建设新农村与村民自治制度的改革

第一篇：建设新农村与村民自治制度的改革

建设新农村与村民自治制度的改革(1)新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、公共服务体制建立和乡村治理结构建设这三大问题。撰写本文的目的则是通过对村民自治制度问题的探讨，力图在公共服务体制建立和乡村治理建设这两个目前学界讨论的比较少的关键问题上寻找到新农村建设在理论上的突破口和着眼点，以为学界的进一步研究打下基础。不当之处，欢迎批评指正。

我国的村民自治作为一种基层民主政治的实践已经进行了18年了。这18年来，村民自治制度也像当年的联产承包责任制一样，无论是政府、学界还是自治组织的当事人——农民自己，对它的热情、期冀，以及对它本身的实践作用的评价都经历了一个由勃然高涨到逐步消退的过程。目前，即使是政府，在对外宣传和实践中继续坚持村民自治的现有制度模式的同时，也开始组织课题考虑如何改革这个制度以使之适应建设新农村和在农村建立和谐社会的需要了。为此，人们不禁要问：这一切到底是怎么回事呢？

一、问题的提出

这些年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们找到我国政治体制改革的突破口，并更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，相反，我国的三农问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。这表明，我国的村民自治在实践中陷入困境已成为一个不争的事实。然而，这是一件多么令人遗憾的事情啊！

归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是因为党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。

所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡（镇）政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡（镇）政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡（镇）党委和政府与村自治组织之间的关系。下面为便于论述和分析，我们便将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。

大家知道，乡（镇）政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡（镇）政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？

学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡（镇）政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。对此，我持不同意见。

我不否认强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织（无论民营还是国有）时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？有人说，你企业有《公司法》保护。可是我们的村民自治不也是有《村民委员会组织法》保护吗？而且该法比《公司法》颁行和修订得更早，当然相对而言也更完善些才对啊！

所以我认为，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。

二、是自治组织还是其它什么性质的组织？

那么，我们当初设计的这个村民自治组织——村民委员会究竟是一种什么性质的自治组织呢？是行政组织，还是社会组织，抑或是经济组织？对此问题，无论是1987年试行的《村民委员会组织法（试行）》，还是10年后的正式颁行的《村民委员会组织法》，都没有正面予以回答。该法在第二条中是这样规定的：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，当初设计村民自治制度时我们只将其确定为一种自我管理、教育和服务的基层群众性自治组织，其运作方式是“四个民主”。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？社会自治？还是经济自治？是单一自治还是全面自治呢？

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第二篇：推进新农村建设必须依靠村民自治

推进新农村建设必须依靠村民自治

陈达

《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，村民委员会是我国农村的主体，村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。农村税费改革以前，我们各级基层党政组织，特别是乡镇党委、政府以及广大的乡镇干部，大部分的时间和精力，都是用在“摧粮要款”、“刮宫引产”这些任务上。随着我国农村各种综合配套改革措施的不断深入，基层组织和基层干部的工作职权、工作手段，相对弱化，农村现行体制、社会管理以及工作方式等等，和若干年前相比，也都发生了重大转变。农村经济发展、农业基础设施建设、农村社会管理和农村致富奔小康等方面的工作，必将面临着新的形势和新的困难。实践证明，破解这些矛盾和难题，最重要、最长远、最可靠的方式，就是我们必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的基本原则，遵循基层民主政治进程不可逆转的规律，高度重视并大力健全基层民主建设和群众自治机制，通过村民自治的方式推进社会主义新农村建设。目前，我国农村村民自治的政治条件和社会条件，已经日渐成熟，特别是最近几年乡镇实行“零收费”后，农村和农民实现完全意义上的自治，已基本上没有了法律和政策上的障碍。一方面，作为乡镇党委、政府以及广大的乡镇干部，可以放开手脚抓、创造性的做好自己的本职工作，那就是保运转、保稳定和保和谐；另一方面，村级组织和广大村民群众，可以更加大胆的、自主的、扎实的做好自己的生产和经营。只有这样，我国社会主义新农村建设，才能得到加速推进。

一、要运用村民自治推进农村经济发展

社会的发展，归根到底，就是经济的发展。农村的发展也不例外。我国社会主义新农村建设的基本目的，无外乎就是发展农村经济、改善农村环境和提高人民生活水平。发展农村经济，是广大农民参与村民自治的根本所在。作为各级基层党政组织，特别是乡镇党委、政府以及广大乡镇干部，必须与时俱进，要切实转变对农村以及农民的传统的管理方式，在农村经济的发展上尊重村民自主权，积极引导农民立足资源优势和市场行情，努力发展特色农业，支持农民发展和参与农村的各种经济合作组织，不断提高农业综合开发效益和农民参与市场经济的深度、广度。要适时开展各种农村职业技术教育，适时举办各种法律服务和农业新技术培训班，为农民尽可能的提供信息、技术、销售等方面的服务，让农民遵循市场的基本规律和需要去从事基本经济活动，并以此促进农村经济快速健康发展。以我县梅田湖镇为例，2007年以来，镇党委、政府以及人大主席团，积极引导农民组建特种养殖行业协会，还负责向农民提供资金、技术、销售等服务，支持该镇落实退田还水发展项目，全镇共发展甲鱼等特种养殖4000余亩，发展特种养殖农户200户，户平增收3000元以上。这样做的好处，就是立竿见影的增加了农民的收入，有效的推进了农村经济的快速发展。

二、要运用村民自治建设农村公益事业

早在上个世纪20年代的土改时期，我们的伟大领袖和导师毛主席，在《湖南农民运动考察报告》一文中，就提出了“一切权力归农会”的响亮口号。时间到了现在，我们的农村工作，依然应该这样做，这就是：农村的工作，还必须是由农村村级组织和农民自己当家、自己做。目前，我们的农村实施“零税费”并取消“两工”后，乡村两级的经费收入大幅度减少，可以使用和支配的资金难以投入公益事业的建设，加之农民又没有继续投入“两工”的义务。所以说，乡镇一级对农村村、场，基本上没有了资金上的扶持和支持。针对农村“一事一议”筹资标准低、公益事业建设难的现状，各级基层党政组织，特别是乡镇党委、政府以及广大乡镇干部，我们工作的最好办法，当然就是一切权力归村场、归农户、归农民，并坚持做到村里一切大事由群众自己决定。乡镇党委、政府以及其他基层组织，只能是如何做好组织、服务和引导等工作。我们要本着自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范的原则，积极组织与引导农民自觉投资投劳，搞好农村公路、水利设施等公益事业建设，帮助村场、农户切实解决好资金不足与公益事业建设的矛盾。只有这样，我们的社会主义新农村建设，既可避免形成新的负债，又不错失发展机遇。近几年来，我县东山镇抢抓国家加大新农村建设投入的良好机遇，积极引导群众采取自愿捐资、自觉投劳方式，募集配套资金500余万元，硬化村级公路140余公里，维修机埠50余座，疏洗渠道100公里，不仅有效的提高了农村以及农民产生、生活的质量和水平，也确保了农村经济的快速和可持速发展。

三、要运用村民自治解决农村突出问题

目前，广大农村以及农民的政策法律意识、民主水平和自由化程度，已经越来越高，乡、村组织对每一个具体的农民的约束力以及管理能力，有了一定的难度，而且其难度将越来越大。因为农村常住人口中，大部分青壮年劳动力常年外出务工，而留在家里的，基本上是“386199”部队，即妇女、小孩和老人，他们不管事也当不了家，因此，这些人对乡、村、组的行政要求和工作任务，采取的主要办法，不是逃避就是回避。为此，作为我们各级基层党政组织，特别是乡镇党委、政府以及广大乡镇干部，也只能坚持日常事务由群众自己管理的办法，让群众自己的事情自己办，自己的幸福自己决定。因此，摆在我们面前的一项重要的、艰巨的任务，就是我们必须要认真组织、积极引导，帮助村级组织制订好村规民约，并督促村级组织充分利用好村规民约加强对村民的教育、约束和管理，实行有奖有罚，相互监督，相互制约，促使惠农补帖、防洪抗灾、计划生育等工作任务顺利完成。我们还要集中群众意见和智慧，民主讨论和决定这些具体问题，要坚持做到通过村民会议决定重大事项，村民代表会议研究日常工作。税费改革后，我们农村村级事务，还面临一系列新情况、新问题。如村级管理费用严重不足、村级负债无法偿还、农民土地权益纠纷日益突出等等。解决这些矛盾最有效的途径就是召开村民会议或村民代表会议，遇事不搞少数乡、村负责人说了算，不能让间接民主代替直接民主。2006年以来，我县南山乡南竹、繁荣等村场，通过召开村民代表会议讨论，采取重新丈量耕地确权颁证、实行集体土地合法流转等方式，削减村级债务60多万元，使村级负债问题得到了有效解决。

四、要运用村民自治维护农村稳定和谐

新的历史时期和新的形势之下，在农村保稳定、促和谐，是摆在我们各级基层党政组织，特别是乡镇党委以及广大乡镇干部面前的一项首要任务。为此，我们必须结合本地实际情况，配合有关部门以及村民委员会，建立和健全村民自治章程，积极引导农村广大农民，广泛开展星级文明户评选、文明村组评选、“改陋习、树新风”等群众性文明创建活动，逐步改变农村封建迷信、打牌赌博、人情风盛行等陈规陋习，倡导农村科学文明的社会新风。比如，我们可以每年按照村民推荐、村民代表会议决定的程序，组织评选“文明家庭”等活动，并召开村民大会予以表彰，增强群众文明守法意识，净化村风民风，促进农村和谐。要通过村民自治巩固农村基层治安防线，发展壮大村级群防群治队伍，依靠群众力量打击整治农村各种刑事犯罪、宗族恶势力和非法邪教活动。近年来，我县与湖北省石首市接壤的万庾镇黄山村，村党支部和村民委员会在发展经济的同时，能根据群众要求，认真发动并组织全体村民，开展“清洁家园行”活动，规范村民红白喜事行为，建立边界治安联防体系，严厉制止打牌赌博和偷盗等非法行为，维护了一方稳定和平安，达到了村容美、民风好的基本要求，被县、市、省和全国树为社会主义新农村建设示范村。

作者系华容县人大常委会农村工作委员会副主任

第三篇：新农村建设过程中村民自治及发展趋势

新农村建设过程中村民自治现状及发展趋势

内容摘要：在我国基层政权自治领域内，首先就会提到村民自治。村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。在村民自治的这一体制基础上，为促进社会主义现代化建设，党中央国务院更加注重解决三农问题，又提出了社会主义新农村建设的新任务。提出的时间不同，但是目的却一样，都是为了全面推动村民自治，使农民能依法办理自己的事情；有利于拓宽村民参与的渠道，促进政府职能的转变。实施村民自治和新农村建设对我国现在全面建设社会主义和谐社会有着重要意义。

关键词：村民自治新农村建设关系民主参与和谐

在中国,农民问题始终是革命和建设的主要问题,从孙中山先生三民主义中的“民生”思想，到一代伟人毛泽东时期的土地改革思想，以及到邓小平时期开始的在农村地区以家庭为单位的包产到户，说明了近代以来的中国政治家，都把农村问题，农民问题放在了一个很重要的位置。特别是从邓小平时期的以家庭联产承包责任制为基础的经济体制改革和由此而引发的以村民自治为核心的政治体制改革等决定中国命运的重大改革,都说明中国农民是决定中国命运的主体力量,决定着中国政治的基本走向。中国农村村民自治是中国农民在自己的土地上进行的最广泛的社会主义民主实践,新农村建设的战略举措及其实施又促进了村民自治制度的深化与完善。

一、新农村建设过程中的现状及存在的问题

党的十六届五中全会作出了加快社会主义新农村建设的重大决定，提出实施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 ”为内容的新农村建设战略。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的基本途径，是缩小城乡差距、扩大农村市场需求的根本出路，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。建设社会主义新农村，是中央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

1、实施新农村建设以来取得的成就及现状

自从中央提出建设社会主义新农村的口号以来，在全国范围内掀起了建设新农村的浪潮，在各级党委和政府的积极推动和大力支持下，各地区的建设都呈现出一片繁荣的景象，新农村建设有了初步的成效。以生活的地方湖北省中部地区某镇为例。

常坪镇位于湖北省中部某市，江汉平原北部，地形主要以山区和丘陵地形为主，适合发展种植业和林木业，工业发展势图强劲。在党和国家统筹城乡经济社会发展，工业反哺农业，城市支持农村和“多予少取放活”方针的指导下，按照社会主义新农村建设的要求，因地置宜，量力而行，使社会主义新农村建设，取得了“三个明显”的初步成效。

一是农村基础设施得到明显改善。在国家和地方政府的扶持下，农村水、电、路等基础

设施建设进一步加快。首先是争取投资1300多万元，村民投工近3万个，硬化灌溉水渠100条5.7万米，缓解了8000多亩水田的灌溉难。争取各级政府的资金扶持，修建集中安全供水设施3处，惠亭水库，八字门水库等蓄、供水设施的建设和保护工程，解决了近15000人的饮水难。其次是农网改造后，农村供电设施和供电质量得到提高，价格得到统一，基本保证了农民的生产生活需要。第三是村级公路提等升级建设进一步加快，2005年启动村级公路硬化工程建设以来，8个行政村共完成公路硬化48公里，合并后的13个村主干公路实现了通水泥（油）路，解决了近11000人的行路难问题。

二是农村村容村貌发生明显变化。在社会主义新农村建设的推动下，促进了改房、改厕、改栏、改路“四改”活动的开展，首先是住房条件不断改善，2006年至2008年6月，全镇大都在规划范围内，沿公路两侧共新建楼房32栋。部分新农村小村庄的雏形基本形成。其次是生活环境和条件逐步改变，巳有8个村的520户农户实施生态家园“一池三改”建设，通过建沼气池、改厨、改栏、改厕，不仅为农户年节省煤、电等燃料费用近300元，每年还少砍少了1400吨左右的柴禾，有效保护了林地资源植被，减少了水土流失，取到了一举多得的社会效果。

三是农村社会事业发展明显加快。国家加大对农村义务教育和农村卫生的扶持力度，使农村义务教育“两免一补”保障机制的实施，办学条件的改善，农村九年义务教育的学生入学率和巩固率均达到100%。12个村卫生室在各级政府的扶持下，分乡卫生院投资120多万元，通过扩建和改造医疗、住院房屋设施，达到了一级甲等卫生院的标准。新型农村合作医疗成果不断巩固，农民参加农村合作医疗参合率达到86%。广播和电视的普及率分别达到56%和95%左右。

四是农村民主政治建设明显加强。通过党的十七大提出“扩大人民民主，保证人民当家作主。发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”精神的贯彻落实。民主决策机制逐步健全。全镇范围内的村务决策实施“一事一议”制度；按照村民自治的要求，各村把公益事业兴办、财产处置、土地发包等交村民民主管理；各村都设立了民主理财小组和村务公开栏。

2、产生的问题和不足之处

有成绩就会有不足，对照社会主义新农村建设的要求，结合常坪镇发展的现状，分析新农村建设的进展缓慢的原因，主要存在的问题表现在以下几个方面。

一是农民收入增长难。全镇种粮食的比较效益低，在正常年景下每亩粮食纯收入仅在400元左右，加之全镇人平不足3.33亩耕地，近2500位农民外出或就近打工赚钱。没有其他增收渠道，没有产业支撑，制约了农民收入的增加和对建设社会主义新农村的投入。

二是基础设施建设难。基础设施建设难的关键是投入不足。过去靠农民筹资筹劳建起来的低标准的公路、水利等基础设施，国家和地方政府不可能面面俱到，安排资金进行维修，“空壳”的村级组织拿不出钱，村民“一事一议”又议不上来钱，年久失修，利用率低或废弃。

三是思想认识统一难。部分干部在建设社会主义新农村的思想认识统一上主要存在“三多三少”的问题。一方面是等待观望的多，引导扶持的少。另一方面是畏难情绪的多，量力

而行的少。村级组织或群众把无经济来源，产生的畏难情绪，工作缺乏主动性、行动迟缓，归咎于各级领导支持不够、投入不够；第三方面是各级办点的多，以点代面的少。区以上各级政府层层办有社会主义新农村建设示范村，人力、物力、财力重点倾斜到了这些村，其他村望“点”兴叹，攀比不了，自甘落后。

四是规划建设实施难。新农村建设首先必须要有社会发展规划、村庄建设规划和土地利用等方面的总体规划。由于过去没有这方面的规划或推进新农村建设的总体规划滞后，导致农民盖房，发展各项公益事业无规可循或有规不循，随意性大，往往是只见新房不见新村。村民未批先建，乱塔乱建，垃圾乱堆乱倒的乱象普遍存在，严重影响着公路交通和人居卫生环境。

二、新农村建设与村民自治之间的联系

1、新农村建设需要有稳定的政治基础和村民参与

新农村建设的提出是党中央根据我国农村地区生产力发展水平低，经济发展比较落后，在一定程度上滞后了社会主义生产力水平的发展的现实情况下而在全国范围内提出的。其主要目的是要建设社会主义新农村，首先要有新型的农民。农民是我国农村地区的基层政权的主体，农民政治素质的高低，是否能够很积极的参与村民自治，这一切决定了新农村建设的目标能否在农村地区行得通，能否在农村地区见到成效，能否达到最初的目的，能否对于整个国民经济的发展，整个社会的和谐发展起到促进作用。农民才是推动农村地区政治体制改革的主要推动力量。因此我们必须注重农村地区村民参与政治，参与基层自治的培养。因为良好的政治基础对于新农村建设的实施具有积极的促进作用。这就要求做到政治上管理民主，依法推进村民自治建设，落实和完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制，逐步健全以财务公开为重点的村务公开制度，民事民议、民财民理，集思广益搞好农村各项建设。对农民的要求是一是有知识、懂技术、会经营的高素质农民。二是思想观念不断更新的农民。三是组织化程度不断提高的农民。四是生活宽裕的农民。五是就业充分的农民。在就业问题上农民得到与市民相同的“国民待遇”，逐步建立城乡平等的就业制度，实现城乡劳动力市场的一体化，要形成健康向上的社会新风尚。通过农村精神文明建设，争创文明家庭、农民普遍崇尚科学，抵制迷信，移风易俗，破除陋习，生活方式科学健康，农村社会风貌文明向上。这些都是最基本的要求。

2、新农村建设为村民自治提供了保障

良好的政治基础，群众基础是实施新农村建设的保证，同样的，新农村建设又可以为村民自治提供一定的保障。

一是提供物质上的保障，新农村建设的目的主要是加快农村地区经济的发展，提高农村地区人民生活水平。马克思主义哲学指出，物质决定意识。只有加快发展经济，努力提高社会生产力，提高人民生活水平，社会主义精神文明建设才能更上一层楼，各种精神层面的东

西，包括农村基层村民自治这一意识形态。美国学者科恩认为：“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社会也不能指望长久维持自治。”“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件，便不能产生有生气的民主。”

二是可以增强村民参与基层民主管理的积极性。可以说，“从亚里士多德到现在，人们一直认为，只有富裕社会，才能出现这样一种局面：大批民众理智地参与政治，培养必要的自我约束，以避免盲从不负责任煽动的呼吁。”我国农村经济基础相当薄弱，村民自治组织的吸引力、协调力、凝聚力和抵抗力严重缺乏;人们关注村民自治的程度不高，更关心的是自己的经济利益;乡镇政府推进村民自治的积极性也受到一定影响。因此，社会主义新农村建设要把发展农村经济作为首要任务。农村地区基础设施的建设，农业基础设施建设，公益性社会事业建设等方面的公共投资，在解决了农民在各方面的后顾之忧后，农民参与基层民主管理的热情就会被激发出来了。

三、新农村建设过程中村民自治的发展趋势

首先是国家主导农村村民自治的现状没有发生改变，在我国，政府依然是农村村民自治的主导力量，因此在某种程度上讲，村民自治并不是完全的自治。国家主导的存在，会束缚村民自治中的好的思想的发挥，束缚了他们的动手动脑能力。不利于他们所有才能的发挥，最后也会限制农村地区自治建设的过程。

其次，村级基层政权组织实行村民自治成为中国农村村民自治的一种普遍现象。这是因为以村为单位的村集体组织，在我国是村民自治的主体单位，这也是由我国的基本农村政策现状决定的。在我国人口分布中，农村地区人口占我国总人口的比重远远大于城市人口比重，这就为农村基层自治创造了可能性，这也是我国基层自治过程中的优势所在。

最后，通过分析新农村建设和村民自治的内在联系相互关系，我们可以得出以下的结论，来作为我国农村基层自治过程中需要注意的问题。其一是努力提高村民政治参与的积极性，毕竟村民自治就是要求村民在自己的能力范围内按照一定的规定处理事情。完全是由村民自己管理自己。就目前我国农村地区村民自治的现实情况来看，这还要求村民政治参与的方式、参与质量之间要相互联系，相互影响；其二是我们要意识到，新农村建设是党和政府凝聚民心、体恤民情、体现民意的一项重要的民生工程。并且，这也是村民自治制度的进一步发展和延伸。新农村建设能否从根本上解决三农问题，使农民从中得到实惠，取决于党和政府的服务意识和服务理念的提高，同时也要求农民的政治积极性和劳动热情得到充分发挥，成为真正意义上的新农村建设的主力军从而体现出社会主义的合作精神，激发出建设社会主义新农村的内在活力。

参考文献：

1、李云才著 《社会主义新农村建设的关键是什么》 湖南人民出版社 2006年7月第一版

2、张周来 《走进中国村民自治第一村》摘自《瞭望周刊新闻》 2008年10月版

3、董江爱 《新农村建设与村民自治制度》《政治学研究》2008年第六期

4、（美）卡尔·科恩《论民主》聂崇俊，朱秀贤 译 商务印书馆1988年版

第四篇：论村民自治与基层民主政治建设

论村民自治与基层民主政治建设

当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效形式。村民自治已被广大农民群众接受，并在不断完善，发展。但也要清醒地看到，村民自治也遇到了不小的阻力，伴随经济发展而产生的许多不利因素也则会那个在制约着村民自治的健康发展。深入分析这些不利因素，并有针对性的提出相应对策，使村民自治沿着健康的轨道不断深入发展。严格的说，村民自治可追溯到我国的原始社会、古希腊雅典鼎盛时期以及非洲的古迦太极自治共和国统治时期。那时实行的氏族制度，平民会议制度对村民自治制度有启迪意义。我国的村民自治经过二十多年的发展和探索，已成为我国现阶段民主建设的亮点，是中国农民自发创制的伟大民主实践，对我国民主建设有重要的意义。

一、村民自治的含义

现代自治思想的萌芽发轫于资产革命时期的启蒙思想家的自然法学说。他们都假定在自然状态下，人是自由自在的，所以人的本质是可以进行自治的。在《布莱克维尔政治学百科全书》中自治是指每个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。自治的核心内涵是“自己的事情自己决定”。在法理上的基本内容是意思和意志的自主和自由，而在制度层面上通常是用自决、自我统治、自主、自我决定等来解释的。

二、当前村民自治建设中存在的问题

（一）村民的思想依然落后

村民自治的主体是村民，村民自治制度的完善程度，村民自治发展的好坏，在很大程度上取决于广大村民的文化素养的高低和民主意识的强弱。而在我国农村地区，农民文化素养普遍较低，农民民主意识普遍不强，这在很大程度上制约了村民自治的发展。造成这一事实的原因是多方面的，既有封建传统落后文化思想的影响，也有现实的原因。中国五千年封建专制思想和长期小农生产方式在一定程度上制约了农民文化素质的提高和民主意识的增强，一些落后封建文化仍然在广大农村地区阴魂不散，影响极坏。有病不求医而求神拜佛;小富即安，不思进取;农村青年一旦结婚就不再学习，如果谁学习就遭到村人讥讽等等，不一而足。而农村现实状况是“精英”纷纷离村，老弱病残守家。农村的青年人有的当兵，有的考学，还有外出打工、学艺，他们再回村的可能性很小。而在农村留守的是一些老年人和一些不思进取、得过且过的游手好闲青年，真正在农村干起事业来的少之又少。这种状况也造成了农村村民文化水平普遍较低，素质普遍较差，更枉谈民主意识了。而村民自治又要求村民摒弃传统的旧思想、旧观念，拥有一定的文化素养、民主意识和自治能力。这就产生了矛盾。

这种矛盾不解决，村民自治就无法推进。

（二）上级随意委派撤换村干部妨碍了村民自治建设

《村民委员会组织法》第11条规定:“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员成员。”法律规定在某些乡镇党委、政府负责人的头脑中可谓一片空白，毫无印象，那是针对别人的，而与已则无任何关系。据某报载，前几年，某中心区乡镇、街办党委、政府委派干部到近郊村任村支书的现象较为严重。这些村大多因拆迁、征地补偿、村民住宅安置等方面的事情未处理好而导致村内矛盾激化，村支书因无力收拾残局而自动辞职，或者因乡镇、街办对其不满而劝退、停职、撤职，这时乡镇、街办党委便委派一名干部到该村担任村支书职务。从法理上讲，担任村支书须具备两个条件:一是村民，二是共产党员。二者缺一不可，我们知道乡镇、街办干部是国家公职人员，不是村民。所以，乡镇、街办干部去村里任支书是违法的。如果乡镇街办干部担任村支书，作村里的一把手还须听命于乡镇、街办党委、政府，村民还怎么自治？这样的案例举不胜举、比比皆是。这应该引起有关部门的重视。

（三）法律法规不完善

村民自治是法治下的村民自治，自治本身要求有科学、完善的法律法规为遵循的依据。目前我国村民自治法律法规依据主要是《宪法》、《村民委员会组织法》以及各省、自治区、直辖市制定的实施办法。但现行法律、法规存在许多不完善的地方，主要表现在:一是村民委员会组织法和地方性法规的某些规定过于原则，缺乏前瞻性和可操作性。如:关于村民资格的界定问题。依据村民委员会组织法规定，只能是户口在本村的村民，但随着农村剩余劳动力的流动加快和农村城市化进程的加快，现实生活中存在“户在人不在”或“人在户不在”等复杂情况。如何很好地研究目前我国农村的人口现状，预见未来我国农村人口的构成，科学地界定村民资格，不仅有着很强的针对性和现实意义，而且有利于适应社会主义市场经济体制的要求，开拓农村人才‘市场，为农村和城乡人才流动，拓宽就业渠道，创造宽松的环境。

三、完善村民自治建设应采取的对策

（一）转变党的领导方式

在村民自治的条件下，党支部和村委会之所以容易产生矛盾，重要的原因就是村党支部尤其是党支部书记僵化的一元化领导方式下，组织的协调主要靠党支部书记的个人威望和素质。但是这种依靠个人威望和素质的治理方式是根本不可靠的，这在改革开放之前已被实践反复证明。但在现阶段，无论从制度层面，还是现实需要，村民自治都必须在党组织的引导

和保证下运作。“没有以先进思想为指导，由先进分子组成的党组织的引导，村民自治很难自动地规范化运作，甚至会走向封建性的迂腐的政治。”党对国家政治生活的领导，就是组织支持人民当家作主，党的一切工作都是以最广大人民的根本利益为最高标准，这也是党的先进性的体现和要求。党的领导不是代替人民当家作主，不是“为民做主”，而是“让民做主”。这就需要转变基层党组织以前的大包大揽的工作方式，要充分地相信群众有自我做主的能力。村党支部作为党的农村基层领导机构，其主要任务是宣传与落实党的方针政策，因此，在实行村民自治的条件下，党的领导就是政策、方向性的领导，除了政策、方向性的领导外，就是要支持、保障和监督村民实现其自治权。这应该是基层党组织领导方式转变的方向。

（二）规范两委的职责

村党组织和村民自治组织作为具有社区公共事务管理权的组织,将长期存在。要使这两个性质不同的组织各自发挥其应有的功能，必须从制度上对其各自职权范围作出合理的界定。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，因此，党支部要想使自己真正成为村级组织的核心，就应当避免行政化的倾向，就应当从大量日常事务中解脱出来，将主要精力放在对村的发展方向的把握上，放在对其它村级组织的指导、对各类组织之间关系的协调上以及自身建设等方面上。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能由村民委员会根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民委员会独立负责地开展活动。为此，分别对村党支部和村委会的职权范围作出明确规定，制定各自的议事规则和办事规则是非常必要的。

（三）完善村民自治法律体系

我们都知道，依法治国是建立我国社会主义法治国家是我国社会主义建设的基本方略。法治是一种理性的办事原则，它意味着在制定法律之后，任何人和组织的社会活动均受既定法律规则的约束。法治是一种民主的法制模式，是以民主为基础和前提的法制。法治是一种文明的法律精神，它尊崇法律至上、平等适用、制约权力、权利本位以及正当程序。在法治国家的状态中，法律与国家、政府之间，运用法律约束国家、政府的权力；法律与人民之间，运用法律合理地分配利益；法律与社会之间，运用法律确保社会公共利益不受权力和权利的侵犯。因此，在国家构建和谐社会，更加重视民主法治建设的背景下，必须建立和健全村民自治的法律体系，用法律来保障村民自治的规范运作。

四、结语

总之，村民自治的效果如何，在一定程度上取决于乡镇政府的指导、协调、服务和帮助。乡镇政府应采取有效措施，为村民自治组织协助政府开展工作提供必要经费和条件，并

对工作实绩好、群众满意度高的村民自治组织，给予一定的奖励和补贴。要根据经济和社会发展实际，不断加强对农民群众特别是村民自治组织成员的教育培训，进一步强化其法治观念和民主意识，增强村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治组织在基层民主建设中真正发挥应有的作用。

第五篇：社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究

社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究

[摘要]村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。在社会主义新农村建设中，必须科学界定村民自治的含义，完善村民自治法律制度，为社会主义新农村建设提供法律保障。

[关键词]社会主义新农村建设；村民自治；法律

党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。这在党的全国代表大会报告中还是第一次。村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。我国1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位，为村民自治的发展提供了基本法依据。1998年《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的修改和颁布，使村民自治具体化为法律，标志着我国村民自治开始进入发展完善阶段。

一、村民自治是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障

党的十六届五中全会指出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。新农村建设的“二十”字目标，包含了物质文明、精神文明、政治文明三个既相互区别又有紧密联系层面的内容。其中，以“管理民主”为内容的村民自治制度的不断完善，是新农村建设的重要保障。

1．村民自治促进了农村经济发展，为新农村建设奠定了物质基

治才干进一步增强，一大批乡村政治精英脱颖而出，成为推进乡村民主化进程的积极力量。

4．村民自治加强农村公共事务的管理，为新农村建设创造了发展环境。实行村民自治，一方面，村民自治组织可以把农民组织起来，为农业生产提供产前、产中、产后的服务，帮助农民解决各个环节遇到的难题；另一方面，村民自治组织发挥自身公共管理和公共服务能力，加快农业和农村基础设施建设，如农村公路、通讯、能源、水利、教育、医疗卫生、文化设施、生态环境以及农村社会保障体系和社区等建设，促进农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，从而为新农村建设创造良好的发展环境。

5．村民自治有利于维护农村社会稳定，为新农村建设营造和谐氛围。实现新农村建设“乡风文明”的目标，必须建立和谐的人际关系。通过民主选举，实现了村干部上对政府负责和下对群众负责的统一，村干部由村民代表大会直接投票选举产生，必须把群众利益放在心上，群众对自己选出来的带头人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通过民主监督，村民既可以通过测评的方式警示不称职的村干部，也可以通过罢免程序，将问题严重的干部拉下马，使干群之间由误解变理解。通过民主管理和民主决策，一方面把村民的意见和建议及时准确地反映给村党组织、村委会和上级有关部门，使各部门在决策时充分考虑群众的利益和意见；另一方面把上级领导部门的决策、指示及时传达给群众，并利用代表的民意基础获得群众的认同和支持，发挥党和国家联系农民的“桥梁”作用，密切干群关系，述三种代表性的观点中，第一种观点较为全面地揭示了村民自治的基本内涵，但是对于村民自治的内容仅用“事情”表述显得不够准确，强调了基层政府对村委会的指导，但忽略了村委会对基层政府工作的协助，即只看到村委会与基层人民政府之间的单向关系。第二种观点，只突出村民自治某一方面的特点，或突出村民自治的主体及目的，或重在强调村民自治的法律性，亦不全面，不利于对村民自治的理解与把握。笔者赞同第三种观点，但认为，应从以下几个方面对村民自治的内涵加以拓展和深化。

1．关于村民自治的主体。目前学术界主要存在三种分歧：一是认为村民自治的主体是村民个人；二是认为村民自治的主体是村民委员会；三是认为村民自治的主体是以自然村为基础的全体村民。笔者认为第一种观点与村民自治的立法和实践相违背，因为在一个村的范围内，不同的村民对自治的事务往往会持有不同意见，若将村民个人视为自治的主体，则在自治的过程中难免出现意见分歧难以达成一致。而根据村民自治的立法与实践。村民在行使自治权时是由全体村民召开村民大会选举产生村民委员会，由村民委员会具体地行使自治权。由此可见，自治权的拥有者实际是全体村民，而不是村民个人。第二种观点将村民自治的主体理解为村民委员会显然与《村组法》相矛盾。从《村组法》第2条的规定可以看出，村民委员会是具体行使村民自治权的基层群众组织，它不是自治权的拥有者，而是具体行使者，即代表一村全体村民的意愿对村事务进行管理。因此，笔者认为第三种观点即将村民自治的主体定为全体村民是更为合理的。它一方

主要包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权。其中民主选举权是自治权的逻辑基础，只有通过全体村民选举产生的村民委员会，才能代表全体村民，行使具体的自治权；民主决策权是自治权行使的关键，对于村中的重大事务，村民有知悉和决定的权利，《村组法》规定应由村民委员会提议召集村民会议，由村民集体讨论决定；民主管理权是自治权的核心，由全体村民共同参与、共同管理、共同决定村内各项事务，维护自身权益；民主监督是自治权的保障，一方面村委会应定期向村民会议或村民代表会议报告工作，村委会干部应定期述职，接受村民评议，另一方面村委会通过村务公开，使村民能充分了解各类与自身利益相关的事务，从而对村委会的工作进行有效的监督。

4．关于村民自治的方式。《村组法》规定村民自治的事项是“村务”，即村的“公共事务和公益事业”，乡镇政府可委托村或者村民委员会办理某些事务。村民依照国家的法律法规，通过村民自治章程规定的基本自治事项，并通过村民会议、村民代表会议、村民委员会等组织形式来依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务。这其中，村民会议是村民自治的一种最高的自治组织形式，村民委员会是村民自治的执行机关。

三、社会主义新农村建设中村民自治法律制度存在的缺陷

我国有关村民自治的法律制度正不断完善，但亦存在如下缺陷，影响着村民自治制度的健全和完善，影响着社会主义新农村建设的推进。

括村民委员会，又包括村民大会，还包括村民委员会主任；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分，村民大会是村里的最高权力机关，村民委员会只是由村民大会选举产生并代表村民集体行使自治权利的一个组织，而非自治主体，真正的自治主体是村民集体；村民委员会主任只是集中行使村民自治执行机关权力的代表，其主要职责是对外代表整个村集体。

2．《村组法》对村民委员会与相关组织的关系规定不明确，不利于村民委员会正确行使权力

(1)《村组法》中关于乡村关系的规定比较模糊，不利于村民自治的实现。《村组法》第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等。这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部也就成了乡镇政府的“代理人”。《村组法》第22条第4款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。该条款的立法本意是要监督村民委员会、保障村民权益，但其效果却恰恰相反，不但不利于对村民委员会的监督，反而呈现出乡镇政权与村委会的上下级痕迹：因为只有在上下级隶属关系中，才存在这种调查、责令改正权力。这种监督关系类似于行政机关内部的行政复议。由此强化了乡镇及县

3．对村民自治权利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常实现

现行村民自治权利除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其他的并没有纳入司法救济途径。《村组法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。当乡镇干预了村民自治的事务时，应负什么责任并无规定，所以，一些乡镇领导肆意干预村民自治事务的情况时有发生，但却奈何不了。

《村组法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。由于村委会选举与县乡政府利益直接相关，因此，要县乡有关组织公正处理很难做到。从法理上讲，“有权利必有救济”，如果当事人认为县乡行政组织处理不公，应有司法途径给予救济。而我国目前还没有这方面的法律。一些地方的农民依据《行政诉讼法》的规定，到法院进行诉讼，而法院则以“法无明确规定”为由，不予受理。

总之，不仅《村组法》对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少村民自治权利受到侵害的农

1对内对外代表村集体。在宪法和《村组法》中作出相应规定，确立村民自治的真正主体是村集体，明确村民委员会只是实行自治的执行机关，这样可以真正强化村民的主人意识，摆正村民委员会的位置。

3．在《村组法》中明确两委关系。村民自治的实践证明，村党支部对村民自治的不当干涉主要源于法律规定的模糊性和巨大弹性，这种现象与法律的明确性、可执行性是背道而驰的。笔者认为，法律应明确规定村党组织对村民自治的领导作用仅限于政治领导、推荐候选人、宣传政策等方面。

4．完善保障村民自治权利的配套法规政策。一是把村民自治权利作为农民享有的重要权利纳入《农民权益保障法》，并使这一权利体现在管理农村基层政治、经济、文化和社会事务的方方面面；二是尽快制定一部统一的《村民委员会选举法》，以规范村委会选举程序，维护社会主义法制的统一；三是制定或修订地方配套法规，根据《立法法》的要求，结合本地实际情况，进一步修订完善《村组法》的实施办法和村委会选举办法；四是指导农村根据大多数村民的意愿和本村的实际情况，修改完善村规民约和村民自治章程，用村民自治的原则规范和约束村干部和村民的行为，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务；五是建立村民自治的司法救济途径，把村民自治权利纳入行政诉讼范围之内，切实保障村民自治权的有效实现。