县域政府性负债的黑洞到底有多大？

第一篇：县域政府性负债的黑洞到底有多大？

县域政府性负债的黑洞到底有多大？

县域政府性负债的黑洞到底有多大？——关于湘潭县县级政府性负债情况的调查与思考楚国良(湘潭市委党校 411100)改革开放以来的第二次全国性的地方政府性债务审计于2013年8月展开。此次审计，遵循“见人、见账、见物、逐笔、逐项”的原则，审计的范围是中央、省、市、县、乡政府。截至2013年6月底的政府性债务情况，8月1日起全部进点审计，并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署，10月中旬前向国务院提交审计报告。本文选取了湖南省湘潭县作为样本，通过调阅资料、实地调研和座谈，对湘潭县的县级政府性负债情况进行了调研。现讲调查情况报告如下：

一、地方政府债务概述

（一）地方政府债务的含义 所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。目前在我国主要包括省（以及省级政府）、地（或地级市）、县（或县级市）、乡（镇）四级政府负债。世界银行专家哈纳·波拉科瓦（HanaPolaekova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。根据我国现行的《预算法》第三条规定“，各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定“，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。因此除国务院特批之外，地方政府不得举债，而国务院至今并没有特批的案例。但在现实中，我国地方政府债务问题已出现严重的收支不均的问题。

（二）地方政府债务的分类地方债务是指地方政府作为债务人按照合同或协议的约定或者依据法律的规定向债权人（可以是各类民事主体）承担资金的偿付义务。地方债务按照不同的标准或依据，可以有以下几种分类。1.依据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为或有债务和直接债务。或有债务是基于特定事件的发生而形成的债务，即这类债务的出现与否取决于特定的事件的发生与否。这类债务要由其他事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往很难预测。直接债务是指不需要特定的条件，即在经济运行中不依附于任何条件而地方政府都需要承担的债务。表一

地方政府债务的分类2.依据债务的发生是否属于法定义务，地方政府债务分为隐性债务和显性债务。隐性债务是指没有法律或政府签订的合同明确规定，但某些事件发生，政府出于公众期望、政府压力和道义责任而承担的债务。显性债务是指由法律或政府签订的合同明确规定，由政府承担的债务。3.依据债务产生的预算级次，地方政府债务可以分为省（市、区）级、地（市）级、县级、乡镇级四级债务。地方政府债务包括省（市、区）、地（市）、县、乡镇各级债务，而不仅仅只包括某一级次的债务。原因在于，在我国中央统一领导与地方分级管理相结合的单一制政治体制下，各级政府虽然可以相对独立地履行各自职能，统筹安排其辖区内的各项事务，包括债权债务关系，然而当下级政府一旦出现债务危机时，出于对国家主权、政治统一和社会稳定的清偿责任，从这个意义上讲，下级政府的债务，都是上一级政府的债务。4.依据债务的表现形式，地方政府的债务分为赤字性债务和融资性债务。赤字性债务是指既包括账面赤字的债务（各种欠款），又包括挂账形式存在的债务。融资性债务是指以资金的融通为特征的地方政府债务，包括地方政府的借款和担保款项。

（三）地方政府债务的界定。目前学术界对地方政府债务的界定存在一定的分歧，国际上普遍采用世界银行经济学家Hana提出的财政风险矩阵法，可以将地方政府债务的内容界定为以下几项。1.直接隐性债务。主要包括跨年度公共项目的追加投资、社会保障资金缺口。2.直接显性债务。主要包括地方政府出面借入的债务、国债转贷资金（是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务）、地方政府欠款。3.或有隐性债务。主要包括下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方非国有金融机构未偿债务的最后清偿、以政府名义融资违规运作形成的或有债务、地方国有商业银行和部分国有企业的救助、对非公共部门债务的清偿。4.或有显性债务。主要包括地方政府担保债务、地方国有金融机构的不良资产和支付缺口、粮食企业亏损挂账、国有企业拖欠的养老保险基金、对自然灾害突发事件的救助。

二、湘潭县县级政府性负债现状分析

（一）湘潭县县级政府性负债基本情况调查结果显示，截至2010年末湘潭县县级政府性债务总额达到了二十多亿元。虽与全国地方政府负债11万多亿相比是个很小的数字。但对于一个“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”却足以令人震惊。这个负债总额数据相当于其2009年湘潭县财政一般预算收入的4倍有余。

（二）湘潭县县级政府性负债成因分析1.财政可用财力增长低于财政支出的增长速度形成负债。被调查对象2007年至2009年财政数据显示，2007年财政供养人员人均可用财力为2.22万元，2008年财政供养人员人均可用财力为2.36万元，2009年财政供养人员人均可用财力为2.79万元。财政总收入2008年比2007年增长26%，2009年比2008年增长20%，但财政总支出2008年比2007年增35%，2009年比2008年增长26%。虽然财政收入和可用财力逐年提高，但收入增长幅度与支出增长幅度不成正比。增加的可用财力尚不能保证工资性支出的增长，且公务员最低档的津补贴也没有能实现全部到位。2.历年举债的还本付息，导致沉重的历史负债。一是上世纪九十年代的世界银行造林贷款还本付息形成的负债。虽然，贷款当时已全部用到了造林项目，但产生的经济效益在林场，迄今为止，贷款所产生的收益基本上只能解决基层林场员工的经费开支，县级财政则根本没有直接收益。二是农村合作基金会的撤销，为解决善后问题举债形成的负债。由于农村合作基金会从成立到撤销时间短，机构不完善，制度和管理均存在缺陷或混乱，撤销时是大量举债解决善后问题。虽然，设立了专门机构、配备了专职人员，对没有归还的贷款进行了清理追还，但除当时集中行动时取得的收效外，后来的清欠工作收效并不理想，至目前止，举债已偿还90%，却仍欠本金约一个亿。三是九十的年代种子商业化世行贷款到期的还本付息形成的负债。四是国债转贷项目的还本付息负债。这些还本付息都是在财政体制结算时扣划，国债转贷每年也要扣还几百万元。由于财政的可用财力无法作预算安排，这些还本付息的内容又都是在体制结算时扣减，故成了财政应支未支增加的一个重要原因。3.配套资金的安排造成政府性负债增加而形成的负债。近年来国家出台了一系列惠民政策以及面对国际金融危机而采取的4万亿扩大内需资金的安排，使农村的道路建设、水利建设、农民养老看病、农村饮水、农业保险、廉租住房等得到了改善和保障，但同时需各级政府配套安排资金，如通畅工程国家按修路造价每公里补助60%（没有包括基础工程），实际有50%以上靠地方配套和自筹，而且必须是配套和自筹资金到位后项目才能启动。人饮安全工程、水库除险保安工程等必须是县级财政配套资金到位项目才能验收，廉租住房建设资金全部由中央、省、市、县配套安排，新型农村合作医疗是国家补助，省、市、县配套和农民筹集相结合，新型农民养老保险县级财政每年也要配套几百万元。这些都是国家的惠民政策，但在要靠转移支付才能平衡财政收支的县级财政，这些惠民工程带来的配套压力是难以想象的。调查数据显示，该县2007年安排配套资金3000多万元，2008年为8000多万元，2009年为1亿多元。在可用财力不足的情况形成了拆东墙补西墙，这也是近年来应支未支大幅增加的重要原因。4.城市基础设施建设的大量资金投入形成的负债。一是新城区建设投入了大量资金。打造新城镇的新面貌，城区管网建设、道路建设、污水处理等既是政绩工程，同时也是关系到群众生活质量的民生工程，工程建设投入了大量的资金。二是工业园区的基础设施建设。为了县域经济发展，设立工业园区，招商引资发展经济，不仅加快了城镇化进程，同时也能增加财政收入，但基础设施建设是做好招商引资的重要基础。近年，投入园区基础设施建设资金达5.4亿元，除少部分由财政直接投入外，主要向银行融资的形式投入。三是公路建设的投入。长株潭“两型”社会实验区的批准，是中部崛起的重要决策。调查对象位于“长株潭”三市的交界处，“两型”社会实验区的中心位置，为抓住实验区建设的有利时机发展区域经济，利用有利的地理位置和交通发达的便利条件，在县内兴修道路连接各主要交通干线。因此，大量的基础设施建设也是负债迅速增加的重要原因。

（三）湘潭县县级政府性负债效益分析

1、湘潭县政府性举债发挥的积极作用一是保持地方收支平衡，促进经济社会发展。通过政府举借等方式形成的融资，不仅增加了政府直接或间接支配运用的资源量，还缓解了政府的财政支出压力。二是加强基础设施建设，城市面貌变化巨大。加大了对城乡基础设施投入力度，增加了人们休闲、娱乐、教育、锻炼的活动场所，丰富了人民群众的文化生活；五年来新建、改造道路468 公里，改善了城市基础设施，加快了城市化进程；部分债务用于廉租住房、经济适用房等保障性住房工程的建设，缓解了低收入家庭的住房压力。三是改善民生和生态环境建设，促进经济社会和谐发展。进一步提高了城乡居民收入，扩大居民的消费需求，着力优化投资结构。促进了教育、医疗卫生、文化等社会事业的发展。

2、湘潭县县级政府性过度举债的消极影响一是影响政府运转。不断加重的地方政府的债务负担,严重影响了地方财政运转,导致地方政府缺乏履行其正常职能所需要的基本手段与能力,影响了地方政府的正常运转。二是政府诚信受损。地方政府长期超财力举债，无法及时归还债务，造成政府诚信度在人民群众中急剧下降,极大地损害了政府的公信力。调查情况表明，有的商店因收不回货款而不愿意与政府的一些部门做生意，有的乡镇欠集资款的矛盾、纠纷使现任乡镇领导头痛。三是危及社会稳定。地方政府债务既存在显性风险,又存在隐性风险,但更多的表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态,这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强,加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方政府债务风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解,必然会牵连上级财政的正常运转,从而引发整体财政风险,使政府陷入危机之中,进而危及到社会稳定。四是降低投资效益。一些地方政府不顾经济发展条件和自身承受能力，盲目举债建设。有的项目极度超前，与当前经济社会发展不相适应；有的项目重复建设，浪费国家资财，投资效益低下。盲目投资在给当地政府背上了更加沉重的债务负担的同时，也降低了经济增长的质量和效益。

三、防范和化解县级地方政府债务风险的几点建议近年来，地方政府债务问题引起了各方关注，县级地方政府作为基层政权，财力相对薄弱，由于多种原因举借，债务规模膨胀迅速，已成为制约县域经济健康持续发展和诱发各种不稳定事件的重要因素。为此，本文就防范和化解地方债务风险提出以下四点建议。

（一）清查存量债务，积极化解债务风险根据先清理后规范的要求，把妥善处理地方政府的存量债务，作为当前地方政府工作的一项重点内容。一是摸清债务底数，分清类别结构。掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。二是区分举债主体，落实偿还责任。本着“谁举债，谁偿还”的原则，对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，由地方政府承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府按计划、合同的要求落实好偿债责任。三是制定偿债计划，全力化解风险。根据债务类别，分门别类地制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。对承担直接偿还责任和承担兜底责任的债务，地方政府应根据自身财力状况安排偿债资金，逐步化解；对举债人承担偿债责任的债务，要加强偿债的督促。

（二）严控新增债务，建立健全债务制度建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。一是完善地方政府债务管理办法，作为县级地方政府举债的指导性文件，并依据执行。二是明确管理机构，归口统一管理。明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。三是合理确定地方政府债务规模，实行债务风险预警，风险预警指标主要选取负债率、债务率、偿债率等进行风险控制。凡是超过预警线上的，不能举债。四是建立偿债准备金，从县级部门预算、土地出让金、举债项目资金中提取一定比例的资金，作为偿债准备。五是严格执行举债审批程序。地方政府举债必须经过审批程序，举债筹措的资金用途、投向及偿还等必须明确,举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。500万元以上的举债项目必须报经同级人大审核批准。六是加强金融机构向地方政府放贷的监管。督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。

（三）纳入预算管理，确保债务规范透明一是将政府债务资金全部纳入预算管理，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。二是实行严格的项目审批制度。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行可行性研究和经济效益分析，确保项目投资预算科学准确、合理合法、切实可行。三是建立债务预算编制体系。对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理;对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。四是加强债务预算审批。债务预算与公共预算、基金预算一同纳入财政预算体系，提交人大常委会审议批准后执行。

（四）加强绩效评价，强化审计问责机制一是将政府负债管理的内容纳入政府干部政绩考核项目中，地方政府要明确举债人的责任、权利和义务，进行举债评审论证，建立偿债责任制和责任追究制度，将债务的“借、用、还”等环节的指标纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一个方面的内容。二是加强问责。为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。对政府负债管理混乱、恶性负债膨胀的行为，要追究相应的地方政府和部门领导和当事人的责任。促进地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观，从全局、长远、战略的高度，合理确定当地政府负债的规模、研究使用方向、使用成效，使政府负债能得到有效的控制，促进完善政府负债管理体制，防范政府偿债风险。三是加强专项审计。将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。审计机关每年应对地方政府债务进行专项审计，以便及时掌握规模及结构、控制风险。四是加快政府职能转变和投资体制改革。首先要合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前县级以及乡镇政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。作者介绍：楚国良（1962---），男、湖南湘潭人。中共湘潭市委党校经济学讲师，主要从事中国特色社会主义理论，区域经济，“三农”问题的研究。通联地址：湖南湘潭省市解放北路马坡里6号邮箱：2004cgl@163.com 邮编：411100郑重声明：本人文章谢绝收取版面费的期刊刊载，文章发表后敬请及时支付稿酬并奉寄样刊两本

第二篇：我国环境风险到底有多大

突发环境事件频发，化工石化企业大多沿江沿河沿海分布

我国环境风险有多大？

中国环境报记者 郭薇 见习记者 李莹

2010年7月28日晚，洪水将吉林省永吉县经济开发区新亚强化工厂7000多个化学品原料桶冲入松花江中；就在当天上午，1800多公里之外的南京市发生了化工厂管道爆炸；12天前，大连市输油管线爆炸，并引发原油泄漏；15天前，福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生废水渗漏事故，造成汀江部分水域严重污染„„这一连串的突发环境事件引起公众广泛关注，我们是否已进入环境突发事件高发期？这些事件的发生是偶然的还是必然的？我国面临多大的环境风险，需要采取哪些措施防患于未然？带着同样的问题，记者走访了相关部门和专家。

环境保护部环境规划院关于我国环境风险现状及管理对策的研究表明，我国现阶段已基本进入工业化中期，未来正在向工业化后期过渡，加之政府主导的投资增长模式，我国重化工行业的发展速度和规模在未来一段时期内将进一步扩大，因此，重特大突发环境事故发生的几率将进一步增大。考虑到投资规模与行业集聚效应的影响，环境事故的可预见后果将影响巨大，环境问题引起突发性社会群体性事件的风险将有所增加，环境风险不容忽视。

环境保护部环境应急与事故调查中心毛剑英告诉记者，突发环境事件频发不仅暴露出我国面临的污染严重、生态破坏等环境问题，还暴露出环境风险加剧、环境安全隐患集聚等突出问题。

化工石化产业布局隐患何在？

化工石化行业的规划布局一直是人们质疑的重点。2009年，国务院公布的“十大产业振兴规划”之一《石化产业调整和振兴规划》中，明确了要“优化产业布局”，而其趋势就是向沿海集中。

事实上，近10年来，沿海省份早已将化工业作为拉动增长的重要手段。大连“7·16”事故发生地大孤山经济区，就在油管爆炸前一天的7月15日，在大孤山经济区投资推介会上，有107个项目签约，投资总额高达312亿元。

中国内地的沿江、沿河地带，同样也是重化工业项目的重点布局地带。江苏省是化工大省，从南京到南通，沿江各市都选择重化工作为沿江大开发的主打产业。江苏省人大代表王梅芳指出，沿江化工企业严重威胁着长江供水安全。根据长江水利委员会调查，上海、南京、武汉等21个城市的790公里江段中，已形成560公里的污染带，并向城市下游转移，而化工污水排放量巨大是长江水质恶化的原因之一。

王梅芳说，我们几乎所有的化工园区都是沿着长江岸线布局的。太湖蓝藻事件以后，现在几乎沿江各个市的水源口已经全部落户到长江。沿江各市排污口在长江，取水口也在长江，长江既是下水道、又是水源地。我们的备用水源也都在长江里面，现有水源和备用水源都在同一水系，上下游相差仅几公里，如果一个水源出现了问题，另一个水源名义上叫备用，实际上是备而无用。

化工石化企业的建设都集中在沿海和沿江沿河地区，这种布局存在多大环境风险？对这个问题，石油和化学工业规划院院长、中国石油和化学工业协会副会长顾宗勤认为，化工行业大都布局在沿海和大江大河边上，这不是中国的独特发明，世界都是如此。包括美国、西欧等发达国家，他们的布点也都在沿江沿海。为什么要这样布局？原因之一，交通运输方便，因为石油化学工业是大宗产品，吞吐量非常大，靠近沿江沿海，运输起来成本就很低。原因之二，沿江沿海地区经济发达，市场用户也在这一带。在美国的墨西哥湾一带，乙烯产能占到了95％，在莱茵河沿线，全部是石油化学工业。这种布局，从我们这个行业看没有错，世界的趋势就是如此。现在问题出在什么地方，为什么我国的化工企业老出事？说到底，问题出在管理上。

他告诉记者，原国家经贸委在长江的调查发现，沿江全是小点，从宜昌下来，中游有上万个点。

长江水利委员会的数据显示，全国21326家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家。目前，长江流域正在建设或规划的化工园区就有20多个。在长三角16个城市中，把石油、化工等列为主导产业的就有8个。四川省泸州市在60多千米长的长江沿线上规划建设了纳溪、合江等4个化工园区，主要发展煤化工、精细化工、医药化工等，要力争将泸州建成西部化工城；重庆市利用天然气资源在位于三峡库区的长寿、万州、涪陵发展天然气化工；武汉化工发展区计划依托葛化集团，以化工新材料为主，以新领域精细化工为辅，利用良好的水域建港条件和北湖新城的发展，建设化工型港口城镇；江苏省沿江6个市区、15个沿江县(市)，几乎每个市都有化工园。

环渤海地区沿海重点产业发展战略环境评价技术负责人刘毅说，如果整个环渤海地区的石化项目集中在一两个区域内，无可厚非，美国的休斯敦石油化工基地，规模比我们任何一个基地都大，但是美国全国就一两个石化基地，集中布局。而我们很多地方石化项目的规模都增长得很快，这就不是集中的发展，就变成分散的发展。

国家海洋局公布的《2009年中国海洋环境质量公报》也警示，辽东湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸局部水域等局部海域污染严重，而这些海域附近正密布着近年建成的大小化工园区。

顾宗勤说，沿江沿海不是不能布点，关键是应该科学布局。现在是东一个点西一个点，有些是落后技术甚至淘汰技术，这就有问题。点越多，污染的面越宽，这样一来，长江黄河就难以承受，一旦出现事故就不得了。

因为，大江大河既是航运通道，又是主要饮用水水源地，很多城市都是引长江水。现在，有些生产使用剧毒物质的企业还布局在长江边上，例如铬盐，氰化钠，这些剧毒物质企业布局在沿江沿海就是大问题。

在环境管理方面，顾宗勤认为，大的化工园区就会做得比较好。化工企业在一起，废水废渣可以集中处理。因此，集聚发展是化工行业一个发展趋势。这一点跟国外一样，要搞园区化建设。

但是，顾宗勤告诉记者，现在国内的园区也走样。我们的园区搞得太小太多太滥。有的地方一个县甚至要搞好几个园区，为了发展地方经济，甚至一个乡也要搞一个园区。说到底这又是一个规划管理的问题。从发展方向看，还是要集聚式发展、园区式发展。现在大部分的项目都是地方批，这就需要当地政府的把关，有些地方领导把环境看成是公共的，赚钱是自己的，政绩是自己的，认识问题是规划布局乱象的根源。现在环保形势很严峻，不是问题解决不了，就看大家认真不认真。

何以频频陷入化工围城境地？

大连石油管道爆炸事故后，不少批评都指向了石化厂的位置。有数字显示，目前全国有约6000家化工企业位于城市的主城区里，其中有很多都是大型企业。之所以如此，很大程度上要归因于城市规划缺乏远见性和全局性。2004年4月，因氯气泄漏引起轩然大波的重庆天原化工总厂成立于1939年，是中国最早的氯碱企业。当年在重庆建厂之时，厂区位于主城区之外，远离居民区。后来随着形势的发展，厂区四周也迅速开发，城市化越来越快，许多居民小区和学校、商场等不断兴起，天原化工总厂所在的地方也渐渐变成了主城区。而由于近年来城市的大规模扩张，原本较为偏僻的南京塑料四厂厂址所在地逐渐成了人口聚集区。

2006年，原国家环保总局曾在调查中指出，全国7555个化工石化建设项目中，81％布局在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45％为重大风险源。

顾宗勤说，大部分化工企业原来多是建在一片荒地，但过不了几年，周围就全都是老百姓了。化工厂周围，从小商小贩的小摊点、小棚子，逐步发展到建房子、建居民区，最后企业只得搬家，周围成为了居民区。企业陷入了工业带动城市和社会的发展，但反过来城市和社会的发展又赶走工业的怪圈。大连化工就被赶了3次。化工企业对此也是一肚子苦水，搬一次家，很多的化工设备就不能再用，几十个亿就没有了。他说，我们国家的这种情况在国外没有，国外的化工企业相对较大，小企业很少，政府对化工企业周边都已经规划好了，企业周围留有隔离带，在化工厂旁边，不准建房子，按照预先规划好的规程，只有在隔离带外，才能够建其他建筑，一旦有企业或居民区进入隔离带建房，当地政府就会立刻出来制止。但是，我们国家这些问题没有人管，表面上看是对小商小贩、小棚子管不过来，管不住，本质上是对规划的执行问题，地方政府对违反规划的现象睁一只眼闭一只眼。

过去30年的城市化进程，让曾经与城市有一定距离的化工项目和城市居民渐行渐近。随之而来的，是与日俱增的环境风险。这些与人“混居”的工厂，被形容为城市中的“定时炸弹”。

各地解决人厂混居的办法几乎千篇一律地走将厂搬迁的路径。但很多地方旧的人厂混居问题解决了，新的“定时炸弹”又出现了。如果不从根本上想办法，搬迁可能会永无休止。

苏州市民家喻户晓的“苏化厂”，经营近半个世纪后搬走，但其曾经占有的土地却因遗留大量“毒土”无人问津。清偿“历史遗债”代价极大，如果城市规划依然无视人们的需求，继续不经严肃规划就上马项目、出了问题用转移人口、关闭企业来“扑火”，这样的故事还将继续在未来上演。

搬迁企业的代价也是极为沉重的，小至一家化工企业、大至城市旁边的“化工城”，论及搬迁，都注定是个“牵一发动全身”的事。

2007年官方公布的一组数据显示，全国有25个省份的城市周边均存在安全防护距离不符合要求的危化品生产、储存企业，需要搬迁企业达236家。有关专家指出，城市整体功能分区和行业长远发展规划，能在一定程度上解决城市发展和化工企业扩张间的矛盾——但更重要的前提是，这个问题必须被真正重视起来。

巨大环境风险该怎么管理防范？

面对日趋严重的环境风险，有关部门需要采取哪些应对措施？毛剑英告诉记者，环境风险源管理是做好环境应急管理工作的重要基础，是推动环境应急管理从被动、滞后的方式向全过程管理的重要手段。

2010年2月，环境保护部印发了《关于开展全国重点行业企业环境风险及化学品检查工作的通知》，决定自2010年5月起，用两年的时间在全国范围内检查石油加工、炼焦业，化学原料及化学制品制造业，医药制造业三大类10中类35小类的行业企业环境风险源及防治情况。8月，环境保护部召开2010年沿江沿河化工石化企业环境污染隐患排查整治视频会议，彻查环境污染隐患，确保环境安全。

当前防范突发环境事件的措施中，一个普遍的做法是制定环境风险预警和应急预案。有关专家指出，各地的环境风险预警和应急预案虽然都建立了，但这些预警预案都是各自独立的，缺乏相互联系和统一协调。一旦事故发生，上下游之间很难做到上下联动，协同配合，及时快速施救。因此，完善环境风险防范机制，加强上下游应急机制的统一协调性，已成为当前大江大河石化产业带及上下游城市间迫切需要解决的问题。

另据了解，在长江沿线这条庞大的石化产业带上，石化企业所生产的化工产品门类众多，生产过程中生产原料涉及的危化品品种多、数量大，但目前还没有一个专门的安全生产信息服务网络来提供沿江石化产业带所生产的危化品品种、如何防范等多方面的信息服务。另外环境安全防范疏忽比较典型的表现是，长江沿线多数中小企业甚至是一些大的石化企业的老装置普遍缺乏出现事故后的防止污染外泄装置，事故一旦发生，污染也就在所难免了。

中国城市规划设计研究院副院长杨保军认为，考虑到环境风险，原则上应将化工企业放在城市的下风下水区，一旦发生突发环境事件，避免整个城市的水源和空气被污染。“而且，万一出现管道泄漏，不能让泄漏范围蔓延出去，要有安全防护措施。”杨保军说。

对于当前化工企业应急处理中存在的问题，顾宗勤认为，化工企业有其特殊性，不能用社会上的应急措施来对付化工安全生产问题。什么事故该怎么处理，化工和其他的方案不一样，如果事故处理人员连化学特性都弄不清楚，还怎么搞应急呢？

他说，针对不同的化学应急问题，必须有专门研究这类问题的专家，研究应急处理工作，收集各种化学应急问题。俄罗斯有个紧急情况部，美国专门有个危险化学品处理局，有2000多人。我国也要加大力度，建立完善专家库。

第三篇：人的潜能到底有多大美文

每个人的身体内部都蕴含着巨大的潜能，如同一座沉睡的火山。爱迪生曾经说：“如果我们做出所有我们能做的事情，我们毫无疑问地会使自己大吃一惊！”

日本科学会顾问七田真也曾说：“每个人都具有特殊能力的电路，就是潜能，但大多数人因为不知道，所以无法充分利用，就好像怀重宝而不知其在。只要能发掘出这种秘藏的能力，人类的能力将大为改观。”

人的潜能到底有多大？一个人的潜能大约只开发了大约10%或5%，像爱因斯坦这样聪明的人，他的潜能大概也只开发了12%左右，只比一般人多了2%。

连这样成功的人都只开发了12%的潜能，人的潜能到底有多大呢？

有份报告指出，一个人如果开发了50%的潜能，他到底能做哪些事情呢？他大概能背400本《百科全书》，堆起来能有好几层房子那么高；大约可以念完十几所大学，还可以念十七八种不同国家的语言，这是多么惊人的事情啊！400本《百科全书》加上十几所大学，再加上十几国的语言，可见人的潜能到底有多大，这几乎是任何人都想象不到的。

一位妈妈在谷仓前面注视着一辆轻型卡车快速地开过她的院子。她14岁的儿子正开着这辆车，由于年纪还小，他还不够资格考驾驶执照，但是他对汽车很着迷——而且似乎已经能够操作一辆车子，因为她就准许他在农场里开这辆客货两用车，但是不准他开到外面的路上去。

但是突然之间，妈妈看见车子翻到水沟里去了！她大为惊慌，急忙跑到出事地点。她看到沟里有水，而他的儿子被压在车子下面，躺在那里，只有头的一部分还露在水面上。

这位妈妈并不高大，身高162厘米，体重55千克。但是她毫不犹豫地跳进水沟，把双手伸到车下，把车子抬了起来，足以让另一位跑来援救的工人把那失去知觉的孩子从下面抬出来。

当地的医生也很快赶来了，给男孩检查了一遍，只有一点皮肉擦伤需要治疗，其他毫无损伤。此时，妈妈却开始觉得奇怪起来。刚才她去抬车子的时候，根本没有停下来想一想自己是不是抬得动一辆轻型卡车。由于好奇，她就再试了一次，结果根本就动不了那辆车子。

这真是让人难以置信的奇迹！医生解释说，身体机能对紧急状况产生反应时，肾上腺就大量分泌出激素，传到整个身体，使人产生出一种超常的能量。这就是她可以抬起卡车的唯一解释。

第四篇：小学三年级作文《世界到底有多大》

世界到底有多大？

岑宇轩

暑假里我读到这样一本书，名字叫《蓝鲸是最大的吗？》，使我了解到世界是巨大无穷的。

书里面提到一头成年蓝鲸的身长有30米，体重可达150吨，是地球上块头最大的动物。但是，蓝鲸还远远不是世界上最大的。。。如珠穆朗玛峰就比蓝鲸大多了，相当于蓝鲸的几百万倍。即使珠穆朗玛峰是这样的大，但也只不过是“地球爷爷”脸上的一根“胡须”。现在我们就会认为地球是最大的了。但是太阳比地球大多了，如果有这样一个袋子，里面装着100个仿制的地球，把它放在太阳旁边，这样比起来，就会显得如此的渺小。不过，太阳也远远不是最大的，它只是星系和宇宙中的一颗沙粒。

看，毫无疑问，星系和宇宙才是最大的，是无限，我们根本无法用物体去测量。即使用最先进的望远镜也无法观察到宇宙的边际，这让我感觉到宇宙的浩瀚，世界的无穷！虽然现在我们还不知道宇宙的秘密，但我们可以通过努力学习科学知识，去探索，去发现，就可以发现更多有趣的东西。

第五篇：关于政府或有负债

将或有负债的概念用于政府，是将政府作为一个经济主体来看待的，但政府又是一个公共主体，它与企业等一般经济主体有着本质上的区别。因而与企业或有负债相比，政府或有负债还有如下特点：

1．企业的或有负债是由企业的行为引起的，而政府的或有负债并不仅仅是政府行为引起的。政府是社会的管理者，也是公共风险的最终承担者，社会其他主体不能承担的风险最终会由政府来承担。如金融机构发生风险，一旦引起社会动荡，影响社会稳定，政府往往基于道义的责任或其他目的而出面救助。因而政府或有负债并不仅仅源于政府行为。

2．企业的或有负债是显性的，是企业承认的，并且可以估量。而政府的或有负债则有显性和隐性之分。显性或有负债是指政府对外担保等依照法律、法规必须履行的义务，一般是政府以条规形式加以承诺，在某些事件发生时必定会支出的项目。隐性或有负债则是指政府虽未公开承诺，但若事件发生，政府经过权衡得失或基于道义的责任，必须承担的支出。如金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口等。

3．对企业而言，或有负债转化为现实债务的因素是不可控的，企业无能为力。但对政府而言，由于政府是政策、规则的制定者和市场运行的裁判，政府可以在一定程度上通过相应的制度安排和经济政策的调整来规范自身行为，以及加强对其他市场主体行为的监管，以此管理、引导和控制或有负债的发生及转化。

4．从管理上讲，政府或有负债具有层次性。政府或有负债的层次性，源于国家统一领导与分级管理相结合的政权体制。由于实行分级管理，各级政府在管理自己的事务过程中就会形成自身的债权、债务关系。另一方面，在集中统一的政体下，上下级政府之间又隐含着一层法律上的担保关系，上一级政府不可能坐视下级政府陷入债务危机而不顾。当下级政府陷入债务危机时，上级政府必须给予救助，承担下一级政府的债务清偿责任。即下级政府的负债，包括直接负债与或有负债，都是上一级政府的或有负债。

政府或有负债的产生具有一定的客观必然性。政府作为公共风险的最终承担者，社会政治经济运行中的各类突发事件，最终往往需要政府来处理，形成政府的支出。这类事件的发生，或有负债的形成并不以政府的意志为转移。同时，政府作为社会管理者，不仅需要以预算、税收股资等手段来调节和优化资源配置，有时还需要以公债、担保、承诺、贴息等信用形式，按市场化原则实施对经济的宏观调控。这必然会形成大量的政府债务，包括直接债务，也包括或有债务。因此，政府或有负债也是市场经济条件下政府干预经济和体现政府宏观调控意图的一种手段。

二、地方政府或有负债的一般构成从法律性质来分析，地方政府或有负债可分为显性和隐性两大类。显性或有负债是指以法律、合约等形式加以明确记载和规定的、在某些事件发生时政府必定要支付的债务，政府对此承担直接的法律支付义务。隐性或有负债则是指未经法律确认，但某些事件一旦发生，政府会出于道义责任、公众期望以及政治压力而不得不去承担其他经济主体无法清偿的债务。对我国而言，政府或有负债是一个新的概念，对其基本构成还有不同看法。从对部分省市的调查来看，目前地方政府或有负债主要包括以下具体内容：

（一）显性或有负债。

1．地方企事业单位使用的外国政府贷款。目前，地方使用的外国政府贷款分为两种类型：一种是政府转贷和担保，即政府财政部门委托国内银行转贷给企业或项目单位，如果项目单位不能按时还款，国内银行又无力垫付，政府财政就要承担最终还款责任；另一种是国内银行经政府部门授权作为借款人，将贷款转贷给项目单位，银行对外作为债务人负责还款。由于主权外债是凭借国家信誉取得的，其借入、使用、偿还都与国家财政有密切联系，不论政府是否担保，一旦发生偿还困难，必须由地方政府偿还。

2．国债转贷资金。国债转贷资金是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方直接债务。由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的部分构成地方政府或有负债。

3．地方政府担保。主要是地方政府对企业事业单位融资提供各种形式的担保。此外，有些地方政府为了完成招商引资目标，承诺如果外资在本地区投资，当地政府保证投资项目每年达到一定的盈利率，且若干年后退还本金。这种政府承诺形成地方政府的或有负债。

4．核实的粮食企业亏损挂账。主要是指财政部门已核实承认的粮食企业亏损挂账。粮食企业亏损形成的原因十分复杂，既有政策性因素，也有企业经营方面的原因。粮食企业的政策性亏损虽然政策上应由财政进行补贴，是政府的直接债务，但大部分地区财政补贴不足，长期作挂账处理。而由于企业管理体制等方面原因造成的粮食企业经营性亏损更是长期得不到弥补，为保证粮食企业正常运行，不得不也采取财政贴息、挂账处理的办法。目前，在大部分地区这两种挂账并没有严格的分开。这部分亏损挂账仍属企业负债，如果未来企业经营好转，会逐步消化。如果企业自身不能消化，由于政府已经核实，意味着政府已承诺承担最终责任。因此这部分已经财政核实的亏损挂账划为政府显性或有负债。

5．公益性国有企业的救助。主要是城市公共交通、城市基础设施建设。供热、自来水等公益性国有企业的亏损。这些企业提供的产品介于公共产品和私人物品之间，其价格受政府控制。其能否正常运行，影响到千家万户的生活，甚至会影响到社会的安定。因而当其出现经营危机时，政府必须出面救助。

6．社会保障资金收支缺口。主要是指养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、下岗职工生活保障资金的收支缺口。一方面，由于这些基金由政府设立的机构负责运营，且其运营情况是否正常，养老保险金、失业保险金等能否按时发放，会影响社会的安定。如果出现收支缺口，政府应予以弥补。同时，相应的社会保障法规也明确规定以上资金收支出现缺口时，由同级财政补助，因而这些基金的收支缺口构成政府显性或有负债。

7．地方政府成立的为政府融资服务的金融公司的不良资产。20世纪90年代以来，为解决地方经济发展中资金需求问题，地方政府成立了一些信托投资公司，专门为政府融资服务。这些公司的不良资产属政府显性或有负债。

五、加强地方或有负债管理的思路与措施

（一）目标。

或有负债是客观存在的，随着改革的深入，各类经济风险的加大，作为公共风险的最后承担者，政府面临的风险会越来越多。同时，政府也会越来越多地利用担保、贴息等手段干预经济的运行，主动性的或有负债也会增加。总之，随着经济市场化程度的提高，政府或有负债的规模将会呈上升趋势。

因此，政府或有负债管理的目标并不是消灭或有负债，而是有效控制或有负债的规模，防范和化解由此带来的风险，把或有负债风险控制在可承受的范围之内，以保证财政的可持续性。

（三）具体措施。

1．明确风险责任。地方政府或有负债风险不断积聚和扩大与风险责任不清晰有密切关系。因此，一个重要的举措就是要依法明确和强化各级政府和各职能部门在或有债务形成中的责权利关系，通过程序化管理来明晰债权，量化责任，堵塞漏洞。首先，要理顺政府债务管理体制。凡属于政府性债务，必须由财政部门统一管理，彻底扭转目前多头举债、分散使用、财政兜底的局面。其次，应本着“谁借、谁还、谁受益”的原则，建立借、用、还相统一，责、权、利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。再次，要规范政府债务管理程序，完善政府担保法规，整顿政府担保行为，严格控制政府担保的范围和担保事项的决策权。今后凡是由政府或政府职能部11担保的债务，必须纳入政府财政计划。各级财政部门要切实履行职责，按照统一规范的原则，加大担保监管力度，并对政府担保项目实行从立项、计划、投资、评估到运营的全程管理，确保被担保人能按期偿还到期债务。最后，强化风险意识和风险责任，各级地方政府应当根据财政部的要求，按照债务余额的一定比例建立地方政府财政风险准备金，增强各级地方财政抵御风险的能力。

2．清理债权，重整债务，明确责任。当前，或有负债的存量消化和增量控制是各级政府应着力解决的一个重要问题。在消化存量方面，对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，使其合法化和公开化，并通过债务重组、债务转换。债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能地降低地方财政或有债务的负担。对不合理的或有负债，应依法坚决取缔，并从制度上铲除不良或有负债产生的根源。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。

3．改革政府会计制度，编制政府债务预算。以收付实现制为核算基础的现行政府会计制度，仅仅反映了政府当年发生的收入和支出活动，还有大量的政府活动，如政府担保和承诺、政府或有负债等都没有在会计中记录和反映出来。这一方面造成政府会计信息的不完整，不能据此对政府的经济行为作出客观的绩效评价，另一方面，也使政府会计失去了及早鉴别和防范非正常支出，以及有效控制和降低财政风险的能力。因此，应改革现行政府会计的核算原则，由收付实现制变为权责发生制，以完整反映政府在一个财政内发生的全部收支活动，特别是政府资产和负债的变动情况。

同时，在编制现行预算之外，要单独编制一套反映政府或有负债及其风险的预算，公开计入和反映政府或有负债的规模和数量，设计精确反映政府财务状况、资产负债状况、现金流量状况的完整账户和财务报表，尤其是对地方政府为地方国有企业担保、地方金融机构的不良资产。社会保障基金缺口以及民间高息集资等能够导致地方政府或有负债的活动进行全面监测和反映。

4．建立政府财政（债务）风险的确认、评估、报告和信息披露制度。IMF在1998年颁布的《财政透明度章程》中，特别强调各国政府应建立财政风险的确认、评估、报告和披露制度，要充分意识到财政风险的存在，通过一定的制度安排及时确认和评估风险，在政府预算编制中要对引发财政风险的关键性预测假设的变动、政府的或有负债、特定支出承诺规模及其他不测事件引起的不确定性给予明确反映。为了尽快与国际接轨，切实提高我国财政运行的透明度，我们应尽早研究和建立我国对财政风险的确认、评估、量化、报告和信息披露制度。

为此，一要加快设计一套符合国际惯例的财政风险预警和评价指标体系，确认财政风险的客观存在。该体系应突出针对性、实用性、可比性和可操作性。二要建立政府或有负债评估机制，通过建立数据库管理信息系统和平衡协调机制来量化各种财政风险。三要建立政府或有负债信息披露制度，除了个别需要依法严格保密的数据之外，所有的政府债务信息都应该定期、定例、分类向社会各界公布。这一方面帮助政府清醒认识和准确把握财政经济形势，提高政府决策的科学性，另一方面也便于社会公众了解政府的活动范围和方向，了解政府或有债务的形成及化解对策，加强民主监督。

一、政府或有负债的含义

1、政府或有负债概念。政府或有负债是指在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算内，但一旦某一特定事件发生后会导致支付缺口，必然由政府承担一部分最后的偿还责任，从而有可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务，其突出特点是“条件下”和“不确定性”。政府或有负债概念的提出突破了传统政府负债的内涵和外延，实现了政府从仅仅注重确定性负债转向对确定性和不确定性负债并重的负债管理理念的飞跃，也使得我们在控制政府债务和减少财政风险的过程中更具前瞻性。因此研究政府的或有负债具有很强的现实意义。

2、政府或有负债基本特征。

（1）政府或有负债具有不确定性。

（2）政府或有负债与政府的主观评价有关。

（3）政府或有负债从管理上讲具有层次性。我国政府实行分级管理，各级政府在管理自己的事务过程中就会形成自身的债权债务关系。另一方面，国家主权是唯一的，所以上下级政府之间又隐含着一层法律上的担保关系，即下一级政府的所有负债都是上一级政府的或有负债。

（4）政府或有负债的产生具有一定的客观必然性。政府作为公共风险的最终承担者，最终往往需要处理社会政治经济运行中的各类突发事件，从而形成政府支出。这类或有负债的形成并不以政府的意志为转移。

三、政府或有负债的形成

1、政府或有负债产生的客观原因：

公共风险。现代社会是一个充满风险的社会，个人、企业、政府每天都面临着各种各样的风险。一般来说，根据风险的属性及其化解、防范的方式，可以把风险分为两类：私人风险和公共风险。通常，私人风险的分散、转移和防范是通过市场机制来实现的。公共风险如通货膨胀、金融动荡和突发性公共事务等由于个人和企业这些微观私人主体的能力有限而无法承担，因此必须通过国家来承担公共风险成本。

2、政府或有负债产生的制度基础：收付实现制。就政府或有负债的控制而言，收付实现制存在着三个主要缺陷：一是财政预算的时间跨度太短，以至于无法考虑政府由于建立养老金制度和其他福利计划、发放贷款或为贷款提供担保以及对企业承诺补贴而引发的或有负债及其风险。二是传统的收付实现制预算编制方法仅仅记录现金流量，而不考虑负债的形成、或有负债的积累以及因过去的承诺而给将来带来的财政成本。三是会导致低估当期的财政支出，虚增可供支配的财力资源，不能真实准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费，造成会计信息不实等现象出现。这三个缺陷一方面使得政府对自身行为所造成的财政成本缺少预见性，另一方面也使得政府在不违背预算平衡的基础上造成政府或有负债的积累。

3、政府或有负债产生的主观原因：机会主义。现实中政府作为一个经济人，也有自己独立的经济利益，故在政府行为特别是财政调整过程中也经常采取机会主义行为，但这种机会主义行为常常被人们所忽略。

四、政府或有负债风险防范

通过以上分析，我们明晰了政府或有负债产生的原因,故也要集中在上述方面进行控制和防范。

第一，对于公共风险，关键是转变政府职能，提高经济实力，增加抵御公共风险的能力。按照公共财政的基本要求, 调整财政支出结构，建立公共财政支出框架。同时，还要建立健全公共风险和突发事件的预警机制。

第二，对于收付实现制的预算编制，要将或有负债也纳入预算会计核算和监督的范围之内。对预算会计主体所从事的任何一项导致或有负债产生的活动，都要做出解释性说明并对所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。同

时，借鉴O E C D 等发达国家所实施的权责发生制的预算编制方法，从预算制度上杜绝政府所采取的机会主义行为。

第三, 对于政府的机会主义行为，我们要加强制度建设，用制度来约束政府的财政机会主义行为。要在公共项目决策和建设中广泛听取多方面意见和建议，并加强人们对决策执行的监督；另外，提高财政透明度，这不仅会对政府增加来自社会公众的无形压力或监督，还会逐步提高民主理财的意识, 激发社会公众的参与热情，有效防止政府财政机会主义行为。

完善财务披露

我国应该完善或有债务的评估和披露,提高或有债务的信息披露程度有助于提高政府的财政透明度和政府对或有债务风险的管理水平。在条件允许的情况下,可以编制专门的或有债务预算,或公布后或有债务报告,其内容应列示目政府或有债务的具体项目和测算的金额等,主要是指可量化的或有债务。在披露财政状况时,应采用权责发生制的会计制度和使用风险度量方法对风险进行评估。权责发生制原则能使潜在地方财政成本和政府隐性补贴显性化,通过把预算外担保和承诺编入预算,政府能得长期成本、担保的收益等指标,从而提高公共资金的使用效率。同时,财政状况的公开能使公众充分监督财政业绩,掌握预算外积累的财政风险。这样,反过来间接地提高了预算质量,减少财政风险。在编制现行预算之外,要单独编制一套反映政府或有负债及其风险的预算,公开记入和反映政府或有负债的规模和数量,设计精确反映政府财务状况、资产负债状况、现金流量状况的完整账户和财务报表,尤其是对地方政府为地方国有企业担保、地方金融机构的不良资产、社会保障基金缺口以及民间高息集资等能够导致地方政府或有负债的活动进行全面监测和反映。