、进一步开展农产品安全生产工作。以农业标准化生产为前提，以农产品质量检查为手段，以“三品”认证为抓手，加快全县农产品安全生产工作步伐，确保农产品质量安全和农业生态环境安全。

##县农业局

二O一O年十二月二十八日

第四篇：从源头治理农业面源污染

从源头治理农业面源污染

养殖过程中的排泄物随意排放以及农药化肥的过度使用，是形成从水体、土壤到大气的“农业立体污染”的重要因素。近年来，农药门事件频发，让越来越多的市民对农产品的质量安全忧心忡忡。但在另一面，笔者发现一些标准要求较高的蔬菜基地从不用农药杀虫，而是一排排灯光灭虫驱虫，有点类似“飞蛾扑火”的景象。在施肥方面也从不用化肥，是采用当地的猪粪和鸡粪来提供蔬菜所需要的养分。这样种出来的蔬菜不但价格高几倍，而且供不应求，皆因为其品质优秀，吃起来特别的甜美。

使用农药灭虫驱虫，对人类的伤害是永久性的。当农作物施用农药时，除了一部分飘到空气里，大部分药液洒落地面、渗入泥土。通过长期积累，使到土壤受污染后变成一块“药地”。新种作物在吸收土地营养的同时，也吸收了各种残留农药。而一些留在地面上的农药被水流冲刷到池塘和河流中，造成了严重的水源污染，对人类饮水和植物灌溉安全，都有较大影响。用物理灭虫驱虫，其实就是一些生物特性来设置“陷阱”，引诱其自投罗网。同样，也可以利用生物之间相克相生的原理，把对食品安全的危害性降到最低程度。这种无公害生产的新思维，不但带给消费者健康保障，也降低了生产成本，保护了我们的生活环境。

把养殖粪便制作成有机肥代替化肥，也是生态种植富矿。中山每年产生的禽畜粪便数以几十万吨计，是制作有机肥的天然原料。引导养殖户走环保养殖之路，科学处理排泄物，在可以达到零污染的同时，也增加了一笔销售有机肥的收入。在利用有机肥改良土质、配方测量、引进良种、采用新技术等方面，政府给予扶持和引导，帮助种植户提高亩产和品质，让更多的种菜人获得可观的收益。在这些综合因素的共同作用下，生态种植就会获得数倍于施用农药化肥的效益。他们自然就不再使用农药化肥。

第五篇：闽江流域农业面源污染治理决策分析?

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 闽江流域农业面源污染治理决策分析∗

作者：黎元生 胡熠

来源：《农村财政与财务》2014年第03期

流域既是特殊的自然地理区域，又是区域经济增长的重要单元。改革开放以来，随着福建省工业化、城镇化和农业现代化的快速发展，粗放型经济发展方式所带来的闽江流域水污染问题日益凸现。自20世纪80年代以来，福建省政府组织开展了多期的重点流域水环境综合整治工程，虽然闽江上下游中心城市和工业点源污染得到有效治理，但是遍及城乡的农业面源污染呈现加剧趋势，表现出污染范围广、污染源种类多和污染危害大等特点，农业面源污染已成为“十二五”期间闽江流域水环境综合整治的重点和难点。本文将“三圈”理论引入农业面源污染治理的分析框架，剖析闽江流域农业面源污染治理决策面临的制约因素以及政策导向。

一、闽江流域农业面源污染治理决策的分析框架

（一）莫尔的经典“三圈”理论。“三圈”理论是由哈佛大学马克·莫尔教授在《创造公共价值：政府战略管理》（1995年）一书中最早提出的。该理论是关于领导者战略管理的一种分析工具，它以“价值”、“能力”和“支持”三个要素及其相互关系为框架，开展对公共政策的制定和执行进行相机分析。主要观点是：政府制定任何公共政策或实施战略计划时，必须坚持价值（V）、能力（C）与支持（S）三个因素相互统一的原则。

不同公共政策的制定和实施，可能包含着价值、能力和支持等“三圈”的不同组合。政策方案或计划项目只能是“愿景”，没有实施能力和公众支持，那只能梦想（梦想区V），有价值又有能力就可成为实现梦想之区（梦想实现区V+C）；缺乏公共价值只是代表少数人的利益，属于别人的梦想（别人的梦想区S），甚至可能给公共利益带来严重损害（噩梦区C+S）；具备价值、能力和支持三个条件，那就可以放心去做（耐克区V+C+S），然而这只是一个理想状态，更多的公共决策是具有公共价值，但目前尚无能力或尚未得相关者支持，这就要求政府官员提升自身的领导力，开展工作创新，“将新的尚不欢迎的现实，呈现给个人、组织或整个社会，让他们认可，并成功地适应新的现实的过程”。[1]

（二）“三圈”理论适用于农业面源污染治理的决策分析。与城市生活垃圾污染、工业点源污染相比，农业面源污染具有“点多、面广、源杂、分散隐蔽、不易监测、难以量化”等特点。欧美发达国家经过上百年的努力，工业点源污染才得到有效控制，目前农业面源污染已成为绝对主要污染物。1990年美国面源污染占污染总量的2/3，其中农业面源污染的贡献率为68%～83%，氮、磷营养元素是农业面源污染主要的污染物质。丹麦270条河流中94%的氮负荷、52%的磷负荷是来自于农业面源污染。[2]发达国家既有较强的政府执行能力，又有广泛的公众支持力度，它们通过采取立法、发展替代技术、实施补贴等政策措施以及生物工程技术手段，建立了相对完善的农业面源污染治理机制，取得明显的治理效果，以美国为例，1990-2006年期间农业面源污染面积就减少了65%。[3]当然，由于受到各国（地区）政治经济体制、经济发展水平、农业产业结构以及自然地理条件等诸多因素的影响，不同流域农业面源污染治理决

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 策面临着不同的价值、能力和支持等三圈的不同组合。近年来我国长江、珠江等大江大河流域以及福建省闽江、九龙江等区域性流域的农业面源污染日益突出，农业面源污染治理虽然具有明显的公共价值，但它明显受制于地方政府有限的资源能力以及粮食安全、农民增收等现阶段更重要的民生需求，农业面源污染治理面临着制度、技术等多个相互矛盾的制约因素。因此，加强农业面源污染防治，既是加快农业发展方式转变的根本要求，又是区域环境管理中需要政府着力破解的重要课题。

二、闽江流域农业面源污染治理决策的“三圈”组合

（一）农业面源污染治理具有明显的公共价值。上世纪90年代以来，福建省农业产业结构逐步由过去“以粮为纲”的单一结构向农林牧副渔并举的多元结构转变，具体表现为种植业比重下降和养殖业比重上升、粮食比重下降和经济作物比重上升。1990年至2010年福建省“肉猪年出栏数”由766.46万头上升到1963.31万头，粮食种植面积由2745.92千公顷下降到1232.30千公顷，经济作物由同期的665.35千公顷上升到1038.59千公顷。[4]同期单位耕地面积化肥、农药和薄膜施用量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。闽江上游的三明和南平两地市是福建省现代农业比较发达的地区，规模化、集约化的种植业和养殖业提高了农产品附加值和农民收入水平，同时加剧闽江流域面源污染程度。因此，农业产业结构升级与环境保护之间的矛盾和冲突，突出地表现为流域农业面源污染问题。闽江畜禽养殖污染负荷约占全流域的60%，畜禽养殖废水的COD和氨氮排放量分别约为流域工业废水排放量的5.7倍和7.5倍；闽江下游福州市郊16种蔬菜的硝酸盐含量超标严重，已达到世界卫生组织规定上限的2.76倍。[5]农业面源污染所产生的化肥、农药、重金属残留物等有害物质一旦进入水体，会直接殃及水生生物，某些有毒物质还可能通过食物链的密集作用使处于食物链高位的人或畜中毒。可见农业面源污染不仅会加重流域水体的营养化，加快土壤退化，危及流域生态安全，而且影响着特色优势农产品外贸出口的竞争力，影响着消费市场的食品安全和人民群众的健康福祉。加强农业面源污染综合防治已刻不容缓，既是生态省建设的重要内容，又是加快农业发展方式转变，保护人民群众健康的大事。

（二）农业面源污染治理的执行能力有限。我国现行环境政策主要是针对工业点源治理而设计的，各级政府主要采用“命令—控制”性的行政手段、排污收费等约束性的经济手段和强制性的法律手段，向企业提出具体的污染物排放控制标准，或者命令其采用以减少污染物排放量为目的的生产技术标准，从而达到直接或间接限制污染物排放，改善流域生态环境的目的。但是，这种“命令一强制”性的环境治理范式，往往针对的是那些具体的、可以用指标量化的环境问题以及点源污染，但对点多面广的农村面源污染治理并不明显。当前地方政府开展农业面源污染治理主要采取物理和生物防治等工程技术手段，相对忽视农民参与式激励性政策体系的构建，尤其是在现行的碎片化行政体制下，地方政府不仅要鼓励农民参与面源污染防治，而且要处理部门间利益矛盾。农业污染防治工作涉及到环保、农业、畜牧、林业、国土、水利等多个部门，各部门职能交叉重叠、存在空白，缺乏统筹协调，难以监管到位；各个部门之间谁也无权命令或指挥、协调别的机构，部门间责任权利边界模糊导致经常出现沟通不畅、协作不力、相互推诿与扯皮的现象。县、乡（镇）、行政村基层环保能力十分薄弱，绝大部分乡（镇）和行政村没有专门的环保机构和队伍，农业污染“无人管、无力管”的现象普遍。

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（三）农业面源污染治理中的农户支持度低。从农业微观经营角度看，农户经营行为短期化是导致农业面源污染的直接根源。农民是理性的，“全世界的农民在处理成本、报酬和风险时是进行计算的经济人。在他们小的、个人的、分配资源的领域中，他们是微调企业家，调谐做得如此微妙以致许多专家未能看出他们如何有效率。”[6]农产品市场是一个完全竞争市场，个体农户在农产品销售中难于把握市场价格，只能采取以大量施放化肥农药和增加种植养殖面积及数量为主要手段，以追求产值最大化为直接目标；并在利用公共环境资源创造自身财富的同时，尽量地将生态环境治理成本外部化。随着福建省工业化和城镇化进程的演进，大量的农村青壮年劳动力转移到城市，“386199”部队成为闽江上游南平、三明等地区农业生产经营的主力军。由于大多数农民文化素质和环保意识较低，没有掌握好正确的、环境友好型田间管理技术，在缺乏农业技术辅导的情况下，主要根据往年经验过度施放化肥农药，个体农民大量利用化肥和农药，既可以获得较高的产品和经营收益，又可以从繁重的劳动中解脱出来，减少劳作的艰辛。“高度依赖化肥农药”不仅是农民的理性选择，而且已成为他们的一种生产方式和生活习惯。[7]

三、闽江流域农业面源污染治理决策导向

（一）提升全社会对环境治理的价值认同和支持。早在2000多年前，哲学家亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。农业面源污染加剧的思想根源是政府和农民的环境观念淡薄，政府部门没有把农村环境保护工作纳入工作重点，存在着“重经济轻环保”、“重城市轻农村”、“先污染后治理”、“放任自然消减”的思想；农民环保意识普遍较差，责任感不强，粗放经营和随意排污等生产生活方式短时期内难以改变。党的十八大报告将生态文明建设放在更加突出的战略位置，强调要“增强生态产品生产能力”，并把生态环境纳入政府基本公共服务范畴。提高政府的执行能力，增加农民自主参与的力度，加强环境保护宣传，提升全社会对环境治理的价值认同和支持。从政府的角度看，需要由经济增长型政府逐步转变为公共服务型政府，由以GDP为中心的政绩观以及官员考核体系转变为注重绿色GDP、公共服务和民生改善的综合指标评价体系，紧紧围绕“建设生态文明”战略目标，充分认识农业面源污染防治在区域节能减排中的重要性和紧迫性，把农业面源污染防治工作提到政府环境治理的重要议事日程。从农民的角度，通过形式多样的宣传教育，提高农民对面源污染危害的认识，引导农户树立现代农业与环境保护协调发展的理念，探索资源节约型和环境友好型农业的发展路子。同时扩大公民对农村环境保护的知情权、参与权和监督权，让大家共同减少污染，关爱家园。

（二）提升政府面源污染防治的能力。

1.加快农业面源污染防治立法。当前我国缺乏从源头控制农业面源污染的限定性生产技术标准，缺少针对农业面源污染综合防治的环境经济政策；原则性规定多，配套性细则规定少，可操作性不强，责任追究机制不完善。以流域为单元进行立法，加强农业面源污染防治是发达国家的普遍经验。基于福建水系的相对独立性，建议制定《福建省流域农业面源污染防治条例》，加快建立健全农业生态环境管理法律法规体系，完善农业环保执法监督监察机制，并尽快制定农业生态环境保护管理办法及防治农业面源污染实施方案。

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 2.完善农业面源污染防治的组织体系。增加县级环境监察执法人员的编制，确保达到国家规定的要求。在条件允许的乡镇先试点设立环保机构，争取用3年的时间，所有乡镇全部设立环保站，从根本上扭转农村环保“缺胳膊少腿”的状况。在农村“六大员”基础上设立环保员，加强农村环保宣传、环境监督等执行力。

3.设立农业面源污染综合防治示范区。在目前环境治理的组织资源能力有限的条件下，遴选若干个条件较好的区域，设立省、市和县不同层次的农业面源污染综合防治示范区，是一种现实可行的选择。围绕农田化肥农药减施、农村生活垃圾集中处理和规模化养殖污染物资源化利用等领域推广综合防治技术。实行奖励和补助相结合的投入方式，加大“以奖代补”、“以奖促治”政策支持力度，加强农业面源污染防治。按照“谁投资、谁受益”的原则，运用市场机制，吸引社会资金参与农村环境保护基础设施建设。采取多种方式，发动个体农民、专业合作组织自愿筹资筹劳，参与面源污染防治。探索建立村民环境自治机制，通过村规民约等方式起到相互监督、相互约束的作用。

（三）建立农户参与式治理的激励约束机制。建立利益相关者激励相容机制是流域农业面源污染治理的关键环节。中央政府的规制缺失、地方政府的GDP偏好、个体农户的驱利性和第三部门发育的滞后性，使得流域面源污染成为个体理性选择所造成的“集体行动的困境”。流域面源污染有效治理将取决于能否通过创新性的思维方式加强利益相关者互惠基础上的互动，建立相互间激励相容机制，摆脱集体行动的困境，实现多元主体信任合作机制。这就要求政府不仅仅要采取强制手段，包括严禁销售高毒高残留农药、对被列入“双禁”的“两高”农药全面清出市场，在农业生产上禁止使用等，同时更要建立以经济激励导向的鼓励性政策，引导农户由被动参与转变为主动参与、由政府单边治理向政府企业和农户多元治理主体共同治理转变、由以强制为主的政策导向转变为激励为主政策导向，由以末端治理为主转变为农业生产全过程治理，建立起政府引导、农户自主参与的流域农业面源污染治理机制。政府环境政策的效果和农业面源污染控制目标的顺利实现，取决于农户对农业面源污染治理政策的接受意愿。以无偿技术援助、有机肥价格补贴和尾水标准等三项政策为例，农户对无偿技术援助政策的接受意愿最大，尾水标准政策的接受意愿最低。因此，以提高化肥利用率为特征的无偿技术援助政策，既能从源头减少化肥施用量的政策目标，又能降低农业经营成本，有效地实现了经济效益与环境效益双赢的结局，是未来农业面源污染治理政策设计的首要选择。[8]政府提供无偿技术援助等以激励为导向的政策措施，使得农户在最大化个人利益的驱动下，愿意采取有利于环境政策目标实现的经济行为，最终使农户在达到个人目标的同时也实现了环境政策的目标。

参考文献

[1]曹俊德“三圏”理论的核心思想及决策方法论意义[J].北京：国家行政学院学报2010（1）.[2] [3]卞辑部.美国如何治理农业面源污染[J].北京：北京农业2009（1）：50.[4] 根据1990-2011年福建省统计年鉴整理所得。

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com [5] 邱孝煊，黄东风，蔡顺香.福州蔬菜污染及污染源调查和治理研究[J].福建农业学报2009，15（1）： 15-21.[6] W·舒尔茨.穷人经济学[A].王宏昌.诺贝尔经济学奖金获得者讲演集（1959～1981年）[C].北京：中国经济出版社，1986.[7] 饶静、纪晓婷.微观视角下我国农业面源污染治理困境分析[M].北京：农业技术经济2011.12.11～16.[8] 韩洪云、杨增旭.农户农业面源污染治理政策接受意愿的实证分析[J].北京：中国农村经济2010.1（作者单位：福建师范大学经济学院，中共福建省委党校管理学教研部）

责任编辑：洪峰