公私合营(PPP)模式解析

第一篇：公私合营(PPP)模式解析

公私合营（PPP）模式解析

一、PPP的概念

广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。

PPP的基本形式包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、BT、BOT、BLT、BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。

狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。

4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。

五、PPP的优缺点 1.优点

（1）双赢。在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。

化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。

（4）PPP没有一个标准的应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路，并且，从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。

（5）易产生纠纷问题。尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。

（6）投资人选择难度大。投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时，那么他们事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。

六、PPP在中国的发展空间

10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。财政部制定的“政府和社会资本合作模式(PPP)操作指南”也已经过几次征求意见和修改，近期将正式公布。国家发改委下发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(征求意见稿)，并要求各单位于12月3日前对意见稿进行反馈。这些指导性、规范性文件均将于近期出台。

第二篇：中国公私合营模式(PPP)详解

中国公私合营模式（PPP）详解

一、PPP在中国的历史

（一）三波行情

一般认为我国的BOT始于84年的深圳沙角B电站。而95年左右第一个由国家计委主导、吸引外资参加的广西来宾B电站被认为是真正BOT落地我国的第一个项目。

在目前这一波PPP热潮之前，我国已经出现了广义PPP的两波高峰：一是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮；另一是2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革（颁布了建设部126号令）产生的一波PPP热。但可以看出，两波广义PPP多以BOT或BT模式进行。

温总任上，因为主导政府投资刺激经济，讲究效率和政绩，一定程度上将PPP的社会参与度降低，产生了城投贷款模式、BT模式的绝对控制地位。令人欣喜的是，克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP，而且表面看是真正与国际接轨的一波，以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革。

（二）近年标志性项目

最近几年PPP的标志性项目是北京地铁4号线和鸟巢。地铁4号线项目将全部建设分为A、B两个部分，A为没有油水的洞体、车站等建设内容，由政府投资；B为设备资产投资、有油水的运营和维护，B部分吸引社会资本进行PPP。B部分特许经营SPV（京港地铁公司）股权结构为：港铁股份49%，首创股份49%，京投2%。如果未来B部分油水太多，产生超额收益，政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。

国家体育场项目中，中信集团出资65%，北京城建出资30%，美国金州公司出资5%，三家组成联合体。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV，由SPV负责组织体育场的建设、融资工作。联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权；建设结束后由联合体负责营运30年，营运期满，联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。

（三）最新操作模式选择

根据发改投资【2014】2724号文，政府指导下的最新操作模式分为经营性项目（具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目）、准经营性项目（经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施）、非经营性项目（缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务）。

二、为何2013年开始PPP的真发展？

（一）解决城镇化资金需求要求发展PPP 克强总理在经济领域要打好的第一仗就是其倡导的城镇化，但是同时受限于保持定力调结构、不靠财政刺激不靠松银根的政策表态，政府作为资金需求方自然会想到社会资金和PPP模式。PPP模式将是稳健的财政和货币政策之下，大面积推广城镇化建设的主流融资渠道。

（二）财政部力推PPP 个人认为，国库改革（加强预算管理、厘清和央行关于国库的分权）、PPP和地方债改革（加强地方债的预算管理、通过PPP化解地方债危机）、加强中国财政在多边开发机构中的话语权（搞亚洲基础设施银行等）是新任楼部长的几大政绩工程，确实也是方向正确的工程。

而财政部力推的PPP模式和地方债改革，我认为本质是将政府债务从基层地方政府收权至省级政府，打破乱象；将政府负债和补贴纳入预算全口径管理，做到中央财政心中有真的数据。

力推的背后有以下原因：1.财税制度改革的客观需要，地方债务到了悬崖边缘。地方有GDP压力和土地财政的引诱，地方举债又不考虑未来财政收入的承受能力，习惯于借新还旧和维稳下的刚性兑付，导致地方债务到了崩盘边缘。2.借力推广PPP和清理地方债，正好可以推广预算制度改革，通过政府负债和补贴的纳入预算的全口径管理，实现掌控地方财政和地方预算平衡两个目标。

此次财政部主推的一波PPP不同于2002年建设部126号令的那一波。当时并无部委主导，建设部门、交通部门、环保部门、国资部门各自为战，全靠自己能力吸引社会资本完成本部门权属之下的PPP。现在这一波明显由财政部主导，拿出了规范地方债、纳入预算等财政部门的看家权力，避免部委权力摩擦。根据财金„2014‟113号规定，政府发起的PPP，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；社会资本发起的PPP社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

当然不得不说也有财政部vs发改委的因素（但好在最近发改委被迫比较低调，原因你懂的），比如发改投资[2014]2724号第四条要求，按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进；第五条要求发改机构做好项目储备，各省区市发展改革委要建立PPP项目库，在项目储备上还是比较揽权。

（三）转变政府职能的体制改革欢迎PPP的倒推

本届政府将减少政府审批事项、转变政府职能作为改革方向。从原来政府完全主导、无规划超额负债发展经济转变为吸引社会资本合作、将部分风险（当然也有收益）转给民间资本，正是PPP模式可以达到的。如果PPP推广、执行妥当，确实可以达到提高社会产品和服务质量、倒逼政府转变职能的效果。

（四）引导民营资本投向正确的领域

《资本论》讲到资本的本质是为了追求利润而不择手段。资本的本质就是往高收益甚至投机的领域流动，一旦堵住资本追求利润的渠道，资本的洪水就可能淹没实体经济。

而在我国，恰恰是大量的民间资本却无处可流：1.政府四万亿资金投在公共项目中，挤出民营资本；2.近年来传统资源类（如山西内蒙的煤炭）行业、低级制造业（如广东的低级制造业），或者因为环保安全、或因“腾笼换鸟”的产业升级，挤出民营资本；3.两大资本传统流向-股市和楼市？股市低迷且肮脏、楼市管制且敏感；4.出入境投资海外？资本项目管制下国内民营资本合法出境投资的成本过大。因为以上原因，无法停歇的民营资本涌向了脱离监管的民间金融。但无实体投资而高利率空转的民间金融将拖垮整个经济。

民营资本无处去的同时，却是政府负债过高……推动PPP模式是政府顺应情势的明智做法。只是需要放弃一些政府主导一切的官本位思想。

三、具体推动的法律法规

（一）国务院

《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明文【2013】20号）

《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号国务院关于深化预算管理制度改革的决定）《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见）

2014年10月，李克强主持召开国务院常务会议，要求积极推广PPP。（李克强：积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式）

（二）财政部

2014年9月《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知）

2014年10月《地方政府性存量债务清理处臵办法》（征求意见稿征求意见稿全文）

2014年10月《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预351号关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知）

2014年11月《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金„2014‟113号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知）

（三）发改委

2014年5月，《国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会资本投资项目的通知》（发改基础【2014】981号关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知(发改基础[2014]981号)）2014年12月，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资[2014]2724号)）

2014年12月，发改委政府和社会资本合作项目通用合同指

（四）省市配套细则

2014年5月湖南省《湖南省政府性债务管理实施细则》（湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省政府性债务管理实施细则》的通知湖南省财政厅湖南财政网）

2014年7月青海省组织全省PPP融资模式培训

2014年8月湖南省《湖南省人民政府办公厅关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见》（《关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见》解读）

2014年8月江苏省在南京召开PPP试点项目推介会，推出15个试点项目。

2014年8月陕西省《关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见》（陕西鼓励社会资本参与运营城市基础设施建设）

2014年8月浙江省《关于进一步加强浙江省政府投资项目融资建设管理指导意见》（浙江省发改委浙江省财政厅关于印发《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》的通知）

2014年9月安徽省《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》 2014年9月吉林省《吉林关于国务院近期支持东北振兴若干重大政策举措的落实意见》（吉林省人民政府门户网站）

2014年10月吉林发改委推出36个鼓励社会资本参与建设示范项目（吉林千亿投资吸引社会资本涉铁路水利等7领域）

四、PPP将带来的的配套改革

（一）地方债与融资平台模式不得不改革

根据审计署数据，截至2013年6月末，地方政府债务10.9万亿，地方政府性债务17.9万亿，其中银行贷款10.1万亿。可以说，城投公司贷款模式是现在地方政府融资的主要模式，也是难以监管的原因（相比发政府债券）。

根据Moody数据，省级政府债务占该省GDP比值的全国平均值为31.4%，最高的贵州接近80%。融资平台偿还能力严重依赖土地出让金，形成地方政府与融资平台全面押宝国家经济、尤其是土地经济上行的局面。即便是目前土地经济未有大的下跌，融资平台已经开始大量借新还旧（据中诚信国际数据，通过对1100家融资平台公司统计，2011-2013年借新还旧率分别为69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏观经济和土地经济未来有大的下跌，将形成地方债务系统风险。

现在的做法是清理存量债务、甄别现存政府债务，老的老办法，新的新办法，以平稳过渡。

未来的办法是严控政府举债的项目用途；严控贷款，走政府发债或PPP，同时将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。1.何为现有地方债务？

以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。因此2013年审计的地方债务，也就是判断现有债务的基础，为：（1）地方政府负有偿还义务的债，一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。（2）地方政府担保负债：因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。（3）地方政府可能承担一定救助义务的债务：指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。（4）前述三种债务之外通过非传统举债：通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

简单来说，根据国发【2014】43号文，前述（1）是称为政府债务；前述（1）+（2）+（3）称为政府性债务；前述（2）+（3）称为政府或有负债。

2.如何甄别？

地方债甄别由财政部门牵头，对政府有偿还义务的现有债务按照以下标准进行债务分类：

（1）如能通过PPP模式转化为企业债务，不纳入政府负债。（2）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。（3）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。（4）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。以上债务分类要求的最终确认，需要债务部门负责人、地方财政部门负责人、地方政府主要负责人三方共同签字负责，同时要求地方审计部门出具审计意见，之后（不晚于2015年1月）逐级上报至国家财政部。

3.关于“公益性”的标准

根据国发【2014】43号文，地方政府举债主要针对公益性事业，不得举债用于经常性支出。那么问题来了，何为“公益性”呢？《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》（财预【2010】412号文财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知）和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电【2013】20号）做了定义，请自行理解。

话说回来，如果要做的项目又是“公益性”的，又有一定的收益，那就舒服了：未来对有一定收益的公益性事业发展，既可由地方政府发行专项债券融资，也可PPP模式。当然，两个备选方案（地方专项债券和PPP）均有限制：针对地方专项债券，国家上收了地方债券的发债审批权至省级政府，控制了基层地方政府的不理智举债冲动；针对PPP，地方政府不得承担还款责任，可以采取财政补贴，但财政补贴也要纳入预算管理（有了预算相关程序管制）。

4.如何稳定过渡？

甄别后的处臵太猛要搞乱系统的，我国政府向来是注重稳定的。

43号文要求，地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

据说，对于保障房、水利、土地储备、公路四个领域，如果是2014年9月以前的在建项目，将给予一年宽限期，2015年可以继续使用贷款方式。

4.地方融资平台和城投债的未来？

（1）地方融资平台的定义见财预【2010】412号文。43号文要求未来要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。与地方融资平台相关联的政信业务目前的业务模式也将面临一定转型压力。

（2）城投债是指地方国有性质企业发行的债券，同时满足以下三个条件之一：要么偿债资金来源为财政资金、要么有政府或有担保、要么资金所投项目为公益项目。现存的城投债，如果在甄别中纳入了政府预算管理，则成为主权担保的抢手货；甄别后无法纳入财政预算管理的城投债将被推向市场。

未来的城投债，要么被43号文搞死（财政资金无法偿债、财政无法担保），要么因为前述的“公益性”而苟且存活并且转化为“公益性政府债券”。但未来苟且着的“公益性”的城投债必然收益率下降，只能吸引风险偏好稳健的资金，难现以前的辉煌。

（3）用不了18年又是一条好汉

以上是法律解释，从现实主义考虑，请相信未来国内金融家的实力，解决政府融资问题的创新型政府投融资主体/结构一定会出现的。现在地方融资平台和城投债转世投胎用不了几年；规避了43号文的创新型主体/结构，就是未来市场上扼杀PPP婴儿真正长大的黑手。

5.小总结：

未来地方政府债务限制颇多，如举债级别提升（省级），举债用途限制（公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出）、举债规模限制（财政部测算、国务院确定、人大批准）、分类纳入预算管理（如何分类，前文所述）。

限制的两个后果：（1）老项目老债务先甄别，再规范，该剥离的剥离、该倒霉失去预算覆盖的就倒霉，当然政府一贯作风也要稳定（2）新项目走旧的城投公司模式、贷款融资模式将面临困难，主要是政府担保还款失去了（3）新项目应该会多走PPP模式，社会资本与政府成立SPV做的项目既不属于政府债务，又不属于政府或有债务，但需要财政补贴的要纳入预算管理。未来PPP模式可能和最近放开监管的资产证券化相结合。

（二）退热BT融资模式的改革

象牙塔里，BT本是BOT的一种变形。但实务中的BT以其固有魅力深深吸引了我国政府和承包商：投资人建设后（B），不想陷入长期运营（O）的泥潭，想尽快拿钱走人；同时政府面临全面铺开各种基础设施建设的压力，想自己尽快回购以便完全控制支配基础设施，又无能力一下子全额回购，BT恰好给了政府建设和回购时分期支付的两大财政缓冲。

BT模式实务中是仅次于政府平台贷款的第二大融资模式，远大于地方政府债券融资。BT模式实质是社会资本的短期、有限参与，是地方政府利用优势地位要求承包商垫资的变相模式，一直都掩盖着真正PPP模式的光芒。其实早在2012年的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文关于制止地方政府违法违规融资行为的通知）早就限制了BT模式：【除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。】 但是463号文之后BT还是做……希望新的地方债改革和真PPP推广能让BT真正退热。

（三）适用政府招投标制度和采购制度的细化改革 招投标和政府采购是敏感的、影响投资者利益的，也容易产生腐败的。

1.PPP是否必须招投标？

未来PPP制度的配套法规应当详细分析一下招投标法第三条对PPP模式的适用。

从现实角度讲，招投标程序对招标人限制很多，对招标人根据自己未来意图起草招标文件的能力和水平考验很大。真正的PPP（相比以前流行的假PPP真BT模式）推广初期招标人是否有相应的能力组织好招投标？财金„2014‟113号专门规定，公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目，是否也有对此问题的担忧呢？

不规定好招投标就会搞乱PPP，现在的PPP才推广几天，甚至已经有地方政府为了吸引PPP，放言PPP项目土地不用招拍挂……

按照《政府非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令中华人民共和国财政部令第74号――政府采购非招标采购方式管理办法）规定的竞争性谈判方式是否更合适于PPP？当然，在PPP模式下面，设计具体设计、建设时（EPC或DB），项目的工程建设、设备采购、服务采购等，应当履行《招投标法》的程序。

2.PPP是否必须走政府采购？

财金【2014】76号文规定地方财政部门应当会同行业主管部门，按照政府采购规定选择项目合作伙伴。此文的级别效力是否达到强制政府采购值得探讨。

根据财金76号文，目前财政部要首先选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，只是在必要时再辅以“政府付费”。如果地方政府的PPP项目的还款来源为终端用户付费而非政府资金，是否属于强制政府采购值得探讨。

根据财金„2014‟113号，项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（四）特许经营制度的细化改革

特许经营包括公对私的Concession和私对私商业性的Franchise。公共服务和产品下的PPP对应的是Concession。

2014年5月公布的《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》中定义，特许经营是“各级人民政府依法选择国内外企业法人或其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。”希望配套PPP急需的该法由人大尽快推出。

五、PPP内热外冷的现状

顺便简单一提中国企业走出去的PPP模式。走出去承包如何从EPC升级为PPP，促使中国国际承包商更好的通过投资融入东道国、延长我国承包商在东道国的承包利益链，同时减小东道国债务压力，值得探讨。目前的现状是国内PPP模式一片火热，境外PPP缺少政策支持，空喊多年并无实质进展。

六、结语

我国地方政府多年来契约精神缺失。在政府主导、公共资金投资的前提下，政府霸道些尚可理解，PPP模式下如何与私人投资者打交道，是地方政府需要提高的。所以不得不说，火热的反腐工作实际给PPP营造了扎根中国的较好软环境。

不要不相信李总理和楼部长的决心，但也不要忽视地方有才的群众们的应对能力。从长远看，如果解决不了前述配套问题，我国目前力推的PPP模式可能将成为解决地方债务危机的临时措施，诱拐民间资本参与救火。

希望真正的PPP模式在国内真正的实施。希望未来改变城投公司绝对依赖贷款的模式、减少假PPP的BT模式；希望地方政府理性负债、完善预算监管；希望民营资本未来可真正从PPP中获得收益，PPP中的民营权益可以获得陆续出台的法律细则的保护。这样的经济发展模式才是健康的，才是克强总理和楼部长追求的。

不讲象牙塔的定义，希望本文能把我国PPP相关的事讲得务实、清楚。作为一个对逻辑性和关联性有重度洁癖的法律人，我不得不承认有些内容由PPP扯远，但因为与之密不可分，请谅解。

第三篇：公私合营PPP模式下的项目管理方案（写写帮推荐）

公私合营PPP模式下的项目管理方案

一：理解PPP模式

20世纪80年代，我国开始应用PPP（Public-Priate-Partnership）模式吸收市场资金加大对基础设施领域的投资。2002年建设部印发《关于加快公用行业市场化进程的意见》等文件，促进了水务和垃圾处理领域PPP模式的应用。2014年以来国家又陆续出台相关政策和知道意见来破解地方市政基础设施建设的难题，被行业称为“破解地方基建投融资瓶颈，公私合营模式的利器”。1.定义

广义的定义为，公私合营投融资模式，以授予私人部门特许经营权为特征包括BOT等多种形式。

狭义定义为，政府与私人部门组成特殊目的的机构，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营模式。

2.主要涉及的主体及服务部门如下

3.PPP项目的主要特点

政府：对项目中后期建设管理运营过程参与更深，通常与提供贷款的金融机构达成协议，承诺将按与企业签订的有关合同支付费用，以帮助企业获得贷款。

企业：对项目前期科研立项等阶段参与更深，承担设计、建设、运营、围护基础设施等工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费获得投资回报。

政府和企业都是全过程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。适用行业：适用于规模大、现金流稳定、长期合同关系清楚的项目。

煤炭、石油、天然气、铁路、公路、水运、电信、通信、廉租房、安置房、城市管网等。优点

政府，减轻债务负担，减缓融资压力。促进只能转变 企业，降低参与公共领域项目的门槛，拓宽发展空间。社会，“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率。

缺点：

政府，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中药负一定的责任，增加了政府的分先负担。

组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度。4．相关法律、政策 招投标法律法规

(1)《中华人民共和国预算法(2014修正)》(主席令第12号)

(2)《中华人民共和国政府采购法(2014修正)》(主席令第14号)

(3)《中华人民共和国政府采购法实施条例》(国务院令第658号)

(4)《集中采购机构监督考核管理办法》(财库[2003]120号)

(5)《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号)

(6)《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)

(7)《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家计委令第3号)国务院关于PPP的文件

(8)《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)

(9)《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)

(10)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)

(11)《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)的通知》(国发[2014]53号)

(12)《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)(13)《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)财政部关于PPP的文件

(14)《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)

(15)《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金[2014]112号)

(16)《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)

(17)《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)

(18)《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)(19)《财政部关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》(财预[2014]351号)

(20)《财政部关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》(财库[2014]214号)

(21)《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库〔2014〕215号)

(22)《财政部、民政部、工商总局关于印发<政府购买服务管理办法(暂行)>的通知》(财综[2014]96号)其他部门关于PPP的文件

(23)《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)

(24)《国家发展改革委 国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会

资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号)

(25)《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)二．PPP项目中的定位

我公司拥有建设部综合甲级资质，多年来在工程咨询、招标代理、项目代建、监理等业务中取得过有一的业绩。公司拥有一支专业能力强、管理经验丰富、创新有激情的管理团队。依靠公司丰富的项目管理经验、有责任有担当的团队，相信我们一定会在PPP项目建设模式下取得好工作业绩。

根据公司的业务及管理，公司团队更侧重于项目建设全过程的管控与协调。包括对项目前期的可行性研究、勘察、方案、定额设计、投资造价、项目运营的全过程分析的管理以及建设项目实施过程的“三控三管一协调”的现场组织管理。在PPP项目中涉及到的几个主体，我公司作为综合甲的单位可以参与项目公司的管理，也可以作为第三方监理的管理。三．管理方案

1、组建项目管理团队

针对PPP项目的特点，公司组建一支精英队伍，来实现建设项目全周期的项目管理。管理团队中不但有管理经验丰富的组织型人才，而且也有专业知识丰富的技术型人才。管理人员能够依据项目公司的要求及自己的丰富经验进行组织与协调以及战略性统筹工作，技术人员能够细致的作风严谨完成各专业的设计、施工管理。项目管理团队人才梯度分明，权责利相互统一与协调。

2、项目管理的内容 2.1 项目前期管理

项目前期管理，要参与项目投资人、发起公司前期的项目决策、可行性研究、方案选择以及设计勘察等阶段的主要工作，参与编制建设项目投资意见书，编制项目的投资及盈利模式和投资回报期，确定合理的建设及投资方案以实现最快的投资回报。2.2 勘察设计管理

参与编制、审核勘察单位的勘察大纲，组织勘察单位进场及获得满足要求的勘察参数。督促设计单位按计划那节点完成设计，满足预定的功能及限额设计的要求。设计阶段是控制投资成本的重要阶段，管理好设计在结构选型、设备选择

等阶段的工作尤为重要。2.3 施工阶段的管理

在建设项目的实施阶段，运用已成熟的监理模式及项目管理服务做好建设项目的质量管理、进度管理、合同管理、造价管理里、安全控制、信息管理以及组织协调工作，确保建设项目按期完成实现预定的投资预期。2.4 项目运营阶段的管理

在建设项目竣工验收投入使用阶段，按照项目保修的书的要求，对项目的运营进行动态跟踪。及时发现项目实体的质量缺陷，制定整改方案，保证建设项目的正常运营。

李新峰

2016-1-14

第四篇：全面解析PPP等投融资模式

全面解析BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式

什么叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式

1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－运营－移交方式 这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地ZF给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给ZF。在ＢＯＴ模式下，投资者一般要求ZF保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，ZF应给予特别补偿。

2、BT（Build Transfer）即建设-移交

是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。

3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式 是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

4、TBT模式

TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：ZF通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，ZF从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给ZF。实质上，是ZF将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。

5、PPP（Public-Private-Partnerships）模式

一般而言，PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，ZF针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由ZF特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过ZF扶持所转化的效益。项目管理者

BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式详解 PPP 20世纪90年代后,一种崭新的融资模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：ZF部门或地方ZF通过ZF采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。ZF通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：ZF通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式的内涵主要包括以下4个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及ZF扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过ZF扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和ZF给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。ZF的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，ZF可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四，PPP模式在减轻ZF初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省ZF的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻ZF的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如ZF）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有ZF与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是ZF，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。ZF对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是ZF有关机构，负责对ZF政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与ZF的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和ZF有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是ZF或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是ZF、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。PPP模式案例

北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由ZF投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。ZF部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,ZF将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分ZF投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令ZF投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给ZF或续签经营合同。

深圳地铁4号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。根据深圳市ZF和港铁公司签署的协议,港铁公司在深圳成立项目公司,以BOT方式投资建设全长约16km、总投资约60亿元的4号线二期工程。同时,深圳市ZF将已于2004年底建成通车的全长4.5km的4号线一期工程在二期工程通车前(2007年)租赁给港铁深圳公司,4号线二期通车之日始,4号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营,该公司拥有30年的特许经营权。此外,香港地铁还获得4号线沿线290万m2建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内,项目公司由香港地铁公司绝对控股,自主经营、自负盈亏,运营期满,全部资产无偿移交深圳市ZF。BOT 我国第一个BOT基础设施项目是1984年由香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商在深圳建设的沙头角B电厂。之后，我国广东、福建、四川、上海、湖北、广西等地也出现了一批BOT项目。如广深珠高速公路、重庆地铁、地洽高速公路、上海延安东路隧道复线、武汉地铁、北海油田开发等。

1、什么是BOT BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，即“建设－经营－转让”。实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以ZF和私人机构之间达成协议为前提，由ZF向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。ZF对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由ZF和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给ZF部门，转由ZF指定部门经营和管理。

2、BOT的历史

近些年来，BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功，引起了世界范围广泛的青睐，被当成一种新型的投资方式进行宣传，然而BOT远非一种新生事物，它自出现至今已有至少300年的历史。

17世纪英国的领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权。但是据专家调查，从1610年到1675年的65年当中，领港公会连一个灯塔也未建成，而同期私人建成的灯塔至少有十座。这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓BOT如出一辙。即：私人首先向ZF提出准许建造和经营灯塔的申请，申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费；在申请获得ZF的批准以后，私人向ZF租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特权期满以后由ZF将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。到1820年，在全部46座灯塔中，有34座是私人投资建造的。可见BOT模式在投资效率上远高于行政部门。

3、BOT的特点

BOT具有市场机制和ZF干预相结合的混合经济的特色。

一方面，BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，ZF以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样，承担BOT项目的私人机构在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。另一方面，BOT为ZF干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但ZF自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，ZF的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，ZF又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到ZF的约束，ZF还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。

4、BOT的主要参与人

一个典型的BOT项目的参与人有ZF、BOT项目公司、投资人、银行或财团以及承担设计、建设和经营的有关公司。

ZF是BOT项目的控制主体。ZF决定着是否设立此项目、是否采用BOT方式。在谈判确定BOT项目协议合同时ZF也占据着有利地位。它还有权在项目进行过程中对必要的环节进行监督。在项目特许到期时，它还具有无偿收回该项目的权利。

BOT项目公司是BOT项目的执行主体，它处于中心位置。所有关系到BOT项目的筹资、分包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿付利息都BOT项目公司由负责，同设计公司、建设公司、制造厂商以及经营公司打交道。

投资人是BOT项目的风险承担主体。他们以投入的资本承担有限责任。尽管原则上讲ZF和私人机构分担风险，但实际上各国在操作中差别很大。发达市场经济国家在BOT项目中分担的风险很小，而发展中国家在跨国BOT项目中往往承担很大比例的风险。

银行或财团通常是BOT项目的主要出资人。对于中小型的BOT项目，一般单个银行足以为其提供所需的全部资金，而大型的BOT项目往往使单个银行感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款。由于BOT项目的负债率一般高达70－90％，所以贷款往往是BOT项目的最大资金来源。

5、BOT项目实施过程

BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。

立项阶段。在这一阶段，ZF根据中、长期的社会和经济发展计划列出新建和改建项目清单并公诸于众。私人机构可以根据该清单上的项目联系本机构的业务发展方向做出合理计划，然后向ZF提出以BOT方式建设某项目的建议，并申请投标或表明承担该项目的意向。ZF则依靠咨询机构进行各种方案的可行性研究，根据各方案的技术经济指标决定采用何种方式。

招标阶段。如果项目确定为采用BOT方式建设，则首先由ZF或其委托机构发布招标广告，然后对报名的私人机构进行资格预审，从中选择数家私人机构作为投标人并向其发售招标文件。

对于确定以BOT方式建设的项目也可以不采用招标方式而直接与有承担项目意向的私人机构协商。但协商方式成功率不高，即便协商成功，往往也会由于缺少竞争而使ZF答应条件过多导致项目成本增高。投标阶段。BOT项目标书的准备时间较长，往往在6个月以上，在此期间受ZF委托的机构要随时回答投标人对项目要求提出的问题，并考虑招标人提出的合理建议。投标人必须在规定的日期前向招标人呈交投标书。招标人开标、评标、排序后，选择前2-3家进行谈判。谈判阶段。特许合同是BOT项目的核心，它具有法律效力并在整个特许期内有效，它规定ZF和BOT项目公司的权力和义务，决定双方的风险和回报。所以，特许合同的谈判是BOT项目的关键一环。ZF委托的招标人依次同选定的几个投标人进行谈判。成功则签订合同，不成功则转向下一个投标人。有时谈判需要循环进行。

履约阶段。这一阶段涵盖整个特许期，又可以分为建设阶段、经营阶段和移交阶段。BOT项目公司是这一阶段的主角，承担履行合同的大量工作。需要特别指出的是：良好的特许合约可以激励BOT项目公司认真负责地监督建设、经营的参与者，努力降低成本提高效率。

6、BOT项目中的风险

BOT项目投资大，期限长，且条件差异较大，常常无先例可循，所以BOT的风险较大。风险的规避和分担也就成为BOT项目的重要内容。BOT项目整个过程中可能出现的风险有五种类型：政治风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力风险。

政治风险。政局不稳定，社会不安定会给BOT项目带来政治风险，这种风险是跨国投资的BOT项目公司特别考虑的。投资人承担的政治风险随项目期限的延长而相应递增，而对于本国的投资人而言，则较少考虑该风险因素。

市场风险。在BOT项目长长的特许期中，供求关系变化和价格变化时有发生。在BOT项目回收全部投资以前市场上有可能出现更廉价的竞争产品，或更受大众欢迎的替代产品，以致对该BOT项目的产出的需求大大降低，此谓市场风险。通常BOT项目投资大都期限长，又需要ZF的协助和特许，所以具有垄断性，但不能排除由于技术进步等原因带来的市场风险。此外，在原材料市场上可能会由于原材料涨价从而导致工程超支，这是另一种市场风险。

技术风险。在BOT项目进行过程中由于制度上的细节问题安排不当带来的风险，称为技术风险。这种风险的一种表现是延期，工程延期将直接缩短工程经营期，减少工程回报，严重的有可能导致项目的放弃。另一种情况是工程缺陷，指施工建设过程中的遗留问题。该类风险可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性。融资风险。由于汇率、利率和通货膨胀率的预期外的变化带来的风险，是融资风险。若发生了比预期高的通货膨胀，则BOT项目预定的价格（如果预期价格约定了的话）则会偏低；如果利率升高，由于高的负债率，则BOT项目的融资成本大大增加；由于BOT常用于跨国投资，汇率的变化或兑现的困难也会给项目带来风险。

不可抗拒的外力风险。BOT项目和其他许多项目一样要承担地震、火灾、江水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力的风险。

7、BOT风险的规避和分担

应付风险的机制有两种。一种机制是规避，即以一定的措施降低不利情况发生的概率；另一种机制是分担，即事先约定不利情况发生情况下损失的分配方案。这是BOT项目合同中的重要内容。国际上在各参与者之间分担风险的惯例是：谁最能控制的风险，其风险便由谁承担。政治风险的规避。跨国投资的BOT项目公司首先要考虑的就是政治风险问题。而这种风险仅凭经济学家和经济工作者的经验是难以评估的。项目公司可以在谈判中获得ZF的某些特许以部分抵消政治风险。如在项目国以外开立项目资金帐户。此外，美国的海外私人投资公司（OPIC）和英国的出口信贷担保部（ECGD）对本国企业跨国投资的政治风险提供担保。

市场风险的分担。在市场经济体制中，由于新技术的出现带来的市场风险应由项目的发起人和确定人承担。若该项目由私人机构发起则这部分市场风险由项目公司承担；若该项目由ZF发展计划确定，则ZF主要负责。而工程超支风险则应由项目公司做出一定预期，在BOT项目合同签订时便有备无患。

技术风险的规避。技术风险是由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成的，所以项目公司应完全承担责任。对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做出规定，与承包商的经济利益挂钩。项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后质量保证金，以便顺利解决工程缺陷问题。对于影响整个工程进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应进行较频繁的期间监督。融资风险的规避。工程融资是BOT项目的贯穿始终的一个重要内容。这个过程全部由项目公司为主体进行操作，风险也完全由项目公司承担。融资技巧对项目费用大小影响极大。首先，工程过程中分步投入的资金应分步融入，否则大大增加融资成本。其次，在约定产品价格时应预期利率和通胀的波动对成本的影响。若是从国外引入外资的BOT项目，应考虑货币兑换问题和汇率的预期。不可抵抗外力风险的分担。这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。而ZF和私人机构都无能为力。对此可以依靠保险公司承担部分风险。这必然会增大工程费用，对于大型BOT项目往往还需要多家保险公司进行分保。在项目合同中ZF和项目公司还应约定该风险的分担方法。

综上所述，在市场经济中，ZF可以分担BOT项目中的不可抵抗外力的风险，保证货币兑换，或承担汇率风险，其他风险皆由项目公司承担。

西方国家的BOT项目具有两个特别的趋势值得中国发展BOT项目借鉴。其一是大力采用国内融资方式，其优点之一便是彻底回避了ZF风险和当代浮动汇率下尤为突出的汇率风险。另一个趋势是ZF承担的风险愈来愈少。这当然有赖于市场机制的作用和经济法规的健全。从这个意义上讲，推广BOT的途径，不是依靠ZF的承诺，而是深化经济体制改革和加强法制建设。BT

1、什么是BT BT投资是BOT的一种变换形式，即Build-Transfer（建设—转让），ZF通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于ZF的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由ZF赎回。通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，ZF再回购，回购时考虑投资人的合理收益。标准意义的BOT项目较多，但类似BOT项目的BT却并不多见。

在市场经济条件下，BT模式是从BOT模式转化发展起来的新型投资模式。采用“ＢＴ”模式建设的项目，所有权是ZF或ZF下属的公司；ZF将项目的融资和建设特许权转让投资方；投资方是依法注册的国有建筑企业或私人企业；银行或其他金融机构根据项目的未来收益情况为项目提供融资贷款。ZF（或项目筹备办）根据当地社会和经济发展的需要，对项目进行立项，进行项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期准备工作，委托下属公司或咨询中介公司对项目进行BT招标；与中标人（投资方）签订BT投资合同（或投资协议）；中标人（投资方）组建BT项目公司，项目公司在项目建设期行使业主职能，负责项目的投融资、建设管理，并承担建设期间的风险。项目建成竣工后，按照BT合同（或协议），投资方将完工的项目移交给ZF（ZF下属的公司）。ZF（或ZF下属的公司）按约定总价（或完工后评估总价）分期偿还投资方的融资和建设费用。ZF及管理部门在BT投资全过程中行使监管、指导职能，保证BT投资项目的顺利融资、建成、移交。

2、BT投资模式的缺陷

BT项目建设费用过大。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、移交等阶段，涉及ZF许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施，最重要的是融资成本也因中间环节多而增高。

BT方式中的融资监管难度大。

BT项目的分包情况严重。由于BT方式中ZF只与项目总承包人发生直接联系，建议由项目企业负责落实，因此，项目的落实可能被细化，建设项目的分包将愈显严重。

BT项目质量得不到应有的保证。在BT项目中，ZF虽规定督促和协助投资方建立三级质量保证体系，申请ZF质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是，投资方出于其利益考虑，在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题，建设质量得不到应有的保证。

3、如何解决BT投资模式缺陷

面对这些缺陷，各地ZF的掌控能力是比较差的，ZFBT投资建设项目在由计划经济向市场经济的转轨的过程中，仍不同程度地存在着一部分项目管理在ZF有关部门内封闭运作，有时甚至出现违反建设程序的操作。在具体项目的建设实施过程中，也不同程度地存在着对项目功能与方案审核不力、政企不分、专业技术人员缺乏、管理粗放、地方垄断和地方保护、缺乏竞争，甚至出现“寻租”腐败等问题。实际上，人们很容易发现，一些地方ZF的BT项目，明显没有按照已有的招投标和ZF特许经营的有关法规和政策办理。

4、完善BT投资已是当务之急 除了完善BT运行机制，强化ZF对BT项目的监督之外，建立BT应对风险机制，确定风险种类，拟定相应的风险回避对策也显得非常重要。另外，ZF运作BT应考虑引入独立第三方的中介服务。目前，国内外著名投资工程咨询和设计单位都有很强的BT投资专业知识和技能，如中国国际工程咨询公司等。在融资和资本运作上可以聘请证券公司或著名投资咨询公司为其服务。

由于我国BT诞生的时间短、经验少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明确的合同法律保护，同时，在管理上，对项目的投资概算、设计方案的确定，工程质量的检验以及财务审计都应从法律上确定ZF权力。但目前，我国尚没有关于BT的专门立法，所以更应加快立法步伐。

5、BT项目融资案例。下面以我国第一条采用BT模式正处于建设中的山西阳侯高速公路为案例详细介绍BT投资模式。A、项目简况

近年来山西省ZF加大公路建设资力度，目前已经贷款１６００多亿元投资高速公路，今后几年还将继续增加投资１６００多亿元，进一步投入高速公路建设，彻底改变山西省公路交通落后的现状。山西阳侯高速公路是山西晋侯高速公路的主要部分，全长130.578公里，项目总投资54亿元人民币，其中建安投资43.4亿元。在开发中西部的大好形势下，山西省交通厅转变投资理念，改变长期由ZF负债，向银行贷款修建高速公路的单一模式，批准山西中昌集团有限公司采用ＢＴ模式，投融资、建设、移交山西阳侯高速公路。通过竞争性投标，中国港湾建设（集团）总公司中标，以15.55亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的BT投融资、建设主体，建设工期2年。

B、融资、回购与提供保函

经山西省交通厅审核、批复，业主对山西阳侯高速公路项目资金来源要求BT模式的投融资、建设主体(以下简称“BT投资主体”)具有不低于35%的自有资金，其余65%的建设资金通过融资方式解决；从项目建成移交验收后次日起，业主分3年等额回购。建设期和回购期的全部资金（包括资本金和贷款）均按中国人民银行总行同期贷款利率计息（即不上浮也不下浮），计入回购款中。回购利息的计息方式为发生一笔，计息一笔，余额计息。

山西阳侯高速公路有限公司为BT中标人提供回购承诺函和国有商业银行或股份商业银行的省级分行以上级别的银行出具的包括建设期和回购期在内的为期6年的全额回购履约保函。C、结论

综合以上分析，可以认为BT融资模式，具有许多优势，主要有：

（一）BT模式风险小。对于公共项目来说，采用BT方式运作，由银行或其他金融机构出具保函，能够保证项目投入资金的安全，只要项目未来收益有保证，融资贷款协议签署后，在建设期项目基本上没有资金风险。

（二）BT模式收益高。BT模式的收益高体现在三个方面：首先，BT投资主体通过BT投资为剩余资本找到了投资途径，获得可观的投资收益；其次，金融机构通过为BT项目融资贷款，分享了项目收益，能够获得稳定的融资贷款利息；最后，BT项目顺利建成移交给当地ZF（或ZF下属公司），可为当地ZF和人民带来较高的经济效益和社会效益。

（三）BT模式能够发挥大型建筑企业在融资和施工管理方面的优势。采用BT模式建设大型项目，工程量集中、投资大，能够充分发挥大型建筑企业资信好、信誉高、易融资及善于组织大型工程施工的优势。大型建筑企业通过BT模式融资建设项目，可以增加在BT融资和施工方面的业绩，为其提高企业资质和今后打入国际融资建筑市场积累经验。

（四）BT模式可以促进当地经济发展。基本建设项目特点之一是资金占用大，建设期和资金回收过程长，银行贷款回收慢，投资商的投资积极性和商业银行的贷款积极性不高。而采用BT模式进行融资建设未来具有固定收益的项目，可以发挥投资商的投资积极性和项目融资的主动性，缩短项目的建设期，保证项目尽快建成、移交，能够尽快见到效益，解决项目所在地就业问题，促进当地经济的发展。在我国采用BT模式融资建设公共项目刚刚兴起，这种新兴起的融资、建设、移交模式还处于摸石过河、总结经验、不断完善之中，也许在运作中会逐渐发现风险和不足之处，但是从目前运作情况看，已经采用BT模式建设的项目普遍运作良好，解决了项目建设资金紧缺问题，推动了项目所在地经济的可持续发展。TBT TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：ZF通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，ZF从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给ZF。实质上，是ZF将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。这可用图1直观地说明：

TBT模式两大特点其一，从ZF的角度讲，TOT盘活了固定资产，以存量换增量，可将未来的收入现在一次性提取。ZF可将TOT融得的部分资金入股BOT项目公司，以少量国有资本来带动大量民间资本。众所周知，BOT项目融资的一大缺点就是ZF在一定时期对项目没有控制权，而ZF入股项目公司可以避免这一点。

其二，从投资者角度来讲，BOT项目融资的方式很大程度上取决于ZF的行为。而从国内外民营BOT项目成败的经验看，ZF一定比例的投资是吸引民间资金的前提。在BOT的各个阶段ZF会协调各方关系，推动BOT项目的顺利进行，这无疑减少了投资人的风险，使投资者对项目更有信心，对促成BOT项目融资极为有利。TOT使项目公司从BOT特许期一开始就有收入，未来稳定的现金流入使BOT项目公司的融资变得较为容易。现有融资环境支持TOT 中国目前经济收益良好稳定的铁路支线、专用线为数不少，而且还有少量城市间高速铁路，这些现金流量可观而且已经基本明朗化的项目对投资者来说极具吸引力。通过前面分析TBT融资模式的突破口在于TOT中项目的转出，既然中国有这么多对投资者有很大吸引力的铁路项目，那么，项目转出就有了可能，从而将TBT融资模式实践于客运专线建设就有了可能。

中国民间资本总额十分庞大，2005年12月末，中国城乡居民储蓄存款已超过10万亿元人民币。一直以来，由于缺少丰富的投资渠道和金融产品，加上近年来股票市场的低迷，大量的民间资金滞留银行，同时在国际市场上仍有数千亿美元的游离资本在寻找投资对象。这些都表明中国客运专线建设项目实施TBT项目融资模式有充分的资金保障。TBT融资模式中，ZF通过TOT一次性融得资金后，会在BOT项目中入股，甚至主导项目的实施。这样，其他投资人就不用担心财务上和ZF履行合同上的问题，而且有了ZF的强力参与，又有了资金的保证，就大大增加了项目实施的成功率。

从国家的政治环境上讲，中国已经在很长一段时间内保持政治稳定，经济稳定快速发展，投资环境逐步改观，ZF诚信也在逐步提升，相关法律体系越来越完善。

通过上面几方面的分析可以看出，在中国客运专线建设项目中实施TBT融资模式是可行的。正视两大敏感问题

虽然以BOT为主的TBT项目融资模式，兼备了两种融资方式的优点，可广泛在投资规模大、经营周期长、风险大的客运专线建设项目中应用，但在实施中还有两个关键问题必须解决。第一，TOT转出项目的经营权如何定价？

TOT中项目的转出是TBT融资模式得以实施的突破口，而转出项目的经营权的合理定价则是转出协议达成的关键。如果转让价格过低，会使转让方遭受财产损失；如果转让价格过高，则会降低受让方的预期投资收益，导致转让协议难以达成，或者项目产品价格过高。在后一种情况下，如果转让方为了达成协议，则需要在其他方面做出较多的让步和承诺，而过多的让步和承诺对于转让方而言同样会造成一定的损失。

相对于账面价值法、重置成本法、现行市价法，收益现值法可以比较真实地反映拟转让项目经营权的真实价值。它通过估算TOT项目融资标的未来预期收益并折算成现值，来确定TOT项目融资标的价值的一种评估方法，其基本原理是期望价值理论，是基于标的的预期收益角度对其价格所作的评估。

但由于中国国内铁路投资环境，尤其是投资软环境如法律环境、行政环境方面的问题，加大了受让方在经营期间的预期风险，受让方一般比较难以接受收益现值法评估出来的经营权价格，或者会对出让方和ZF提出比较苛刻的条件，导致TOT协议难以达成。所以，给TOT转出项目的经营权定价时，要在收益现值法的基础上，充分考虑各种风险因素，进行修正，使价格趋于合理、可行。目前，国际上比较认同的方法是美国西北大学教授阿尔费雷德·巴拉特创立的巴拉特评估法。第二，拟转让经营权的已建TOT项目要与待建客运专线建设项目相匹配。

TBT项目融资模式是以BOT项目为中心进行的，是以建设BOT项目为最终目的，所以，选择与BOT项目相匹配的拟转让经营权的已建项目也是至关重要的。

首先，拟转让经营权的已建项目的规模、净现金流，即其经营权在特许期的估价要与待建客运专线建设项目相匹配，有专家认为还要尽可能选择运营成本较低，不需要作较大的固定资产更新换代的已建项目为好。

其次，为了促成某待建客运专线建设项目的BOT融资建设计划，业主或者是宗主国可选择的拟转让经营权的已建项目不应该局限于铁路项目，也可以是其他项目，如：火电厂，某高速公路段，等等；只要是与待建项目相匹配，或者说更符合潜在投资人的期望要求就行。另外，拟转让经营权的项目可不止一个，可以是几个项目的一部分打包，不过，这就会给接手经营的BOT项目公司的管理带来不便，可以视具体情况而定。

第五篇：PPP项目运作模式的解析

PPP的运作模式解析

今年以来，PPP已经成为大家关注的热点，政府推出了大量基础设施和公共服务项目鼓励社会资本参加，今天的电话会议，我们会结合前期的研究，以及与实体企业、各类金融机构、政府部门的交流，对现在PPP模式的开展情况、各类机构的参与方式和最新动向进行介绍，供大家参考。

一、PPP的运作模式解析

1、关于PPP定义的一点说明

根据各部委的文件，PPP是政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一个P（Public）很好理解，就是指政府，第二个P（Private）在国外是指私人资本，但是我们把他翻译成社会资本，包括已建立现代企业制度的境内外企业法人，范围要比国外的Private概念广，这是国内的客观情况，如果真理解成私人资本，PPP是做不起来的，大家看看现在已签约项目的社会资本方就能看出来，国企、央企占了很大部分。其实第二P应该是SocialCapital，PPP应该是PSP。第3个P是Partnership，合作，就是伙伴关系，双方应该是平等的，我们在调研时和一些民营企业交流，他们还是多少能感觉到一点平等的。

PPP有两大功能，一是融资，二是提效。现在政府推PPP也是无奈之举，经典的经济学理论说公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，但是现在政府没钱，社会资本也不愿意参与，属于政府和市场双失灵，所以要推PPP，要合作。

2、关于PPP的模式

大家经常在讨论，什么样的模式属于PPP，以前做的BT、BOT算不算？国外的PPP包括的种类非常多，我们之前的报告《PPP模式面面观》有过介绍。从财政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）；而发改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我们可以推测，从政策意图来看，是很重视运营（Operate）的。所以4月21日国务院会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，这个本来是个法，但是立法周期太长，所以就先出个办法。

3、PPP的关键点在于项目和管理人

要吸引社会资本参加，这个项目本身的收益，加上政府的补贴（如果有），必须要让社会资本有钱赚，但是又不能有暴利，这是一方面。另一方面，目前PPP比较缺真正成熟的发起投资人，他要有投资、融资、建设、运营方面的综合能力，要有一定的资质，一定的管理能力，还要有很强的融资能力。国内的话，污水处理方面这样的很多，高速公路也不太需要，其他领域还是比较少的。

财政部部长楼继伟在G20财长和央行行长会说，目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。

4、目前PPP项目的开展情况和空间 根据我们的不完全统计，各地推出的鼓励社会资本参与的项目已达1500个，总投资额超过2.7万亿。项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域，可见在政府层面，对PPP还是很积极的。

已签约PPP项目约70个，总投资金额超过3,500亿，其中轨道交通、污水处理、公路建设、园区类项目签约最多。从这两组数字来看，公布的和签约的项目，差异还是比较大的，签约落地的项目还不是太多。

PPP有没有空间？

财政部副部长王保安此前表示，我国预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元，这是一个数字，国务院发展研究中心有篇《中国2013—2020年新型城镇化融资缺口测算》，2013—2020年新型城镇化静态融资需求总额为20.43万亿元，动态融资需求总额为35.07万亿元，国研中心还有篇《2030年的中国》，是和世界银行合作的，都对城镇化建设的资金缺口有过测算。从这些不同口径的测算，可以看出PPP未来还是有空间的。

PPP空间有多大？

上周财政部公布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，里面规定每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，我们大致测算一下，今年地方政府公共预算支出有14.6万亿，按照10%有1.46万亿可以作为PPP的财政补贴，考虑到PPP项目的商业设施也有收入，这1.46万亿每年可以撬动2、3万亿的投资，所以说空间还是很大的。

这里我们提一下真假PPP。财政部的文件规定社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，有些地方就很有智慧的采取了变通的办法，比如找上一级平台公司，甚至是央企来参与PPP项目，中标后再将项目施工分包给当地平台来做，或者当地平台直接从中标企业手里回购项目，有些地方平台公司成立子公司，联合别的社会资本共同参与PPP项目，也有平级的平台公司间相互交叉着做项目，比如邻近的两个县。确实存在这个现象，这恐怕不是财政部推行PPP的初衷，但是对地方来讲，转变总有个过程。

5、各类型机构PPP的参与情况

这个我们分两类来看，一类是实业资本，他有设计建设运营的能力，一类是金融资本，提供投融资服务。当然，也会有像中信联合体这样的机构，既有实业经营能力，也有钱。

实业资本

实业资本主要是做发起投资人，筛选项目，和政府谈合作、招投标、也是PPP风险的主要承担者。他们可以直接和政府签订框架合作协议，成立项目公司，或者发起PPP产业基金对项目公司进行股权投资，负责项目运作。

从已签约项目看，垃圾处理、污水、新城及园区建设、轨道交通等是实业资本参与比较多的项目，从签约主体类型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了绝大部分。

尤其是新城和园区建设、保障房片区改造领域，央企占了很大比重，像中信地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际、中冶等，还有地方国企绿地集团。

在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签约项目也比较多。有两个项目比较特别，安庆棚户区项目里的安徽省投资集团控股有限公司；洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目里的市城投集团，社会资本方都是非本级的平台企业。

金融机构

金融机构参与PPP项目，可以作为社会资本直接投资，也可以作为资金提供方参与项目。如果作为社会资本直接参与模式，金融机构可以联合有运营能力的社会资本，和政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。如果作为资金的提供方，金融机构可以为其他社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目。

我们具体来看不同的金融机构的PPP参与方式。（1）政策性银行

政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式。对于国家重点扶植的基础设施项目，如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，如30年优惠利率贷款等。去年人民银行通过抵押补充贷款（PSL）工具放给国开行1万亿，国开行再给棚改贷款。

国家开发银行全资子公司国开金融就参与了很多旧城区改造的项目。政策性银行可以释放国家对所鼓励的PPP项目方向、合作模式的信号，某种程度上成为国家宏观调控的一种手段，但是相对于其他金融企业，政策性银行的参与市场化程度相对较低。

（2）商业银行

商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目。

资金融通

可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金融，为项目公司提供资金融通服务，这是比较传统的对公业务。

投资银行业务

商业银行承销PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具。或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等通道，用自营或理财资金对接PPP项目公司的融资需求，比如参与PPP产业基金的LP。昨天有个新闻，说银行理财直接融资工具改为注册制，之前是实行评审制，这个理财直接融资工具也能参与PPP项目，而且算作标准化债权，将来还能转让，有流动性。

现金管理

针对项目公司日常运营资金的管理，可提供资金结算、现金管理、资金监管、代发工资等、协定存款、企业定制理财产品等服务。

项目咨询服务 凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务。

夹层融资

除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层融资。股权+债权，期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点。

现在有不少银行已经介入到各地PPP项目中去，2014年12月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型城镇化发展基金”战略合作协议，总规模将达到3000亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

商业银行参与PPP项目，面临着期限错配和信用风险，PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般工商企业贷款更长，对于主要以中短期存款为负债来源的商业银行来说，存在期限错配的风险；PPP项目涉及地方政府、项目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险。

（3）保险公司

保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保。从保险资金的运用来看，基础设计建设一般久期很长，符合险资长期性的特征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。2014年12月新华保险与广州市政府共同成立“广州（新华）城市发展产业投资基金”就是一个案例。

保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较适合基础设施、物业之类的投资，但险资对项目的担保和增信要求较高，大型保险机构一般都要求项目资产的评级达到AAA级，符合要求的项目有限。

（4）证券公司

证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。

资产证券化

具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设施类的PPP项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流，是良好的证券化基础资产，去年11月企业资产证券化采取备案制后，大大简化了证券化项目设立和发行手续。

2015年1月，基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，明确将以地方政府为直接或间接债务人的基础资产列入负面清单。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式（PPP）下应当支付或承担的财政补贴除外，这一规定为PPP项目的资产证券化提供了政策可能。从我们了解到的情况，证监会的这个PPP，是以财政部的口径来定的。

例如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”，基础资产就是濮阳市自来水公司的供水合同收益权，此类项目为PPP项目的资产证券化提供了良好的解决方案。

项目收益债

43号中明确项目收益债是PPP项目的融资方式之一。第一单是“14穗热电债”，大家都比较熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司参与PPP项目可以通过直接和间接两种模式。直接参与，即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。间接参与，即信托公司为PPP模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出。

2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局（集团）签订合作框架协议，由五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目公司就是这种类型。相比银行和券商，信托公司的资金成本比较高，在公益性或准公益性的PPP项目中很难找到成本收益匹配的项目。

6、城镇化产业基金

顾名思义，是主要用来为城镇化发展募集建设资金的，具体模式也比较多。一种是省政府出资成立引导基金，与银行合作成立城镇化建设母基金。各地申报的项目，经过银行审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。山东、河南推广的比较多。地方政府做劣后，承担主要风险，项目也要过省政府审核。政府对金融金钩还是有隐性的担保。

还有一种是有限合伙型的产业基金，一般是金融机构做LP优先级，地方政府指定国企做LP的次级，金融机构认可的股权投资管理人做GP。有个基金子公司和某市轨道交通集团成立的城市发展产业基金就是这一类型，该基金子公司成立的专项计划是作为LP优先级，某市轨交做LP次级，GP由基金子公司指定，某市轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，当地市政府提供财政贴息保障。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

第三种模式是有项目运营能力的社会资本发起成立PPP产业基金，该社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，通过联合金融机构成立有限合伙基金，对接项目。比如某建设公司成立基金管理公司（GP），联合商业银行（优先LP），地方政府指定的第三方（次级LP），建设公司有时还可以担任中间级LP，成立有限合伙形式的基础设施PPP投资基金，再成立项目公司参与具体项目。项目公司与政府或代理人签订PPP财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，政府或代理人根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。

对于这类有运营能力的社会资本发起的PPP，他有什么意义呢？对该企业来是可以通过加杠杆提高ROE的。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企业出资10%，可以放大10倍杠杆，除去付给优先级LP的成本后，这放杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包也有一块利润，哪怕是后期运营外包出去不赚钱，也能实现在销售额一定的情况下提高净值产收益率。

值得关注的是，近来成立的PPP产业基金也出现了一些新的动向，很多PPP产业基金投向土地一级开发、保障房等非经营性项目，还款来源依赖于土地出让收入，以明股实债的形式保证固定收益，资金主要来源于银行理财，财政出具安慰函进行兜底。这些基金仍然有政府隐形的担保，只是城投债的新的表现形式。

7、金融企业参与PPP的操作要点

金融企业参与PPP的操作要点，我总结为三个匹配，收益匹配，期限匹配，风险匹配。收益匹配，就要考虑盈利性性，期限匹配，就要考虑流动性，考虑怎么退出；风险匹配，就要考虑增信，财务监督。

（1）项目盈利性分析

金融机构的钱都是有成本的，投出去是要赚钱的，所以首要的是分析项目的收入实现形式，分析项目的收费机制和项目盈利测算的合理性和可实现性，重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款。

（2）项目退出安排

PPP模式下未必存在股权回购安排，金融机构在开展项目时必须充分考虑相关的退出机制，例如在项目建设期可以由资管计划先期介入，待完成建设施工，项目开始运营后再由银行发放贷款，置换原资管计划的融资。（3）投资的流动性

由于银行、保险、基金等金融机构资金通常都有一定的投资期限，而PPP项目周期很长，为解决资金的流动性问题，金融机构在设计融资方案时可以进行结构化分层，对优先级份额设定较短期限，次级投资者则持有份额至产品到期，同时获得较高的超额收益。

（4）增信措施

实际操作中，可以采用股权质押、基础设施项目应收账款收益权、项目公司资产、其他社会资本方保证等增信措施，降低投融资风险。

（5）财务监督

财务监督，确保专款专用，及时掌握项目的经营情况。金融机构可以委派财务人员，并采取设立专门账户的形式进行监管。

8、PPP的风险（1）政策风险

去翻看关于PPP失败的案例，矛头齐刷刷的指向了政府。案例很多，青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了最初制定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终项目失败。政府缺乏经验，违反财政补贴机制和项目唯一性的承诺，往往造成社会资本无法收回投资本金或取得合理的利润，这就是政策风险。

当然了，我觉得这只看到了问题的一个方面。其实，我们的企业，在和政府签订合同后，故意拖延工期，建设质量不达标，或者签约后又要求提高投资预算的，也不在少数，所以需要更客观的看问题。

（2）项目建设风险

项目建设不能按时或者按照质量要求完成施工，金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设，通过合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。

（3）项目经营管理风险 实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的营运风险。

金融机构要进行详尽的尽职调查，寻找具有良好口碑的合作方，对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算，确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管理。

（4）增信措施落实风险

PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度会有很大差异，因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解。

（5）财政可承受能力风险

根据最新颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，地方政府每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。金融机构需要密切关注特定地区的财政收入状况、PPP项目目录，并密切跟踪各级财政部门（或PPP中心）定期公布的项目运营情况，确保所参与项目涉及的地区政府整体PPP支出控制在一定比率之内。

（6、7）信用风险、财务风险

对于这两个风险，应对方式是加强尽调，要求增信。（8）国有股权转让的法律风险 在部分项目中，金融企业向项目公司增资扩股或购买原有股权的方式取得项目公司的股权，合同约定期限到期时，国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权。根据相关法律，相关国有股的转让需要通过资产评估，并在产权交易场所公开进行交易，因此该类操作具有一定的法律风险。金融企业在项目开始之初就必须考虑国有股权转让的程序问题。

9、物有所值

国际上评价一个项目要不要PPP，有一个评价标准，叫物有所值，要证明引入社会资本比政府独立经营达到更高效率的项目才采取PPP。这在定量方面就会有点问题，要证明是否物有所值很不容易。举个例子，很多城市都在推轨道交通的PPP，一条线2、300百亿的总投资，B部分30%左右拿出来PPP，注册资本占总投资50%左右，其实从社会资本方也就拿到了2、30亿的融资，从显性成本看，很多经济发达地区的地铁公司能从银行拿到基准上下的中长期贷款，5点多，资质好点的可以发债，也就5、6个点，但是拿出来做PPP，搞个2、30年特许权经营期，社会资本肯定是要8、9个点的收益的，而且特许权经营期结束还要收回本金，从显性成本看PPP之后政府承担的成本反而增加了。但是如果从隐性成本看，你拿一条地铁线拿出来PPP，成立合资公司，引进先进的管理经验，可以促进其他没有采用PPP的地铁线，合资公司和自己管理的地铁线的财务数据都是要上报政府的，合资公司的财务数据、服务质量、生产资料、消耗资料的管理方面都可以作为其他几条线的考核指标，这是可以降低成本的，这是隐性成本方面，但是很难去衡量，定性可能比较容易，定量很难。

10、总结

（1）实业资本通过PPP产业基金加杠杆，提高ROE。

（2）商业银行仍然是PPP融资的主力军，除了传统的企业贷款方式外，还可以通过信托、券商资管、基金子公司等通道，间接参与PPP项目融资。

（3）非银金融机构可以发挥牌照优势，结合合理的产品创新和资源整合能力，通过各类资管计划参与项目的投融资。

从配置角度看

（1）作为城投债潜在的替代，PPP下的各类工具会成为金融机构新的资金配置方向，资金流向的改变将会对包括债券在内的原有配置标的产生影响。

（2）目前PPP模式还处于概念推广期，相关操作指引也在陆续制定中。从PPP项目的特点看，从项目论证到确定合作社会资本开始运作，有少则半年长则数年的周期看，PPP项目短期内全面启动建设的可能性不大，因此对政府债务的缓解作用是一个长期的过程。

（3）PPP基金体量大，基础资产质量高，具有经营收入和财政支持，类似于美国市政债，金融机构可以把10年期的项目变成不同的短期投资。LP优先级一般在8%-10%之间，政府补贴列入人大财政预算，信用很高。可以作为重要资产配置。

二、问答环节 问题1：信托公司参与PPP的优势在哪里？

信托的优势在三方面：（1）以前政信合作积累了大量的政府资源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）联合银行、保险等资金共同开发项目；（3）灵活的机制，多年积累的产品开发经验和风控能力。

问题2：社会资本和政府合作中如果才能对等？

（1）在调研中，已有一些民营企业感觉到政府的态度有所改变，这是一个良好的开始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围，这是政策导向；（3）从PPP的最后一个P来看，是合作关系，当然平等关系的建立有一个过程。

问题3：银行自有资金投资PPP是否有政策限制？

从实际操作来看，银行的资金投资PPP可以通过信托、基金子公司、券商资管、租赁公司等形式，随着利率市场化进程的推进，银行会有寻找高收益资产的动力，以后银行也可能通过设立资产管理公司来进行投资。

问题4：PPP和BOT有什么区别？

BOT是PPP的一种形式，PPP还包括TOT、ROT、BOOT等各种形式，社会资本在参与度和风险承担的程度会有区别。

问题5：PPP模式下央企、国企是不是很有优势？

PPP模式下投资的都是基础设施建设和公共服务项目，投资规模大，央企、国企的资金实力雄厚，能够参与重大项目的建设，上市民企也有资本扩张的能力，因此在PPP中也能发挥重要作用。

问题6：社会资本投资PPP产业基金，如果参与具体项目？ 社会资本投资PPP产业基金，由产业基金根据具体的项目，通过股权投资设立项目公司，由项目公司负责项目的建设和运作。