土地一级开发 主要法律问题的实务操作（★）

第一篇：土地一级开发 主要法律问题的实务操作

土地一级开发 主要法律问题的实务操作

2012年12月16日，中央经济工作会议在报告中提出，要积极稳妥地推进城镇化建设。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示：正常情况下，在国务院每年审批的400万亩全国建设用地中有280万亩是征收农民的土地，是从农村集体土地转化的建设用地。因此，交流土地一级开发法律问题和实务操作时，深入探讨的焦点在于集体土地的一级开发。

一、土地一级开发的概念及开发模式

土地一级开发的概念目前尚缺乏全国性的规范性文件予以界定，主要见北京市的有关规定。《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市[2005]540号）第2条规定：本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。实践中，土地一级开发是指政府或其授权委托的一级开发企业，按照规划要求，对一定区域范围内的国有土地或集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，编制规划，并进行市政配套基础设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出让要求的前期开发建设工作。总的来说，土地一级开发的模式有：

（一）政府运作模式

政府运作模式是指政府进行土地一级开发运作，土地一级开发所发生的一切费用均由政府承担。具体可以分为三种类型：一是由政府下属的土地储备机构直接负责土地的一级开发，如北京市，由北京市土地整理储备中心（或授权各区县分中心）直接负责；二是由承担土地储备职责的国有企业或专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发，如重庆市，由政府下属的几大国有企业（如重庆城投）负责；三是由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发，如上海市，由上海市土地储备中心和上海市地产集团联合完成。

政府运作模式有其自身的优势，比如可以保证土地开发为熟地后土地增值收益为政府所得；政府全程控制，可以缩短开发时间。但与此同时，这种模式也存在相应的弱点，比如政府会面临巨大资金压力；政府全程操作，缺失监管，易政企合谋，使土地出让隐蔽化。

（二）市场运作模式

市场运作模式是指通过招标的方式委托开发企业实施土地一级开发。土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。目前，土地一级开发市场化运作模式比较成熟的有北京市，如专门制定了《北京市土地整理和一级开发暂行办法》、《土地一级开发项目招标投标暂行办法》。

市场运作模式相比政府模式，可以减少土地储备机构的融资压力，可以通过竞争降低一级开发成本。但是，这种模式也有弱点：政府主管部门对一级开发的控制不如政府运作模式直接，难以有效发挥土地储备和一级开发对市场的调控效果。

二、土地一级开发的运作流程及可能涉及的法律问题

政府依据城市总体规划编制区域规划或控制性详细规划是土地一级开发运作流程的开始，一级开发的验收完成标志着土地一级开发的完成。具体来说，土地一级开发的运作流程分为五个阶段：

（一）区域规划编制

由地方政府（区、县或乡镇）主导，根据城市的总体规划及土地利用的总体规划，编制拟开发地块所属区域的总体规划或控制性详细规划，并将编制完成的规划报送市政府的规划主管部门审批，由土地主管部门进行土地预审。实践中，土地一级开发商为取得土地一级开发资格，往往会提前介入，出资或协助政府完成区域规划的编制控规，笔者服务的20655亩中国文创园项目便是。

本阶段，政府方面会遇到的法律问题是：如何设计合法合理的土地一级开发模式；土地一级开发商会遇到：如何在项目前期调查核实项目所需的相关资质、项目的审批事项、当地政府优惠政策、操作惯例及相关程序性保障、当地政府对相类似投资项目的履约情况等法律问题。

（二）实施方案编制

地方政府在报审区域规划的同时，需向土地主管部门提出土地一级开发申请，并完成土地一级开发实施方案的编制。实施方案的编制应以政府规划部门批准的区域规划为依据，实施方案将作为招标文件的主要组成部分。

本阶段会遇到的法律问题包括：如何使实施方案的土地征收、拆迁、整理和供地等工作符合行政审批许可的程序，如何保障土地一级开发的审批程序能及时合法地批准下来。

（三）意见征询和行政审批

地方政府的实施方案报送上级政府后，由上级政府土地主管部门牵头，会同发展和改革、规划、建设、交通、环保等部门对土地一级开发提出意见和建议。申报方将根据意见和建议对实施方案予以调整，直到获得审核通过。一旦审核确定了实施方案，就可以在实施方案的基础上整理完成土地一级开发招标文件。通过公开招标，选定土地一级开发实施主体，并与之签署土地一级开发委托合同。一级开发商取得授权批复后，持授权凭证到环境、交通、规划、土地等部门办理行政审批许可手续。

本阶段，政府方面会遇到的法律问题是：如何确定合法的一级开发主体，如何保障政府选择的一级开发企业能够按照政府的要求筹集足够的资金；土地一级开发商会遇到的法律问题是：如何在一级开发委托合同的谈判、签订中最大限度地寻求法律支持，确保自身的合法权益。如何谈判、起草合规的融资方案和担保文件，在服务和发放企业债时会涉及。

（四）组织实施征地拆迁和市政工程建设

按照政府批准的实施方案，完成征地拆迁和市政工程建设。征地拆迁涉及拆迁安置标准、补偿方案及回迁安置等。市政工程建设主要是将水、电、气、通信、道路等市政设施引入待征用地内。

征地和拆迁是一级开发过程中最容易产生纠纷的阶段，会遇到的法律问题是：如何处理拆迁各服务单位之间和各服务单位与被拆迁人之间的纠纷，如何保障土地征迁进度按照既定的时间完成等；在市政设施建设和基础配套设施建设中，会遇到：招投标、施工合同谈判和履行等法律问题。

（五）工程验收

土地一级开发的工程验收包括：审核土地一级开发主体提交的一级开发成本报告、审核待征土地地上物清除状况及拆迁结案手续、复检市政工程等。验收由土地储备部门、市政建设部门、工程建设管理部门、拆迁管理部门及土地一级开发商一并完成。

本阶段，一级开发企业关注的是供地进度和成本、利润的收回，因此会有关于供地方式的合法性、供地文件的合规性等法律问题。

二、土地一级开发主要法律问题的实务操作

（一）土地开发征地要件

1、征地目的的“公共利益”。根据《宪法》第10条第三款、《土地管理法》第2条第四款的规定，公共利益需要是进行土地征收的前提。但是由于我国法律没有对公共利益的概念、判断标准明确规定，所以实践中常因此而引起矛盾纠纷。例如，2013年6月，南昌市九龙湖新区投资400亿元的万达城项目就涉及行政征收还是协商收购的问题，最终南昌市政府选择协商收购，因万达城不属公共利益。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行为，起诉被上诉人临高县政府及原审第三人盛源公司征收土地行为违法一案。海南省临高县政府为建设物流中心项目需要征收原为临高县美榔上村村民小组集体所有的林地30亩，盛源公司竞买取得了上述30亩土地使用权。先不论本案法院的判决如何，根据一般的共识，“物流中心项目”不是公共利益类型，属于经营性项目。我国没有“物流中心项目”是“公共利益需要”的明文规定，临高县政府实行土地征收行为于法无据。根据“法无明文规定不得为”的宪政规则，临高县政府在没有法律依据的情形下进行土地征收不符合法理。但是，也不能完全否认临高县政府的征地行为。因为我国法律在区分公益性建设用地和经营性建设用地方面，目前仍含糊不清。

主要是因为《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这意味着国家原出于公共利益需要并且只能以为满足公共利益需要为目的而征收的原属于农民集体所有的土地，可以基于单位和个人的建设需要而依申请出让。该条文将只有为满足公共利益需要才能征收的土地征收权扩展到了整个经济建设用地。严格来说，土地一级开发征地目的的“公共利益”要件不得缺失，否则，一方面会导致征地权被滥用，破坏耕地；另一方面会导致我国现行的以公共利益优先、个体服从的征地补偿制度显失公平。因为被征地人为了服从公共利益的需要，必须做出接受偏低的征地补偿款的让步，以公共利益之名却行商业开发牟利之实，对被征地人不公。

目前，“公共利益”的概念界定属于世界法律领域的难题，至今没有一个公共利益的界定是为多数人所接受的。实务中可以参考2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，尽管这里对公共利益判断标准的界定适用于国有土地上房屋征收的情形，但值得各级政府在集体土地征收中予以借鉴。建议可通过省级人大制定当地公共利益目录。

实务中，在公共利益的具体概念很难界定的情形下，可以将公共利益的界定问题转化成用什么样的制度来确认某项征收是否符合公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第3条规定了征收应遵循“决策民主、程序正当、结果公开”的原则，可以在土地征收中引入法定的民主参与程序来界定公共利益，建立健全土地征收听证制度，通过公众参与来最终判断其征收行为是否符合公共利益的需要；或可以引入司法审查程序来界定公共利益，当事人可以对地方政府征地的必要性和合理性提起诉讼。由法院对征收决定的合法性进行司法审查，这符合国际惯例。

2、城镇化建设必须保证农用地特别是耕地总量不减少。农用地是我国粮食安全的保障，《土地管理法》第31条、第33条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”；“省、自治区、直辖市人民政府应当确保本行政区域内耕地总量不减少”。对非法占用耕地建设的行为，根据《刑法》第342条的规定，依法追究刑事责任。

经调研，南昌市占用耕地建设强调“城乡建设用地增减挂钩”。即，先对一处进行拆旧，复垦成耕地，然后将增加的耕地与地方国土部门挂钩，扣除（减掉）在另一处因安置旧地拆迁农户而占用的耕地，最终增加的耕地就是地方国土部门可开发的经济建设用地指标。例如，某地方国土部门，在甲地复垦了100亩耕地，在乙地因安置拆迁户，设置新安置点占用了30亩地，如果在甲地复垦的耕地经验收，最终有95亩合格，那么，该地方国土部门就有95-30=65亩经济建设用地指标，就可以在本辖区某丙地报批将65亩耕地转为建设用地（简称“农专用”）。为了保证耕地总量不减少，在旧地拆迁复垦耕地数量至少完成一半（假如报批复垦100亩，就是完成50亩），并且经市国土局初步验收后，才能在新的耕地上（如上述丙地）开发建设用地，并且占地量不能超标。

（二）土地一级开发的征地补偿问题

土地一级开发中有关征地拆迁补偿的矛盾纠纷异常尖锐。从2010年9月10日上午江西省抚州市宜黄县凤冈镇因征地拆迁补偿引发的自焚事件，可见一斑。其实，主要是土地补偿费分配中分不分、分给谁、怎么分的纠纷。根据《村民委员会组织法》、《物权法》以及《土地承包纠纷的解释》的规定，到底分不分补偿款、拿出多大比例用于分配、哪些人享有分配的资格以及到底按照什么标准分配都由集体成员决定。目前从《土地管理法》的实施细则一直到农业部、国土资源部的文件都对土地补偿款做了规定，但是不细致，没有形成原则化的东西。对于补偿费用分配纠纷可诉性规定不明确，一种观点认为适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第三款：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”另一种观点认为农村土地征收后因补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。目前司法实践中这两种情况都存在。

为了更具有说服力，列出以下几组调研数据。本调研数据来自南昌市两县（南昌县、新建县）五村失地农民的抽样问答，是通过一对一，一问一答填写完成的。主要反映了南昌市两县五村失地农民2011年的征地补偿情形。

在南昌地区，征地补偿的方式主要以货币补偿和社会保险补偿为主，占43.6%和20.8%。经调查了解，在整个征地活动中，最大的受益人是政府———征地的发起者；其次是集体经济组织———征地的响应人；农民只是被动地接受补偿收益。政府公示补偿标准与农民实际所得的补偿金额之间存在差距，乡镇政府和集体经济组织提留截留部分占24.4%。

从以上几组数据中不难发现，征地补偿利益分配比例偏颇严重是引起被征收人不满的主因。问题的症结主要在以下三方面：

1、征地程序

根据《土地管理法实施条例》第25条、《建设用地审查报批管理办法》以及《国土资源听证规定》的规定，征地程序包含“两公告、一登记、一听证”，先由用地单位向县级以上土地管理部门提出建设用地申请，县级以上土地管理部门在受理申请后30日内，拟定农用地转用方案、征地方案和供地方案等，报有批准权的政府土地行政管理部门批准，获得批准后进行“两公告、一登记”：征用土地方案公告、征地补偿登记和征地补偿安置方案公告。农民申请听证的，土地行政部门应当组织听证。征地程序中最大的问题有：

第一，公告流于形式。根据《土地管理法》第46条的规定，政府在征地方案批准以后再公告，属于事后公告和登记。在公告之时，征地面积和征地补偿标准、安置办法均已批准确定。被征地者的参与权、知情权、发言权和否决权没有得到充分的行使。尽管《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户征地情况。《物权法》第63条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”但是，在实践中公告流于形式，被征地农民只能被动地接受征地结果。

第二，集体土地征收的法律适用不严格。在征地程序中，依据《土地管理法实施条例》第2条第（五）项的规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。”制定征地方案，将集体所有的土地征收国有，法律适用不严格。因为根据《立法法》第8条第（六）项的规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。条例不是狭义的法律。

第三，听证程序不严格按照法律操作。根据《国土资源听证规定》第19条、第20条的规定，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的、拟定非农业建设占用基本农田方案的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，主管部门应当组织听证。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条的规定，市、县级人民政府组织被征收人和公众代表参加听证会，是为了根据听证会的情况修改征收补偿方案。听证程序在实践中流于形式将严重侵害被征收人的利益。

以上三点为地方政府及村集体经济组织利用职务之便提取、截留征地补偿款提供了可乘之机。特别是在征地补偿程序中没有明文规定征地补偿款的发放程序，而现在通行的发放方式是，用地单位将征地补偿款打入政府账户，再通过行政各级别层层划拨给被征地受偿人，在这一过程中，征地补偿款项的流失是可想而知的。

关于征收程序问题，严格执法是可以解决的。2010年6月，国土资源部已经下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》，强调要认真做好用地报批前告知、确认、听证工作，要求市、县国土资源部门严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民的意见。

2、土地规划与开发权

从上述表三有关征地补偿收益分配中可知，在整个征地活动中，最大的受益人是政府。政府以几万元的成本从农民手上强行征收土地，却以高达几十万元、几百万元甚至是几千万元的价格将其转手出让。如此低买高卖不得不引人深思。

首先，我国集体土地的农用地转用与权利流转受到严格的法律限制。《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。《宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”因此，农用地只能作为农业生产用途，除非经国家征收、用于乡镇、住宅建设等，不得改变农用地的原本用途。在这一土地制度下，农用地的价值有限。

其次，区域开发规划经批准后，就可以农业用地价格征收、以建设用地价格出让，差价悬殊，但国家依法不对农用地转用后的土地增值收益予以补偿。因为按照《土地管理法》第47条的规定，土地补偿费、安置补助费是按照被征收土地的原用途给予补偿的。

再次，我国不保护土地开发权，被征地农民不能获得充分而全面的征地补偿。开发权，域外法律名词，相对于所有权是通过划定土地的“四至”范围界定土地的归属，解决不同私法主体在“平面”上占用土地资源的利益冲突关系；土地开发权则是在立体空间内通过分配土地开发容积率的方式，解决不同土地所有权人在空间维度上支配土地开发容量的利益冲突问题。土地开发权保护土地开发容量支配收益，其收益的多少通俗来说就是体现在建设高为3层楼房和高为30层楼房所蕴含的市场价值的差异。如果引入开发权的概念，那么在计算征地补偿时，就要将在立体空间上增量的土地开发容量转化为实际的建设开发行为，给予被征地人补偿。

最后，党的十八大报告中提出，要“提高农民在土地增值收益中的分配比例。”提请十一届全国人大常委会审议的《土地管理法》修正案的草案中，取消了补偿标准30倍的上限。但是，政府仍然有应享有大部分土地增值收益的理由：一是土地征收过程中土地增值收益很大程度上源于政府的资金投入、基础设施建设和使用性质的改变；二是土地开发生成的开发容量增量收益是以城乡区域规划为前提的。城乡规划是实施规划区内建设的基本依据。有了至关重要的市、县人民政府的城乡规划，才有土地开发容量支配收益；三是我国实行土地储备制度，降低土地开发成本、稳定住房价格全由政府主导。政府应当享有大部分的土地增值收益。

3、补偿标准与收益分配

征地补偿标准主要见于《土地管理法》第47条的规定:征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费、安置补助费的补偿标准分别为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍和4至6倍。按照《物权法》第42条第三款之规定，征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。征收国有土地上的房屋见于《国有土地上房屋征收与补偿条例》。至于农民宅基地及其房屋征收补偿：如果能够给被征地人重新划宅基的，则应按照其重置房屋的价格对房屋进行补偿；不能重新规划宅基，尤其是在城中村改造的情况下，重新规划宅基已经完全不可能，则应当考虑实际情况进行补偿。

2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，关于征地补偿标准，有条件的地区，可以制定征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。征地区片综合地价充分考虑了地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，实现了“同地同价”。

在《物权法》第42条中对征收集体所有土地的，还增加了社会保障费用补偿项目。但是在社会保障费用补偿标准上，涉及到选择保障水平较高的城镇职工社会保障或水平较低的农村社会保障问题。目前，我国城乡社会保障差距很大。将被征地农民纳入现行城镇职工社会保障体系中，社会保险费将面临短期筹资压力，长期支付压力。因此，社会保障必须与经济发展水平相适应，建议先采用广覆盖、低水平的社会保障。

现行的法定征地补偿标准与实际的土地市场价格脱节，农村集体组织的土地以“补偿金”而非价款的形式被廉价“收购”。征地对普通民事主体所造成的损失包括增值收益补偿、连带损失补偿、政策补贴损失补偿等等都不在中国的征地补偿范围里。国务院发展研究中心的调查表明，如果成本价为100元，则拥有集体使用权的农民只得5至10元，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25至30元,60至70元为政府及各部门所得。笔者认为，根据2013年中央1号文件“依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”的规定，应该让被征地农民享有部分土地增值的收益。创新土地征收安置方式，可以建立符合市场经济规律的土地评估体系，制定区片综合地价，实行由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对土地进行评估的制度，按照土地的市场价格对失地农民进行补偿，对于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定的比例分配给失地农民。采取给予失地农民一次性少量补偿和长期稳定收益相结合的方式，切实保障农民对土地增值收益的分配权。以被征土地补偿入股方式参与收益分配，是确保失地农民长期稳定收益的有效形式。

（三）土地一级开发的融资方式问题

土地一级开发需要投入巨额资金，一直以来，融资问题都是土地一级开发的核心问题之一。政府运作模式下土地一级开发的融资方式主要有：

1、土地储备银行贷款。政府主要依靠土地储备贷款来充实土地一级开发所需的资金。土地储备机构要负担较大的贷款利息。并且，受经济形势和国家土地调控政策的影响，在城市规划发生变化的情况下，原定的土地出让计划可能变得利润下降甚至没有利润，土地储备机构要负担较大的还贷风险。

2、土地一级开发基金。政府用拍卖储备土地收回的钱以及收缴的土地出让金、城市建设税等资金建立土地一级开发基金。由于从总体上通过竞标拍卖收回的钱肯定收大于支,开发基金就会越滚越多,从而形成土地一级开发资金不断充实的良性循环。

3、地方政府债券、企业债、私募产业基金。土地一级开发属于一种政府行为，发行地方政府债券，筹集资金,用于当地开发建设是适合的。甚至可以由被征用人、被拆迁人购买地方政府债券,这样可以让原土地使用人也享受到土地未来价值增长的收益,使拆迁工作易于进行。《预算法》规定只有国务院才可决定发行地方政府债券。

4、信托融资计划。由土地一级开发主体作为融资人,信托公司作为受托人,发行受托计划,向委托人取得信托资金后,购买融资人的优先收益权,信托计划期满时,融资人按照协议规定溢价购回有限收益权。如，重庆市的信托贷款。但是信托贷款仍然是以地方政府的财政担保发行的，仍然离不开政府的财力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。

5、BT或BOT模式融资。采用BT或BOT模式开发，所需要的资金全部由获得特许专营的企业通过融资、贷款解决。政府不提供担保资金，但可适当贷款或参股，共同投资。该模式的优点在于政府能够借助于一些资金雄厚、技术先进的企业（或机构）来完成基础设施的建设。例如，中国铁建十六局集团投资12亿元建设南昌市国体中心及西客站路网BT项目。

6、赋予原土地使用者“期权”。由于土地一级开发资金主要用于征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套建设等,其中征地拆迁费用占总资金量的一半以上，如果通过与原土地使用者签订协议,赋予其一定的“期权”，就可以降低前期开发资金的总需求量。并且因为赋予了原土地使用者一定比例的土地收益分成权(期权)，在最大限度上保障了原土地使用者的权益,会更有利于推动拆迁工作的顺利进行。

在融资担保方面，由于土地储备机构可以获得一级开发阶段的土地使用证———土地储备证，故可采取土地抵押融资。此外，还可以不动产收益权质押担保融资。参考《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发(2000)33号)“扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围”的规定。在土地一级开发的融资担保方面，可以试行将土地储备收益权质押担保融资或通过固定土地一级开发收款账户的方式，将收款账户质押担保融资。●

第二篇：土地一级开发主要法律问题的实务操作

土地一级开发主要法律问题的实务操作

2014-02-19 德恒工程建设及投融资

2012年12月16日，中央经济工作会议在报告中提出，要积极稳妥地推进城镇化建设。中央农村 工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示：正常情况下，在国务院每年审批的400万亩全国建设用地中有280万亩是征收农民的土地，是从农村集体土地转化的建 设用地。因此，交流土地一级开发法律问题和实务操作时，深入探讨的焦点在于集体土地的一级开发。

一、土地一级开发的概念及开发模式

土 地一级开发的概念目前尚缺乏全国性的规范性文件予以界定，主要见北京市的有关规定。《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市[2005]540 号）第2条规定：本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地 供应条件的行为。实践中，土地一级开发是指政府或其授权委托的一级开发企业，按照规划要求，对一定区域范围内的国有土地或集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，编制规划，并进行市政配套基础设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出让要求的前期开发建设工作。总 的来说，土地一级开发的模式有：

（一）政府运作模式

政府运作模式是指政府进行土地一级开发运作，土地一级开发所发生 的一切费用均由政府承担。具体可以分为三种类型：一是由政府下属的土地储备机构直接负责土地的一级开发，如北京市，由北京市土地整理储备中心（或授权各区 县分中心）直接负责；二是由承担土地储备职责的国有企业或专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发，如重庆市，由政府下属的几大国有企业（如重庆 城投）负责；三是由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发，如上海市，由上海市土地储备中心和上海市地产集团联合完成。

政府运作模式有其自身的优势，比如可以保证土地开发为熟地后土地增值收益为政府所得；政府全程控制，可以缩短开发时间。但与此同时，这种模式也存在相应的弱点，比如政府会面临巨大资金压力；政府全程操作，缺失监管，易政企合谋，使土地出让隐蔽化。

（二）市场运作模式

市 场运作模式是指通过招标的方式委托开发企业实施土地一级开发。土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。目前，土地一级开发市场化运作模式比较成熟的有北京市，如专门制定了《北京市土地整理和一级开发暂行办 法》、《土地一级开发项目招标投标暂行办法》。

市场运作模式相比政府模式，可以减少土地储备机构的融资压力，可以通过竞争降低一级开发成本。但是，这种模式也有弱点：政府主管部门对一级开发的控制不如政府运作模式直接，难以有效发挥土地储备和一级开发对市场的调控效果。

二、土地一级开发的运作流程及可能涉及的法律问题

政府依据城市总体规划编制区域规划或控制性详细规划是土地一级开发运作流程的开始，一级开发的验收完成标志着土地一级开发的完成。具体来说，土地一级开发的运作流程分为五个阶段：

（一）区域规划编制

由地方政府（区、县或乡镇）主导，根据城市的总体规划及土地利用的总体规划，编制拟开发地块所属区域的总体规划或控制性详细规划，并将编制完成的规划报送 市政府的规划主管部门审批，由土地主管部门进行土地预审。实践中，土地一级开发商为取得土地一级开发资格，往往会提前介入，出资或协助政府完成区域规划的 编制控规，笔者服务的20655亩中国文创园项目便是。

本阶段，政府方面会遇到的法律问题是：如何设计合法合理的土地一级开发模式；土地一级开发商会遇到：如何在项目前期调查核实项目所需的相关资质、项目的审批事项、当地政府优惠政策、操作惯例及相关程序性保障、当地政府对相类似投资项目的履约情况等法律问题。

（二）实施方案编制

地方政府在报审区域规划的同时，需向土地主管部门提出土地一级开发申请，并完成土地一级开发实施方案的编制。实施方案的编制应以政府规划部门批准的区域规划为依据，实施方案将作为招标文件的主要组成部分。

本阶段会遇到的法律问题包括：如何使实施方案的土地征收、拆迁、整理和供地等工作符合行政审批许可的程序，如何保障土地一级开发的审批程序能及时合法地批准下来。

（三）意见征询和行政审批

地 方政府的实施方案报送上级政府后，由上级政府土地主管部门牵头，会同发展和改革、规划、建设、交通、环保等部门对土地一级开发提出意见和建议。申报方将根 据意见和建议对实施方案予以调整，直到获得审核通过。一旦审核确定了实施方案，就可以在实施方案的基础上整理完成土地一级开发招标文件。通过公开招标，选 定土地一级开发实施主体，并与之签署土地一级开发委托合同。一级开发商取得授权批复后，持授权凭证到环境、交通、规划、土地等部门办理行政审批许可手续。本 阶段，政府方面会遇到的法律问题是：如何确定合法的一级开发主体，如何保障政府选择的一级开发企业能够按照政府的要求筹集足够的资金；土地一级开发商会遇 到的法律问题是：如何在一级开发委托合同的谈判、签订中最大限度地寻求法律支持，确保自身的合法权益。如何谈判、起草合规的融资方案和担保文件，在服务和 发放企业债时会涉及。

（四）组织实施征地拆迁和市政工程建设

按照政府批准的实施方案，完成征地拆迁和市政工程建设。征地拆迁涉及拆迁安置标准、补偿方案及回迁安置等。市政工程建设主要是将水、电、气、通信、道路等市政设施引入待征用地内。

征地和拆迁是一级开发过程中最容易产生纠纷的阶段，会遇到的法律问题是：如何处理拆迁各服务单位之间和各服务单位与被拆迁人之间的纠纷，如何保障土地征迁进度按照既定的时间完成等；在市政设施建设和基础配套设施建设中，会遇到：招投标、施工合同谈判和履行等法律问题。

（五）工程验收

土地一级开发的工程验收包括：审核土地一级开发主体提交的一级开发成本报告、审核待征土地地上物清除状况及拆迁结案手续、复检市政工程等。验收由土地储备部门、市政建设部门、工程建设管理部门、拆迁管理部门及土地一级开发商一并完成。

本阶段，一级开发企业关注的是供地进度和成本、利润的收回，因此会有关于供地方式的合法性、供地文件的合规性等法律问题。

三、土地一级开发主要法律问题的实务操作

（一）土地开发征地要件

1、征地目的的“公共利益”。根据《宪法》第10条第三款、《土地管理法》第2条第四款的规定，公共利益需要是进行土地征收的前提。但是由于我国法律没有对公 共利益的概念、判断标准明确规定，所以实践中常因此而引起矛盾纠纷。例如，2013年6月，南昌市九龙湖新区投资400亿元的万达城项目就涉及行政征收还 是协商收购的问题，最终南昌市政府选择协商收购，因万达城不属公共利益。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行为，起诉被上诉人 临高县政府及原审第三人盛源公司征收土地行为违法一案。海南省临高县政府为建设物流中心项目需要征收原为临高县美榔上村村民小组集体所有的林地30亩，盛 源公司竞买取得了上述30亩土地使用权。先不论本案法院的判决如何，根据一般的共识，“物流中心项目”不是公共利益类型，属于经营性项目。我国没有“物流 中心项目”是“公共利益需要”的明文规定，临高县政府实行土地征收行为于法无据。根据“法无明文规定不得为”的宪政规则，临高县政府在没有法律依据的情形 下进行土地征收不符合法理。但是，也不能完全否认临高县政府的征地行为。因为我国法律在区分公益性建设用地和经营性建设用地方面，目前仍含糊不清。

主 要是因为《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；„„前款所称依法申请使用的国有土地包括国 家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这意味着国家原出于公共利益需要并且只能以为满足公共利益需要为目的而征收的原属于农民集体所有的 土地，可以基于单位和个人的建设需要而依申请出让。该条文将只有为满足公共利益需要才能征收的土地征收权扩展到了整个经济建设用地。严格来说，土地一级开 发征地目的的“公共利益”要件不得缺失，否则，一方面会导致征地权被滥用，破坏耕地；另一方面会导致我国现行的以公共利益优先、个体服从的征地补偿制度显 失公平。因为被征地人为了服从公共利益的需要，必须做出接受偏低的征地补偿款的让步，以公共利益之名却行商业开发牟利之实，对被征地人不公。

目 前，“公共利益”的概念界定属于世界法律领域的难题，至今没有一个公共利益的界定是为多数人所接受的。实务中可以参考2011年《国有土地上房屋征收与补 偿条例》第8条的规定，尽管这里对公共利益判断标准的界定适用于国有土地上房屋征收的情形，但值得各级政府在集体土地征收中予以借鉴。建议可通过省级人大 制定当地公共利益目录。

实务中，在公共利益的具体概念很难界定的情形下，可以将公共利益的界定问题转化成用什么样的制度来确认某项征收是否 符合公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第3条规定了征收应遵循“决策民主、程序正当、结果公开”的原则，可以在土地征收中引入法定的民主 参与程序来界定公共利益，建立健全土地征收听证制度，通过公众参与来最终判断其征收行为是否符合公共利益的需要；或可以引入司法审查程序来界定公共利益，当事人可以对地方政府征地的必要性和合理性提起诉讼。由法院对征收决定的合法性进行司法审查，这符合国际惯例。

2、城镇化建设必须保证农用 地特别是耕地总量不减少。农用地是我国粮食安全的保障，《土地管理法》第31条、第33条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地 的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”；“省、自治区、直辖市人民政府应当确保本行政区域内 耕地总量不减少”。对非法占用耕地建设的行为，根据《刑法》第342条的规定，依法追究刑事责任。

经调研，南昌市占用耕地建设强调“城乡建 设用地增减挂钩”。即，先对一处进行拆旧，复垦成耕地，然后将增加的耕地与地方国土部门挂钩，扣除（减掉）在另一处因安置旧地拆迁农户而占用的耕地，最终 增加的耕地就是地方国土部门可开发的经济建设用地指标。例如，某地方国土部门，在甲地复垦了100亩耕地，在乙地因安置拆迁户，设置新安置点占用了30亩 地，如果在甲地复垦的耕地经验收，最终有95亩合格，那么，该地方国土部门就有95-30=65亩经济建设用地指标，就可以在本辖区某丙地报批将65亩耕 地转为建设用地（简称“农专用”）。为了保证耕地总量不减少，在旧地拆迁复垦耕地数量至少完成一半（假如报批复垦100亩，就是完成50亩），并且经市国 土局初步验收后，才能在新的耕地上（如上述丙地）开发建设用地，并且占地量不能超标。

（二）土地一级开发的征地补偿问题

土地 一级开发中有关征地拆迁补偿的矛盾纠纷异常尖锐。从2010年9月10日上午江西省抚州市宜黄县凤冈镇因征地拆迁补偿引发的自焚事件，可见一斑。其实，主 要是土地补偿费分配中分不分、分给谁、怎么分的纠纷。根据《村民委员会组织法》、《物权法》以及《土地承包纠纷的解释》的规定，到底分不分补偿款、拿出多 大比例用于分配、哪些人享有分配的资格以及到底按照什么标准分配都由集体成员决定。目前从《土地管理法》的实施细则一直到农业部、国土资源部的文件都对土 地补偿款做了规定，但是不细致，没有形成原则化的东西。对于补偿费用分配纠纷可诉性规定不明确，一种观点认为适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农 村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第三款：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”另一种观点认 为农村土地征收后因补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。目前司法实践中这两种情况都存在。

为了更具有说服力，列出以下几组调研数据。本调研数据来自南昌市两县（南昌县、新建县）五村失地农民的抽样问答，是通过一对一，一问一答填写完成的。主要反映了南昌市两县五村失地农民2011年的征地补偿情形。

在 南昌地区，征地补偿的方式主要以货币补偿和社会保险补偿为主，占43.6%和20.8%。经调查了解，在整个征地活动中，最大的受益人是政府———征地的 发起者；其次是集体经济组织———征地的响应人；农民只是被动地接受补偿收益。政府公示补偿标准与农民实际所得的补偿金额之间存在差距，乡镇政府和集体经 济组织提留截留部分占24.4%。

从以上几组数据中不难发现，征地补偿利益分配比例偏颇严重是引起被征收人不满的主因。问题的症结主要在以下三方面：

1、征地程序

根 据《土地管理法实施条例》第25条、《建设用地审查报批管理办法》以及《国土资源听证规定》的规定，征地程序包含“两公告、一登记、一听证”，先由用地单 位向县级以上土地管理部门提出建设用地申请，县级以上土地管理部门在受理申请后30日内，拟定农用地转用方案、征地方案和供地方案等，报有批准权的政府土 地行政管理部门批准，获得批准后进行“两公告、一登记”：征用土地方案公告、征地补偿登记和征地补偿安置方案公告。农民申请听证的，土地行政部门应当组织 听证。征地程序中最大的问题有：

第一，公告流于形式。根据《土地管理法》第46条的规定，政府在征地方案批准以后再公告，属于事后公告和登 记。在公告之时，征地面积和征地补偿标准、安置办法均已批准确定。被征地者的参与权、知情权、发言权和否决权没有得到充分的行使。尽管《关于完善征地补偿 安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户征地情 况。《物权法》第63条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤 销。”但是，在实践中公告流于形式，被征地农民只能被动地接受征地结果。

第二，集体土地征收的法律适用不严格。在征地程序中，依据《土地管 理法实施条例》第2条第（五）项的规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。”制定征地方 案，将集体所有的土地征收国有，法律适用不严格。因为根据《立法法》第8条第（六）项的规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。条例不是狭义的法律。第 三，听证程序不严格按照法律操作。根据《国土资源听证规定》第19条、第20条的规定，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的、拟定非农业建设占用基本农 田方案的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，主管部门应当组织听证。根据《国有土地上房屋征收与补偿条 例》第11条的规定，市、县级人民政府组织被征收人和公众代表参加听证会，是为了根据听证会的情况修改征收补偿方案。听证程序在实践中流于形式将严重侵害 被征收人的利益。

以上三点为地方政府及村集体经济组织利用职务之便提取、截留征地补偿款提供了可乘之机。特别是在征地补偿程序中没有明文规 定征地补偿款的发放程序，而现在通行的发放方式是，用地单位将征地补偿款打入政府账户，再通过行政各级别层层划拨给被征地受偿人，在这一过程中，征地补偿 款项的流失是可想而知的。

关于征收程序问题，严格执法是可以解决的。2010年6月，国土资源部已经下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》，强调要认真做好用地报批前告知、确认、听证工作，要求市、县国土资源部门严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民的意见。

2、土地规划与开发权

从上述表三有关征地补偿收益分配中可知，在整个征地活动中，最大的受益人是政府。政府以几万元的成本从农民手上强行征收土地，却以高达几十万元、几百万元甚至是几千万元的价格将其转手出让。如此低买高卖不得不引人深思。首 先，我国集体土地的农用地转用与权利流转受到严格的法律限制。《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。《宪 法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”因此，农用地只能作为农业生产用途，除非经国家征收、用于乡镇、住宅 建设等，不得改变农用地的原本用途。在这一土地制度下，农用地的价值有限。其次，区域开发规划经批准后，就可以农业用地价格征收、以建设用地价格出让，差价悬殊，但国家依法不对农用地转用后的土地增值收益予以补偿。因为按照《土地管理法》第47条的规定，土地补偿费、安置补助费是按照被征收土地的原用途给予补偿的。

再 次，我国不保护土地开发权，被征地农民不能获得充分而全面的征地补偿。开发权，域外法律名词，相对于所有权是通过划定土地的“四至”范围界定土地的归属，解决不同私法主体在“平面”上占用土地资源的利益冲突关系；土地开发权则是在立体空间内通过分配土地开发容积率的方式，解决不同土地所有权人在空间维度上 支配土地开发容量的利益冲突问题。土地开发权保护土地开发容量支配收益，其收益的多少通俗来说就是体现在建设高为3层楼房和高为30层楼房所蕴含的市场价 值的差异。如果引入开发权的概念，那么在计算征地补偿时，就要将在立体空间上增量的土地开发容量转化为实际的建设开发行为，给予被征地人补偿。

最 后，党的十八大报告中提出，要“提高农民在土地增值收益中的分配比例。”提请十一届全国人大常委会审议的《土地管理法》修正案的草案中，取消了补偿标准 30倍的上限。但是，政府仍然有应享有大部分土地增值收益的理由：一是土地征收过程中土地增值收益很大程度上源于政府的资金投入、基础设施建设和使用性质 的改变；二是土地开发生成的开发容量增量收益是以城乡区域规划为前提的。城乡规划是实施规划区内建设的基本依据。有了至关重要的市、县人民政府的城乡规 划，才有土地开发容量支配收益；三是我国实行土地储备制度，降低土地开发成本、稳定住房价格全由政府主导。政府应当享有大部分的土地增值收益。

3、补偿标准与收益分配

征 地补偿标准主要见于《土地管理法》第47条的规定:征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费、安置补助费的补偿标准分别为该耕地被征收前 3年平均年产值的6至10倍和4至6倍。按照《物权法》第42条第三款之规定，征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。征收国有土地上的房屋见于 《国有土地上房屋征收与补偿条例》。至于农民宅基地及其房屋征收补偿：如果能够给被征地人重新划宅基的，则应按照其重置房屋的价格对房屋进行补偿；不能重 新规划宅基，尤其是在城中村改造的情况下，重新规划宅基已经完全不可能，则应当考虑实际情况进行补偿。

2004年国土资源部《关于完善征地 补偿安置制度的指导意见》规定，关于征地补偿标准，有条件的地区，可以制定征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。征地区片综合 地价充分考虑了地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，实现了“同地同 价”。

在《物权法》第42条中对征收集体所有土地的，还增加了社会保障费用补偿项目。但是在社会保障费用补偿标准上，涉及到选择保障水平较 高的城镇职工社会保障或水平较低的农村社会保障问题。目前，我国城乡社会保障差距很大。将被征地农民纳入现行城镇职工社会保障体系中，社会保险费将面临短 期筹资压力，长期支付压力。因此，社会保障必须与经济发展水平相适应，建议先采用广覆盖、低水平的社会保障。

现行的法定征地补偿标准与实际 的土地市场价格脱节，农村集体组织的土地以“补偿金”而非价款的形式被廉价“收购”。征地对普通民事主体所造成的损失包括增值收益补偿、连带损失补偿、政 策补贴损失补偿等等都不在中国的征地补偿范围里。国务院发展研究中心的调查表明，如果成本价为100元，则拥有集体使用权的农民只得5至10元，拥有集体 土地所有权的村级集体经济组织得25至30元,60至70元为政府及各部门所得。笔者认为，根据2013年中央1号文件“依法征收农民集体所有土地，要提 高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”的规定，应该让被征地农民享有部分土地增值的收益。创新土地征收安置 方式，可以建立符合市场经济规律的土地评估体系，制定区片综合地价，实行由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对土地进行评估的制度，按照土地的市场价 格对失地农民进行补偿，对于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定的比例分配给失地农民。采取给予失地农民一次性少量补偿和长期稳定收益相结合的方式，切 实保障农民对土地增值收益的分配权。以被征土地补偿入股方式参与收益分配，是确保失地农民长期稳定收益的有效形式。

（三）土地一级开发的融资方式问题

土地一级开发需要投入巨额资金，一直以来，融资问题都是土地一级开发的核心问题之一。政府运作模式下土地一级开发的融资方式主要有：

1、土地储备银行贷款。政府主要依靠土地储备贷款来充实土地一级开发所需的资金。土地储备机构要负担较大的贷款利息。并且，受经济形势和国家土地调控政策的影 响，在城市规划发生变化的情况下，原定的土地出让计划可能变得利润下降甚至没有利润，土地储备机构要负担较大的还贷风险。

2、土地一级开发基金。政府用拍卖储备土地收回的钱以及收缴的土地出让金、城市建设税等资金建立土地一级开发基金。由于从总体上通过竞标拍卖收回的钱肯定收大于支,开发基金就会越滚越多,从而形成土地一级开发资金不断充实的良性循环。

3、地方政府债券、企业债、私募产业基金。土地一级开发属于一种政府行为，发行地方政府债券，筹集资金,用于当地开发建设是适合的。甚至可以由被征用人、被拆 迁人购买地方政府债券,这样可以让原土地使用人也享受到土地未来价值增长的收益,使拆迁工作易于进行。《预算法》规定只有国务院才可决定发行地方政府债 券。

4、信托融资计划。由土地一级开发主体作为融资人,信托公司作为受托人,发行受托计划,向委托人取得信托资金后,购买融资人的优先收益 权,信托计划期满时,融资人按照协议规定溢价购回有限收益权。如，重庆市的信托贷款。但是信托贷款仍然是以地方政府的财政担保发行的，仍然离不开政府的财 力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。

5、BT或BOT模式融资。采用BT或BOT模式开发，所需 要的资金全部由获得特许专营的企业通过融资、贷款解决。政府不提供担保资金，但可适当贷款或参股，共同投资。该模式的优点在于政府能够借助于一些资金雄 厚、技术先进的企业（或机构）来完成基础设施的建设。例如，中国铁建十六局集团投资12亿元建设南昌市国体中心及西客站路网BT项目。

6、赋予原土地使用者“期权”。由于土地一级开发资金主要用于征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套建设等,其中征地拆迁费用占总资金量的一半以上，如 果通过与原土地使用者签订协议,赋予其一定的“期权”，就可以降低前期开发资金的总需求量。并且因为赋予了原土地使用者一定比例的土地收益分成权(期 权)，在最大限度上保障了原土地使用者的权益,会更有利于推动拆迁工作的顺利进行。

在融资担保方面，由于土地储备机构可以获得一级开发阶 段的土地使用证———土地储备证，故可采取土地抵押融资。此外，还可以不动产收益权质押担保融资。参考《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发(2000)33号)“扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围”的规定。在土地一级开发的融资担保方面，可以试行将土地储备收益权 质押担保融资或通过固定土地一级开发收款账户的方式，将收款账户质押担保融资。

第三篇：浅谈《土地一级开发合同》中的法律问题

浅谈《土地一级开发合同》中的法律问题

来源：未知

日期：2013-02-25 09:39:3

5浏览次数：582 笔者近日阅读了一份《土地一级开发合同》（以下简称合同），其主要内容如下：

1、政府与企业合作对约定地块进行土地一级开发；

2、合作模式：政府负责实施地块的报批，征地、拆迁安置补偿等工作，并完善该地块配套的市政道路、管网建设；企业负责投入征地、拆迁安置补偿等工作所需资金；

3、收益分配：该地块成功出让后，政府返还企业投入的前期费用，并按出让款的一定比例支付乙方投资收益；

4、风险分担：政府负责承担该地块在本合同约定的期限内不能挂牌上市的责任，企业承担该地块在招拍挂后无人竞买时不能收回投资的风险。

通过研究和分析，笔者认为，上述合同中存在如下值得关注的法律问题：

一、合同主体之间的法律关系问题

目前法律没有直接规定参与土地一级开发的企业与政府之间的法律关系，学理上通常认为是委托关系。政府是委托人，企业是受托人，企业根据政府的授权完成土地一级开发的工作。但在实践中，政府与企业所签合同约定的权利义务内容非常复杂，不宜笼统的将两者的关系归结为委托关系。根据合同约定的不同，笔者认为两者之间的法律关系主要有如下几种：

第一种为投资关系，如上面例举的合同，约定企业出资，而所有其他与土地一级开发有关的内容如规划、征收、征用土地、基础设施建设等工作全部由政府实施，企业实际上是政府实施土地一级开发的一个融资平台，而企业出资后能够参与政府出让土地后收益的分成，企业与政府之间形成的实际上是投资关系； 第二种为借款关系，如合同中约定，由企业出资并享受固定回报，政府实施规划、征收、基础设施建设等全部工作，则企业实际上是为政府土地一级开发提供资金支持，双方形成的是借款关系；

第三种为建设工程合同关系，如合同约定企业仅出资建设、对土地进行整理，完成土地整理工作后移交给政府，由政府支付建设资金，双方形成的则是建设工程合同关系；

第四种为委托关系，如合同约定政府授权企业实施土地一级开发，企业根据授权完成报批、征地拆迁及招标选择基础设施的施工单位等工作，双方之间形成的则是一种委托关系。

由此可见，企业与政府之间关于土地一级开发形成的法律关系不能一概而论，而应根据合同具体内容来判定。

二、关于选择土地一级开发企业的程序问题

《土地储备管理办法》规定：土地一级开发中的基础设施建设，要按照有关规定通过公开招标方式选择工程实施单位。但是对于土地一级开发企业是否应通过招标方式选择，法律未作规定。实践中多为政府与企业自行协商签约，其中不乏开发成本不透明、开发周期不固定等弊端。2007年，北京市在全国率先尝试通过招标方式选择土地一级开发企业，此举措证实招标方式选择开发企业更有利于控制成本和开发流程，土地上市速度也更快。目前对于土地一级开发企业的选择，主要存在协商和招标两种模式，如何选择全在于政府。笔者认为要遏制土地市场中的腐败，就应当从土地一级开发的源头抓起，因此，立法机关有必要明文规定政府应通过招标方式选择土地一级开发企业。

三、因政策原因导致合同不能履行如何归责的问题

因为合同的一方为政府或者是政府授权的机构，因此，《土地一级开发合同》中往往未涉及因政策原因（如土地开发项目审批未通过）导致合同履行不能如何处理的约定，上述例举的合同中也未对此作约定。但是，因政策原因致合同不能履行之情形是有可能发生的。由于土地一级开发周期长，开发审批基本上靠政府本身的政策支持，如果政府政策改变（如更换后的领导改变原用地政策），或者上级政府的政策改变，又或者银行的信贷政策变化导致企业无法获得贷款支持，等等，都有可能导致开发项目全部或部分被搁浅。这种情况下，双方往往容易就企业的投入损失谁来承担产生争议。

《合同法》规定不可抗力导致合同不能履行的，根据不可抗力的影响程度，部分或全部免责。但《合同法》对于政策变更是否属于不可抗力未作界定。作为合同一方的政府自身政策改变导致合同不能履行显而异见属于政府违约，但由于上级政府政策改变或者国家政策改变是否属于不可抗力，政府是否可以此为由而不承担责任，实践中颇有争议。笔者认为上级政府或国家政策变更等不构成不可抗力，因为司法界通常将不可抗力界定为自然灾害和战争、**等社会现象两类，且政策变更也并非完全属于“不能预见、不能避免、不能克服”。因此，如政策变更导致政府不能履约的，则政府应承担违约责任，企业的损失有权向政府主张。相反，如由于政策变更导致企业不能履约的（如国家信贷政策的改变导致企业预期可以提供的资金落空），则企业应对政府承担违约责任。

因合同领域实行的是“约定大于法定”，企业与政府在签约时应充分预测政策变更之可能，在合同文本中就“政策原因导致合同不能履行如何处理”作出公平、详细的约定，才能真正防范土地一级开发中的此类纠纷。

四、征地、拆迁中的法律责任主体问题

征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题。虽然，征地、拆迁的主体可能是政府，也可能是企业，但从法律上讲，由于我国实行的是土地所有权国有制度，而征地拆迁实质上是收回国有土地，因此征地拆迁的主体只能是政府。问题是，如果政府进行征地拆迁，政府就是征地拆迁的主体，应由政府履行义务并承担责任，如果政府委托一级开发企业进行征地拆迁，一级开发企业就成为征地拆迁的主体，那么是不是一级开发企业要承担责任？还是仍由政府承担责任？

笔者认为解决问题之根本在于界定政府与一级开发企业之间的法律关系，如前所述，政府委托企业征地拆迁双方形成的是委托关系。《合同法》402条规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时，知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在土地一级开发中，因为政府是征收和补偿的主体，被拆迁人和被征地的农民大都知道一级开发企业是受政府的委托进行一级开发，在实际操作中，政府与一级开发企业也是签订《土地一级开发委托协议》，因此，政府很难规避掉征地拆迁过程中应当承担的责任。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定，对于房屋征收部门委托其他单位实施征收的，委托单位对其行为后果承担法律责任。虽说法律、法规对于征地并无类似明确的规定，但我们参照该条例也可得出政府应对征地拆迁行为承担法律责任之结论。

鉴于此，政府如将征地拆迁工作委托给企业实施，其也应当做好监督管理工作，因为政府需对企业的征地拆迁行为负法律责任。同时，合同双方在签约时都应当预见到，征地拆迁期限的长短很大程度上在于被拆迁方的态度，特别是《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，国家明文禁止强拆、暴力拆迁，因此，合同中不宜对征地拆迁完成的期限作出准确约定。

五、挂牌出让未成交风险承担的问题

上述例举的合同约定：由企业承担挂牌出让未成交的风险，即投资风险。虽然一般情形下出让未成交的情形不会发生（往往投资企业就是挂牌出让的竞买方），但如真的发生未成交之情形，是否企业就真的不能收回投资。这样的约定是否显失公平？

笔者认为，开发土地属于国有，而企业投资为国家收回了土地使用权，同时令“生地”变为了“熟地”，还办理了有关用地手续，虽然出让未成交，但政府从中已经受益，如果此时企业投资分文不能回收，笔者认为这明显有违民法上的公平、等价原则，因此合同条文中即使作出了上述风险承担的约定，企业也可申请法院撤销，而由政府根据企业投入情况给予补偿。

有鉴于此，双方有必要在合同中就挂牌出让未成交时企业投入如何收回作出合理的，双方均能接受的约定，以避免在合同履行中再起争执。

六、补充合同的效力问题

有的企业介入土地一级开发的目的就是为了取得土地二级开发资格，这样的企业在签订《土地一级开发合同》的同时，往往要求政府以《补充合同》的形式承诺对二级开发给予一定的优惠或政策支持。就该《补充合同》的法律效力，笔者认为值得商榷。

一种观点认为：如企业最终摘牌取得该出让地块的使用权，该类《补充合同》有效，企业有权要求政府按照《补充合同》履行；另一种观点认为：该类《补充合同》与招标投标法之精神相违背，应当认定无效。笔者赞同后一种观点。法律规定经营性国有土地的出让必须通过招拍挂，如果《补充合同》中的优惠政策没有在招标拍卖挂牌出让文件中平等的给予其他投标人，则实际上损害了其他投标人的平等竞争机会，这有违《招标投标法》第5条关于“招标投标活动应当遵循公开、公平、公（下转第33页）（上接第35页）正和诚实信用的原则”、第32条关于“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益”以及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第3条关于“招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”之规定。《合同法》以及《合同法司法解释二》规定，违法法律、行政法规的“效力性”强制性规定的合同无效。故企业与政府签订的此类《补充合同》，应属于无效合同。

因此，政府与企业签订此类《补充合同》时应对合同的法律效力做出正确判断。企业更应当预见到，即使持此类《补充合同》，也难以作为企业维权的依据。

七、政府违约的权利救济问题

上述例举的合同中对于双方发生争议后的处理机构未作约定。实践中不少合同也存在类似问题。在双方未作约定的情况下，往往只能向政府所在地法院提起诉讼。当然，企业也可以要求异地法院管辖，但由于企业面对的是政府，诉讼过程中企业往往会面临很多被动，即使胜诉也存在执行难的问题。

笔者认为，企业签约时可以考虑选择异地仲裁机构来处理纠纷。相对于诉讼，仲裁可能更有利于纠纷的公正处理。

综上，由于土地一级开发期限长、内容庞杂又涉及征地拆迁等难点问题，因此，土地一级开发合同双方应全面、深度了解土地一级开发将涉及的难点问题，双方在洽谈签约阶段将问题予以解决或约定解决问题的方案，将风险控制在源头。同时，合同履行过程中双方应本着互谅互让的原则处理纠纷，最终共同确保土地一级开发项目的顺利、有序进行。

第四篇：土地一级开发协议书

土地一级开发协议书

2007年09月08日 星期六 23:14 土地一级开发协议书（征地拆迁部分）北京市土地整理储备中心 二○○ 年 月 日 第一章 协议各方

第一条、协议各方当事人：

北京市土地整理储备中心（以下简称“甲方”）法定代表人：姓名： 史贤英，职务： 主任 办公地址： 北京市东城区和平里北街2号 邮政编码： 100013，联系电话： 64409518（以下简称“乙方”）

法定代表人：姓名：，职务： 办公地址：

邮政编码，联系电话： 开户银行： 银行帐号：

第二条、根据市政府关于建立土地储备制度、加强土地资产管理等有关文件规定，经市政府批准，土地纳入市政府土地储备，由甲方作为征地拆迁主体统一组织土地一级开发工作。甲乙双方本着自愿、互利的原则，协商一致，依法订立本协议，以兹信守。第三条、甲乙双方必须严格遵循国家有关法律、法规和相关政策，全面履行本协议约定的各项工作事宜。

第二章 征地拆迁的范围、费用及实施模式 第四条、征地拆迁范围

根据市规划委批准的《 控制性详细规划》，征用土地位于，土地面积约 公顷（约 亩），其中：规划建设用地面积约 公顷（约 亩），市政代征用地面积约 公顷（约 亩），规划地上建筑面积约 万平方米。征地拆迁范围为：（具体地块范围详见附件一）

征地拆迁准确用地范围、数据及标识以市规划委的钉桩测绘成果为准。

第五条、征地拆迁费用

根据评估报告测算结果，经双方协商，并分别报主管部门审定同意，常营大型居住区征用土地面积约 公顷（约 亩），对应的征地拆迁补偿总费用 元人民币，大写：。总费用中包含土地补偿费、安置补偿费(含转工、病残、超转人员安置费)、企事业单位和住宅房屋拆迁补偿费、其它地上地下青苗、林木、管线、构筑物等附属物补偿费及甲方预先支付乙方的 人民币拆迁费在本协议正式签署前发生的利息等。

在一级开发的实施过程中，如实测面积发生变化，征地拆迁补偿总费用将按平均分摊的原则做相应调整，甲乙双方依据本协议第九条，在最终结算时结清。第六条、实施模式

乙方在获得征地拆迁范围内农村集体经济组织授权委托的情况下（授权委托书详见附件二），代表被征地单位和房屋产权人与甲方签订征地拆迁补偿协议，并负责完成农村集体经济组织和企事业单位的安置补偿、征地范围内的拆迁等工作。甲方负责按本协议的约定向乙方支付征地拆迁补偿费。第三章 征地拆迁及付款进度

第七条、甲乙双方约定，在2004年 月底前完成规划范围内全部地块的征地拆迁工作。

第八条、乙方按以下进度实施拆迁工作，甲方按拆迁进度支付征地拆迁补偿费 元。1、2004年 月底前，乙方完成B1、B2、B3、B4、B5、B6六个地块的拆迁工作，实现拆迁地块自然平整（树木除外）。

甲方自 月至 月，以按月等额的方式向乙方支付上述六个地块的征地拆迁补偿费，共计人民币 元（含甲方已预先支付乙方的 元人民币拆迁费），（即甲方前2个月每月向乙方支付人民币 万元，第三个月支付人民币 万元）。2、2004年 月底前，乙方完成C1、C2二个地块的拆迁工作，实现拆迁地块自然平整（树木除外）。

甲方自 月至 月，以按月等额的方式向乙方支付上述二个地块的征地拆迁补偿费，征地拆迁补偿费共计人民币 元，（即甲方每月向乙方支付人民币 元）。3、2004年 月底前，乙方完成P1、P3、E1、E2、D五个地块的拆迁工作，实现拆迁地块自然平整（树木除外）。

甲方自 月至 月，以按月等额的方式向乙方支付上述五个地块的征地拆迁补偿费，征地拆迁补偿费共计人民币 元，（即每月向乙方支付人民币 元）4、2004年 月底前，乙方完成P2、E3、E4三个地块的拆迁工作，实现拆迁地块自然平整（树木除外）。

甲方自 月至 月，以按月等额的方式向乙方支付上述三个地块的征地拆迁补偿费，征地拆迁补偿费共计人民币 元。（每月向乙方支付人民币约 元）

第九条、在征用土地全部出让后，甲乙双方对征地拆迁补偿费进行结算。

1、依据 征用土地的实测面积，按平均分摊的原则对征地拆迁补偿费做相应调整，并最终确定征地拆迁补偿费及征地拆迁补偿费余款；

2、市场交易结果扣除土地一级开发成本、土地出让金，剩余部分不足上述确定的征地拆迁补偿费余款数额，甲方仅按照剩余部分数额结清征地拆迁补偿费余款，不足部分不再补齐。且甲方预先支付乙方的 元人民币拆迁费在本协议正式签署前发生的利息，由乙方承担。

3、市场交易结果扣除土地一级开发成本、土地出让金，剩余部分超出或等于上述确定的征地拆迁补偿费余款数额，甲方向乙方全额支付征地拆迁补偿费余款，其余收益部分按本市现行政策执行。第十条、乙方必须在每月初以书面的形式向甲方提交征地拆迁工作进展情况、资金使用情况和用款申请书。甲方在收到用款申请书之后，5日内向乙方支付当月征地拆迁补偿费。（如遇国家法定节假日则付款日期可相应顺延）。第四章 双方的权利与义务 第十一条、甲方的权利与义务

1、甲方负责完成征用土地的一级开发立项、规划意见书申报、土地勘测、征地拆迁报批手续及缴纳征地相关税费的工作。

2、甲方在乙方全面履行本协议的前提下，按本协议约定向乙方支付征地、拆迁补偿费用。

3、甲方有权监督并纠正乙方提供拆迁进度和资金使用进度及地块范围。

4、甲方按本协议约定的拆迁进度对乙方的拆迁工作进行验收。第十二条、乙方的权利与义务

1、乙方负责落实各村集体经济组织的征地拆迁补偿事宜，对所涉及的转居、转工、超转、病残人员进行妥善安置。

2、乙方根据本协议确定的拆迁计划完成拆迁工作，并按进度将自然平整的地块交甲方验收，因乙方原因导致土地征用不能按时实现，乙方应承担相应的责任，并赔偿经济损失。

3、乙方负责协调各村集体经济组织，做好征用土地范围内被拆迁企业、被拆迁村民的思想工作，对征地拆迁过程中具体的工作进行组织和协调，并承担与此有关的一切责任，确保征地拆迁工作的顺利完成。

4、乙方在未完成全部征用土地拆迁工作以前，负责对已拆迁的地块进行管理。

5、乙方应积极协助甲方办理与征地有关的相关手续。

6、乙方应向甲方提供常营大型居住区征地拆迁工作的必要相关文件、图纸等资料，并保证资料的真实性和合法性。

7、乙方在实施拆迁时需保证大市政建设的需要。

8、乙方保证自签署本协议之日起至进入北京市土地交易市场成交时，征用土地是合法的，不存在债务、抵押、租赁的事实，不存在诉讼（仲裁）或其他纠纷，也不存在任何第三人的权利或任何第三人（包括行政机关、司法机关）对征用土地的限制。

第十三条、协议双方都有权获得因一方违约而遭受的任何损失、支出和费用的赔偿。双方都有过错的，各自承担相应的责任。

第十四条、甲方若未在本协议规定的期限内支付各期征地、拆迁补偿费，且不是由于不可抗力或乙方违约造成的，则甲方必须承担违约责任，甲方除应按规定继续支付征地、拆迁补偿费外，还需支付违约金,每延期一日违约金按迟付款项的万分之三向乙方支付违约金，且乙方依约完成各期储备土地征地拆迁的时间可相应调整。

第十五条、乙方若未按本协议规定的期限和标准完成征地拆迁工作，且不是由于不可抗力或甲方违约造成的，造成甲方土地延期交易，则乙方必须承担违约责任，支付违约金，乙方每延期一日按甲方已支付的征地、拆迁补偿费的万分之三向甲方支付违约金，且甲方依约支付征地、拆迁补偿费的时间可相应调整。

第十六条、违约金、违约期内银行贷款利息（利息按建设银行同期贷款利率计算）应在明确责任后15日内偿付，否则按逾期付款处理，违约方需偿付逾期应支付的违约金利息。

第十七条、如遇国家相关政策调整或不可抗力因素的影响致使协议不能履行或不能完全履行，双方可协商解除或变更协议。第五章 其他事宜

第十八条、本协议书及附件在双方权限范围内的任何修改、补充或变更须经双方授权代表签署书面协议并盖章后方可生效。协议书的修改或变更须报主管部门备案或批准的，依政府有关规定办理。第十九条、双方就本协议未尽事宜，可另行签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。

第二十条、双方应在友好协商的基础上解决争议、分歧或索赔，如果争议、分歧或索赔在友好协商基础上无法解决，双方同意将争议事宜提交北京仲裁委员会仲裁。

第二十一条、在委托工作实施过程中，双方工作均以书面的形式予以落实，如有未尽事宜，经双方确认后即成为本协议的附件。第二十二条、本协议及其附件共 页，具有同样的法律效力。自双方法定代表人签字并加盖公章之日起生效。本协议正本一式两份，副本八份，甲乙双方各执正本一份，副本四份。甲方：（盖章）乙方：（盖章）北京市土地整理储备中心

法定代表人：（签字）法定代表人：（签字）年 月 日 年 月 日

第五篇：土地一级开发流程

土地一级开发流程

第一章土地一级开发流程

1、选地

由政府或开发商针对土地储备整理或拟定的项目进行项目选址。2、土地前期开发申请

原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门得同意后向市国土局提出土地前期开发申请。3、土地开发项目预审

市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。4、土地开发实施方案预审

通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。

5、土地开发方案修改

编制了开发实施方案的项目由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地前期开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。、确定土地开发单位

土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地前期开发管理委托协议。

通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地前期开发委托协议 7、办理相关用地手续

土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市

发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施

单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。8、确定实施规划方案

开发单位委托编制可行性研究报告，规划方案，工程造价预算和具体设计实施方案等。

9、办理拆迁安置及市政基础建设

在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁市政基础设施建设等相关手续。（征用集体土地与征用划拨土地的程序不同，详见《征用集体土地及划拨土地的程序》）组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。、组织验收开发土地

建设项目的土地前期开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容： 审核土地前期开发成本

组织验收土地开发程度是否达到合同的要求 根据委托合同支付相应土地开发费或管理费 纳入市土地储备库

11、办理建设用地规划许可证 办理建设用地规划许可证申请材料： 用地申请报告 法人营业执照 立项批文

县以下建制镇应出具镇政府证明

经审查批准详细规划或总平面设计图纸（一式2 份）12、办理建设用地委托钉桩

建设单位需委托测绘单位对建设项目规划用地进行测绘钉桩，由测绘院按照建设用地钉桩成果及绘制要求绘制地形图。、办理国有土地使用权出让申请

国有土地使用权出让申请一般指协议出让申请，申请用地者应当同时向市城市规划局、市土地局提出用地申请，并提供下列文件： 申请用地报告书；

国家投资的建设项目应当提供有关部门关于建设项目的批准文件； 在地区注册登记的企事业单位应当提供有关批准成立（设置）机构的批准文

件、营业执照。未在 经济特区注册登记的国内其他公司、企业、其他组织应当提供上级主管部门的批准文件、营业执照。境外公司、企业、其他组织应当提供有效的营业注册登记证件（开业执照）、章程、董事会成员名单、注册所在地的公证机关和律师事务所出具的证明文件及注册银行开具的资信证明。个人申请用地的应当提供合法的身份证件。在 省、市营业的银行存款的资信证明书； 大型、重点项目需提供项目建议书、环境保护分析报告、初步规

划方案；法定代表人身份证明书、法定代表人授权委托书及其他应当提交的文件。14、主管部门实地勘察 房地产项目用地单位将《城镇建设用地批准书申请审批表》返回行政主管部门，带领行政主管部门的工作人员到用地现场实地勘察，查明土地状况。、委托地价评估、办理核定地价手续

建设单位委托有相关资质的土地评估公司对所规划用地进行评估，必须经市、县、自治县国土局批准，并核定的地价标准登记手续。

16、土地估价报告的预审

根据《国家土地管理局土地估价报告预审制度实施方案》，对需经国家土地管理局确认估价结果的土地估价报告，承担估价的中介机构可在向委托方提交土地估价报告前，向国家土地管理局提出预先审查申请，由国家土地管理局组织有关人员对土地估价报告进行预审，经预审合格后，再向委托方提交土地估价报告，由委托方按规定程序向国家土地管理局申请土地估价结果确认。

17、办理土地出让审批、举行土地出让活动（招、拍、挂）

土地前期开发企业接受土地整理储备中心的委托进行土地前期开发，生地变成熟地之后项目骏工验收合格后3 个月之内政府优先对土地进行招标、拍卖、挂牌，开发企业有优先竞争权。、签订国有土地使用权出让合同

国有土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门代表土地所有者——国家，作为出让方与受让方（土地使用者）按照平等、自愿、有偿的原则，对出让土地的范围、面

积、年限、用途、出让土地的交付、土地使用权出让金的缴纳、土地开发建设与利用、土地使用权转让、出租、抵押、土地使用权期限届满、不可抗力、违约责任等问题友好协商、达成一致意见后，依法签订的书面协议。国有土地使用权出让合同应按照平等、自愿、有偿的原则签订。、交付土地出让金 21、领取临时国有土地使用证、领取正式国有土地使用证

按合同的约定支付余款。付清地价款后向市或区、县房地局申领临时国有土地使用证，付清全部地价款向市或区、县房地局申领正式国有土地使用证。

第二章 土地一级开发办理拆迁安置全流程

一、征用集体土地的拆迁安置 1、征用集体土地用地申请

房地产开发公司提出用地申请时，应当提交建设项目用地申请书，申请书中应包括以下各项主要内容： 申请单位名称

项目的基本情况，包括立项、规划选址等情况

建设用地基本情况，包括用地位置、用地面积、土地利用现状等

房地产开发公司提出用地申请时，在建设项目用地申请书后应附具以下各项文件、资料：

用地单位有关资质证明

项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件 土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告 初步设计或者其他有关批准文件 建设项目总平面布置图

占用耕地的，必须提出补充耕地方案

建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告 2、到拟征地所在区（县）房地局立案

行政主管部门收到房地产开发公司提出的征用申请后，应自申请之日起30 日内拟定各项征地方面方案：拟定各项征地方案后逐级上报审批立案：农用地转用方案，报请市、县审查同意；市、州签署意见。、签订征地协议、签订补偿安置协议

征地协议书的签订必须体现自愿、公开、公正、平等、有偿的原则，既不能阻碍国家建设，又不能伤害集体和农民的利益。拆迁安置补偿协议由拆迁人与被拆迁房屋所有人协商签订。被拆迁人应当在房屋拆迁公告规定的期限内，携带房屋所有权证、土地使用权证或者其

他合法证件，到公告指定的地点与拆迁人办理房屋拆迁补偿安置手续。4、确定补偿安置方案

区、县国土房管局根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案。并且对征地补偿、安置方案进行公告，修改、确定、审批。其一般操作过程如下：征地补偿、安置方案的公告→征地补偿、安置方案公告的实施→征地补

偿、安置方案的意见→征地补偿、安置方案的确定→征地补偿、安置方案的审批要求→征地补偿、安置费用的管理、区（县）房地局审核各项协议、市政府下文征地

区（县）房地局审核各项协议通过后，市政府下达具有国家强制性的征地批文。征地事由、征地范围、征地的审批权限、审批程序、实施征地的主体、实施征地程序等都由法律具体规定。、交纳各项税费

缴纳耕地占用税、菜田建设费、征地管理费、粮差费等各项税费。各项税费由区局开单，银行收费，分别转到区财政局（耕地占用税）、菜田建设费（市蔬菜办）、征地管理费（区国土局）、粮差费（市粮食局）。、办理批地文件、批地图、办理冻结户口、调查户口核实劳动力

拆迁范围和拆迁方案确定后，区、县国土房管局通过公安机关办理户口冻结手续。拆迁人持《建设用地规划许可证》向国土房管局提出户口冻结申请，调查户口核实劳动力，国土房管局确定拆迁范围。、办理农转工工作、农转居工作、办理超转人员安置工作 到市国土局核农转非指标，然后由村收取户口本，最后到派出所、公安局、劳动局等办理农转非及劳动力安置手续，办理农转工手续，落实需要安置农业人口的安置途径、安置工作。

根据《土地管理条例》，国家按照征用土地的比例分期分批将被征地单位的农业户口转为非农业户口。每次转为非农业户口的人数，按照被征用的耕地面积除以征地时该单位的人均耕地面积计算。被征地单位的农业户口转为非农业户口，由所在市、县、自治县人民政府按照规定的条件审批。

10、地上物作价补偿工作

拆迁人将被拆除房屋的价值，以货币结算方式补偿给被拆除房屋的所有人。这是一种货币补偿形式。区、县国土房管局应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济

组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费。根据《 城市房屋拆迁管理条例》，实行作价补偿的，作价补偿的金额可以按所拆房屋面积的重置价格结合成新，乘以130％结算。、征地结案、申请《建设用地批准书》

办理“核减耕地通知书”及征用土地结案函，房地产开发公司需提供： “三表”原件 耕地占用税、菜田建设费、征地管理费、粮差费等缴交证明或收据 农转非办结证明原件 征地补偿协议（复印件）征地补偿款付清证明（由村出）

用地单位办理建设用地批准书时，应向行政主管部门提交以下各项文件、资料： 办理《建设用地批准书》的申请;市政府批准征(占)地的批文;《建设用地规划许可征》附件和附图;与《建设用地规划许可证》附图同比例尺的地形图4 份;钉桩坐标成果通知单;工程进度计划;计划任务结转单，但当年批准征(占)地的免交。12、委托进行拆迁工作

当房地产开发公司采用委托拆迁形式时，按照房屋拆迁法规的规定，需要办理委托手续并交纳一定比例的代办费，由委托代办单位具体实施拆迁。、办理拆迁申请

根据《城市房屋拆迁管理条例》，拆迁人应当持以下文件向当地房屋拆迁行政主管部门申领拆迁许可证： 拆迁申请书；

建设项目批准文件和资金证明； 规划部门选址意见或者规划批准文件； 建设用地批准文件附图；

拆迁计划和方案（包括对被拆迁人安置地点、补偿形式、临时安置补助、搬迁过 渡期限和搬迁方式等）。

14、审批、领取拆迁许可证

市、县人民政府房屋拆迁管理部门自收到申请之日起30 日内，对申请事项进行审查，对符合条件的，核发房屋拆迁许可证。根据《城市房屋拆迁管理条例》，任何单位和个人需拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。、签订房屋拆迁责任书

房屋拆迁责任书是拆迁人实施拆迁时需签署的书面文件。拆迁人在领取房屋拆迁许可证时，与被拆除房屋所在地的区、县国土房管局签订责任书。、办理拆迁公告与通知 根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，建设单位的房屋拆迁申请被批准后，由当地房屋拆迁行政主管部门向各被拆迁房屋的所有人或使用人发出《房屋拆迁通知书》，并通知各有关行政主管部门协助；同时，房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁主管部门应当将拆迁入、拆迁范围、拆迁期限等以房屋拆迁公告或其他形式予以公布；房屋拆迁主管部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后，应当将房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见。公告时间不得少于30 日；但是，房屋征收范围较大的，公告时间不得少于60 日。

17、办理户口冻结 18、暂停办理相关事项

房屋征收部门在应 “房屋拆迁公告”时一并通知暂停办理相关手续。拆迁范围内的单位和个人在暂停办理相关手续期间不得进行下列活动：

房屋及其附属物的新建、扩建、改建、装修； 改变房屋和土地用途； 租赁房屋。

19、确定拆迁安置方案

确定拆迁方案：拆迁人按照拆迁方案的各项内容，制作拆迁预分方案表，确定拆迁方案。方案审批备案：拆迁人确定的拆迁方案报经区、县国土房管局审批后，报市国土房管 局备案。、签订拆迁补偿书面协议

房屋拆迁补偿安置书面协议中必须有拆迁当事人的单位、姓名、经办人姓名，协议必须 经双方当事人签名盖章后才具有法律效力。

拆迁非出租房屋，拆迁人与被拆迁人签订协议；拆迁出租房屋，拆迁人应与被拆迁人、房屋承租人签订协议。协议的主要内容有：

拆迁补偿方式，货币补偿金额及其支付期限； 安置用房面积、标准和地点；

产权调换房屋的差价支付方式和期限； 搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限；

搬迁补助费和临时安置补助费或停产停业损失费发放标准和支付方式； 违约责任和争议解决的方式； 当事人约定的其他条款。、召开拆迁动员会，进行拆迁安置

拆迁人召集被拆迁人或拆迁单位参加，由国土房管局主持，召开拆迁动员会议。拆迁人进行被拆迁人的搬迁、周转，进行拆迁安置。拆迁安置完成后，原房屋作价拆除，做到场平地净。、发放运作拆迁补偿款

发放运作拆迁补偿款一般程序：开立资金专户→出具存款证明→资金使用监督→开具领款凭证→支取补偿款项

23、拆迁施工现场防尘污染管理

拆迁人及其委托的拆除单位在进行房屋拆迁施工的同时必须严格按照标准落实扬尘治理措施。

24、移交拆迁档案资料

拆迁人应当在被拆迁人全部搬迁完毕后1 个月内向区、县国土房管局移交拆迁档案资料并办理有关手续。

25、房屋拆迁纠纷的裁决

拆迁人与被拆迁人不能达成拆迁补偿安置协议时，拆迁人、被拆迁人双方任何一方均可向房屋拆迁管理部门申请拆迁补偿安置裁决，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。

26、强制拆迁

二、征用划拨土地拆迁安置 1、国有土地使用权划拨用地申请

用地单位办理划拨用地申请时，应向行政主管部门提交以下各项文件、资料： 划拨国有建设用地申请书，填写《××市城镇建设用地批准书申请审批表》，计划行政主管部门核发的立项批复和项目可行性研究报告批复，中央单位的建设

项目还需提交市建委的《规划设计项目计划通知书》，属于危旧房改造项目需提交危改立项批复及危改责任书，属于经济适用住房项目需提交经济适用住房立项批复。

规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》及附图、《审定设计方案通知 书》及附图，建设用地范围内有中央产、军产、宗教产、文物的需提交有关用地协议； 与《建设用地规划许可证》附图相同比例尺的地形图3 份（蓝图）；

建设项目资金来源证明；

建设单位的工商营业执照和企业开发资质批准证书。2、主管部门现场勘察

交表：用地单位将《城镇建设用地批准书申请审批表》返回行政主管部门。勘察：用地单位带领行政主管部门的工作人员到用地现场实地勘察，查明土地状况。、划拨用地申请的审核、报批

根据《土地管理条例》，国有土地使用权划拨应当坚持以项目带土地的原则，且必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划。

国有土地使用权划拨用于非农业建设的： 县级（含县级市）人民政府１公顷以下，地级市人民政府２公顷以下。超过限额的，报省人民政府批准。

行政主管部门进行划拨用地申请的审查时，用地单位须提交以下各项文件、资料： 划拨国有建设用地申请书，填写《××市城镇建设用地批准书申请审批表》； 计划行政主管部门核发的立项批复和项目可行性研究报告批复，中央单位的建设

项目还需提交市建委的《规划设计项目计划通知书》； 属于危旧房改造项目需提交危改立项批复及危改责任书； 属于经济适用住房项目需提交经济适用住房立项批复；

规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》及附图、《审定设计方案通知 书》及附图；

建设用地范围内有中央产、军产、宗教产、文物的需提交有关用地协议； 与《建设用地规划许可证》附图相同比例尺的地形图3 份（蓝图）； 建设项目资金来源证明；

建设单位的工商营业执照和企业开发资质批准证书。4、取得划拨用地批准

划拨用地申请的批准：行政主管部门代人民政府拟文批复同意用地单位用地，并核发《城镇建设用地批准书》及拨地红线图。划拨用地申请的备案：区、县国土房管局核发《城镇建设用地批准书》后15 日内，应将区、县政府划拨城镇建设用地批复、《城镇建设用地批准书附件》及拨地红线图各一份，报送市国土房管局备案。办理划拨用地批准手续时，用地单位需准备以下各项文件、资料：交纳税费证明； 区、县政府划拨建设用地批复；××市城镇建设用地批准书及附件、拨地红线图。

第三章 相关税费、地价款（土地出让金）

地价=土地取得费+土地开发费+利息+土地增值收益，其中土地取得费包括征地费即三项补偿费（土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物补偿费）；各类税费（耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费、以及地级城市收取的新菜地开发建设基金）；新增建设用地有偿使用。根据《土地管理条例》，土地使用权受让人合同生效之日起10日内支付土地使用权出让金、余额应当在90 日内付清。逾期未付清出让金的，从逾期之日起每日加收未付部分１‰的违约金，逾期达90 日仍未付清的，土地行政主管部门有权解除合同，定金不予退回，限期拆除地上建筑物和附着物，并可以请求赔偿。、土地使用费

这里土地有偿使用费主要指的是新增建设用地土地有偿使用费。根据国家财政部、国土资源部、中国人民银行《关于天调整新增建设用地土地有偿使用费用政策等问题的通知》。、外商投资企业土地使用费

财政部指出外商投资企业缴纳的场地使用费或支付的土地出让金，都作为土地资源的取得成本进行财务处理，同时应当依法缴纳城镇土地使用税。外商投资企业依法批准使用土地的，须与国土和房屋管理部门签定用地合同，合同中确定应纳费额。、防洪工程建设维护管理费

防洪工程建设维护管理费按照以下各项标准收取：

对征用土地、土地使用权出让的单位和个人，以建设用地规划许可证确定的土地面积，按每平方米20 元的标准征收。

对在划拨国有土地上进行项目建设的单位和个人，以建设用地批准书确定的土地面积，按每平方米20 元的标准征收。

对使用土地从事非农业生产的单位和个人，以实际占地面积，按每平方米每年2元的标准征收。

5、土地闲置费

按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》(国土资源部第5 号)和《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的知》

(国办发〔2006〕37 号)有关闲置土地处置的规定，加快处置利用闲置土地。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的百分之二十征收。、土地权属调查、地籍测绘费 7、城镇土地使用税

根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》标准收取。经省人民政府批准，经济落后市、县、自治县土地使用税的使用税额标准可适当降低，但最低额不得超过以上最低税额的30%。、地价评估费

根据国家计委国家土地局《关于土地价格评估收费标准的通知》（计价格〔1994〕2017 号）规定，一般宗地评估采取差额定率累进计费，按一般宗地地价评估收费标准”执行。一般宗地评估收费标准为最高限标准。

9、出让土地预订金

根据《土地管理条例》，受让人应从土地使用权出让合同生效之日起10 天内缴纳地价款总额10％作为定金，其余的在90 天内付清，所付定金可抵充地价款。

10、征地管理费、土地补偿费和安置补助费

土地补偿费+安置补助费=征地统一年产值

省范围内征收农民集体所有土地，均根据《 省征地统一年产值标准》中《ＸＸ市/县征地统一年产值标准表》标准收取。、青苗及树木补偿费

在 省范围内依法征收农民集体所有土地涉及青苗及地上附着物补偿的，均按《征地青苗及地上附着物补偿标准》执行。同一地块上间种或套种其他种类作物的，其套种或间种的青苗补偿标准由市、县土地行政主管部门实施征地时按照实际情况与产权人协商确定。《征地青苗及地上附着物补偿标准》中的青苗不包括花卉、景观苗木、名贵树木、特大树木等特殊苗木。涉及特殊苗木补偿的，应委托有相关资质的估价机构评估确定其补偿标准，取得产权人同意的也可以按照议价方式确定其补偿标准。

13、地上物补偿费 根据《征地青苗及地上附着物补偿标准》规定，地上附着物的补偿标准由各市、县政府按照各类建筑物、构筑物的市场重置价格制定并公布实施。涉及补偿被征收土地上的电力、通讯、水利、交通等设施的，应委托有相关资质的估价机构评估确定其补偿标准。、新菜田开发建设基金

新菜地开发建设基金是指国家征用城市郊区菜地时，有用地单位支付的，用于开发新菜地费用。15、耕地占用税

国有农场（含县、市、自治县管的农、林、牧、茶、渔、盐场）的适用税额按所在县、市、自治县税额标准执行。、耕地开垦费 区域因素修正系数：

其中在集体土地征用时拆迁安置各项费用：

1、房屋拆迁补偿费

货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。被征收房屋的房地产市场评估价格由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房地产估价规范和有关规定确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。、搬家补助费

根据《城市房屋拆迁管理条例》，被拆除房屋使用人因拆迁而搬迁的，由拆迁人按被拆除房屋建筑面积每平方米不低于5 元的标准，付给搬家补助费。3、提前搬家奖励费

提前搬家奖励费是指被拆除房屋使用人在规定的搬家期限届满前搬迁的，拆迁人可以对这部分使用人支付一定的提前搬家奖励费。一般由拆迁人自行制定奖励标准。、临时安置补助费（周转费）

临时安置补助费付给时间从被拆迁人交出房屋之日起至拆迁人通知被拆迁人迁入安置用房之日止，超过协议规定时间的，从逾期之月起，按原标准的200％付给。、停产停业综合补助费

对因征收非住宅房屋造成停产、停业的，应当给予适当补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》，因拆迁造成停产停业的损失，以拆迁公告发布前一年的月平均利润额按月予以补偿。补偿期限最长不得超过18 个月。利润的计算以税务部门核准的纳税申报为准。拆除被拆迁人的商业用房，因拆迁影响不能营业的，根据以税收为准的营业额给予补偿；补偿最高限额每月不超过停业前3 个月平均月营业额的8％。、房屋拆迁服务费

房屋拆迁服务费，由承担拆迁服务的单位按照一般不超过房屋拆迁补偿安置费用的15%向拆迁人收取。

开发商参与土地一级开发应注意的法律问题

1、项目合法性问题

对于土地一级开发商来说，在投资开发土地一级开发项目时，首先需要考虑的问题是土地一级开发项目是否合法。由于目前国家对土地一级开发没有法律层面的规定，各地规定并不一致，而且各地地方政府操作也比较乱，实践中有些项目的合法性方面存在问题。若项目合法性方面存在瑕疵，将会给开发商带来很大的潜在法律风险，因此，开发商应重视项目的合法性问题。开发商可主要从以下几个方面对土地一级开发项目的合法性进行审查：（1）项目是否符合城市总体规划和土地利用总体规划

实践中，有些地方政府急于进行城市建设，甚至在城市总体规划和土地利用总体规划还没有编制和批准的情况下，就委托开发商开始进行土地一级开发，这对于开发商来说风险很大，若将来城市总体规划和土地总体利用计划得不到批准，地方政府又无力偿还开发商已发生开发的成本，开发商将面临投入资金无法收回的风险。（2）立项文件的合法性

开发商在签订合同之前应认真审核项目立项文件的合法性，比如是否经有审批权限的政府批准立项、是否存在立项文件的内容与实际操作不一致的情形，等等。在实践存在着一些须经省级政府批准但只有地方县级政府或经济开发区管委会的批文的情形，若出现上述情形，开发商须对立项文件进行补充和完善。（3）其他相关项目文件的合法性

开发商还应认真审核其他项目文件的合法性，比如控制性规划文件是否已经批准，征地拆迁文件合法性等。另外，开发商为外商投资企业的，须注意审查自身是否符合《外商投资产业指导目录》等相关外商投资的法律法规的规定。

2、签约程序问题

综合分析各地有关土地一级开发的规定，大多规定政府要求通过招标方式确定土地一级开发商。但实践中，很多地方政府并未严格遵守招标确定开发商的程序，而是直接与开发商签订土地一级开发协议。对于开发商来说，则须注意签约程序的合法性，以防上级政府以未通过合法程序而不认可开发商的一级开发主体地位。就此问题，即使地方政府已就一级开发事宜与开发商协商一致，开发商也应建议地方政府按照规定通过招标形式签约。当然，由于有关土地一级开发的地方规定并非属于法律或行政法规层面，即使不通过招标形式通常也并不会因此导致一级开发合同无效。

3、开发商应把握的土地一级开发合同中的要点

开发商签订一份内容完善的土地一级开发合同，能够有效防范土地一级开发过程中的各种风险，比如拆迁难风险、政策变化风险、土地出让价格风险等。从开发商的角度而言，签订土地一级开发合同时应注意把握以下要点：（1）约定征地拆迁安置补偿工作由政府负责承担

对于开发商来说，在目前国情下很难自主完成拆迁安置补偿工作。在此情况下，开发商应要求在土地一级开发合同中约定征地拆迁安置补偿工作由政府方面承担，开发商只负责承担相关费用。通常情况下，开发商可采取如下两种方式承担费用：政府包干和据实支出。政府包干，即开发商与政府约定一个包干费用，由政府包干完成征地拆迁安置补偿工作。据实支出，即开发商根据政府拆迁安置工作的进展逐步据实支出费用。开发商可根据项目具体情况决定采取适当的费用承担方式。（2）约定分期分块滚动开发、减轻资金压力

对于开发商来说，土地一级开发占用资金量大、周期长、利润率低，因此，若想减轻资金压力，可在合同中约定采用分期分块滚动开发的方式，即将项目范围内的土地，根据规划情况分割成不同的区域地块，按照优先顺序分期先后投资开发各区域地块，成熟一块、出让一块，出让后收回成本和收益再投入下一区域地块，这样滚动开发可有效减轻资金压力，同时也可降低投资风险。（3）约定政策变化时由政府承担责任

政策变化风险对开发商来说是不可预知的风险，比如国家或上级政府对项目规划作出重大调整或被撤。对于该等风险，开发商可在合同中约定由政府承担政策变化风险。但须注意的是，在约定土地出让收益分成方式时，若项目重大调整或被撤时尚无土地出让收入，则存在开发商投资回报落空的风险，在此情况下，须明确约定政策变化时开发商收回资金和收益的方式。（4）约定土地开发成本的组成

土地开发成本是土地一级开发合同重要条款之一，开发商订立合同时必须明确约定。通常情况下，开发商应将就土地一级开发项目支出的所有费用均计入土地开发成本。但须注意的是，开发商计入的成本最终须经政府审核确认，若开发商的某项支出政府审核后不认可，且也未在合同中列明，开发商将不得不自行承担该等费用。同时，在合同中列明土地开发成本有利于开发商预估和控制项目投资总额，也可使开发商有理由拒绝投入政府要求承担的合同中未列明的费用。

值得注意的是，各地政府规定的土地开发成本（主要包括征地拆迁补偿、市政基础设施建设费用等）虽然大致相同，但也有很多不同之处，开发商须根据各地规定灵活掌握。比如，对于融资成本（贷款利息）各地约定就不一致，北京相关规定中明确规定土地开发成本包含贷款利息，而成都相关规定中就明确约定不能将融资成本（利息）作为开发成本。（5）约定收益分配方式

对开发商来说，可根据项目具体情况约定不同的收益分配方式。通常情况下，土地一级开发的收益分配方式有如下几种：

A．固定收益：开发商的投资收益=土地开发成本×固定收益率。也可约定每年固定收益率，按每年投入的开发成本计算投资收益。相对下述按比例分配收益方式而言，开发商采用固定收益率方式，资金及收益收回的安全性较高，可有效规避土地出让价格风险，但通常收益率不会太高。

B．按比例分配收益：开发商的投资收益=（土地出让收入-土地开发成本）×开发商分配比例。相对于固定收益方式而言，按比例分配收益方式中开发商收益比例通常较高，而且关键是有利于开发商受让开发项目中出让地块的国有建设用地使用权，进行二级开发。实践中，很多开发商参与土地一级开发就是为了便于二级拿地，采取按比例分配收益方式，可使一级开发商在土地出让竞价中处于非常有利的地位，因为土地出让价格中含有一级开发商按约定比例可分取的收益，土地出让价格越高一级开发商可分取的收益也越多。但采取该种方式，开发商须注意防范土地出让价格风险，有必要约定出让价格低于开发成本时的处理方法和责任承担。

C．固定收益+按比例分配收益：开发商的投资收益=固定收益+按比例分配收益。这种方式具有上述两种方式的优点，开发商既保证了固定收益，又有参与分配的权利，但政府通常会相应调低固定收益率和收益分配比例。（6）约定成立项目公司

开发商就单个土地一级开发项目成立项目公司，可以有效地隔离和规避单个项目风险，避免连锁反应。而且由于土地一级开发投资项目大、投入资金多，需要开发商专门设立公司在投资地进行长时间、持续性的具体操作。同时，成立项目公司也通常是政府对投资开发商的要求。（7）约定适当的融资方式

若开发商自有资金不足或有可能进行项目融资，可在合同中约定可供选择的融资方式。尤其是约定股权融资方式，即约定通过转让部分股权（或设立项目公司时引入合资方的方式）的方式进行融资，以便在必要时引入合作投资方或部分转让项目。

综上所述，开发商投资于土地一级开发项目时，首先应根据当地政府发布有关土地一级开发的相关规定，审核项目的合法性，并按照规定的合法程序与地方政府或其授权委托的机构签订土地一级开发合同。若是与政府授权委托的机构签约，开发商应注意要求签约单位提供有权政府部门的授权委托文件。由于目前土地一级开发相关法律法规的缺乏，开发商与政府之间签订的土地一级开发合同就成为双方之间的“法律”，开发商在签约时一定要把握住合同要点，将相关要点在合同中明确约定。