构建执法办案风险评估预警机制的思考

第一篇：构建执法办案风险评估预警机制的思考

首页>>专题频道>>检察专题>>北京市东城检察院工作>>新东检风采 构建执法办案风险评估预警机制的思考

时间：2011-11-21 13:26:00作者：新闻来源：正义网 评论投稿打印转发复制链接小|中|大字号

【摘要】检察机关作为国家法律监督机构,在行使法定职能时,其蕴含的国家权力与公民权益的直接冲突导致办案风险无处不在。如何减少执法风险隐患,预防和化解办案风险,提升办案质量和效果是检察机关必须直面的现实,执法办案风险评估预警机制作为检察机关深化三项重点工作的重要举措应是当前需要探索研究的一项重要课题。本文从执法办案风险的界定、实行执法办案风险评估预警机制的理论及现实基础出发,综合分析各地在执法办案风险评估预警工作中的经验和存在的问题,在此基础上对风险评估的范围、标准、程序、方法进行界定,并对构建执法办案风险评估预警机制应当注意的问题进行了思考。

【关键词】执法办案风险 评估 预警

【课题组成员】 宋志虹 马乐 贾小军 王婕

随着我国改革开放的不断深入,社会经济格局调整加快,利益分化程度加大,各类社会矛盾凸显,社会稳定潜藏着巨大的风险,如何积极防范风险和和有效化解不稳定因素,维护社会大局稳定,这是我国跨越式发展过程中不得不面对与思考的问题。曹建明检察长在向十一届全国人大四次会议所作的工作报告中要求检察机关应“建立健全执法办案风险评估预警机制”,作为维护社会和谐稳定、深化三项重点工作的重要举措。实行执法办案风险评估预警机制,是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要途径和方式,是检察机关适应执法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的重要举措。

一、检察机关执法办案风险评估预警机制概述

(一)执法办案风险的界定

有学者将执法办案风险做了广义与狭义之分,广义的执法办案风险包括外部环境和内部工作机制对执法办案造成的不当干扰以及执法办案过程和执法办案结果对社会产生的不良影响。狭义的执法办案风险仅指执法办案过程和执法办案结果对社会产生的不良影响,包括引发信访、群体性事件或者突发性事件等。[1]最高人民检察院在今年7月11日通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》(以下简称《意见》)中指出,执法办案风险评估预警工作主要是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中,对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险,进行分析研判、论证评估。《意见》倾向于将执法办案风险界定为由检察执法行为引发的“不稳定因素”及“社会矛盾”。

笔者认为,执法办案风险的界定应从引发风险的原因来看,而引发风险的原因既有外部环境如媒体、舆论、其它国家机关的行政或执法行为等因素,也有检察机关内部工作机制以及检察人员执法行为等内部因素。在面对一个具体的案件进行评估时,不能完全将外部环境的影响与内部工作机制和执法行为的影响相割裂,为达到更好的风险防范和化解效果,必须综合考虑各种因素对案件执法结果的影响,可以以检察机关内部执法行为不规范、处理方法不妥当、释法说理不到位、部门之间沟通不顺畅、矛盾纠纷化解不及时等引发执法办案风险的因素为重点。因此,执法办案风险评估预警机制中所讨论的执法办案风险是指由内外部因素引发的对公平正义、民生权益、社会稳定、政治局面和舆论反应等方面造成的综合影响。

(二)执法办案风险评估预警的内涵及目的

风险评估作为风险管理学的关键环节,是对不良结果或不期望事件发生机率进行描述及定量的系统过程,目的是通过发现、分析和衡量风险,提出防范措施,以减少风险 [2]。执法办案风险评估则是对于在执法办案中发生的或可能发生的风险进行预测、分析、衡量和判断,提出防范和化解措施,从而达到控制、降低办案风险,提高司法效能的过程,包括风险的识别、评估、预警、制定预案、防范和规避风险、控制风险等多个环节。评估的内容主要包括两个方面,一是案件的处理过程是否严格执行了法律和政策,实现了司法活动追求的公平正义;二是案件的处理结果是否保障了当事人的合法权益,当事人的疑问是否得到了合理解释,情绪是否得到了及时疏导,实现了法律效果和社会效果的统一,维护了社会的和谐稳定。

高检院《意见》中明确:“执法办案风险评估预警是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中,对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险,进行分析研判、论证评估;对有可能发生执法办案风险的案件,提出处理意见,积极采取应对措施,及时向有关部门发出预警通报,主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作,有效预防和减少执法办案风险发生。”

笔者认为,实行执法办案风险评估预警可以有效地降低办案风险,化解社会矛盾纠纷,维护社会稳定,但从检察机关的法律监督职能出发,保障国家法律的统一实施及实现社会的公平正义也是执法办案活动的应有价值,建立执法办案风险评估预警机制的最终目的应是通过风险评估,发现执法中存在的问题,规范执法办案流程,促使执法办案人员全面考量其执法结果可能存在或已经存在的风险,以选择最佳处理方式办理案件,最终达到树立检察机关执法公信力,实现公平正义的目标。

(三)建立执法办案风险评估预警机制的理论及现实基础

有观点认为,从法治和法理的角度思考,在司法机关实施风险评估机制值得商榷,原因在于司法活动不同于行政决定的灵活性以及少数服从多数的原则,司法活动必须按照法律规定和原则,而不能按照少数意见服从多数民意的原则,司法作出裁决的程序、根据和结论都必须严格依法而确保公正,都不能以当事人乃至社会舆论对司法裁决是接受、服从还是反对、抵制,即是否有影响稳定的风险为转移。司法活动无论是否有影响社会稳定之虞,都必须保证质量,建立对司法水平、案件质量、公正程度、司法效果等认真检验、评估、总结,分析利弊得失,以改进工作的机制才是正途。舍此而希望通过社会风险评估,避免不当司法活动,无济于事,反而可能夸张放大社会稳定压力,给人以司法可以灵活变通的负面暗示。[3]

但建立执法办案风险评估预警机制是有其现实必要性的,近年来通过对涉检信访案件的分析,不难发现造成涉检信访案件发生的原因有些是因案件承办人员把关不严、审查不细,在执法办案程序上存在瑕疵,造成当事人对办案结果的不认同而反复信访;有些是案件当事人对法律政策认识不足,而办案人员没有做好释法说理工作,而导致信访案件发生。笔者认为,建立执法办案风险评估预警机制是一种工作方法创新,与司法活动所追求的公正目标并不相悖。执法办案风险评估预警机制的建立是倡导在执法办案过程中更加注重释法说理,化解矛盾,避免就案办案、简单办案、机械办案,更加注重自我监督和群众的参与监督,根本目的还是通过该机制的运行实现规范执法办案行为,树立检察机关的执法公信力。最高人民检察院副检察长邱学强在全国检察机关执法办案风险评估预警工作现场推进会指出,加强执法办案风险评估预警,是检察机关适应执法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的有力抓手。事实证明,对执法办案中的风险隐患如果不预先防范、不提前化解,事后解决起来就会更加被动、更加困难,耗费的成本更高,对执法形象造成的负面影响也更大。

当然,执法办案风险评估预警机制的设置和运行不应该错位,它不可能包揽和解决案件的所有问题,不可能替代法律的具体规定。否则,就是有法不依,以化解矛盾促进和谐为由,自定规则或以言代法,损害法律的权威性,那将是对依法治国莫大的讽刺,也必然会失去存在的价值。

二、执法办案风险评估预警工作的实践做法及分析

(一)目前部分检察机关开展执法办案风险评估预警工作的做法及效果

1、江苏省检察院:该省检察院自主研发了“控申日报软件”,以信息化为支撑,建立了全员参与、上下协调、整体联动的工作格局。严格规范风险评估预警工作程序,在受案前、办案过程中、结案后,进行全程开放式风险评估,力求找准风险点,及时提出处置预案,将风险评估、矛盾化解贯穿于执法办案始终。在开展执法办案风险评估预警工作中,江苏检察机关坚持逐案动态评估。从案管部门受理案件开始,根据案件流转,全程动态评估风险。定期根据工作中发现的一些苗头性、倾向性问题进行综合分析评估综合研判。对同一时期发生的同类案件进行专题分析评估,对可能危及社会稳定、公共安全的案件进行重点分析预测。2010年7月至2011年3月,江苏检察机关对1474件案件提出风险预警,有效防范和妥善化解风险隐患966件,有力维护了社会稳定。

2、浙江省检察院:浙江全省103个检察院在办理重大复杂案件和作出不批捕、不起诉、不立案、不赔偿、不抗诉、撤案等决定前,对是否会产生矛盾、引发执法办案等风险都要进行综合评估,实行动态跟踪,并根据风险的大小,及时预警和制定实施科学的处置预案。同时,加强各部门的协调配合和释法说理等配套工作,提高办案质量,加大矛盾化解力度,彻底从源头上预防和减少执法办案风险,以此提升执法公信力,促进公正廉洁执法。一年的实践表明,浙江检察机关推行的执法办案风险评估预警机制,结合刑事和解、检调对接、社会帮教、法律监督全方位说理释法、网络舆情监测处置等多种措施,深层次化解了社会矛盾,实现了办案的法律效果、社会效果、政治效果的有机统一,也提升了检察公信力。据统计,2010年1月至11月,全省检察机关共对3701名轻微犯罪嫌疑人通过刑事和解作出不批捕、不起诉决定,对不构成犯罪或事实不清、证据不足的案件,决定不批捕4624人,不起诉1682人,其中包括1113名外来人员犯罪平等适用不捕,对546件民事行政申诉案件息诉处理以及办理一批重大复杂案件,总共涉及案件相关当事人1万余名。由于风险评估预测得当,至今尚未发现对检察机关处理结果不服的情况。与此可佐证的是,在今年浙江省信访总量上升的背景下,执法办案量却同比下降二成多,九成以上基层院实现了“进京来省零上访”。

3、北京市人民检察院第二分院:通过构建以风险评估预警管理工作办公室为核心、连接九个业务处室的风险评估预警工作体系,创新了“1246”工作模式,即建立一个专门机构――执法办案风险评估预警管理工作办公室;完善两项制度规范:《执法办案风险评估预警工作办法》和《执法办案风险评估预警管理办公室工作规程》;抓住四个工作环节――评估情况确认反馈、处置情况动态反馈、办案部门风险评估联络员作用的发挥、控申接待风险信息的分析;推行“六个一”工作方式:一案一评估、一案一调查、一案一分析、一案一化解、一案一反馈、一案一总结。在效果上实现了“四化”和“四个转变”,即评估范围最大化,评估对象由局部到全面的转变;机构设置合理化,管理由宏观到微观的转变;评估责任明确化,评估主体由模糊到清晰的转变;工作流程系统化,工作机制由散乱到健全的转变。

(二)检察机关执法办案风险评估预警机制分析

1、从执法办案风险评估的案件范围看,目前各省、市检察院并不统一。如江苏省检察院将职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、控申、民行等业务部门所办理的存在风险的各类案件,都纳入风险评估范围。广东省检察院则重点对四类信访案件进行风险评估:一是对即将移送批捕、起诉而可能发生信访的案件;二是对不符合自侦部门立案条件,但可能到检察机关群体访、越级访或引发其他不稳定因素的案件;三是对本院受理的信访案件中可能发生后续信访的案件;四是对本院做出的不立案和撤案的职务犯罪案件,不批捕、不起诉、不抗诉的案件,维持原处理决定、刑事赔偿不确认、不赔偿的刑事申诉案件,不立案、不抗诉的民事申诉案件,以及其他做出重大处理决定的案件。

2、从风险评估的内容看,尽管各个省市检察院表述不尽相同,但风险评估的内容主要是从执法办案案件的发案背景、案件性质、办案效果及审查案件时发现的苗头性问题等方面综合考虑,主要依据信访事项的性质、影响、诉求的正当性及信访人的性格特点和信访策划人的情况进行评估。息诉工作预案,对于合理的异议和诉求,主要考虑能否通过法律、政策妥善解决;对于不合理诉求,主要考虑能否依据法律、政策进行充分合理解释、有力论证和详细说明,尽量争取大部分群众的理解和支持。

3、从执法办案风险评估的风险等级确定看,多数地方分为三级,也有的地方分为二级或四级。如深圳罗湖区检察院采用的是三级风险制,如规定了“被害人15人以上(含15人)30人以下的涉众型刑事案件”为三级风险案件;规定“案件被各级媒体或境外媒体传播,引起公众广泛关注,社会影响极大的案件”为一级风险案件。同时规定确定风险采用“就高不就低”原则,在同一阶段各部门评估风险等级不一致时,以最高风险为该案件的风险等级。

山东省沂南县检察院将案件的风险等级分为A、B、C三级预警,A级预警为特别重大风险等级,是案件当事人对检察机关拟作决定有强烈意见,有明确的信访苗头,存在较大息诉困难的;B级预警为重大风险等级,是案件当事人对检察机关拟作决定有接受倾向,但存在部分疑虑和意见,没有明确息诉表示,存在不确定信访因素的;C级预警为一般风险等级,是案件当事人对检察机关拟作决定基本同意,不存在严重分歧性意见,没有信访可能或者可能性很小的案件。对于三级风险预警案件,分别采取相应的对策。

江苏检察院则根据案件风险因素的性质、紧急状况、发展趋势以及可能造成的社会危害和影响等因素设置预警级别,将案件风险划分为四个级别:IV级(一般风险),III级(较大风险),II级(重大风险),I级(特别重大风险)。

4、从执法办案风险评估的主体来看,风险评估的组织机构有的是专门设立了案件风险评估预警领导小组,如北京市检察院第二分院专门成立了执法办案风险评估预警管理工作办公室,山东省沂南县检察院成立了由检察长任组长,分管控申工作的院领导任副组长,各业务部门负责人为组员的涉检申诉信访案件风险评估预警领导小组,并成了专门办公室,形成各业务部门共同参与的大预警格局。有的则由办案部门承担,严格实行“谁主管、谁负责,谁承办、谁评估,谁评估、谁化解”原则,细化部门责任,控申部门承担组织协调、督办考评、建议奖惩、台账管理、信息通报等职能,案件管理中心具体承担审查把关、督察督办等职责,如河南省汝州市人民检察院。

5、风险评估的工作程序,一般由案件承办部门拟作出处理决定时,由承办人对案件举报人、受害人、申请人等当事人信访的风险进行评估,初步判定风险等级、填写风险评估表,经部门讨论研究、分管领导审核签字后提交评估专家委员会或评估预警工作领导小组评定风险等级,评估预警工作领导小组办公室发布预警,承办部门研究制定处置工作方案, 控申部门积极配合,共同采取措施,化解不稳定因素,结案报告最后报案管中心或控申部门建档备案。

三、执法办案风险评估预警机制的构建

(一)明确四项原则,指导执法办案风险评估工作

执法办案风险评估预警机制的构建需要遵循以下四个原则:(1)全面预测,重点预警原则。该原则要求对检察机关各部门在工作中可能引发执法办案事项的情况,做到在决策前作出预警分析。(2)及时性原则。该原则要求在执法办案工作中,要及时发现、及时处理、及时回馈、及时汇报各类信息和问题,为正确做出决策,了解当前社会突出矛盾和焦点,提供有重要参考价值的综合信息。(3)动态性原则。该原则要求动态地把握执法办案风险评估预警机制的建设。执法办案风险评估是一个持续反复的过程,一次风险评估并不能一劳永逸。信访人的思想行为变化决定了目标预期是一个动态的过程,目标预期中的各项考核指标也应在不断的评估反馈过程中进行修正。(4)分工负责,相互配合原则。该原则要求各部门在执法办案风险评估中要通力合作,相互配合,形成全院一盘棋的格局。

(二)明确案件评估范围和等级判定标准

笔者认为,检察机关自侦、侦监、公诉、控申、监所、民行等业务部门所办理的各类案件,都应纳入风险评估的范围,上述案件拟作出决定前,都应当进行风险评估。一方面可以避免承办人主观上作事先筛查,遗漏可能引发风险的案件,另一方面也能够在各类案件处理中充分发挥执法办案风险评估预警机制促进执法规范化的目的。

风险等级的判定标准是建立风险评估机制的核心内容,是承办人据以判定案件风险等级的依据,高检院《意见》中将风险等级划分为重大风险案件、较大风险案件和一般风险案件三类,并规定应根据实际情况的发展变化,及时调整风险级别。重大风险案件是指案情重大、社会公众和媒体高度关注、涉及被害人较多,极有可能出现当事人及其近亲属自杀、自残、实施暴力等极端行为,容易引发群体性事件,或者存在其他重大不稳定因素,需要党政机关多个部门共同解决的案件;较大风险案件是指案情相对复杂、矛盾持续时间较长、处理有一定难度,极有可能引发涉检上访问题,需要上下级检察机关或本院各部门相互协作、共同化解的案件;一般风险案件是指当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑,对处理结果不理解,存在风险苗头,承办部门、承办人通过释法说理、协调疏导能够化解的案件。虽然《意见》中对等级判定的标准作了规定,但整体上还较为笼统,在实践中还需要根据实际情况探索更有利于科学判定等级的细化标准。

(三)建立评估流程,实现有效运行

1、执法办案风险评估的启动。一是具体办案部门的个案评估预警。办案人员对所受理、办理的每起案件,都要根据基本案情、当事人及其近亲属对拟作决定的态度等进行风险评估,对可能引发风险的案件,纳入预警范围,由承办人提出风险评估意见和化解措施,报主管领导审批后,启动个案预警程序;二是控申部门的社情预警,由控申部门对来信来访进行月汇总、季分析,掌握信访群众的情况,对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉检上访信息进行广泛收集整理,使有关部门能提前开展工作,做到关口前移、防患未然,在处理执法办案案件时能够迅速反应,占据主动;三是建立特殊时期预警机制,在发生自然灾害、突发事件等特殊时期,对存在稳定风险的案件重点排查。

2、执法办案风险的评估。一是在范围上实行全面评估,即将各业务部门办理的所有案件都纳入风险评估范围,为使评估工作可以得到落实且便于操作,可以将执法办案风险评估纳入案件管理系统,系统设定流程:案件承办人在办理案件的同时,必须对所办案件进行风险评估,拟定风险等级和预警工作预案,提交部门负责人、分管检察长和检察长审批。如不完成“风险评估”环节,将无法进入下一办案流程。评估后,实行动态预防处置,承办人要根据案情变化和社会舆情等情况及时调整评估等级,作出相应的风险预警,拟定具体的应对措施,全程跟踪处理。二是在内容上实行重点评估,承办人对于高检院《意见》中所列的12项重点评估预警案件、8种可能引发办案风险的案件应作为评估重点,对重点案件应提出评估意见,由本部门研究决定评估的等级。

3、执法办案风险的预警。根据风险评估的等级,对重大及较大风险等级的案件,承办人应及时制定执法办案风险预警工作预案,详细列明案件当事人的基本情况及主要诉求、简要案情和拟作出的案件处理意见、可能引发风险的情况及原因、拟化解的方案及稳控息诉措施,交分管检察长或检察长审批。根据审批决定,建立风险防范布控制度,由承办部门对案件实行“三定一包”(定人员、定责任、定时限、包息诉),确定包案领导。控申部门要主动与案件承办部门联系,共同研究修订和完善信访预案,配合承办部门做好信访人或案件当事人的息访息诉工作。对重大敏感案件涉案人员、可能引发群体访或越级访人员,建立专门档案,在重大活动等敏感时期,及时启动防范布控措施。对评估风险等级为一般风险的案件,承办人应及时向主管检察长汇报,由案件承办部门或承办人对有关证据认定、法律适用、结案的理由等向当事人做好释疑解惑和思想教育工作。

4、执法办案风险的化解及应对。一是加大释法说理力度,案件承办人在办理案件中,应主动约谈、电询、走访案件当事人及其家属,听取意见,将释法说理贯穿于执法办案的全过程,杜绝因执法中忽略细节引发群众不满;二是将执法办案风险评估预警与释法说理、刑事和解、检调对接等工作有机衔接起来,如对陷入生活困境的刑事被害人实行个案救助,对涉及民事赔偿的刑事案件、民事行政申诉案件,可以委托人民调解组织先行调解后再由检察机关依法处理,解决好当事人的合理诉求等问题。对合理诉求解决到位、经过释法说理等仍采取极端行为或无理闹访的当事人,应依法审慎进行处置;三是加强涉检舆情监测、引导,防止不实信息扩散,遏制恶意炒作个案,把握正确的舆论导向;四是控申部门主动了解正在办理的案件进展情况,深入基层和群众,掌握不稳定因素的苗头和动向,及时向相关业务部门提出化解信访隐患的意见建议;五是对办案中发现社会管理中存在的风险隐患问题,及时提出消除隐患、强化管理的检察建议,主动向当地党委政法委汇报有关情况,及时向有关部门通报,协同有关部门共同加强社会管理创新。

5、执法办案风险的跟踪、反馈与总结。承办部门要将执法办案风险预警工作预案及时送本院控申部门报备,便于控申部门及时掌握情况,做好接待信访人工作。承办部门在做出处理决定三日内,将办理情况反馈控申部门,必要时,由控申部门组织本院有关部门参加,以联合接访的方式向当事人告知案件处理结果。另外,由控申部门对执法办案风险评估预警工作进行定期的总结。

四、构建执法办案风险评估预警机制的几点思考

(一)应明确风险评估机制的最终目的是通过提高检察机关的执法监督能力,提升检察机关的执法公信力。评估是手段而不是目的,构建执法办案风险评估预警机制的最终目标是推动社会矛盾纠纷的成功化解和检察机关执法公信力的有效提升。因此要正确处理风险评估预警与加强执法办案的关系,执法办案和风险防控都应当在宪法和法律的框架内依法进行,对评估后风险等级虽然高,但信访人的诉求完全不合理的情况下,要在做好预警工作的同时,坚决依法办事,因为真正意义上的风险评估预警机制还应当通过评估发现检察机关内部执法办案中存在的突出问题予以改进,在追求公平正义的基础上促进社会和谐稳定,绝对不能以牺牲公平正义为代价,去满足信访人的无理要求来换取矛盾纠纷的暂时化解,进而毁坏社会长治久安的法治基石。

(二)应积极关注并正确应对舆情所引发的执法办案风险。随着网络技术的不断发展,资讯的传播变得更加方便快捷,而网络的虚拟性,使资讯的传播不像平面媒体那样具有可控性,所以司法实践中的很多案件能够很快成为了整个社会关注的焦点,如云南的躲猫猫案和湖北的“邓玉娇案”等,在一定程度上导致了“信访不信法,信网不信访”现象的产生,因此,舆情所引发的执法办案风险是我们应当关注的新热点之一。

(三)应将风险评估预警机制作为检察机关参与社会管理创新的重要方面。从各地实践来看,通过风险评估预警有效防范和减少了社会风险,保障了公民的合法权利,维护了和谐稳定,但我国现阶段的社会矛盾涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突、多方面的利益诉求,不是仅凭检察机关一己之力就能解决的,风险的有效控制和深层次问题的有效解决都有赖于相关国家机关的共同作用。因此,在风险评估预警机制的运行中,检察机关应通过对各类风险的评估预警,对外与相关部门之间建立沟通和联系,并形成风险网络化管理,使任意体系之间的风险信息可以直接流转,做到“一次评估、成果共享、信息通用”,从而发挥出联动预警效果,共同参与社会管理创新。

(四)应提高风险评估预警的意识和能力。通过风险评估预警机制的运行,应使检察人员充分认识到执法办案过程中的风险预防与防控的必要性和重要性,使检察人员养成在处理案件时既注重案件的办理质量,又注重防控风险,力争实现案件处理的法律效果、社会效果和政治效果的统一的良好习惯。更应通过专业化的系统培训,加强检察人员对风险的识别、评估、控制以及制定并实施预案的能力,培养针对不同类型的案件、不同类型的当事人,研究总结对策的能力,如积极探索在化解矛盾中引入心理学专业支持,加强对当事人的心理疏导、情绪调试和情感抚慰,通过创新工作方法有效破解目前化解矛盾中“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的被动局面 [4]。

第二篇：检察机关执法办案风险评估预警机制

检察机关执法办案风险评估预警机制

检察机关建立健全执法办案风险评估预警机制，是防范和化解社会矛盾，维护社会稳定工作机制的创新，是实现检察业务管理科学化的重要形式。随着我国改革开放的不断深入，社会经济格局调整加快，利益分化程度加大，各类社会矛盾凸显，社会稳定潜藏着巨大的风险,如何积极防范风险和和有效化解不稳定因素，维护社会大局稳定，这是我国跨越式发展过程中不得不面对与思考的问题。曹建明检察长在向十一届全国人大四次会议所作的工作报告中要求检察机关应“建立健全执法办案风险评估预警机制”，作为维护社会和谐稳定、深化三项重点工作的重要举措。实行执法办案风险评估预警机制,是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要途径和方式,是检察机关适应执法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的重要举措。

一、检察机关执法办案风险评估预警机制概述

执法办案风险，根据最高人民检察院通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》（以下简称《意见》）中指出，执法办案风险评估预警工作主要是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估。据此，笔者认为执法办案风险是指由检察执法行为引发的“不稳定因素”及“社会矛盾”。

执法办案风险评估预警，高检院《意见》中明确：“执法办案风险评估预警是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估；对有可能发生执法办案风险的案件，提出处理意见，积极采取应对措施，及时向有关部门发出预警通报，主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，有效预防和减少执法办案风险发生。”

检察机关执法办案风险评估预警机制，作为检察机关从自身的职能出发，创造性的引入了风险评估这一管理学概念，对于在执法办案中发生的或可能发生的风险进行预测、分析、衡量和判断，提出防范和化解措施，从而达到控制、降低办案风险，提高司法效能，有效预防和减少执法办案风险发生。实行执法办案风险评估预警可以有效地降低办案风险，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，但从检察机关的法律监督职能出发，保障国家法律的统一实施及实现社会的公平正义也是执法办案活动的应有价值，建立执法办案风险评估预警机制的最终目的应是通过风险评估，发现执法中存在的问题，规范执法办案流程，促使执法办案人员全面考量其执法结果可能存在或已经存在的风险，以选择最佳处理方式办理案件，最终达到树立检察机关执法公信力，实现公平正义的目标。

通过对涉检信访案件的分析，可发现造成涉检信访案件发生的原因有些是因案件承办人员把关不严、审查不细，在执法办案程序上存在瑕疵，造成当事人对办案结果的不认同而反复信访；有些是案件当事人对法律政策认识不足，而办案人员没有做好释法说理工作，而导致信访案件发生。执法办案风险评估预警机制的建立是倡导在执法办案过程中更加注重释法说理，化解矛盾，避免就案办案、简单办案、机械办案，更加注重自我监督和群众的参与监督，根本目的还是通过该机制的运行实现规范执法办案行为，树立检察机关的执法公信力。最高人民检察院副检察长邱学强在全国检察机关执法办案风险评估预警工作现场推进会指出，加强执法办案风险评估预警，是检察机关适应执法环境的深刻变化，进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的有力抓手。

二、检察机关执法办案风险评估预警机制对象分析

检察机关执法办案风险评估预警机制是指对于执法办案可能发生的、应避免的不稳定风险设想周到。首先是可能发生案件处理的法律效果和社会效果不统一。其次是可能引起当事人过激行为、上访甚至暴力事件、群体性事件。第三，是可能引起社会舆论对案件处理结果持否定态度，甚至少数人借机恶意炒作，影响检察执法公信力等。根据一些地方的成功实践，对下列案件宜进行风险评估:自侦部门拟作不立案或撤销案件决定的;公诉部门拟作不起诉决定的;被害人或其诉讼代理人请求刑事抗诉，公诉部门经审查拟作不予抗诉决定的;侦监部门对有被害人的案件拟作不批捕决定，被害人不服侦查机关不立案决定而申请立案监督的;民行检察部门拟作不立案决定或不予抗诉决定或不提请抗诉决定的;控告申诉检察部门对刑事申诉案件拟作不立案复查或拟作维持原决定的;刑事赔偿办公室对刑事赔偿案件拟作不确认或决定不予赔偿或请求人对赔偿决定有异议的;自侦部门办理案件中涉及查封、扣押、冻结款物的等等。对控告申诉检察部门受理、接待的群体访案件、反映检察机关工作人员在执法办案中存在违法违纪问题、实名举报的案件线索、反映因举报而受到打击报复的事件等信访案件。

三、对检察机关执法办案风险评估预警机制的几点思考

（一）检察机关执法办案风险评估预警机制中的风险处置环节是检察机关执法办案风险评估预警机制在动态情况下最为重要的部分。

在风险处置的过程中如何进行程序与工作的安排是该问题的重点。加大释法说理力度,案件承办人在办理案件中,采取主动约谈、电话询问、走访案件当事人及其家属,听取意见,将释法说理贯穿于执法办案的全过程,杜绝因执法中忽略细节引发群众不满;将执法办案风险评估预警与释法说理、刑事和解、检调对接等工作有机衔接起来,如对陷入生活困境的刑事被害人实行个案救助,对涉及附带民事赔偿的刑事案件、民事行政申诉案件,可以委托人民调解组织先行调解后再由检察机关依法处理,解决好当事人的合理诉求等问题。对合理诉求解决到位、经过释法说理等仍采取极端行为或无理闹访的当事人,依法审慎进行处置;控申部门主动了解正在办理的案件进展情况,及时向相关业务部门提出化解信访隐患的意见建议，必要时参与协调。为了把风险评估的工作做到更好要坚持以下几个方面：

一是明确规定执法办案风险评估预警的范围。按照高检院《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》要求，同时结合工作实际，将自侦、侦监、公诉、控申、监所、民行等业务部门所办理的案件和控告申诉检察部门受理接待的群体访案件、反映检察机关工作人员在执法办案中存在违法违纪问题、实名举报的案件线索、反映因举报而受到打击报复的事件等信访案件都作为评估范围。

二是科学地判定风险等级标准。将执法办案中的风险划分为重大风险案件、较大风险案件和一般风险案件三类，并规定根据实际情况的发展变化，及时调整风险级别。重大风险案件是指案情重大、社会公众和媒体高度关注、涉及被害人较多，极有可能出现当事人及其近亲属自杀、自残、实施暴力等极端行为，容易引发群体性事件，或者存在其他重大不稳定因素，需要党政机关多个部门共同解决的案件；较大风险案件是指案情相对复杂、矛盾持续时间较长、处理有一定难度，极有可能引发涉检上访问题，需要检察机关或本院各部门相互协作、共同化解的案件；一般风险案件是指当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑，对处理结果不理解，存在风险苗头，承办部门、承办人通过释法说理、协调疏导能够化解的案件。

三是严格评估程序。将评估程序分为风险评估、风险预警、风险化解、风险反馈与总结四个阶段。风险评估阶段，案件承办人在办理案件的同时，必须对所办案件进行风险评估，确定风险等级和预警工作预案，提交部门负责人、分管检察长和检察长审批。风险预警阶段，对重大及较大风险等级的案件，由承办部门对案件实行“三定一包”。风险化解阶段，也是预案的落实阶段，将执法办案风险评估预警与释法说理、刑事和解、检调对接等工作有机衔接起来。执法办案风险的反馈与总结阶段，承办部门将执法办案风险预警工作预案及时送本院控申部门报备，便于控申部门及时掌握情况，做好接待信访人工作。风险化解后，承办部门要将风险化解报告单提交风险评估委员会办公室，由风险评估委员会办公室对执法办案风险评估预警工作进行总结。

（二）检察机关执法办案风险评估预警机制中的责任追究问题。

对于检察机关执法办案风险评估预警机制中的责任追究问题，为使办案风险得到早预测、早发现、早化解、早控制，按照检察机关的工作性质和特点，检察机关构建社会稳定风险评估预警机制就要从责任追究的层面进行精心合理的制度设置。坚持“谁办案、谁评估，谁决定、谁负责”是 执法办案风险评估预警机制的原则。

首先，检察机关应当将社会稳定风险评估预警工作纳入案件质量考评体系，将是否及时发现和防范社会风险作为衡量案件质量的重要依据。

其次，要把是否建立社会稳定风险评估预警制度和取得的成效作为绩效考核内容，作为衡量领导班子、各业务部门和检察人员实绩的重要依据，并与“先进检察院”、“文明接待室”等考核评比相结合，以保障这项工作健康、深入地开展。

第三，是对不积极开展社会稳定风险评估预警，隐瞒、谎报、缓报重大社会稳定或信访信息，导致矛盾激化，丧失处理时机，造成不良后果的，对案件承办人员、部门负责人直至院领导给予批评教育；造成严重后果的，按照有关规定追究相应责任。

总之，构建检察机关社会稳定风险评估预警机制是一件需要检察机关全体干警长期坚持的治本之策，检察机关要以质量、效率为载体，强化各业务部门和办案人员的大局意识、责任意识和群众意识，未雨绸缪，积极配合，妥善处置矛盾隐患，不断增强检察机关的执法效果，使群众的满意率不断提高，最终使检察机关的执法公信力不断加强。

（三）在风险评估的过程中还应该坚持服务大局，坚持原则。一是要正确把握党和国家的方针政策，要站在党和国家大局的高度，认真履行职责，坚持依法办案。越是重大敏感案件，越要办成经得起法律和历史检验的铁案。二是要准确研判案件。要增强政治敏感性和政治鉴别力，不断提高发现敏感案件和敏感事件的意识和能力。三是要全面贯彻中央要求，正确落实宽严相济刑事政策，善于区分敌我矛盾和人民内部矛盾，把因普通民事纠纷引发的事件与故意分裂国家、破坏稳定事件区分开来，把不明真相的群众与少数犯罪首要分子区分开来，坚持从案件的实际出发，将从严处理与从宽处理、从快处理与从缓处理、高调处理与低调处理相结合，孤立打击极少数，团结教育大多数，做到既依法惩治犯罪，又减少社会对抗，最大限度化解矛盾，促进社会和谐。

在风险评估的过程中应当强化领导，明确责任。一是要成立风险评估预警工作领导机构，切实加强对风险评估预警工作的领导；二是分管检察长、部门负责人、案件承办人都应当是风险评估、防范和化解工作的责任人，要根据案件所在的办案环节和职务职责的要求负具体责任；三是要定期或不定期对下级院的风险评估预警工作情况进行检查，及时通报检查情况；四是要强化执法办案人员防范社会风险的意识，不断提高办案质量和工作水平，保证风险评估预警的及时、真实和完整；五是要加强调查研究，及时总结经验，不断总结和完善相关制度。

第三篇：检察机关执法办案信访风险评估预警机制的思考

检察机关执法办案信访风险评估预警机制的思考

古人云“凡事预则立,不预则废”“患成而治何若治未病”。在社会发展过程中，必然会产生一些社会矛盾，化解矛盾固然重要，但是抓好源头治理，从源头上将可能导致社会冲突、危及执法办案信访的不和谐不稳定因素减少到最低程度，才是维护社会稳定，构建和谐社会的治本之策。因此，检察机关构建执法办案信访风险评估预警机制，正是践行科学发展观的应有之义，也是从源头上“防患于未然”的一项有效举措。笔者就检察机关为什么要构建执法办案信访风险评估预警机制和怎样构建作了一些思考和探索。

一、检察机关构建执法办案信访风险评估预警机制的必要性

在党的十七届五中全会上，胡锦涛总书记强调要“积极预防和有效化解矛盾纠纷”，全会要求“建立社会稳定风险评估机制”;***同志也多次强调“建立健全社会稳定风险评估机制”。执法办案是化解社会矛盾的国家职能，但是，如果执法办案的决策不科学、不民主、不依法，过程和结果不清廉、不文明、不公正，本身又可能引发新的社会矛盾。检察机关作为国家的法律监督机关，肩负着保障宪法和法律正确实施的神圣职责。面对新形势新矛盾，检察机关要从源头上预防和化解社会矛盾，尽量排除妨碍稳定的各种风险，实现维护社会公平正义的主题，就要直面矛盾，认清形势，理顺各种社会关系，及时化解矛盾，预防和规避社会风险，建立一套具有针对性、长效性、可操作性的执法办案信访风险评估预警机制。

二、检察机关执法办案信访风险评估预警机制的基本内容

众所周知，司法风险主要存在于四个方面：一是是否严格执行了法律和政策；二是是否化解了社会矛盾；三是是否实现了公平正义；四是是否维护了社会和谐稳定。这既是司法风险的来源，也是信访风险的评估标准。

（一）检察机关执法办案信访风险评估预警机制的概念。

检察机关执法办案信访风险评估预警机制是指检察机关内设部门及案件承办人在执法办案过程中，对拟决定事项或其他检察行为是否存在影响办案质量、易于引起社会矛盾或涉检信访风险进行论证，对可能引发社会不稳定因素，制订风险化解、处置方案，及时解决矛盾，并在必要时发出预警通报，从而把握工作主动权，有效预防和减少社会矛盾、涉检信访发生的工作机制。该机制应当包括实行执法办案信访风险评估预警的案件范围、具体责任归属和相应的操作程序。

（二）执法办案信访风险评估预警的案件范围。

分析目前检察机关易发生矛盾的相关案件，应当对以下三类案件及时进行风险评估预警。

一是极易发生涉检上访或激发社会矛盾，必须进行风险评估预警的案件；二是对案件质量有影响，案件的处理结果可能引发涉检信访、缠诉或引起群体性事件，经过分析需要进行风险评估预警的案件；三是案件处理后，有可能引发社会矛盾或涉检信访，要根据案件具体情况进行分析，在必要时应该进行信访风险评估预警的案件。

（三）执法办案信访风险评估预警工作的原则和责任落实。

为使办案风险得到早预测、早发现、早化解、早控制，按照检察机关的工作性质和特点，检察机关构建执法办案信访风险评估预警机制就要有不同于其他执法部门的原则和责任分工。

1、服务大局，坚持原则。一是要正确把握党和国家的方针政策，要站在党和国家大局的高度，认真履行职责，坚持依法办案。越是重大敏感案件，越要办成经得起法律和历史检验的铁案。二是要准确研判案件。要增强政治敏感性和政治鉴别力，不断提高发现敏感案件和敏感事件的意识和能力。三是要全面贯彻中央要求，正确落实宽严相济刑事政策，善于区分敌我矛盾和人民内部矛盾，把因普通民事纠纷引发的事件与故意分裂国家、破坏稳定事件区分开来，把不明真相的群众与少数犯罪首要分子区分开来，坚持从案件的实际出发，将从严处理与从宽处理、从快处理与从缓处理、高调处理与低调处理相结合，孤立打击极少数，团结教育大多数，做到既依法惩治犯罪，又减少社会对抗，最大限度化解矛盾，促进社会和谐。

2、强化领导，明确责任。一是要成立风险评估预警工作领导机构，切实加强对风险评估预警工作的领导；二是分管检察长、部门负责人、案件承办人都应当是风险评估、防范和化解工作的责任人，要根据案件所在的办案环节和职务职责的要求负具体责任；三是上级院要定期或不定期对下级院的风险评估预警工作情况进行检查，及时通报检查情况；四是要强化执法办案人员防范社会风险的意识，不断提高办案质量和工作水平，保证风险评估预警的及时、真实和完整；五是要加强调查研究，及时总结经验，不断总结和完善相关制度。

（四）执法办案信访风险评估预警的操作程序

1、案件承办人对所办案件的执法办案信访风险评估工作负直接责任，负责收集风险评估信息，对承办案件的执法办案信访风险进行初步评估，在汇报案件时作为一项内容同时向部门负责人提出风险评估意见。填制《执法办案信访风险评估表》，对存在执法办案信访风险的理由逐一说明，注明风险程度。

2、部门负责人对存在执法办案信访风险的案件应当组织本部门有关人进行评估，形成明确的风险分析论证意见和化解方案，在向主管检察长汇报案件时将风险分析论证意见和化解方案一并汇报，提请部门案件讨论会、院领导、检察委员会或有关部门决策时参考。

3、部门案件讨论会、检察委员会讨论案件应当认真讨论执法办案信访风险评估意见及化解方案。检察委员会、院领导、部门负责人在作出最终决定后，应责成办案人员及时向当事人做好释法析理和疏导工作。必要时由部门负责人、院领导亲自做释法析理和疏导工作，积极实现办案的法律效果与社会效果相统一。

4、承办部门经积极做释法析理和疏导工作后仍有矛盾激化或上访可能的，由主管检察长批准，案件承办部门及时向相关部门移送《涉检信访风险预警表》及案件相关材料；情况紧急的，可先口头告知，随后移送《涉检信访风险预警表》及案件相关材料，收到预警信息的部门，应及时了解案情，与有关部门制定处置上访预案，明确首办责任人。

5、控申检察部门针对当事人或其近亲属不服检察机关的相关决定，在释法析理和疏导工作无效的情形下，应依据检察机关控告、申诉和赔偿等相关规定，按照法律程序，对案件进行审查，并积极做好当事人或其近亲属的息诉工作。

6、建立完善善后处理机制。将办案工作向后延伸，配合有关部门做好案件的善后处理工作，参与社会管理创新，积极化解社会矛盾，确保案结事了。

三、检察机关涉检信访风险评估预警工作考核及责任追究

一是检察机关应当将执法办案信访风险评估预警工作纳入案件质量考评体系，将是否及时发现和防范社会风险作为衡量案件质量的重要依据。二是要把是否建立执法办案信访风险评估预警制度和取得的成效作为绩效考核内容，作为衡量领导班子、各业务部门和检察人员实绩的重要依据，并与“先进检察院”、“文明接待室”等考核评比相结合，以保障这项工作健康、深入地开展。三是对不积极开展执法办案信访风险评估预警，隐瞒、谎报、缓报重大执法办案信访或信访信息，导致矛盾激化，丧失处理时机，造成不良后果的，对案件承办人员、部门负责人直至院领导给予批评教育；造成严重后果的，按照有关规定追究相应责任。

总之，构建检察机关执法办案信访风险评估预警机制是一件需要检察机关全体干警长期坚持的治本之策。一是检察工作贯彻群众路线、实现科学发展的需要。执法办案风险评估预警机制的真谛在于把群众工作贯穿于检察执法全过程，在于以人为本、关注民生、主动沟通群众、服务群众、尊重群众的主体地位，在于增强责任心、扎实工作、防患未然、于细微处体现检察执法的人文关怀。要求办案、维稳两手抓，缺一不可，使执法办案真正成为了解社情民意的过程，成为化解矛盾、促进和谐的过程，是新时期检察工作对我党的优良工作作风、传统的继承和发扬。二是提高检察执法公信力的重要改革举措。信任建立于理解，理解来自于沟通，执法办案风险评估预警机制中的释法说理重要环节则架起了检群沟通的桥梁。释法说理的基础是严格依法的办案过程、正确的办案结果。敢于释法说理，就是敢于接受群众对执法质量的检验，客观上促使检察机关严格执法、公正办案，加强自我约束，从而最大限度减少错案的发生。另一方面，释法说理也便于群众监督评判检察执法，促进执法规范化，提高执法水平。三是深化三项重点工作的重要抓手。要解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，对信访矛盾应治防结合，预防为主，必须更加注重从制度层面妥善解决社会矛盾，才能彻底改变头痛医头、脚痛医脚，一波未平、一波又起的被动局面。建立健全执法办案信访风险评估预警机制能极大地推进涉检信访源头治理，是检察机关促进社会和谐稳定的一项重要工程。

第四篇：执法办案风险评估预警实施办法(试行)

晋江市人民检察院 执法办案风险评估预警实施办法(试行)

为深化社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，贯彻落实上级关于建立社会稳定风险评估机制的部署要求，深入推进社会矛盾化解，创造和谐稳定的社会环境，根据《最高人民检察院关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》及上级院的相关文件精神，结合本院检察工作实际，制定本实施办法。

第一条 切实提高对执法办案风险评估预警工作的认识

1、执法办案风险评估预警是指业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估；对有可能发生执法办案风险的案件，提出处理意见，积极采取应对措施，及时向有关部门发出预警通报，主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，有效预防和减少执法办案风险发生。

2、每案必评，全面推行评估预警。坚持风险评估全覆盖，做到每案必评、每环节必评，根据实际情况，及时、准确、全面评估，促进风险评估预警与处臵化解有效衔接，实现评估预警及时、准确，处臵化解依法妥当，最大限度消解执法办案风险因素。

第二条 执法办案风险评估预警工作的原则 执法办案风险评估预警应当遵循以下原则：（1）依法办案与化解矛盾相结合；（2）谁承办、谁评估；

（3）重点防范、依法处臵、及时化解；（4）注重释法说理；（5）主动接受群众监督。

第三条 执法办案风险评估预警的重点和风险类别

1、下列案件应当作为执法办案风险评估预警的重点：

（1）拟作出不通知立案或通知立案决定的立案监督案件；

（2）拟作出不立案或者撤销案件决定的职务犯罪案件；

（3）拟作出批捕、不批捕（或者撤销逮捕决定）、起诉、不起诉（或者建议公安机关撤回案件）决定的案件；

（4）拟采取或者变更强制措施的案件；（5）拟作出扣押、冻结财产决定的案件；（6）拟对被监管人死亡作出正常或非正常死亡鉴定的案件；

（7）拟作出不予立案复查决定的民事行政申诉案件；

（8）拟作出维持原处理决定的刑事申诉案件；（9）拟作出不予赔偿决定的国家赔偿案件；（10）拟作出撤回抗诉的刑事案件和拟作出撤回抗诉、撤销抗诉、不提请抗诉、不抗诉决定的民事行政申诉案件；

（11)拟作出查证不实或证据不足不予立案决定的反映检察人员违法违纪等问题的案件；

（12）其他可能引发执法办案风险的影响重大、与民生关系密切、涉众型或敏感案件。

2、在执法办案中应当对下列可能发生的风险进行评估预警：

（1）可能引发当事人及其近亲属自杀、自残等办案安全问题的；

（2）可能引发当事人及其近亲属过激行为甚至暴力事件、群体性事件的；

（3）可能引发当事人及其近亲属上访、缠访、闹访、越级访的；

（4）可能引发新的矛盾纠纷，为下一执法办案环节埋下隐患或带来不利影响的；

（5）可能产生不良社会反映、影响当地社会稳定的；

（6）可能引发社会舆论广泛关注，被少数人借机恶意炒作，影响检察执法公信力乃至党和政府形象的；

（7）可能导致发案单位停工停产、遭受重大经济损失的；

（8）可能产生的其他执法办案风险。

第四条 执法办案风险评估预警工作的方法步骤

1、实行案件分级风险评估制度。在执法办案中应对可能发生的社会风险及其程度、性质和影响等进行综合评估，客观地拟定风险等级，并根据实际情况的发展变化，及时调整风险级别。

（1）重大风险案件。指案情重大、社会公众和媒体高度关注、涉及被害人较多，极有可能出现当事人及其近亲属自杀、自残、实施暴力等极端行为，容易引发群体性事件，或者存在其他重大不稳定因素，需要党政机关多个部门共同解决的案件；

（2）较大风险案件。指案情相对复杂、矛盾持续时间较长、处理有一定难度，极有可能引发涉检上访问题，需要上级检察机关或本院各部门相互协作、共同化解的案件；

（3）一般风险案件。指当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑，对处理结果不理解，存在风险苗头，承办部门、承办人通过释法说理、协调疏导能够化解的案件。

2、办理风险评估预警应当按照以下程序进行：（1）风险评估。承办人在办理案件过程中，应当根据案情、当事人及其近亲属等相关人员的言行举止、情绪和以往诉讼行为表现等情况，对可能存在风险的案件进行风险评估，拟定风险等级，形成风险评估意见，填写《执法办案风险评估登记表》。对没有风险的案件，只填写《执法办案风险评估登记表》报部门负责人审批后附卷即可，对一般风险的案件提交部门负责人审批，对较大风险案件经部门负责人审核后呈报分管副检察长审批，对重大风险案件经部门负责人审核后呈报分管副检察长及检察长审批。

（2）制定工作预案。对确定为重大、较大、一般风险的案件，承办人和承办部门及时制定《执法办案风险预警工作预案》，内容包括：案件当事人的基本情况及主要诉求、简要案情和拟作出的案件处理决定、可能引发风险的情况及原因、拟化解的方案及稳控息诉措施、需要与本院其他部门及有关机关协调的问题等。拟定为重大风险案件的，由检察长决定启动预警化解机制；拟定为较大风险案件的，由分管副检察长决定启动预警化解机制；拟定为一般风险案件的，由部门负责人决定启动预警化解机制。

（3）落实工作责任。对重大风险案件，检察长是主要责任人；对较大风险案件，分管副检察长是主要责任人；对一般风险案件，案件承办部门的主要负责人是主要责任人。对重大、较大、一般风险的案件，案件承办部门的主要负责人是风险化解的第一责任人，承办人是直接责任人。分管副检察长和案件承办部门应当根据《执法办案风险预警工作预案》，确定包案领导，落实工作责任，切实做好矛盾纠纷化解工作。在法律、政策框架内，慎重选择适当的处理办法，及时做好检调对接、刑事和解、释法说理、司法救助、息诉稳控及舆情应对等工作。

（4）办结报审归档。案件办结后，案件承办部门应当制作《风险事项处理情况报告》报分管副检察长审查。《风险事项处理情况报告》应包括以下主要内容：简要案情、当事人主要诉求、处理情况和法律依据、化解疏导工作及相关善后工作的情况。案件承办部门应将《执法办案风险评估登记表》、《执法办案风险预警工作预案》、《风险事项处理情况报告》归入检察副卷。

（5）加强协调配合。案件承办部门在风险事项化解中需要其他部门协调配合的，应及时与相关部门沟通，并将《执法办案风险预警工作预案》抄送相关部门，相关部门应做好协调配合工作，意见有分歧的，应上报检察长决定。案件承办部门对情况重大、紧急，事态严重的风险事项，应及时通知新闻宣传部门，新闻宣传部门应加强舆情监测应对。控告申诉检察部门接到或者发现执法办案风险苗头信息，应及时通知相关业务部门对案件进行风险评估预警，控告申诉检察部门应协助案件承办部门共同做好涉案风险的化解和稳控工作。

（6）动态把握风险。案件承办部门在矛盾化解、息诉稳控工作中认为需要对预警工作预案进行重大调整的，应当报分管副检察长同意。

第五条 加强组织领导，强化督促检查和责任落实

1、成立以检察长为组长，副检察长、纪检组长、政治处主任、检委会专职委员为副组长，业务部门负责人为成员的执法办案风险评估预警工作领导小组，负责对执法办案风险评估预警工作的指导、监督和管理，分管控申工作的副组长具体负责此项工作。领导小组下设办公室，挂靠在控申部门，控申部门负责人兼任办公室主任，控申部门负责组织协调和督促检查。各业务部门指定一名人员作为执法办案风险评估预警信息员，负责向控申部门联系、反馈该部门已评估预警案件的有关进展情况。对发生重大信访事件，根据需要，经领导小组组长批准，可以启用或调动院处臵突发事件小分队。

2、案件承办人针对具体案件作出一般、较大、重大评估预警，提交部门负责人、分管副检察长、检察长审批后，移交领导小组办公室备案。对承办部门移交到领导小组办公室的预警案件备案材料，领导小组办公室应当进行疏理、归类、汇总，组织协调和督促检查，并将集体上访、告急访以及其他可能严重影响社会稳定的重要信访列为督查工作重点，同时，对重大风险案件办理进展情况每周进行跟踪督查一次，制作督查情况记录。

3、领导小组办公室对各业务部门备案的执法办案风险案件材料进行分类建档，一案一档，建立预警信息资料库，形成预警信息网络。各业务部门每季度应对个案信息、类案信息定期动态分析、评估，从中整理出带有共性的执法办案风险问题，找出本部门在制度上、管理上的漏洞和办案中的薄弱环节，并采取相应措施加以改进。分析材料应当书面报领导小组办公室。要把开展风险评估预警工作纳入检务督察范围，通过落实责任、加强督查，促进风险评估预警工作规范化、常态化。要把执法办案风险评估预警管理的要求纳入各业务部门信息化工作内容，用信息化手段规范执法办案行为，提高执法办案质量和效率。

4、因工作严重不负责任，对具体案件没有进行执法办案风险评估，或者虽有进行评估，但对存在风险的案件，没有依照相关规定落实风险防范措施，造成案件当事人越级上访，或引发集体访、非正常访等严重后果，或者引发具有恶劣社会影响的涉检上访事件的，对相关人员按照《人民检察院信访工作规定》追究责任。

第六条 本办法由本院检察委员会负责解释实施。第七条 本办法自下发之日起实施。

第五篇：公诉科执法办案社会风险评估预警办法

小金县检察院公诉科

执法办案社会稳定风险评估预警机制

总则

为进一步提高检察机关执法办案质量，从源头上预防和减少涉检信访，促进社会和谐稳定，根据中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》和最高人民检察院《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，结合我院工作实际，制定本制度。

一、指导思想

坚持科学发展观，按照社会法治理念的要求，紧紧围绕“及时排查矛盾纠纷、有效化解稳定风险，提高案件办理质量，减少涉法涉诉信访、维护社会和谐稳定”的工作目标，进一步建立健全评估、预警、防范、化解为主的办案风险评估工作机制，适应执法环境的深刻变化，切实解决自身的突出问题，全面提高司法行政系统执法公信力、办案质量和水平，推进社会管理创新，维护社会和谐稳定。

二、工作原则

（一）坚持以人为本，执政为民。把人民群众是否拥护作为出台各项政策和改革举措的基本标准，把人民群众是否满意作为检验各项工作成效的基本尺度。

（二）坚持科学发展，统筹兼顾。把服务经济又快又好发展、提高办案质量，减少涉法涉诉信访，维护社会和谐稳定作为社会稳定风险评估工作的重要目标，统筹协调各方面利益。

（三）坚持民主决策，依法行政。建立健全充分反映民意、集中民智的重大决策机制和科学、公平、公正、公开的决策程序，并将执法办案稳定风险评估工作纳入规范化、法制化的轨道。

三、范围和内容

（一）评估范围

1.涉及较大范围人民内部矛盾的、可能引发群众集体上访、群体性事件的案件调查。

2.涉及较大影响的涉法涉诉、重信重访问题的解决、处置决策。

3.各级党委或者维护稳定工作办公室认为应当进行风险评估的事项。

5.其他应当进行执法办案稳定风险评估的事项。

（二）评估内容

1.合法性评估。评估重大事项是否符合党和国家的方针政策；是否符合州委、州政府的重大决策和部署；是否有充分的法律、政策依据；是否保持政策的连续性和统一性；是否经过报批和审查审批程序；群众合法利益是否等到保障等。

2.合理性评估。评估重大事项是否做到改革力度、发展速度和社会承受程度有机统一；是否符合绝大多数人民群众的根本利益；是否兼顾人民群众现实利益和长远利益；是否兼顾到各种利益群体的不同诉求；人民群众特殊困难是否得到解决。

3.可行性评估。评估重大事项是否经过充分论证；是否征求广大人民群众特别是相关利益群体意见；是否开展宣传解释工作；是否有人力、物力、财力等方面的保障；出台时机是否成熟；实施方案是否周密、完善和具有可操作性。

4.安全性评估。评估重大事项是否对人民群众生产生活造成影响；是否超出人民群众对影响的承受能力；是否会引发大规模集体上访和群体性事件及其他影响社会稳定的隐患；是否有相

应的预测预警措施、应急处置预案等对策。

四、工作程序

（一）涉及矛盾纠纷的调解、调处，可能引发群众集体上访、群体性事件的执法办案稳定风险评估，定期召开案件研判会议，分析矛盾纠纷排查调处情况。

（二）涉及2个以上部门的执法办案稳定风险评估，由牵头部门负责进行执法办案稳定风险评估；无牵头部门的执法办案稳定风险评估，由局党委指定评估责任部门。

（三）上级部门要求或指定执法办案稳定风险评估事项。

五、预警机制

第一节预警范围

第一条 检察机关公诉部门在执法办案过程中有下列情形之一的，应根据具体案情分级提出预警：

（一）加害人、被害人双方对立情绪较大的；

（二）涉案人数众多的；

（三）群众反映强烈、社会影响较大的；

（四）网络舆情反映强烈的；

（五）党委、政府高度关注的；

（六）有关机关协调处理的；

（七）科室内部对案件的处理意见分歧较大的；

（八）检察委员会讨论意见分歧较大的；

（九）其它可能影响社会稳定的情形。

第二条 公诉科执法办案实行社会稳定风险三级预警机制。

具有下列情形之一的，为一般风险，实行一级预警：

（一）当事人对检察机关拟作决定基本接受，不存在严

重分歧意见，信访可能性很小的；

（二）办案部门能够自行化解的。

具有下列情形之一的，为较大风险，实行二级预警：

（一）当事人对检察机关拟作决定有一定意见可能引发上访或存在其它不确定信访因素的；

（二）一级预警后经处理仍有一定风险的。

具有下列情形之一的，为重大风险，实行三级预警：

（一）当事人对检察机关办案有强烈意见，有明确信访苗头，息诉困难的；

（二）有可能引发告急访、越级访、到省访、进京访、群体访等非正常上访的；

（三）当事人有自杀、自残表现或有暴力倾向的；

（四）有可能引发突发事件、群体性事件的；

（五）二级预警后经处理仍存在现实风险的。

第二节预警程序

第三条 对执法办案社会稳定风险的评估，先由案件承办人自行评估并填写《执法办案社会稳定风险评估预警表》。经评估无社会稳定风险的，则在表中注明即可；如发现可能影响社会稳定的，则应当提出预警意见和处理建议，由承办部门负责人签署意见，报分管院领导。

对执法办案社会稳定风险的评估预警，应在对案件审查终结、报批处理决定时一并提出。

第四条 对二、三级预警，将《执法办案社会稳定风险评估预警表》副本送本院控告检察部门。

第三节处理机制

第五条 对预警事项的处理实行分级负责制。

（一）对一级预警事项，由本科室负责处理。

（二）对二级预警事项，由本科室负责制订处理预案，分管院领导决定处理意见并负责处理。

（三）对三级预警事项，由分管院领导负责制订处理预案。必要时，应报告检察长或检察委员会决定处理意见。

第六条 对预警事项的处理实行首办责任制，由本科室先行负责处理，做好善后工作。自身无法处理的，应报告院领导协调相关部门共同处理。

将二、三级预警事项的处理结果书面告知控告申诉科。

第七条在办案时限允许的范围内，在作出案件处理决定的同时，应当妥善化解伴生的社会稳定风险，力争所作决定达到法律、政治和社会效果的最优化；确因办案时限紧迫，可于作出决定后及时处理，力争把风险化解在首办环节，把矛盾处理在萌芽状态，做到定纷止争、案结事了。

第八条对社会敏感案件，可能引发媒体、网络舆情的，协助办公室、控告申诉科，及时应对处置、防范。

第九条 本办法自印发之日起施行。