高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制5篇

第一篇：高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制

高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制

一、我国高校职能部门设置现状

根据管理学的组织理论，我国绝大多数高校属于直线一职能制的组织结构类型[1]。学校下属院系为直线部门，依据职能分工进行设置的党政管理机构为职能部门。为了解高校职能部门设置现状，对北京大学、山东大学、华南理工大学等39所“985工程”高校的职能部门设置情况进行考察。考察发现，大多数高校的职能部门数量都在30个以上，有的甚至多达40余个。这些职能部门大体上可分为四大类：第一类是党务部门，包括党委办公室、组织部、宣传部、学工部、统战部等；第二类是行政部门，包括校长办公室、教务处、学生处、科技处、财务处、人事处、后勤处等；第三类是直属部门，包括网络中心、图书馆、期刊社、出版社等；第四类是社群组织，包括工会、团委等。

各高校在具体职能部门设置上存在诸多差异，但在核心部门设置上往往有许多相近之处。在对上述39所高校职能部门设置情况进行比较分析的基础上，将各校普遍具有的职能部门提取出来，组合成了高校职能部门的典型结构(见图1)。

图1显示的是高校最基本的职能部门架构，尽管已剔除了一些部门，但部门数量仍多达27个。而拥有37000多名师生员工的德国柏林自由大学仅拥有8个行政机构[2]。由此可见我国高校职能部门“碎片化”倾向之严重。职能划分和部门设置的不合理，使高校内部管理面临诸多难题。首先，职能交叉、政出多门、职责不清的现象普遍存在，一个重大决策往往需要多个部门负责，主要责任主体难以明确。特别是当管理难题出现时，管理部门都不愿承担相应责任。其次，部门间协调难度大，各部门各自为政，部门之间不协同等问题较突出，严重影响了管理效率。“设置不同的职责与部门可以更专业化，但也增加了协调与控制的难度，各个部门都优先考虑自己的利益，结果只能是部门最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。”[3]60第三，机构庞杂，人员冗繁。管理人员一般要占教职工总数的一半左右。而教育部1999年颁布的《高等学校职员制度暂行规定》明确指出，从事管理和服务工作的职员总数一般应控制在学校基本编制总数的15％—20％。巨大的人员支出使管理成本骤增，并挤压了有限的教育经费。第四，职能部门“衙门化”，官僚作风较严重。校一级的职能部门常缺乏明确定位，将自己与学院的关系定位为上下级的关系，缺乏为教学科研服务的意识，并常常干预甚至包办学术事务。因此，对高校职能部门进行大刀阔斧的改革已成为高校一项紧迫的任务。

图1 我国高校职能部门基本结构

二、大部制与高校管理机构改革

要改变高校管理职能划分过细、职能部门设置过多的现状，应推动高校管理机构改革向“大部门、大职能、大服务”范式转变。实行大部制是这一转变过程中可以着重考虑的一种改革方案。大部制即大部门体制，是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理[4]。20世纪60年代，英国率先开始对政府机构进行大部制改革。此后，美国、德国、法国、俄罗斯、日本等国家也纷纷效仿。综观这些国家的改革可以发现，大部制改革具有如下特点：一是以职能整合为基础。对行政体系承担的职能进行重新梳理和划分，对相近职能进行整合，理清职能结构，明确职能界限。二是以机构合并为基本特征。根据职能调整，对机构进行重新拆分或合并，对人员进行分流，形成承担大职能的大部门。三是以实现决策权、执行权、监督权相对独立为核心。通过职能划分和机构重组，实现决策、执行和监督三个职能相对分离和独立。四是以提高管理效率、降低行政成本为基本目标。精简机构，消除冗员，降低行政成本，同时，加强机构之间和机构内部的协调，提高管理效率和质量。

近年来，大部制也逐步进入我国政府和公众的视野。2007年，党的十七大报告明确提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。2008年年初，党的十七届二中全会和十一次全国人大一次会议先后通过了《国务院机构改革方案》，我国政府机构大部制改革由此拉开序幕。随后，许多地方政府也逐步开始探索大部制改革。2012年，党的十八大报告再次强调，要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。

由于大部制在许多方面契合了高校内部管理体制改革的需要，在政府机构大部制改革浪潮的推动下，一些高校也开始探索内部管理机构的大部制改革[5－6]。高校实行大部制改革，一方面，是适应外部环境变化的客观需要。环境影响对组织的制度化过程起着至关重要的作用[7]。政府行政效率的提高，与社会、市场关系的日益密切，都要求高校在响应外部环境需求时，要有更灵活的组织体系和更高的行政效率。另一方面，是建设现代大学制度、提高教育质量的内在要求。只有调整行政职能，克服过度行政化倾向，回归学术本位，大学才能重获生机和活力。但总体来看，现有改革尚有许多不成熟之处。例如，有的学校以机构的简单合并代替职能的有机整合，尽管多个机构被并入一个部门，但缺乏职能上的重新调整与合理划分，内部机构缺乏实质性整合，机构间的壁垒依然存在；有的学校机构虽做调整，但人员和编制基本没变，冗员难以裁撤；有的学校改革雷声大、雨点小，缺乏实质性措施，改革难以推进；等等。这些问题的出现，既有既得利益者的阻挠、人员安排困难等方面的原因，也有缺乏理论指导、没有成熟模式可借鉴等方面的缘故。

三、高校职能部门大部制改革的目标与原则

所谓“高校职能部门大部制”，可理解为高校通过合并职能相近部门以拓宽单个部门管理职能，并向基层和学术组织分权，推进管理重心下移而建立的内部管理模式[8]。高校推行职能部门大部制改革，主要目的是在对管理机构进行职能调整和机构整合的基础上，优化内部权力结构和运行机制，实现从“权责不清”到“权责明确”，从“多头管理”到“集中管理”，从“政出多门”到“统一决策”，从“利益分割”到“利益整合”，从“管理为主”到“服务为主”的转变，形成分工合理、权责一致、决策科学、执行有力、监督有效的内部管理体制。具体来说，高校职能部门大部制改革应遵循以下目标和原则。

1.厘清职能，划清权责边界。职能是一个组织所承担的职责和功能，机构则是职能的载体。不能简单地把大部制改革理解为部门合并、机构精简，它必须建立在职能合理调整的基础之上，并以职能整合为重点带动机构整合。“责任划分不清，会造成部门间的责任推诿与扯皮；职责重叠，会造成冲突，会浪费精力并会产生非故意的冗员。”[3]60因此，要对现有部门的具体职能进行分解和整合，弄清哪些职能应当合并，哪些职能需要增加，哪些职能需要剥离等，并按照“大职能”的理念，对各项具体职能进行整合，优化职能结构，划清职能边界。在此基础上，进行机构重组，对职能相同或相近的部门进行整合，建立大职能、宽范围的综合性部门，从而理顺部门之间的职责关系，解决职责不清、职责交叉、职责划分过细等问题，提高职能部门的运行效率和管理效能。

2.合理分权，优化权力结构。目前，我国高校内部权力结构失衡问题较为严重，主要体现在：一是学校权力与院系权力的失衡。高校内部管理权过于集中在学校和校级机关，院系管理自主权较为有限。而综观世界一流大学，二级院系一般都具有充分的管理自主权。二是行政权力与学术权力失衡。行政权力过度膨胀，常常干预甚至包办学术事务，管理过度行政化问题较严重。

大部制改革的实质，是一种权力结构的重组和再造[9]。高校应以大部制改革为契机，推进向基层和学术系统的“双向分权”：一是纵向分权，即学校(校部机关)向基层院系分权，实现管理重心下移；二是横向分权，即学校和基层院系的行政系统向学术系统分权，促进教授治学，回归学术本位。要约束行政权力和学术权力的行使，避免彼此间的不正当干预和冲突。同时，要促进学校和大部门内部决策权、执行权、监督权相对分离和独立，确保决策科学、执行顺畅、监督有力。

3.强化服务，转变管理职能。实现管理职能转变是大部制改革的重要目标。高校实施大部制改革，必须推进管理部门职能的转变，使职能部门更好地服务于教学科研活动。这是因为，学术性是高校的根本特性，为学术服务是高校职能部门的根本价值所在。高等院校所承担的基本功能和我国高等教育所发生的一系列变化都要求高校行政工作必须以“服务”为中心，这也是整个社会行政管理思想变革趋势的必然要求[10]。高校在推行职能部门大部制改革过程中，应坚持“学术本位”的管理原则，对内部管理职能进行重新定位，强化职能部门和党政权力的服务职能，实现从管理型机关向服务型机关转变，形成职能部门为教学科研机构服务、党政权力为学术权力服务、管理人员为师生服务的“大服务”格局。

4.加强协调，提高行政效率。从管理角度来看，建立大部制结构主要是想解决因职能部门划分过细导致的部门和部门之间协调困难的问题，降低协调难度与成本，以提高管理效率。在大部制改革中，要充分发挥大部门“职能广、机构大”的优势，将部门之间的协调转化为部门内部的协调，从而避免因部门之间长时间的讨论磋商、讨价还价，甚至利害冲突而使学校工作受到影响，加快内部信息传递，提高工作效率。

5.精简机构，降低行政成本。精简机构、裁减冗员，是大部制改革的基本目标之一。但在被称为“计划经济的最后一块堡垒”的高校，精简机构、裁减冗员却并非易事。这是因为，机构数量的减少必然伴随着领导岗位的减少，原有部门领导的重新安排是一件颇费斟酌的事；并且，高校职能部门往往是安排教师家属等“特殊人员”的地方，这些“必要照顾对象”是难以裁减的。可以说，人员安排是高校大部制改革的最大难点之一。但可以考虑先将大部门建立起来，再结合事业单位改革和全员聘任制的实施，不断完善“能上能下、能进能出”的用人机制，逐步进行人员调整，经过一个时期的努力，循序渐进，最终实现机构设置和人员编制的合理匹配。

四、高校职能部门大部制改革方案

按照大部制的要求，首先应当对组织承担的职能进行梳理，然后按照“整合相近职能、避免职责交叉”的原则进行机构重组。综合考虑高校承担的基本职能、内部领导体制的特点、组织运行的实际需要等方面因素，尝试对高校内部管理职能体系进行重新划分，构建一个“大职能”结构，即把高校内部管理职能划分为党群工作、综合协调与后勤保障、教学、科学研究、学生教育与服务、对外交流合作六大方面。根据这一职能结构，可将现有基本职能部门整合为党群工作部、总务部、教务部、科学研究部、学生综合服务部、合作发展部6个大部门。具体方案如下：

1.党群工作部。该部门主要负责党务工作和群众工作，可整合组织部、宣传部、统战部、纪委办公室、党校、机关党委、离退处、工会等部门的职能。由于监察处、审计处与纪委办公室在职能上具有密切关系，因而也将监察处、审计处并入该部，与纪委办公室共同组成纪检监察审计工作组。

2.总务部。该部门主要负责综合协调、资源建设、后勤服务、安全保障等工作，可整合党委办公室、校长办公室、发展规划处、人事处、财务处、基建处、资产管理处、后勤处、保卫处、网络中心、图书馆等部门的职能。

3.教务部。该部门主要负责本科教学、研究生教学、学科专业建设等工作，可整合教务处和研究生处的教学管理职能，一些高校设立的学科建设办公室也可并入该部。

4.科学研究部。该部门以原有的科技处为基础，主要负责科研管理工作，一些高校设立的社科处、出版社、期刊社等部门亦可并入该部。

5.学生综合服务部。该部门主要负责学生日常管理与服务工作，可整合学工部、招生就业处、学生处、团委等部门的职能和研究生处的招生、思想政治教育、学生日常管理等职能。

6.合作发展部。该部门主要负责对外交流与合作工作，可整合国际交流处、校友办、基金会等单位的职能。

原有部门合并成大部门后，如再根据原有部门的形制来设置科室，则容易出现部门内部的隔阂与利益分割，而影响大部门的整体性。应根据大部门承担的具体职能，对内部机构进行重新划分，按照工作内容和工作流程的不同，设置各个工作组，以打破原有部门的壁垒，促进部门成员沟通融合、形成合力，并减少职能部门的行政化色彩。例如，学生综合服务部整合了原有的学生处、招生就业处、团委和研究生处负责招生、思想政治教育、学生日常管理等科室后，可下设思政工作组、奖助工作组、招生工作组、就业工作组、团务工作组等工作小组。除设立常设的工作组外，如遇特殊任务，还可从各小组抽调人员，组成临时性的工作小组。通过职能整合和机构合并，学生综合服务部基本上涵盖了从招生到在校管理再到就业的全部学生事务工作，使学生工作责任主体更加明确，避免了职责不清、多头管理、互相推诿等现象，同时也解决了原有部门间协调难的问题。

上述方案，是构建高校职能部门设置的一种“理想模型”。虽然这一“理想模型”只是在现实经验基础上所做的一种构想，但其对于认识高校职能部门结构，探索高校职能部门大部制改革具有一定的借鉴意义。需要说明的是，上述方案并非高校大部制改革的唯一方案，不同高校应根据自身发展历史、办学规模、管理理念等方面因素，探索符合自身实际的职能部门设置模式。

五、大部制模式下高校职能部门的运行机制

高校大部制改革是一个包括职能调整、机构重组、机制创新、流程再造的系统工程。大部门建立起来之后，还需要构建一套包括科学决策机制、沟通协调机制、弹性运行机制、综合服务机制、监督评估机制在内的行之有效的运行机制，不断完善部门工作流程，以保证大部门高效良性运转。

1.科学决策机制。在高校现有决策模式中，虽然学校重大决策基本上都是由书记办公会、校长办公会或党政联席会审议通过，但一项决策从酝酿到提出再到成形往往都是由相关职能部门具体负责，职能部门对决策的操控空间较大，这既不符合大部制对决策权、执行权、监督权相互分离的要求，也为行政权力干预学术权力创造了条件。职能部门是执行学校决策的机构，其主要角色是执行者，应当将学校重大决策的制定权从职能部门剥离出去。在学校层面，可借鉴国外大学的委员会制度，完善或组建教学指导委员会、职称评定委员会、校园规划建设委员会等各类专门委员会，分别负责学校有关领域的重大决策，并由相关职能部门负责具体执行。在部门层面，可吸收有关方面代表组成部务委员会，由其负责部门决策，并由部门内的相关工作小组负责执行。同时，还要建立健全重大事项公示制度、听证制度、决策咨询制度等有关制度，提高决策科学化、民主化水平。

2.沟通协调机制。在大部制模式下，随着部门数量和部门间业务交叉的减少，部门之间的沟通协调变得相对简单。但由于每个部门都合并了多个部门，部门业务工作更加复杂多样，部门内部沟通协调难度加大。除了召开常规性工作会议之外，还可以考虑建立例会制度，以优化部门之间和部门内部的沟通协调机制。例会，作为一种非正式的碰头会，它能够承上启下，是提高管理水平、增强执行力的一种有效手段[11]。实行例会制度，需要注意：第一，参加人员。为保证例会效果，参会人数一般应控制在10人左右。可分别召开由部门负责人、部门内工作组负责人、工作组成员参加的不同层面的例会。第二，例会周期。考虑到不同层面的例会在会议目的、人员召集难度等方面各有不同，工作组例会可每周召开一次，部门例会可每月召开一次，部门间例会可每个季度召开一次。第三，例会内容。由于例会具有“非正式”特点，会议内容可灵活多样，可以是汇报工作进展情况，可以是针对某项工作展开研讨，可以是就工作中存在问题交流看法，也可以是业务学习和交流。通过例会，不仅可以有效推动工作开展，也可以促进部门之间和部门内部的沟通、交流与合作。

3.弹性运行机制。职能部门的工作量“半径”在不同阶段一般是不同的，如按最大“半径”定编，一到“淡季”人员闲置，如不按最大“半径”定编，一到“忙季”人手不够。而在大部门中，A工作组的“忙季”可能恰好是B工作组的“淡季”，此时B工作组的成员便可补充到A工作组中来。因此，在保持各工作组成员基本稳定的前提下，可根据工作任务、工作量等的变化，对部门内各工作组人员构成进行适当调整，或组建新的工作组，这不仅有利于减少虚设岗位和闲置人员，也有利于部门内部各工作组之间的沟通融合。此外，大部门之间同样可以采用这种弹性化的运行机制，当遇到教学评估、校庆等重大任务或紧急任务时，可从各部门抽调精干力量，组成临时性的工作团队，共同协作完成工作任务。

4.综合服务机制。小部门体制下的公共服务职能基本上是一种碎片化服务，因而提供的公共服务具有典型的不完整性和非连续性[12]。而大部制具有“大服务”的特点，要更好地发挥大部制的综合服务优势，服务流程的优化至关重要，应对职能部门的服务工作进行流程再造。信息化建设是流程再造的技术前提，也是新的服务流程运行的技术平台。因此，要加强数字化校园建设，充分利用网络技术、移动通信技术等技术手段，推进管理和服务现代化，实现由传统的文件式、串联式、部门分散化的服务方式向电子化、并联式、部门集成化的服务方式转变，从而优化服务流程，提高服务效率和质量。例如，在科研经费管理中，教师认领项目汇款，通常要先到科研主管部门审核、盖章，然后再到财务部门办理入账手续。而通过网上办理流程，就可以将流程变为“教师网上认领—科研主管部门审核—财务部门入账并返回信息”，审核和入账两个环节就可以由科研主管部门和财务部门在网上快速协作完成，不仅使教师免于在不同部门之间来回奔波，也加快了科研经费下拨速度[13]。

5.监督评估机制。大部制下，职能部门业务范围扩大，部门权力也随之加大，对职能部门的监督愈显重要。但由于职能集中，责任清晰，避免了多头管理和推诿扯皮等现象，对部门的监督和评估也更加便利。一方面，要加强对职能部门权力运行的监督。高校要保证纪委、监察、审计机构相对独立运行，加强对部门权力行使情况的监督检查，确保部门权力规范运行；要充分发挥教师代表大会、工会、学生代表大会等群众组织的民主监督作用，更好地维护师生员工的合法权益。另一方面，要加强对职能部门工作绩效的评估。对工作绩效进行评估，是提高职能部门执行力的有效途径。但目前高校中，职能部门的工作绩效基本上只是通过撰写部门工作总结或由部门领导向校领导汇报来呈现，对部门的考核也缺乏科学的绩效考核标准。高校应当建立职能部门一把手负责制，实行目标管理，并成立评估委员会或评估办公室等专门评估机构，完善绩效评估方法体系及操作程序，对职能部门工作情况进行专业评估，并根据评估结果给予相应奖惩，以推动职能部门更好地履行职能。此外，各职能部门也应建立完善的内部监督机制，加强对各工作小组权力行使和任务完成情况的监督检查，以更好地实现部门整体目标。

第二篇：大部制改革

大部制改革之我见

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一、发达国家和地区的大部制改革之经验

从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。

二、我国大部制改革是历史之必要

经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。

三、中国大部制改革的历史

改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。

四、铁道部改革之未来展望

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。

我国实行大部制改革初衷在于顺利完成政府职能的转变，构建服务型的政府，使“为人民服务”不落为空口号，这是党执政先进性的表现。但是在改革过程中牵涉到的民生问题不能轻视，权力集中后能否真正照顾到细微处的民生质量才是大部制改革的验金石。

第三篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，大部制改革

职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。

推行大部制改革的意义

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。

1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

2.有利于落实“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。

推行大部制改革的原则

1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。

二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。

2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。

3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。

4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。

5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。推行大部制改革需要重点研究的若干问题

1.决策、执行、监督的分离与协调问题

目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。

在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。

2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题

我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

3.推行大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。

4.与其他改革相配套问题

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

5.加强对大部制改革的理论研究

我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。[1]

第四篇：大部制改革3

二、背景:我国进行大部门体制改革的行政环境

进入历史发展的新阶段,我国的行政体制改革,无论是目标的确立还是路径的选择,都要从新的起点思考和分析。目前而言,我国进行大部门体制改革的环境已经基本成熟。

第一,我国进行大部门体制改革是社会主义市场经济发展的必然要求,也是经济增长方式转变的现实需求。

改革开放以来,现实的经济社会需求发生了很大变化,人们从生存型社会进入发展型社会。在“科学发展观”的指导下,作为社会发展的领导者———政府必然首先要面临自身科学发展的问题,只有其科学发展才能领导社会走向和谐。因此为适应社会主义市场经济发展和经济全球化的要求,我国政府推进以职能转变为主导的大部门机制建设已经迫在眉睫。

第二,公共服务问题的突出,公民参与能力的增强,尤其是公民社会的自我发展和健全,是我国进行大部门机制改革的重要原因。

以往我们发展的重点一直是强调经济总量和物质财富的增加,忽视了公共需求与公共服务。十七大报告中强调“要强化政府的社会管理和公共服务职能”。同时,社会参与意识的增强,信息渠道的增加,要求现代政府的建设必须本着以政府为主导、社会多方参与的方向发展,才符合多元利益主导下的社会发展方向。因此,转变政府职能,确定政府在公共服务中的主体地位和主导作用就更加重要。

第三,政府自身建设的矛盾得不到有效解决也对政府改革造成现实的压力。

不得不承认,在过去的十年里,根据十五大和十六大要求进行的建设民主法治国家的努力没有取得预期的进展。与西方发达国家不同,由于我国缺乏法治的传统和历史文化积淀的惯性,对苏联模式的传统意识形态未做系统的清理,并且由于实行民主法治势必会对一些政府官员的权力和利益造成损害,导致出现官员腐败、行政效率低下的问题。因此,鉴于大众的预期和社会的实际需要,行政管理体制改革尽可能朝着一个良好的公共治理结构的方向发展是进行大部门机制改革的又一重要背景。

三、困境:我国实行大部门体制的障碍(一)政府整体职能定位的落后

改革开放以来,我国先后进行的五次机构改革未从根本上解决现有行政机构设置的弊病,目前我国的行政体制改革,政府整体职能定位落后,主要表现在: 首先,政府职能转变不够彻底,职能范围不清,使得越位、缺位、不到位的情况仍然存在。政府过多地参与私人产品的生产和提供,直接干预微观经济活动的现象还较多,政企不分、政资不分。而迫切需要政府提供的公共服务、公共产品方面存在明显的缺位。

其次,政府机构职能划分不合理,导致多头管理、职责交叉、相互扯皮、效率低下的状况依然存在。机构设置缺乏统一原则,使得机构并立,职能重叠;缺乏统一的机构集中管理,造成职能分割、多家分管、机构膨胀。同时,政府部门职能分工权责脱节问题比较突出,权责配置不合理,有权无责、有责无权、权责不匹配,过于集中与过于分散并存,降低了行政效率。

(二)政府职能部门的利益化导致部门职能的条块化

这是阻碍大部门体制建设的核心问题,它主要表现在三个方面: 首先是政府部门的利益化。以部门为主导的公共政策的制定过程,使部门利益已经凌驾于公共利益之上,从而导致公共政策的扭曲,造成了政府部门权力化、权利利益化、利益法制化的不良倾向,危害社会的公共利益。其次是政府外在监督的形式化。我国的人民代表大会在行使监督权方面还存在流于形式、程序性的监督多、实质性的监督少和监督滞后等问题,对于不服从监督的,无法追究责任,导致监督缺乏可操作性,影响了监督效果。

再次是公民政治参与的虚无化。我国公民参与政治状况虽有所改善,但仍有很多问题,公民参与方式不够多元化,参与程度不深,质量不高,参与结果的低效,会打击公民参与的积极性,从而造成政治冷漠。以上三者导致了部门利益超越了政府职能,政府利益高于公民权益。而大部门机制的核心就是要约束部门,约束政府,进而维护全社会的利益,效能和监督的整合才是大部门机制建设的关键。

(三)社会自我管理机制的严重滞后

社会自我管理机制的健全和完善是建设大部门体制充分条件,但我国长期大而全的政府管理模式导致这一要件缺失。一个发达的社会自我管理机制,应该为建设大部门体制做好准备。但是,很显然,当前我国政府,长期以来都在扮演着无所不能的全能政府角色。这导致我国社会自我管理机制发展的滞后,也日益暴露出原有体制的缺陷:首先,社会管理体系中组织机构不完善,社会矛盾的调节乏力。民主法治体系的发展不能适应市场经济的客观要求,社会管理体制的建设较为缓慢;管理监督不力,导致不公平竞争和违法现象增多,影响社会的稳定。其次,社会组织全面依附于政府,使得基层社会组织的自我发展的能动力低下。在集权的垂直控制条件下,基层社会组织缺乏独立的意志和目标,对政府负责;政府提供各种资源,组织内部的利益分配关系也由政府来确定。这样,基层社会组织丧失了相对独立性以及谋求自身利益发展的动力和根据环境自我调整、更新的能力,从而影响整体社会的进步。

四、路径:我国实行大部门体制建设的发展方向

(一)转变政府职能,提高政府效能,全面推行政治体制改革

首先要按照权责一致的原则,进一步理顺部门职责关系,明确界定部门的职能分工,并根据责任赋予相应的权利,克服职能交叉、权责脱节的弊端。通过重新定位政府的职能,缩小政府行政范围,把政府不该管也管不了,管不好的事交给市场。转变政府的管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变。

其次,继续规范行政审批制度,优化公共服务,弱化经济干预,强化社会管理,严格依法行政,最终使政府从全职全能转变为有限责任,从权威命令转变为科学决策,从人治管理转变为依法行政,从传统部门利益型政府转变为现在公共服务型政府。再次,大部门机制中政府机构的设置,尤其是部的设置,要根据行政活动的效能性和协调性,坚持整体规划、统一部署、协调行动、试点先行的原则,在中央的统一领导下,在一些利益联系不太紧密、改革阻力相对较小的部门进行改革试点,然后总结经验,进而全面推进改革。目前各专家学者呼声最高的是包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式以及整合民航、公路交通、铁路运输、航运以及管道运输五项管理职能,形成统一管理的“大交通”模式。

(二)实行决策、执行、监督职能的适当分离,完善公共治理结构

从宏观来看,大部门体制将依据中央“经济调控、市场监管、公共服务和社会管理”的政府职能和决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革,构建由决策部门、执行部门、监督部门三大类部门组成的政府组织机构的总体框架。为此,从我国的国情出发,国务院所属机构可考虑进一步整合,拓宽主要部委的职能,完善外部监督机制,逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。我国许多直属机构和具有公共职能的直属事业单位,如安全、质量、食品、药品监督等,可参考美国等建立政府独立管制机构,这类机构虽不作为政府组成部门,但拥有相当独立的规制权、管理权以及行政裁决权,以凸显其专业性和独立性。推行大部制主要是集中和综合决策,提高决策的科学性和有效性,对“三权”进行理清并使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制,建立决策、执行、监督分开的行政管理体制,确保决策科学、执行有力、监督有效,完善公共治理结构。当然大部门在集中一些行政职能的时候,也要防止出现权力的膨胀和监督的空位。

(三)健全和完善社会自我管理机制,建立有效的政府监督体系 建立社会协调机制是形成社会管理新格局、有效整合各种社会力量、保持社会安定有序的重要的制度化手段,也是建设大部门机制的充分条件。从宏观角度来看,要建立新的社会管理体制格局,改变组织建设重垂直管理轻横向协调的做法,充分发挥社区、地方政府、行业协会的整合功能,建立多层次、多纽带的整合机制,健全完善城乡基层群众自治组织,大力培育发展公益服务、行业管理、经济协作类社团组织,大力发展中间组织在基层组织、公众和中央政府之间形成良性互动。同时有效调节社会不同方面利益关系,建立适应社会变革的利益协调模式,最大限度地发挥利益刺激产生发展动力的作用。

第五篇：大部制改革背景

大部制改革背景：

众所周知，政府部门在行政管理中，不时出现职能交叉、政出多门、多头管理、相互推诿等情况，对此，民间戏称“八个部门管不好一头猪”，也有“九龙治水”等说法。大部制改革，就是要将那些职能相近、业务范围趋同的部门集中成一个部门统一管理，减化行政审批，提高政策执行效能，降低行政成本。

在国务院2008年以前的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

前景

大部制改革绝不简单仅仅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是经济改革，大部制是两者的结合点，因此，并不只能从行政的视角对改革进行设计，要从国家和社会发展的多元角度进行探索设计。

对大部制改革的看法

中国国务院大部制改革之：艰巨性 权力整合难

重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。机制磨合难

一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。大部制不是几个“小部”的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。运行监督难

实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。人员分流难

机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。