澳门特区免费幼儿教育政策研究

第一篇：澳门特区免费幼儿教育政策研究

澳门特区免费幼儿教育政策研究

发布日期:2014年01月24日

浏览量:1596 作者：李辉 刘懿乐 梁成安

来源：本站

[摘要]澳门特区自2007-2008学年开始实施15年免费教育，即9年义务教育、3年高中教育和3年学前教育免费。研究者运用网络调查及访谈法，对澳门特区免费幼儿教育政策进行研究。结果发现：（1）免费幼儿教育政策只适用于6家公办幼儿园和42家加入免费教育学校系统的私立幼儿园。（2）7家未加入免费教育学校系统的私立幼儿园需缴学费、补充服务费和选择性服务费，但可获政府发放的学费津贴和书簿费。家长很满意这一政策，并表示愿意继续送孩子上收费的私立幼儿园。（3）受访园（校）长、家长及教师对澳门的免费幼儿教育政策都很满意，教师特别满意政府推出的幼儿园教师津贴。（4）免费幼儿教育政策对私立园所的影响有所不同：有些私立园所为了生存而选择加入免费教育学校系统，有些私立园所则为了校政自主而选择不加入免费教育学校系统。客观上，高收费门槛令不同阶层家庭的幼儿自然分流。

[关键词]澳门特区；幼儿教育；15年免费教育；分流

为适应澳门社会发展的需要，澳门特区教育当局在2006年12月颁布了《非高等教育纲要法》（以下简称《纲要法》），提出要全面落实15年免费非高等教育，将3年幼儿园、6年小学、3年初中和3年高中教育纳入免费教育范围。澳门由此成为整个大中华区首个推行15年免费教育的地区。受澳门免费教育政策影响，香港特区政府于2013年5月成立了免费幼儿园教育研究委员会，研究如何将香港现有的12年免费教育进一步延长至15年的问题。为了解澳门的免费幼儿教育政策具体情况，我们做了如下研究。

一、研究方法

为全面了解澳门免费幼儿教育政策的真实情况，本研究综合采用网络调查法和访谈法。

（一）网络调查法

研究者于2013年6月通过Google设于中国香港特别行政区的中文搜索引擎（www.xiexiebang.com.hk），以繁体字“澳门”“15年免费教育”为关键词，对全球中文繁简体字网页进行搜索。研究者对排在前18位的有效新闻网页及其相关链接进行分析，其余网页和链接忽略不计。其中，9篇出自中国内地的人民网、新华网和中央电视台等新闻媒体，3篇出自香港报纸，2篇出自澳门报纸，1篇出自中国国务院港澳办，2篇出自香港立法会，1篇出自澳门政府。由此可见，澳门的15年免费教育政策在中国内地及香港受到广泛关注。

为了和上述新闻报道进行对比分析，研究者还对澳门教育事务主管部门——澳门教育及青年局（以下简称“教青局”）的官方网页（www.dsei.gov.mo）进行重点搜索，一共下载了《15年免费教育简介》《澳门幼儿、小学教育及中学教育一览表》《2012-2013年学校学费及补充服务费一览表》《2012-2013年学校选择性服务费一览表》《2012-2013年学校代收项目一览表》等5份官方文件。如果新闻报道与官方文件有出入，则以澳门政府的官方文件为准。

（二）访谈法

为详细了解免费幼儿教育政策对不同幼儿园及幼儿园教师和家长的影响，研究者于2013年6月在两所澳门私立幼儿园进行了访谈研究。其中一所是加入免费教育学校系统（以下简称“入网”）的非营利私立幼儿园（以下简称“甲园”），共有三个年龄段幼儿约120名，和附属的小学共用一幢三层楼的校舍，幼儿与小学生一起上学、放学，小学校长统管幼儿园和小学，幼儿园的具体事务则由一名副校长主要负责。另一所是未加入免费教育学校系统（以下简称“未入网”）的非营利私立幼儿园（以下简称“乙园”），共有三个年龄段21个班，幼儿总数约600名。乙园虽然也是附设在小学的，但1999年经政府安排重建后，独立使用一幢七层楼的校舍。因为是传统名校，没有生源压力，所以乙园选择不加入免费教育学校系统。

访谈大纲由研究团队预先拟订，并由研究者根据现场被访者的答案灵活调整、补充。研究者在乙园随机抽取每个年龄班一名教师进行访谈，每人30分钟，乙园园长因事未能接受访谈。对规模较小的甲园，研究者访谈了分管幼儿园的副校长和一名小班教师，各30分钟。获被访者同意后，访谈全程录音，并进行文字转录和分析。研究者还在乙园三个年龄班各抽取一名家长进行访谈，在甲园则是抽取了小、中班各一名家长进行访谈。对家长的访谈同样也是全程录音，并进行文字转录和分析。

二、研究结果

（一）澳门的幼儿教育体制

澳门曾经是葡萄牙的殖民地，其特殊的历史背景令其成为中西（欧）文化交流、碰撞和融合的中心，其教育体制也颇为独特。作为基础教育组成部分的幼儿教育，同样也是种类繁多，如中文幼儿园、葡文幼儿园、英文幼儿园、中葡幼儿园等，且大多是中小学的附属幼儿园并沿用中小学的校名。1999年澳门回归祖国之后，中文幼儿园在澳门越开越多，且大多数都是私立幼儿园。

澳门的学前教育分为托儿所和幼儿园两个阶段。托儿所招收年龄为3个月至3岁的婴幼儿。带有一定的福利性质，由社会工作局管理。3岁以后的幼儿入读幼儿园。幼儿园的教育性更加明显，由教青局管理。幼儿园的学制为三年，新人园的幼儿必须在当年12月31日之前满3岁。入园幼儿必须具有澳门居民身份证或有效留澳的身份证明文件。

澳门的幼儿园分公办和私立两类，其中私立幼儿园占多数，公办幼儿园不足10%。私立幼教机构（包括营利和非营利）主要由私人、社团或教会开办。非营利幼教机构必须在年度财务报告中说明其收入是如何运用于机构运作的，据此可得到政府的津贴。可见，澳门的幼儿教育主要是由民间力量承担的，但政府通过相关制度加以监管和资助。

《纲要法》将澳门的教育机构划分为“正规教育”（formal education）和“持续教育”两类。“正规教育”包括三年学制的幼儿教育（原为小学预备班）、六年学制的小学教育、三年学制的初中教育以及三年学制的高中教育（高中教育原为两年或三年学制），共15年。实行这种为期15年的学制的教育机构被称为“本地学制学校”。不实行本地学制的教育机构（如国际学校）即为“非本地学制学校”，不能接受政府的免费教育补助。《纲要法》将幼儿教育视为正规教育的第一阶段，这在很大程度上改变了人们一直以来认为正规教育由小学开始的观念，也为实施15年免费教育奠定了坚实的法理基础。

（二）澳门的免费幼儿教育政策 1.免费范围

从2007-2008学年起，澳门政府对纳入免费教育学校系统的本地学制学校（俗称“入网学校”，包括公办学校和非营利的私立学校）实行15年免费教育，学生可以免缴学费、补充服务费及其他与报名、就读、证书有关的费用。不过，澳门实施的免费幼儿教育政策并不是对所有幼儿全免费。对公办幼儿园而言，幼儿可以免缴学费、补充服务费及其他与报名、就读、证书有关的费用。有的公办幼儿园为抢生源，还会提供免费午餐和书簿，甚至免除选择性服务费。对加入免费教育学校系统的私立幼儿园而言，幼儿可以免缴学费和补充服务费，但要缴纳选择性服务费，不过可以申请免除其中的书簿费。澳门政府目前宣布，从2013-2014学年起，所有在读幼儿园（包括“未入网学校”）的澳门居民一律享受政府资助的书簿费每人每年1500澳元。这些“入网学校”虽然都是私立的，但要接受政府的监管。因此，如果不是自身生源情况太差，许多私立幼儿园并不愿意变成“入网学校”，以保持校政的相对独立。尤其是那些传统名校，因为校风和口碑都很好，收生无忧，所以选择不加入免费教育学校系统。对这些不入网的私立幼儿园而言，幼儿不享受免费幼儿教育政策，不过澳门政府会为幼儿家长发放一定的学费津贴，家长只需补交学费余额即可，所交费用从几百至几千澳元不等。由此可以看出，澳门的免费幼儿教育政策是针对公办幼儿园和部分加入免费教育学校系统的私立幼儿园的，并不是所有幼儿园都免费。

教育局最新公布的《澳门幼儿、小学教育及中学教育一览表》显示，2013-2014学年，澳门有57家学校提供幼儿教育服务，其中有2家是国际学校，因为不实行本地学制，所以不享受免费幼儿教育政策资助。在剩余的55家学校中，6家是公办学校，49家是私立学校。在49家私立学校中，7家传统名校选择不加入免费教育学校系统，剩余42家都选择入网。换句话说，2013-2014学年，澳门共有6家公办幼儿园和42家私立幼儿园属于免费幼儿教育政策资助范围。甲园即属此列。入读这些入网私立幼儿园的澳门居民可以免缴学费、补充服务费，但需缴纳选择性服务费。入读未入网的私立幼儿园，如乙园的澳门居民，则需缴纳学费、补充服务费以及选择性服务费，不过可以获得澳门政府发放的学费津贴（每生每年14000澳元）。

2.免费程度

根据澳门政府规定，幼儿园每学年可收或代收取的费用共分如下四类。

（1）学费及留位费：公办幼儿园和入网的私立幼儿园免收学费，但还是要收新生500至800澳元的留位费的，不过该费用于新生注册入读后第一学期内退回。未入网的私立幼儿园每年的学费一般在10000至30000澳元之间（国际学校未计）。

（2）补充服务费：包括各项杂费，如冷气费（从0至1000澳元不等）、电脑（包括多媒体）/特别室费（从0至800澳元不等）、补充练习费/教学材料费（从0至1450澳元不等）、补充教学活动费/生日会费（从0至1760澳元不等），等等。

（3）选择性服务费：包括督课班费（放学后服务费）（从0至20000澳元不等）、膳食费（从0至16400澳元不等）、校车费（从0至6710澳元不等）、夏令班费（从0至1780澳元不等）、毕业谢师宴费（从0至300澳元不等）、毕业旅行费（从O至1600澳元不等）和其他选择性服务费（从0至23415澳元不等）。

（4）代收项目费：包括书费（从0至1500澳元不等）、簿费（从0至400澳元不等）、校服费/运动服费（从0至800澳元不等），等等。根据澳门政府2013年的最新规定，入网的私立幼儿园可以免收上述第（1）（2）项费用，可以征收第（3）（4）项费用，而未入网的私立幼儿园则可征收上述四项费用，不过入读这类幼儿园的幼儿可以获得政府发放的学费津贴和书簿费。那么，享受免费幼儿教育政策或不享受该政策的幼儿家长每年实际需要缴纳多少费用呢？政府的补贴是否够用？我们对甲、乙园进行详细分析。

加入免费教育学校系统的甲园经官方核定的收费项目包括：（1）第一年学费：0；留位费：580（会退回）。（2）冷气费：0；电脑（包括多媒体）/特别室费：0；补充练习费/教学材料费：0；补充教学活动费/生目会费：0；其他补充服务费（茶点及照片）：380。（3）督课班费（放学后服务费）：0；膳食费：0；校车费：0；夏令班费：580。（4）书费：966.7；簿费：50；校服费/运动服费：自购。访谈甲园家长得知，每年的校服费最多只需500澳元。因为受访家长的孩子多是就近入园，幼儿回家吃午饭及放学后步行回家，所以不需支付校车费及督课班费。可见甲园幼儿第一年需支付2476.7澳元（包括校服费），扣除政府发放的书簿费（1500澳元），家长实际要承担976.7澳元费用（膳食费未计），实际免费程度约为61%。

相比而言，未加入免费教育学校系统的乙园的收费则高了很多。乙园经官方核定的收费项目包括：（1）第一年学费：15600；留位费：580（会退回）。（2）冷气费：200；电脑（包括多媒体）/特别室费：100；补充练习费/教学材料费：1300；补充教学活动费/生日会费：1460。（3）督课班费（放学后服务费）：2000；膳食费：0；校车费：0；夏令班费：1180。（4）书费：708；簿费：自购；校服费/运动服费：自购。访谈乙园家长得知，由于乙园不提供午餐，所以大多数家长选择将孩子送往园所周边的督课中心吃午饭及放学后托管，每年花费约20000澳元。另据家长确认，每年的校服费约需500澳元。因为受访家长或是就近入园，或是自行送子女入园，所以不清楚校车收费情况。可见乙园幼儿第一年需支付43048澳元（包括校服费），扣除政府发放的学费津贴和书簿费（共计15500澳元），家长实际要承担27548澳元费用，实际免费程度约为36%。

3.家长及教师对政策的满意度

研究者询问受访家长及教师对澳门免费幼儿教育政策的满意程度，大多数家长和教师都表示非常满意。受访者唯一不满意的地方是免费政策对入网的小规模私立园所不利，因为政府近年在提升免费教育津贴金额的同时，采用了包班的形式发放津贴。对于收生较少或班额不满的小规模园所而言，津贴数额可能不足。甲园园长就一再反映，该校因为收生不满而一直处于赤字状态，希望政府能够关注小规模幼儿园，并根据实际情况适当调整津贴发放政策。

澳门公办幼儿园教师的薪酬与公务员看齐，实际月薪近35000澳元，收入较高。而私立园所教师的平均月薪只有9500澳元左右，且私立园所无论是否加入免费教育学校系统，均不采用公办幼儿园教师的薪级表。私立幼儿园教师是否满意自己的薪酬？访谈发现，受访教师特别满意澳门政府直接向幼儿园教师发放津贴的政策。政府根据幼儿园教师的学历及年资将其分为1至6等，每月直接向教师发放3000至9000澳元的津贴。据受访教师反映，虽然私立园所教师与公办园所教师薪酬相差较大，但加上幼儿园教师津贴及花红后，私立园所教师每月实际收入大多在17000至25000澳元，薪酬令人满意。对于“是否考虑去做公办幼儿园教师以获得更高薪酬”的问题，受访教师均给予否定回答，表示满意自己目前的工作及待遇。这一情况与香港和内地不同。

4.免费幼儿教育政策对私立园所的冲击

在澳门，公办幼儿园的办园经费主要靠政府拨款，拨款数量依据幼儿园的需要和政府财政状况而定，公办幼儿园通常比一般私立园所设备更齐全，保教条件更优越，不过公办幼儿园数量比较少，只有6家。公办幼儿园学位少，条件好，是否会引发家长争抢公办幼儿园学位呢？受访家长和教师对此都给予否定回答。这是因为澳门的公办幼儿园是真正普惠性质的幼儿园，所收幼儿大多为菲律宾等东南亚地区少数族裔幼儿、贫困幼儿以及学习困难或有特殊需要的幼儿，所以中高收入华人家庭很少会选择送孩子上这类公办幼儿园。

事实上，公办幼儿园完全免费的政策确实对私立园所产生了一定的冲击，不过入网和未入网的私立幼儿园受到的影响有所不同。

（1）入网私立幼儿园：根据受访园（校）长、教师及家长的意见反馈，新建或规模较小的私立幼儿园受到免费幼儿教育政策的冲击较大，因为收不到学生，所以为了生存只能选择加入免费教育学校系统，接受政府规管。以甲园为例，未入网前只有5名在园幼儿，入网后经过几年的努力，目前已经有近120名在园幼儿，基本解决了生存危机。不过，因为园所规模较小，政府资助也较少，所以甲园目前仍处于赤字状态。

第二篇：中央人民政府驻澳门特区联络办公室主任发贺词

中央人民政府驻澳门特区联络办公室主任发贺词 2010-02-13 19:35:55 来源: 人民网(北京)跟贴 0 条 手机看新闻

人民网澳门2月13日电（记者傅旭）中央人民政府驻澳门特区联络办公室主任白志健今天发表新春贺词，全文如下：

新春献辞

青阳献瑞百花妍，高旆飘扬接翠烟，十载煌煌多盛事，三辰赫赫丽钧天。

神州万里和风动，莲岛千家醴酒传，喜看乾坤春意蕴，庚寅初启谱新篇。

风调雨顺，冬春交承。值此虎年新春佳节，我谨代表中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室，向澳门市民以及旅居澳门的各界人士拜年，恭祝大家新年进步，身体健康，阖家幸福，万事胜意!丑牛泰然辞旧岁，寅虎生威启新春。回首去岁，澳门大事、要事、喜事频繁，在中央政府的大力支持下，特区政府带领全体澳门居民同心同德，团结奋进，和衷共济，锐意进取，改善社会民生，办好双选双庆，使澳门市民安居乐业，“一国两制”事业发展更上台阶。举目来年，新一届特区政府履新开局，传承创新，共建和谐，澳门未来一定更美好!长期以来，特区政府和社会各界人士对我办工作给予大力支持，藉此表示由衷的谢忱。新的一年里，我办将一如既往，按照“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治方针，全力支持特区政府依法施政，同广大澳门居民一道，共同为维护澳门长期繁荣稳定竭尽绵力!

第三篇：政策研究

开发经营存在问题：

1.缺乏规模性，对发展乡村旅游还缺乏足够认识,观念和理念还比较落后

在乡村旅游开发和经营中普遍存在经营实体各自为政的现象，以户为单位，开发资源盲目性很大，资源未得到有效的整合和合理配置，规模普遍偏小。

2.缺乏规划性，往往造成盲目开发，重复雷同,特色不突出。

急功近利，在未对旅游资源进行论证、规划、策划或论证、规划、策划不充分的情况下就仓促开发,且开发中重规模，轻质量，粗制滥造，不顾长远，造成大多数开发项目低水平重复建设，不能体现出其应有的价值，同时还存在着严重的环境污染和资源破坏。

3.三是缺乏市场调查和分析，旅游产品缺少品牌，吸引力不强,效益不高。

4.缺乏科学管理。

一是大多数乡村旅游的开发者和经营者属同一人，且很多来自专业技术和综合素质较低的当地农民，他们没有丰富的管理经验和专业知识等，经营理念陈旧；

二是管理无序。景点管理相对滞后，服务质量不高，公共设施简陋、设备不足，乱搭乱建破坏了景区的美观，主要食宿设施和卫生状况较差等；没有健全的管理与经营体制,管理力度不够，缺乏某些方面的政策法规，不能有效监督和规范许多开发和经营行为。

5.经营者缺乏主动性

首先，信息工作严重滞后。越来越多的游客向自主型发展，散客已成为客源市场的主流，对于散客来讲，旅游目的地的确定、旅游服务咨询、旅游路线等方面都需要详细的信息服务，由于散客的兴趣爱好千差万别、活动范围广泛且分散，加上文化差异、交通、通讯不甚便利等因素，对供给市场的信息服务要求就更高。

其次，对游客的心理特点及行为方式缺乏深入研究，因此不能投其所好、对症下药。目前，游客自主意识越来越强，强调自己选择旅行线路与旅行方式，而这也是目前国际上流行的旅行方式。在这方面，我们也很不适应，一直习惯于包团旅游的形式。

第三，促销不力，缺乏自主灵活多变的促销方式。国内旅游企业基本上还停留在等客上门的落后状态。所谓促销，是指经营者通过各种方式把有关企业的产品信息传达给顾客，促进其了解、推动其信赖、激发其购买欲望、促使其购买，以实现企业销售任务的行为。在旅游产品供大于求的未来，旅游企业必须利用推销技术和加强广告宣传等促销手段，才能争取将自己的旅游产品推销出去，才能在竞争日趋激烈的旅游市场上占有一席之地。

6.缺乏高素质的管理人才。

大力发展乡村旅游的关键之一就是必须解决人才问题,建设一支具有专业水平的乡村旅游管理人才队伍，在旅游规划、管理、经营等方面具有丰富的经验，能创造性地开展工作，提供高质量服务。

7.旅游产品同质化严重,没有特色。

应重视乡村文化传统和民风民俗资源的开发。乡村旅游的开发严重依赖农业资源,缺乏 文化内涵,个性化特色不突出,乡村旅游产品不丰富,雷同现象严重,开发深度不够,难以满足旅游市场新形势下的旅游需求,使游客消费方式呈现快进快出的浅层次旅游状态,回头率低。

8.资金短缺。

要使乡村旅游又快又好的发展,必须有资金作保障,特别是开发有规模、高档次的乡村旅游景点,完善基础设施建设、加大对外宣传力度、加强规范化管理、打造品牌旅游产品等必须具备充足的资金。但农村的经济实力极为薄弱,大多数乡政府对其旅游发展投入很少,招商引资又存在一定的难度,加之农民自身收入极为有限,则资金匮乏就成为制约农村旅游经济发展的重要因素之一。

政策体系构建

一、旅游产业：

1.产业功能。在乡村旅游发展过程中，除了关注其创收、吸纳就业等基本经济功能外，还要深刻挖掘乡村旅游业作为一项特殊产业的多重功能和综合作用，实施功能多元化取向，由经济功能向综合功能转变。

2.产业结构。实践证明，产业融合是实现乡村旅游业转型升级的必由之路。旅游产业的独特性质使得旅游产业不仅能够带动诸多产业发展，而且也能够和诸多产业一起融合发展，当前实施乡村旅游产业融合战略主要有两种路径，即“泛休闲化”和“广服务化”。

3.产业链的本地化和纵深化。产业链的本地化和纵深化是指利用农村本地资源包括各种原材料和人力资源等，以旅游业为龙头，优化配置相关产业，在本地生产和销售产品，形成完整的产业链，最大限度地使旅游收益留在本地，避免乡村旅游经营的飞地化。

4.产业运作方式。要将当前以政府为主导的乡村旅游产业运作方式转向多产业融合的政府———市场化（Public-Priva tePa rtnership）模式，整合现有产业链，建立专业合作组织和管理机制，协调各方利益，加强域内外交流与合作。

二、旅游产品

未来乡村旅游产品应该不断由观光向休闲、由审美愉悦向体验参与、康体娱乐转变，具体体现在：

1.在产品结构和功能方面将有两个方向的发展：一方面是乡村旅游产品向多元化、休闲化转型，即从以简单观光、采摘旅游为主到以休闲度假、康体娱乐为主的多元休闲旅游产品转变，另一方面是乡村旅游产品向创新化、体验化转型，从服务经济向体验经济升级，让游客参与其中，“表演”旅游。

2.在产品形式上，尽管乡村观光、采摘等仍然是大众旅游市场的重要组成部分，但已不再是市场的唯一主体。休闲度假、水上旅游、森林旅游、生态旅游、康体旅游等新型乡村旅游产品也亟待开发。

3.在产品开发方面也将出现一些新的变化。要保证在现有资源的基础上，保留和延续产品的乡村性，在资源中注入文化，在文化中凸显特色，在特色中形成专题，以专题组合线路，在线路的基础上建设精品，最终形成各具特色的乡村旅游产品系列。

三、市场的转型升级

1.市场的分级与拓展：指打破当前以本地城市居民为主要市场的局面，借鉴国外发展经验，根据各地资源、产品、交通、设施等状况，形成本地城市居民、周边城市居民、外地城市居民，甚至国际游客等不同层次市场并存发展的局面。

2.营销的细分与深化：指进一步研究游客市场，进行市场细分，针对细分市场进行专门营销，彻底改变以往等客上门的局面。同时，要充分认识整合营销和网络营销的优势，建立营销合作组织，形成统一协调的市场，联合推进，优化网络平台，完善网站建设，开展在线服务。

四、专业合作组织

1.由政府主导向企业化经营转型，即在政府合理引导下，摒弃过去“等、靠、要”的惰性，积极参与市场竞争，在竞争中获得发展；

2.由“对内服务”向“对内服务，对外盈利”转型，即在企业化经营的基础上，除了为组织内部成员服务外，还要通过外部经营，使各参与方的参与能够保值增值，获取额外收益，提高参与者的积极性，增强合作组织的吸引力。

五、投融资与税费：

一是加强政府的导向性投入，由政府部门统筹、批拨扶贫资金开发乡村旅游。

二是进一步开放市场，加大利用外资力度，利用各种优惠条件和丰富的旅游资源吸引各种外资，给乡村旅游开发注入新鲜“血液”，拉动乡村旅游经济发展。

三是充分调动和鼓励当地社会力量兴办乡村旅游，鼓励村民出资合股联营，这有助于增强村民的责任感，以主人翁的态度投入到乡村旅游开发工作中。

六、平台构筑：

第四篇：房地产金融政策研究

房地产金融政策研究

一、近十年房地产金融政策简析

（一）国十六条时代（1993）。

1、政策背景。1992年邓小平南巡讲话后，中国出现新一轮的通货膨胀。到1993年上半年，经济运行出现“四高两乱”现象――高投资、高货币投放、高物价、高进口和金融秩序混乱、生产资料市场秩序混乱，尤其是在金融领域的“三乱”现象――乱集资、乱拆借、乱设金融机构。中国房地产市场第一次出现热潮，由于当时的环境影响，房地产泡沫严重，开发过热。在当前情况下1993年夏朱?F基总理开始实施以抑制通货膨胀为主要目的的紧缩政策，俗称“国十六条”。这也是我国第一次对房地产市场进行调控。

2、房地产方面的金融政策：（1）加强房地产市场宏观管理，促进房地产业的健康发展；（2）加快金融改革步伐，强化中央银行的金融宏观调控能力。

3、政策影响。由于紧缩的财政政策大力实施，通货膨胀得到抑制，经济开始转冷。随之而来，泡沫破裂，房地产市场进入低谷期。房屋价格迅速回落，但并不是断崖式，而是3年的软着陆。但依旧是我国房地产市场的一个巨大打击，尤其是海南等地的房地产市场。

（二）“23号”文件时代（1998）。

1、政策背景。1997年第四季度中国经济突然下滑，使全年增长8.8%，落后与上一年的9.7%近一个百分点。中国经济刚从高通胀走出，却出现了将进入通货紧缩的信号。东南亚经济危机，外贸进入负增长，并且出现资本外流。在当前情况下1998年7月，朱?F基总理开始实施以刺激消费，拉动内需为主要目的的《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，俗称“23号”文件。

2、房地产方面的金融政策。（1）稳步推进住房商品化、社会化、逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度。加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求；（2）停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；（3）建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系；（4）发展住房金融。

3、政策影响。由于扩张的财政政策大力实施，经济开始回暖。随之而来，房地产市场进入新的发展时期。同时由于缺乏有关方面的规范，出现了住房供给结构不合理，房地产市场秩序混乱的现象，为今后的高房价埋下了种子。

（三）121号文件时代与18号文件时代（2003）。

1、政策背景。2003年经济形势大好，出现了经济过热的现象。由于确立房地产为国民经济支柱产业，房地产行业表现明显出现了投资过快。同时的土地使用权全面施行招标、挂牌、拍卖，更是给房地产市场添了一把火，房地产市场进入过热状态。由于大量的房产借贷，房产信贷不完善的中国银行金融体系面临巨大的挑战。为应对当前局势，2003年出台了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（俗称121号文件）和《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（俗称18号文件）。

2、房地产方面的金融政策。121号文件：（1）加强房地产开发贷款管理、引导规范贷款投向；（2）加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购买住房的需要。18号文件：（1）完善供应政策，调整供应结构；（2）改革住房制度，健全市场体系；（3）发展住房信贷，强化管理服务；（4）改进规划管理，调控土地供应。

3、政策影响。18号文件带来了新一轮的房地产市场宏观调控，但也没有提出任何实质性的措施。但是在关于经济适用房方面却从23号文件的供应主体变为了保障性的政策性商品住房。未能改变房地产过热的现状，同时加剧了金融信贷风险。

（四）国八条时代（2005-2007）。

1、政策背景。由于上一个政策的大力落实，房地产投资过快得到控制，房地产开发进入增速减慢的状态。但是市场的投机性购房增加，供小于求，加上房地产开发成本增加。2005年房价依旧快速增长，深圳，北京等城市房价涨幅惊人。

2、房地产方面的金融政策。（1）高度重视稳定住房价格工作；（2）大力调整和改善住房供应结构，严格控制被动性住房需求（拆迁）。

3、政策影响。政策效果对房地产开发投资产生了作用，但对房价几乎没有产生影响，房价依旧上扬。此后的国六条又是进一步缩小了政府惠房政策范围，经济适用房成为低收入群体的政策。加剧了房价上涨。

（五）调控反复时代（2008-2010）。

1、政策背景。2008年爆发美国次贷危机，为了救市，财政大力拨款，最终导致2009年房价疯狂上涨。为了应对2009年的疯狂上涨，2010年全年中央政府不断调控，但成效微弱，全国房价依旧保持上涨趋势。

2、房地产方面的金融政策。2008年《继续加大保障民生投入力度切实解决低收入群众基本生活》（扩张）；《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（扩张）。2009年，《土地调查条例实施办法》（紧缩）；《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（紧缩）；《关于试行社会保险基金预算的意见》（紧缩）；《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（紧缩）；2010年，《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（限购）。

3、政策影响。尽管中央为了抑制房价过快上涨出台了诸多政策，依旧未能停止房价上涨的脚步，政策效果极其不理想。

（六）供给侧改革。

1、政策背景。改革开放以来，中国经济一直高速增长，进入中等发达国家水平。但在最近几年，世界经济下行，我国也随着经济发展失去人口红利，进入中等收入陷阱，最终导致我国经济下行压力严重，进入经济新常态。主要表现为：居民收入增加而企业利润率下降，消费上升而投资下降，经济增长持续下行与CPI持续低位运行，经济指标之间出现背离。

2、房地产方面的金融政策。（1）深入推进财税改革，形成政府与公民、中央与地方之间稳定的经济关系以及规范的政府财政管理制度；（2）推进土地制度改革，释放供给活力；（3）加快金融体制改革，解除金融抑制。

3、政策影响。供给侧结构性改革的目的是立足于提高供给质量，采用改革的办法进行结构调整，改善要素配置扭曲，增加有效供给，从而增强供给结构对需求变化的适应程度和灵活程度。从政策来看，房地产方面的主要任务是去库存，政策从土地改革这一根本出发，辅助税种改革与户籍制度改革来改善房地产市场过剩现状，开启了房产改革的新局面，如果政策可以大力实施，房地产市场合理降温指日可待。

二、当前房地产金融政策的需求

（一）地方减少土地财政依赖。近几年来，我国城市化水平快速发展，伴随城市化程度的大幅提高，加剧了房地产过热，进而导致土地出让价格快速上涨，最终又推动了房价的不断攀升。在此过程中，地方政府从土地市场上获取了巨大土地增值收入好和税费收入。由于房地产商在土地一级市场的高额的成本，最终会通过二级市场转嫁给消费者。所以，地方政府是房价过快增长的主要原因。因此，解决房价过高问题，首要问题是降低高额的土地成本，也就是说地方政府减少对土地财政的依赖，刻不容缓。

（二）建立多元供给，扩大住房供给满足需求。从最基本的经济学原理而言，供求关系决定了商品的价格。当供大于求的时候，商品价格会下跌；供不应求的时候，商品价格会上涨。解决房价过高的根本方法是扩大供给，扩大住房供给的方法之一就是放开自建房和集资建房市场。随之而来的就是如果放开自建房和集资建房市场，是否会导致房地产秩序。以欧美国家为例，欧美国家自建房的比例高达30%。德国更是超过30%。如果我国将这个市场的份额定位在10%，在政府合理控制下，必然会促进房价的合和房地产市场的合理稳定发展，同时促进60多个行业的发展。不仅如此，居民购房支出的减少。

（三）全面深化供给侧改革。2016年中央经济工作会议高度重视房地产方面的供给侧改革，经济社会发展五大任务之一是化解房地产库存，具体措施是市民化农民工，增加有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。最新数据，我国商品房期房库存约35.7亿平方米，至少需要4.5年才能化解库存。然而，我国商品房房产库存却还在以每月1000万平方米的数量在增长。房地产库存问题已经成为燃眉之急，为此，全面深化去库存的供给侧改革刻不容缓。（作者单位：重庆工商大学会计学院）

参考文献：

[1]梁荣.对当前我国房地产金融政策与法规的思考[J].财经科学，2004（06）.[2]郭衍远.基于房地产金融制度的我国房地产行业宏观调控政策研究[D].云南大学，2010.

第五篇：清代社会保障政策研究

清代社会保障政策研究

 2011-10-24 14:46:44

王卫平黄鸿山 康丽跃

摘要：清代在灾荒救济、养老抚幼、救助鳏寡孤独等社会弱者诸多方面都颁布了制度法令，同时，其社会保障事业也得到了社会力量的积极参与，在国家与社会的共同努力下，清代的社会保障措施较为系统全面，收到了一定实际效果，可以说，清代的社会保障政策已经达到封建社会的顶峰。而近代以来，随着社会形势的急剧变化和西潮的冲击，清代的社会保障政策也开始出现某些近代转型的迹象。

关 键 词：清代/社会保障/荒政/养老抚幼/鳏寡孤独

作者简介：王卫平，苏州大学社会学院教授、博士生导师；黄鸿山，苏州大学社会学院博士研究生；康丽跃，苏州大学社会学院硕士研究生。（江苏苏州215021）

清朝统治者虽出自东北地区经济文化发展较为落后的满族，但在整个统治期间，于尊孔崇儒、秉承汉族统治者传统制度理念的同时，或出于自觉，或迫于无奈，在国家政策制定、制度实施等方面往往有所创新。这种情况同样表现在社会保障政策的制定与实施上。具体而言，清代继承并发展了历代王朝推行的传统社会保障政策，并不乏创新建树，在灾荒救济、尊老养老、抚育弃婴、救助鳏寡孤独等社会弱者方面，采取了一系列的政策与措施，收到的效果也比较显著。

学术界对清代社会保障的内容涉猎已多，在荒政、慈善事业等领域已有丰硕成果问世。但目前的研究存在比较严重的偏向，如重视研究慈善事业，忽略内容更为广泛的社会保障事业；重视对荒政及其相关的仓储制度的研究，而较少关注历代政府对社会弱势群体进行救助的政策性、制度性研究。有鉴于此，本文拟在继承前人成果的基础上，对清代社会保障政策中的灾害救助、养老和养恤贫苦孤残等内容作专门探讨，限于篇幅，清代军人优抚制度留待另文论述。

一、灾害救助政策

中国自古以来就是自然灾害多发的国家，几乎无年不灾，而清代又是灾荒发生最为频繁的历史时期。据邓云特统计，从1616年清政权建立至1911年清政权灭亡的296年间，共发生灾害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成灾原因的不同，大致可把清代灾害分为水灾、旱灾、雹灾、虫灾、风灾、霜雪灾、地震和疾疫八类，其中以水、旱二灾最为常见。与前代相比，清代灾害具有发生频率高，持续时间长；灾害地区分布广，成灾面积大；特大灾害继起迭至，交相并发等特点[2]。自然灾害的频繁发生，无疑不利于社会经济的稳定和政权的长治久安，为此，清政府在灾前预防、灾中救助乃至灾后补救等各个方面采取了相应的措施，力图减轻自然灾害带来的负面影响。

（一）灾前预防

正如林则徐所言：“与其过荒补苴，何如未荒筹备”[3]，事先作好预防工作，救灾时才能事半功倍，清朝统治者对此已有认识，对防灾工作相当重视。

1.重视备荒仓储的建设。建仓积粮是我国古代重要的备荒手段，随着时代的发展，仓储制度也在不断演化之中。沿至清代，已形成“省会以至州郡俱建常平仓，乡村则建社仓，市镇则设义仓，而近边有营仓之制，所以预为之备者，无处不周矣”的局面[4]（卷88），备荒仓储体系较为完备。

（1）常平仓。清朝建立后，仿照历代旧制，推行常平仓建设。早在顺治十一年，清政府即令各府、州、县清查前代所设常平等仓，“稽查旧积，料理新储”[5]（卷28）。顺治十七年，户部议定常平仓每年春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户[6]（卷121）。后历代清帝也屡颁诏旨，要求各地推行常平仓，并采取劝谕官绅富民捐输、按亩摊征、截漕增补、拨帑银采买乃至开贡监捐纳例等多种措施充实仓廒，常平仓由此在全国范围内得到了普及。

为使常平仓发挥应有的功能，清政府对其管理制度、营运方式、积谷规模等方面作了具体规定。

在管理上，清政府明确了地方官员的管理责任。雍正帝即规定，如发生因地方官失职而造成常平仓谷朽腐的情况，将依溺职例予以追究，情况严重者可革职查办；官员接任之时，也须将州县仓廒盘查清楚，方许交接[7]（卷189）。

在运营上，清代常平仓通常采用“存七粜三”的办法，即每年只准粜出三成积谷，七成留仓；仓谷粜出后，需趁谷价低廉之机买谷还仓；如被灾州县仓粮动用过多，以致所剩无几，须在秋收丰年之时，奏请上司拨银买补[8]（卷160）。虽然已有定制，但由于气候、米价、灾荒等原因，各地常平仓的实际存粜比例并不相同。不过，不管何种原因，决不允许出现粜空仓廒的情况[7]（卷189）。

在规模上，康熙四十年规定，大州县常平仓额定积谷一万石，中州县八千石，小州县六千石。到了雍正年间，标准有了提高，改为大县一万五千石，中县一万石，小县八千石[7]（卷189）。但因南北气候不同，北方干燥寒冷，更有利于粮食储存，各州县常平仓贮谷额数相对较高，多有超出标准者，而南方则多不足标准。康熙至乾隆初年，常平仓发展迅猛，全国额定储谷数达四千八百余万石。由于官仓积粮过多，甚至造成了全国米价上涨的情况，为此，乾隆十三年，中央政府不得不调低了各省的额定贮量。但全国实际积谷数仍达三千三百余万石[8]（卷159）。

不过，这种情况至乾隆晚期发生了变化。乾隆五十七年上谕指出：“不肖官吏平时任意侵挪亏缺，或以借陈易新为名，勒买勒卖，短价克扣，其弊不一而足。”以致造成积谷“所存无多、不敷散赈”，常平仓已显颓态[7]（卷189）；到了晚清，常平仓更是全面废弛，如苏州府常平仓在同治初年即处于“久已名存实亡”的状态[9]（卷1）。

（2）社仓。清代社仓建设始于康熙十八年，此年“户部题准乡村立社仓，市镇立义仓，公举本乡之人，出陈易新。春日借贷，秋收偿还，每石取息一斗，岁底州县将数目呈详上司报部”。但终康熙一朝，社仓建设成效并不显著。

雍正时高度重视社仓建设，认为“备荒之仓莫便于近民，而近民莫便于社仓”，雍正帝即位不久即谕令各省建立社仓，并要求“有司善为倡导于前，留心稽核于后，使地方有社仓之宜，无社仓之害”[10]（卷35）。由于皇帝的重视，各地社仓建设捷报频传，雍正二年时，各省已“渐行社仓之法”[7]（卷193）。

清朝社仓奉南宋朱熹社仓法为圭臬，设于乡村，由民间推举社长管理，用春借秋还方法救济贫民。社仓的谷本来源有二：一是官府调拨；二是民间捐输。在社仓的创始阶段，官府调拨起到了很大作用。为了鼓励民间捐输社仓的积极性，清政府于雍正二年制定了奖励措施：“有司劝捐，不得苛派，所捐之数，立册登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，给以花红，三十石以上者，给以匾额，五十石以上者递加奖励，其有年久不倦，捐至三四百石者给以八品顶戴带。”[4]（卷88）

由于政府的重视，清代社仓建设在雍正、乾隆年间曾出现繁荣的局面，但因制度本身存在着弊端，且受清中期后吏治腐败的影响，社仓由盛转衰，其作用自然受到很大影响[11]。

（3）义仓。清代义仓主要由民间捐建，其具体营运办法似未有定制，往往因时因地而异。

在早期的义仓中，影响较大的当属盐义仓。雍正四年，两淮众盐商捐银二十四万两，盐政缴公务银八万两。清政府以其中三十万两在扬州建仓积储，名曰盐义仓。由两淮巡盐御史交由商人经理，每年青黄不接时，照存七粜三例出陈易新。如地方遇灾则开仓平粜，秋成籴补[7]（卷193）。可见其运行方法乃仿照常平仓而来。

清朝晚期，由陶澍在道光年间创立的丰备义仓也流传颇广，江苏、安徽等地多有仿行者，但也没有统一的运营方法，如安徽丰备义仓多设立于乡村，规模较小，而道光十五年苏州创立的长元吴丰备义仓则设立于城市之中，一度发展到拥有田产上万亩、积谷十数万石、存银十几万两的规模，对苏州地区的社会保障事业起到了巨大作用[12]。

2.发展农业生产。仓储的意义在于“以丰年之有余，备荒年之不足”，采取的是以有余补不足的方法，但若有余不多，补不足自然无从谈起。可见，防灾还必须着眼于发展农业生产、提高农业产量，清政府在这方面也采取了不少措施。一是鼓励垦荒。早在顺治元年，清政府即将各州县卫所的无主荒地，分给流民及官兵屯种；有主荒地则官给牛种，免科3年。康熙年间，新垦荒地起科年限进一步放宽，规定“新荒者3年起科，积荒者5年起科，极荒者永不起科”。这些措施有利于提高民众垦荒的积极性。为了激励地方重视垦荒，清政府还将垦荒成效作为官员的考绩根据之一。由于政府的重视与民众的辛勤劳作，清代前期的垦荒事业取得了较大的成就，仅康熙二十四年至雍正二年不到40年时间中，耕地面积由607万顷骤增至723万余顷[13]（P206）。二是重视推广农业技术。为推广农业生产技术，乾隆年间，清政府组织力量，将旧文献中有关农业生产的资料汇编成《授时通考》一书，这是我国最后一部传统形式的大型农书。另外，清代还根据各地自然条件的不同，注意选择耐旱、耐涝、耐盐碱、耐贫瘠和抗病虫以及其他各种抗逆高产作物品种[2]。三是重视水利兴修。从康熙年间开始，清政府就出台了一系列法规，对水利工程的修建、经费的开支、设施的管护、护水与用水关系处理等诸多方面作了明文规定，并在雍正、乾隆年间屡有增益，形成较为完备的水利法律体系，对清代水利工程兴修起了很大的促进与保障作用。

（二）临灾救助

防灾措施的实行并不能杜绝自然灾害的发生，当发生较为严重的自然灾害时，仓储等备荒设施往往无法满足救灾需要。因此，清政府制定了较为完备的救灾政策，采取各种手段减轻灾害带来的负面影响。总体而论，清代的救荒程序已比较完备，对报灾、勘灾、救灾的程序作了严格规定，救荒手段也日趋多样化。

1.报灾。清代将报灾视为地方官的责任，发生灾荒时，地方官必须及时上报灾情。顺治六年，清朝政府已要求“地方督抚巡按即行详查顷亩情形具奏”[14]（卷190）。顺治十年，户部对报灾程序作了严格限定：“夏灾限六月终，秋灾限九月终。先将被灾情形驰奏，再于一月内，查核轻重分数，题请蠲免。”如有地方官逾期不报、延误救灾者，必须受到相应处罚。[15]（卷79）

2.勘灾。发生灾荒之后，地方官员还必须在规定时间内勘查地方受灾程度，作为采取救济措施的依据。在勘灾时，清代已有固定程序。受灾州县须预先刊刻“简明呈式”（即表格），开列受灾民众姓名、家口、住址、被灾田亩数量、坐落等内容，先由灾户自行填报部分内容，经地方官核实后按区图村庄装订存档，作为勘灾底册。查灾官员赴庄查灾时，需比照勘灾底册按田踏勘，将受灾情况登明册内，勘毕将底册上缴州县，由州县官员核造总册，绘出本地受灾地图，被灾之处，以色笔标示，最后附上州县的赈济意见一并上报。由于自然条件不同，即便一县中各处受灾情况也未必相同，所以清代规定以村庄为基本单位确定灾情轻重，“不得以通县成熟田地统计分数”。

3.救灾。查勘灾情是为了对症下药，有针对性地予以救助。清政府根据灾情轻重不等，采取相应的救济措施，包括灾蠲和缓征、赈粥、散放棉衣、工赈等。限于篇幅，此处不赘。

二、养老和养恤贫苦孤残政策

在中国传统道德中，孝道占据了特别重要的地位。《孝经》中即认为：“夫孝，天之经也，地之义也，民之行也”。儒家又根据“己欲达而达于人”的原则，提出“老吾老以及人之老”，将孝道从家庭推广到社会。封建统治者也尤为关注孝的作用，认为可“求忠臣于孝门”，历来标榜“以孝治天下”。作为孝道的具体表现，养老事业备受国家和社会重视。而为稳定社会秩序起见，各朝统治者也屡有推行“仁政”、养恤贫苦孤残等社会弱势群体的行为。清朝是我国最后一个封建王朝，与此相应，其在养老和养恤贫苦孤残方面的措施也最为周详。

（一）养老政策

清代养老政策的对象可分为三个部分：孤老、普通老人和致仕官员。因针对孤老的政策将在后面部分论及，这里主要讨论后面两项。

1.平民养老政策。清代普通民众的养老以家庭为主体，但是国家也采取了一些优惠政策，这主要体现在如下几个方面。

（1）免除老人及其家庭成员差役负担。顺治元年清政府已作规定：“凡军民人等，年70以上者，免其丁夫杂差”。年过70即不必承担国家差役。至康熙二十七年，为使家庭能充分照顾老人生活，清政府又诏“军民70以上者，许一丁侍养，免其杂派差役”[16]（卷68），开始把免除差役的范围扩大到老人的家庭成员。

（2）对老人予以物质补助。顺治元年规定，军民80以上者，政府赏给绢一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍给予。雍正四年，又遍赏全国70以上老人钱物，共费银八十九万余两、米一十六万五千余石。每逢朝廷庆典时，清政府也通常会对老人有所赏赐，如康熙60大寿时，即“凡兵民男妇自65岁以上者，赐缎匹衣服及银两有差”[16]（卷68）。

（3）存问、旌表高寿老人。在古代社会条件下，高寿极不易得，故而高寿不仅为个人之福，也常被视为国泰民安的祥瑞之兆，为此，历代政府往往对高寿者有特别照顾，清代自不例外。清朝要求地方官应不时“存问”90岁以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孙贫困而不能得到赡养的话，地方官应对其采取赈恤措施[14]（卷379）。因百岁老人尤为难得，清政府不仅赏给财物，还常予以旌表。康熙九年即规定：“命妇女孀居，寿至百岁者，题明给予‘贞寿之门’匾额，建坊银三十两”。康熙四十二年后，旌表的对象有所扩大，无论男女，只要年过百岁，“照例给予建坊银，并给‘升平人瑞’匾额”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的优待。清代法律对老人犯罪作了特别的规定：如年过70以上者犯流罪以下，罪行并不严重者，可以钱赎罪；80以上老人犯罪，罪行严重须判死刑者，应由皇帝亲自裁决；90以上者，则“虽有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科举考试中，清政府对坚持参加考试的老年应试者往往格外开恩[17]（卷99）。

为提高老人地位，提倡敬老风气。康熙、乾隆两朝还举行了“千叟宴”。康熙五十二年，为了庆祝康熙60寿辰，邀请了全国65岁以上在职和退休的文武官员以及全国各地推举的贤德长者共二三千人进京赴宴。乾隆50大寿时也曾仿行“千叟宴”，与宴者达3000人。

2.对致仕官员的生活保障。致仕大致相当于今日的退休制度，但其适用面较窄，只是针对官员而言。官员作为统治阶级，在任期间领受厚禄，自然生活无忧。但如年事渐高，不再任职领禄的话，生活水平不免出现较大的落差。为防止这种情况的发生，清朝政府对致仕官员的生活待遇作了种种规定。

早在顺治年间，清朝政府就开始关注致仕官员的待遇问题，规定60以上正常致仕八旗武官发给原俸禄之半。后陆续对此有所增补，如顺治十六年规定，“凡满洲、蒙古、汉军大小各官致仕”，“致仕之官有世袭者照品给俸”，顺治十八年又规定：“无世职之官，年至60致仕者，仍给半俸，未及60岁，因疾辞仕者，不准给。”[18]（卷104）致仕领半俸始成定例。

至康熙、乾隆年间，为使在职官员实心任事，开始将致仕后的待遇与政绩战功挂钩。康熙五年谕曰：“年老解任官员，其历任几年及效力情由，俱著明白开列，应否给与半俸，请旨具奏。”[18]（卷104）这主要是针对文职官员的。乾隆二年，对武官也作了规定：“老病乞休各官，核明曾经出征临阵受伤得有功牌者，请旨令其原品休致，给以全俸，以养天年。其出征并未御敌及无功牌者，请旨令其原品休致，给以半俸。”[8]（卷519）即有战功者可得到格外优待。

（二）养恤贫苦孤残

清代在养恤贫苦孤残方面采取的措施主要体现在其设立的养济院、普济堂、育婴堂、栖留所、工艺局等社会福利机构方面。

1.养济院。养济院是由官方设立的收养鳏寡孤独残疾无依者的机构。清代养济院始立于顺治五年，此年顺治帝诏令“各处设养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人”。此后诸帝多有复申，养济院设置渐趋普及，遍布全国县治以上城市，以每城一所的情况最为常见。各养济院的规模大小与城市等级密切相关，等级愈高则规模大，反之亦然。如清初松江府城养济院有屋51间，其所属花亭、娄山二县养济院则各有屋25间[5]（卷16）。此外，养济院规模还受当地人口、财力及地方官员个人因素的制约。

清代早期养济院的收养对象以当地“鳏寡孤独残疾无告之人”为限，外来者需移送本籍养济院收养。但是随着社会形势的发展，养济院也开始将部分外来者列入收养范围，如雍正十三年规定，“军流犯年逾60不能力食者，照例拨入养济院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地养济院收养流民中的残废人[14]（卷182）。

养济院收养孤贫时，必须遵照严格的程序。以清代广东省乐昌县养济院为例，在办理收养时，首先孤贫必须出示乡约及邻里的保状书，证明符合条件；入住养济院后，必须登记姓名、年龄、相貌、特征和入住原因，并注明原居村庄里图；最后按此内容，制作腰牌发给住院孤贫。养济院收养满额后，即暂停收养，待出现空额后按序顶补。为便于管理，养济院对入住孤贫进行编制，每10人设立一甲长，轮流担任，互相监督；遇人滋事，须报官府处理；如有孤贫沟通作弊，则“革粮另补”。

清代养济院在救助标准上也有章可循，但存在地区差异。乾隆二年时清政府曾统一标准，“每孤贫一名，岁给银一两二钱六分，米二石八斗三升各有奇。遇闰加银三分，加米二斗三升各有奇。”[14]（卷182）但因地方财力强弱不一，各地养济院的救济标准实际上还是存在很大不同，大概而言，地方财力雄厚则救济标准高，财力窘迫则标准低。

由于养济院的举办经费来自政府，所以多由地方官员直接管理。为提高官员的重视程度，清政府将养济院的经营情况列为考绩内容，并具体规定了地方官员的管理责任。如地方官必须登记孤贫个人资料、发放银米、点验人员、维修设施[7]（卷602）。但制度完备并不能完全保障养济院的正常运行，在雍正年间，养济院已显弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蚀，无赖混充冒入、真正孤贫难得养恤等情况屡见不鲜。为消除官营所带来的弊端，清朝晚期，地方社会也开始介入养济院的建设，养济院的官营色彩渐趋淡薄。

2.普济堂。因养济院的收养名额有限，且弊端众多，日渐衰败，不能满足实际需要，为补养济院不足，清代还出现了另一收养孤贫的机构——普济堂。

最早的普济堂由地方社会举办，“康熙四十五年，京师广宁门外，士民公建普济堂，颁发御制碑文及‘膏泽回春’匾额”。因其成效显著，且无需政府出资，可补养济院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“时加奖励，以鼓舞之”。在皇帝的号召下，普济堂建设盛行一时。如河东总督王士俊即命河南省“每一州县，必于境内建造普济堂一所，多置义田，以溥皇恩，以恤茕独。限文到一月内，鸠工庀材，先将兴工日期报查，再广置义产，续详查核。”以此为契机，河南省109个州县共建立了129所普济堂，山东省101个州县卫所中也设置了131所普济堂。这些普济堂“纤毫不需公项”，完全利用民间资金兴建。但乾隆以后，官方开始担负起创设、资助普济堂的责任。与此相应，普济堂在管理方面也出现了变化。早期普济堂由于开办经费来自地方捐助，所以通常由出资人轮流管理。在官方介入后，普济堂开始采取聘任制的方式，由官方延请地方绅士管理，如本为民间创立的的苏州普济堂转为官督民办后，在乾隆四十九年，因原管者“经理不善，堂务废弛”，遂仿照江宁普济堂的方法，延请绅士轮流经管。但因官营普济堂更易滋长弊端，因而太平天国战争后重建的普济堂一般都采取了官民合办的方式。

普济堂收养对象是鳏寡孤独贫病之人，但与养济院有所区别。普济堂以收养贫病老人为主，对收养对象的年龄有特别限定，一般要求至少在50岁以上，浙江省平湖县则规定为70岁以上，而养济院则比较强调贫困的残疾之人，平湖县《普济堂规条》中特别强调：“废疾目盲，例应归养济院者，无庸保呈（进入普济堂）”。可见普济堂与养济院虽都以孤贫为收养对象，却各有偏重。

3.育婴堂。育婴堂是收养弃婴的机构，在清代的民间慈善事业中，它发生最早、且最受政府和地方社会重视。在顺治二年，太仓州出现了全国最早的育婴堂，10年以后，向扬州、杭州、高邮等地不断蔓延。早期的育婴堂皆由民间自发办理，数量不多，但雍正二年颁布诏书，“再行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，若可以照京师（育婴堂）例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕恻隐之心，亦可感发而兴起矣”[7]（卷269）。以此劝谕诏书为契机，育婴堂的设立日趋兴盛，并开始由城市向乡村地区普及，乾隆年间江南各府县的育婴堂普及率不低于62.5％[19]。同时，育婴堂也越来越多地得到官府的指导和扶助，逐渐染上浓厚的官方色彩，演变成官督民办的慈善机构。

4.栖流所与工艺局。流民可以说是最易引发**的社会群体，因此历代政府都格外重视。清代还先后设立了收养流民的机构——栖流所和工艺局。

早在顺治十年，清政府即在京师五城建造栖流所，每处建屋20间[7]（卷869），收养流民。至雍正年间，规制渐备，如雍正十三年议定：“凡外来无依及病卧街衢者，该坊总甲报官收入该司，坊官按名登记循环薄，每名日给小米一仓升，煤炭油菜制钱一十五文，隆冬无棉衣者给粗布棉袄一件，每所各募本城诚实民人一名，月给工食五钱，责令看管房屋照料在所流民。若流民患病报官拨医调治，有在所病故及沿途卧毙者，通令报官掩埋官给棺木，每口价银八钱，埋于义冢。”明确了栖流所的职责及救助措施。

除北京城外，清代各省城州县多设有栖流所，章程较为完备。栖流所除收养流民外，实际上还有限制流民人身自由的功能，在运营上得到了官府和地方善堂的共同参与，带有官督民办的色彩。

随着鸦片战争之后“西潮东渐”的历史进程，清政府和部分先进的中国人开始认识到中国传统善堂只事收养的不足，主张改革，重视对所收贫民的技能教育，教、养并重。为此，从光绪二十六年开始，各地开始陆续推行工艺局，就笔者所见，北京、直隶、河南、山东、江西、四川、贵州、云南、广东、广西、湖北、新疆、热河、吉林、黑龙江、奉天、陕西、山西、甘肃、浙江、江苏、安徽、福建等处皆有设立。工艺局的功能与栖流所有类似的一面，皆以流民为收容对象，但其与栖流所的根本不同之处在于：它不仅注意收养，而且重视教给流民工艺，使之可自食其力。

三、结语

清朝是我国最后一个封建王朝，社会保障政策较多地吸取、继承了历朝历代的有效经验，其荒政、养老、养恤贫苦孤残政策大多为沿袭前代而来。但与前代相比，清代社会保障政策也不无进步之处。清代对流民问题格外重视，设立了专门收养流民的栖流所；清代各种社会保障、慈善机构的数量和普及程度大大超过前代，如江南地区的育婴事业趋于兴盛，构成了城乡一体化的育婴网络；清代特别注意鼓励和利用社会力量参与社会保障事业，出现了多种官督民办的社会保障机构及民间慈善设施。可以说，清代社会保障政策已集历代之大成，达到了封建社会的顶峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在着很大的局限。如保障措施带有浓重的道德教化色彩；保障的层次较低，集中在保障人们最低生活需要的社会救济层次上；加上人治社会的局限，各种保障措施不能得到长久有效的运行，往往时兴时废。

清代也是我国近代化的发端期。1840年鸦片战争以后，随着西潮的冲击和社会形势的急剧变化，清代的社会保障政策开始出现一些引人注目的新动向，如晚清时期设立的工艺局，便开始对无业贫民采取就业培训的新方法，保障层次有了很大提高。但由于此时的清政府已腐朽不堪、摇摇欲坠，没有能力完成近代化的历史使命，制定并实施现代社会保障政策的任务只好留待后人了。

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