2011支教分流与四制改革实施方案

第一篇：2011支教分流与四制改革实施方案

院东头镇教育系统

教师支教、分流与“四制”改革

实 施 方 案

为进一步加强教师队伍建设，调整优化教师队伍结构，实现教师资源优化配置，促进全镇教育协调发展，逐步解决学区师资力量薄弱问题，根据县教育局教师支教、分流实施意见及“四制”改革的有关要求，结合我镇实际，制定以下实施意见。

一、教师支教、分流

（一）、支教教师的条件

1、热爱教育事业，教书育人，有良好的教师职业道德修养。

2、业务能力强，具有丰富的教学经验，能较好的完成教学任务。

3、身体健康，能够胜任正常的教学工作。

（二）、支教、交流的范围、数量及时间

1、乡镇驻地学校教师自愿到学区小学任教为支教；学区小学教师申请到其他学区或幼儿园任教，学校同意接收，中心校审核同意后为交流；按千分考核成绩由低到高将教师调出为分流，学校不聘任的教师也为分流。

2、乡镇驻地学校派出教师支教时间不少于2年。

3、在选派支教或交流人员过程中，若报名支教或交流人数超过计划数，则按上学年千分考核成绩从高到低选取；对报名支教或交流人数达不到计划数量的学校，直接采取分流措施，按照近2年千分考核平均成绩直接分流，被分流的教师编制调入所分流学校，不享受本意见中规定的优惠政策。

4、交流的教师不享受本意见中规定的优惠政策。

（三）、派送程序

1、教师本人申请

2、学校选派推荐

3、推荐人选报教育局审批备案

4、学校派送到岗

（四）、支教教师的任务

支教教师必须服从工作安排，自觉遵守学校的各项规章制度，较好的完成学校安排的教育教学任务。积极参加学校的校本教研活动，主动承担指导集体备课、上示范课、举办讲座及对青年教师的培养培训工作，支教期间至少每人带徒1-2人，每学期至少上一节校级以上优质观摩课。支教教师所接班级成绩应不低于原来名次。

（五）、有关优惠政策及规定

1、支教人员在工作期间，其编制、人事、工资关系仍保留在原单位，教师职务任职年限连续计算。

2、支教人员享受愿单位和支教学校自行发放的福利待遇。

3、支教人员的考核由接收学校按照本校教师同样标准考核；中心校负责支教人员的期满考核。

4、支教人员经综合考核，成绩位居支教人员前3名者，当年年度考核可直接定为优秀；连续2年综合考核优秀授予县级优秀教师称号；连续3年综合考核优秀者，在聘任高一级职务时，如果设置岗位，可优先聘任到相应专业技术岗位，不再参加竞聘上岗。如不参加专业技术岗位聘任的，在在第一学年千分考核总分中加10分（到上岩峪、下岩峪、石门学校的加20分），以后在前峪任教的每学年递加5分，在后峪任教的每学年递加10分。

5、支教教师能够服从学校工作安排，自觉遵守学校的各项规章制度，较好的完成学校安排的的教学任务，（六）、加强领导，确保支教、分流、交流工作扎实有效

各学校要高度重视这次支教、分流工作，搞好宣传发动，广泛动员，确保完成县局分配给我镇的支教与分流任务。镇政府成立以镇长为组长，分管镇长与中心校长为副组长的领导小组，负责这项工作的领导、督查与考核，领导小组下设办公室，办公室设在中心校。各学校也要成立相应的领导机构，建立起教师支教、分流的长效机制，确保此项工作落到实处。

二、“四制”改革实施方案

（一）“四制”改革的内容和目的

1、实行校长负责制。校长对本校的教育教学和行政工作全面负责。在镇中心校的领导下开展工作，对本校副职以下干部的任免提出主导意见。在相应范围和编制数内，选聘和解聘教师，对本校经济支出、设施建设以及发展规划提出主导意见，和所在驻地协调好关系，代表学校对中心校负责，同时接受中心校的指导、监督和考核。

2、教师聘任制。实行教师聘任制，形成竞争上岗，优胜劣汰，优化组合的格局。让广大教师都有一个清醒的认识，只有积极主动的干好本职工作，才能适应改革的大潮，才能维护自己的利益，从而最大限度的调动广大教师的工作积极性，形成一支师德高尚，业务精深，结构合理，一专多能的教师队伍。

3、岗位目标责任制。实行岗位目标责任制，进一步明确教育内部各层次、各条块的工作目标，彻底解决职责不明，分工不清，效率不高的问题。

4、结构工资制。实行效益工资制度，将教职工的实际收入与岗位责任、工作的数量和质量挂钩。打破“大锅饭”，解决干与不干、干多干少、干好干孬都一样的问题，充分体现多劳多得，优劳优酬的原则。

（二）实施方法与步骤

1、召开全镇“四制”改革动员大会，安排“四制”改革事宜。

2、教职工填写参聘意向书和保证书。

3、校长根据有关要求及教职工参聘意向书，聘用教职工。

4、对落聘人员进行岗位培训，根据实际情况安排工作。

（三）、对教职工的聘任

1、聘任的组织：初中、小学及幼儿园在“四制”改革领导小组的监督下，由学校领导班子组织聘任。

2、教师应具备的条件

（1）、忠诚于党的教育事业，有较强的事业心、责任感和奉献精神。（2）、团结协作，遵纪守法，以身作则，为人师表。（3）、服从领导，服从分配，廉洁自律，关心、热爱学生。

（4）、具备所需学历（中学专科以上，小学中专以上）、专业知识和教学经验。

（5）、身体健康，能胜任教学工作，工作成绩良好以上。

3、双向选择，聘任上岗

（1）、学校按照定编、定员、定岗、定工作量、定目标的“五定”原则，实行公开平等的双向选择，在本校教职工中实行优化组合。

（2）、参聘人员必须在8月26日前写出《应聘志愿书》和保证书，交所在学校。逾期不交者视为拒聘。对拒聘人员自拒聘之日起停发工资。（3）、教职工的聘期为一年。

（4）、对教职工的聘任，依据上学年千分考核成绩及政治思想表现确定。依据《教师法》的有关规定，教职工有下列情况之一者，可以落聘或缓聘：

A:工作失职，发生重大责任事故的；

B:严重违犯“三法”和师德规范，侮辱、体罚学生造成恶劣影响的； C:不服领导或不服从学校安排的；

D:从事第二职业或变相经商，影响工作，影响极坏的； E:责任心不强，社会反响较大的；

F：承担的工作在本校综合考核成绩倒数者； G：拉帮结伙，闹不团结的；

H:犯有其他严重错误，不适合教学工作的。

5、竞聘时间

中学： 地点：

中心小学： 地点：

学区、幼儿园： 地点：

6、竞聘领导小组

中学、小学、幼儿园竞聘领导小组，组长为各学校校长（园长），其他班子成员为成员，负责组织本校教师的聘任。中心校派出监督员，对聘任过程进行监督。

（四）对中层干部的聘任

1、中层职数设置“

2、任职条件：

认真贯彻执行党的方针、政策，服从中心校及学校的领导，遵规守纪，团结协作，坚持原则，有较强的组织协调能力和工作能力，教育教学工作突出，在师生中有较高的威信，学历达标，身体健康。

3、竞聘程序

4、竞聘成绩的确定

（1）评议成绩：教师评议占40%（由教代会代表参加）。领导小组评议占60%（2）领导成员打分时，去掉一个最高分，去掉一个最低分；教师评议时每满10人去掉一个最高分一个最低分（不满10人按四舍五入计算，计算剩余的平均分。竞聘者全部演讲完毕后计算民主评议成绩。

（3）竞聘者的成绩，由两年的千分考核成绩占50%，施政演讲、民主评议占50%，汇总成绩择优聘任。

千分考核成绩计算公式：竞聘者近2年千分考核成绩÷参加同职位竞聘者中2年千分考核成绩最高者分数×50。（4）由中心校聘任中层干部，聘期三年。

（5）中层教干必须任教考试科目，并且所教学科的教学成绩必须居本校或全镇同学科的中游以上，否则应自动辞职。

（五）、岗位目标责任制

1、镇中心校根据原国家教委“关于颁发中小学校长任职条件和岗位要求的通知”精神，制订出校长的岗位责任及任务目标，与各校校长签订岗位目标责任书。

2、学校与个人层层签订《任务目标责任书》，将任务分到个人。

3、抓好岗位要求内具体工作的检查与督导评估，切实做到人人抓落实，事事有检查，岗岗有考核。

（六）、落实效益工资制

按照上级规定执行。

（七）、需注意的几个问题

1、凡无故在规定时间内不参加应聘的教职工，一律按自行落聘处理。

2、未经批准离岗或病休人员和规定期限内未上岗的人员按自动离职处理。

3、凡学校未聘人员又不服从中心校统一调配的一律按落聘处理，学校拒收调配人员的空岗不补。

4、批准病休不享受效益工资的分配；所有病休人员不享受学校福利待遇。

6、病休及停薪留职人员在专业技术人员竞争上岗和年度考核中按上级文件规定执行。

附：

1、教师支教、分流及“四制”改革日程

2、教师支教、分流及“四制”改革领导小组

二○一一年八月二十五日

附件2：

院东头镇教育系统

教师支教、分流及“四制”改革

领导小组

组 长：朱丽霞

副组长：石 峰 李成顺

成 员：夏学田 张祥兴 张德印 王玉超

宋庆良 张道田 张洪升 郭永忠

张 鹏 夏学良 夏英英 靳 涛

领导小组下设办公室，李成顺同志兼任办公室主任。

第二篇：四十里镇中心校超编学校教师支教分流的2013

四十里堡镇中心校

超编学校教师支教分流的实施方案

为进一步加强教师队伍建设，提高边远、薄弱学校师资水平，调整优化教师队伍结构，实现教师资源优化配置，促进全镇教育协调发展。根据《中华人民共和国义务教育法》和《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，就超编学校教师到本乡镇师资力量薄弱学校支教、分流工作制定以下实施意见。

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十八大精神为指导，以科学发展观为统领。从我镇基础教育的实际出发，充分发挥我镇优质教育资源优势，采取有效办法支援薄弱学校教育，全面提升教师队伍的整体素质和促进教育教学质量的提高，改变小学师资力量薄弱的现状，促进我镇教育协调发展，为建设社会主义新农村做出贡献。

二、支教、分流办法

1、支教、分流人数

依据县教育局核定的编制数，多出的教师人数即为该学校当支教、分流教师派出计划数。

2、支教、分流依据

以2012至2013学教职工德、勤、能、绩等千分考核成绩为依据，本着公开、公平、公正的原则，由学校班子根据支教、分流任务对超编学科教师进行分流(请产假、病假等人员满半年的按一年成绩计算)。

3、支教、分流时间及岗位确定原则

原则上派出教师支教时间不少于两年。中心校按照缺编学校缺编学科、职数，结合学科需要，根据教师主动递交支教申请时间的先后、支教教师千分考核成绩的高低，选派支教教师到支教学校（中心幼儿园根据分流女教师情况而定）。主动递交支教申请时间早者优先选岗，考核成绩好，想去偏远学校支教的可自行调剂，报中心校批准，考核分数较低，不去偏远学校的不享受本方案中的有关优惠政策规定。

4、学校中层干部同教师一样分流，分流后如表现优秀成绩突出，回原单位后同等条件可优先提拔。

5、停薪留职人员、外出借调等人员如返回单位上班，全部去缺编学校。

三、派送程序

1、教师本人申请。

2、学校选派推荐。

3、推荐人选报中心校审批备案。

4、中心校派送到岗

四、支教、交流教师的任务

1、支教、分流的教师在支教学校应同该校其他教师一样，自觉遵守学校各项规章制度，认真履行岗位职责，服从学校工作安排和日常管理，积极参加学校的校本研训活动，主动承担集体备课、上示范课，举办讲座等教师的培养培训工作，尽职尽责圆满完成学校安排的教育教学任务。

2、一年后，第一批返回原单位的教师，原则上返回支教人员的1/2，但教学成绩必须在全镇同年级同学科前1/2人员以上，如连续两年教学成绩都在全镇后1/2人员以下，该教师不再回原单位，留任小学任教，不再享受本方案第五部分（支教、分流规定）中的有关优惠规定。

3、村小、完小因特殊情况需学校之间交流的人员不享受本方案中的有关规定。

五、支教、分流规定

1、支教交流人员在工作期间，其编制、人事、工资关系仍保留在原单位，教师职务任职年限连续计算。

2、支教教师工作期间由支教学校负责管理，镇中心校负责期满考核。

3、支教交流教师考核由中心校根据支教交流教师人数，按千分考核成绩30%确定优秀人数，但进入优秀的教师成绩必须达到全镇同年级同科教师成绩前二分之一（去中心幼儿园教师除外）。

4、注重在一线发现和使用干部。支教交流人员表现优秀，成绩突出，带动作用明显的，同等条件下可优先提拔任用。

5、、支教、分流教师经考核一年不合格者，由组织对其进行谈话，批评教育。连续两年考核不合格者，将其专业技术职务低聘一级。

6、支教、交流教师连续两年考核优秀的授予镇级或镇级以上“优秀教师”称号，在职称评聘时同等条件优先。

7、实行教师教学成绩加分制度。一中教师去老官庄、张庄支教每学期教学成绩加5分，去西崖、焦家庄教学成绩加4分，去马庄教学成绩加3分，去吕 官庄教学成绩加2分；二中教师去老官庄、张庄支教教学成绩加5分，去西崖教学成绩加4分，去焦家庄加2分；二中教师去二小、小薛庄不加分；一中去一小、欧家庄、中心幼儿园、金场、不加分。其它情况视距离远近相应加分。

8、支教原则上是两年，一年后按支教教师总数的1/2回原单位，后1/2教师如两年成绩都在全镇前1/2者回原单位，都在后1/2者，以后将留任小学，该实施方案中的优惠政策不再享受。如果符合返回原单位条件而自愿继续留任小学者，第三年按新分流支教人员对待。

9、按千分考核未列入支教分流而主动支教的教师一年教学成绩在同年级同学科前三分之二者，可优先回原单位。授予镇级或镇级以上“优秀教师”称号，在职称评聘时同等条件优先。

10、支教回原单位教师，回原单位工作一年后，如该单位超编还需分流，则还同其他教师一样参加分流工作。如再次被确定为支教教师，该教师直接分流到小学任教，不能再申请回原单位。

11、支教分流人员公布后，两天内不报到者，按照《关于进一步加强学校、教职工评价考核改革试行工作的意见》（沂教字【2013】）33号文件“评价考核结果使用，与绩效工资挂钩第3条”及《四十里堡镇人民政府关于教职工考勤的有关规定》执行。

六、加强领导，确保教师支教、分流工作扎实有效

各超编学校要充分认识教师支教、分流工作的重大意义，要结合对教师聘任工作，制定实施具体工作方案，搞好宣传发动、广泛动员，确保完成支教、分流任务。对完不成支教、分流任务的学校以及未推选出交流到薄弱学校支教教师的学校及校长，在千分考核中分别扣50分、10分，同时上报镇党委政府及教体局，申请处理意见。镇中心校成立以郭会成校长同志为组长的领导小组。负责这项工作的领导、督查及考核。各超编学校也要成立相应的领导机构，加强对这项工作的领导，建立起教师支教、分流的长效机制，确保此项工作落到实处。

二0一三年八月十八日

第三篇：定岗分流工作实施方案

新田县乡镇事业单位改革

人员定岗分流实施方案

为贯彻落实中央、省、市乡镇机构改革精神，积极稳妥地推进我县乡镇机构事业单位改革和人员定岗分流工作，根据上级有关政策和新田县机构改革方案及实施意见，特制定本方案。

一、指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持干部“四化”方针，注重德才兼备，保留工作骨干，优化人才结构，建设高素质的乡镇事业干部队伍。坚持以人为本、因地制宜、积极稳妥的原则，注意处理好改革、发展、稳定的关系，大力开发人才资源，通过多渠道、多形式分流安臵人员，使其各施所长、各得其所，更好地服务全县农村经济建设和社会发展。

二、基本原则

（一）推动改革、促进发展的原则；

（二）精简高效、合理配臵的原则；

（三）公平公正、择优聘用的原则；

（四）因地制宜、逐步消化的原则；

（五）谁主管谁负责的原则。

三、定岗分流办法

（一）定岗范围。根据《新田县乡镇机构改革方案的实施意见》，全县各乡镇公益性事业机构规范设臵为6个，即：即社会保障和社会救助事务中心、人口和计划生育事务中心、文教体广电事务中心、工交安监药监事务中心、农业综合技术推广事务中心、规划建设环保事务中心。原在乡镇设立或县直部门延伸在乡镇的公益性事业机构一律不再保留，其公益性职能整合、归并划入规范设臵的乡镇事业单位承担，行政职能上收至乡镇政府或上级业务主管部门承担。各乡镇根据新设立的事业单位设臵岗位。

（二）竞岗分流对象。这次定岗分流的对象为2003年乡镇事业单位改革中核定的在编在岗和待岗人员。即：农机、农技、水管、乡企、畜牧、林业、经管、文化、计生9个站所，经原劳动人事部门办理了正式招工手续的乡镇事业人员。其中：

1、2003年乡镇事业单位改革至今仍然在编在岗人员，按其原所在机构对应划转分别进入新设立的乡镇事业单位，农机、农技、水管、乡企、畜牧、林业、经管划转到农业综合技术推广事务中心；文化划转到文教体广电事务中心；计生划转到人口和计划生育事务中心。

2、2003年乡镇事业单位改革在编不在岗、在岗不在编和待岗人员参加竞岗分流。竞岗分流采取演讲测评、实践操作与考核相结合的办法确定聘用和分流人员。

四、方法步骤

（一）摸清底子、核定身份。由各乡镇组织专人对现有站所事业人员进行调查摸底，通过查阅档案资料弄清人员编制、进人方式、年龄结构、在编在岗和待岗等情况，分类汇总，造册公示。

（二）定编设岗、制定方案。各乡镇按照县乡镇机构改革方案、新三定方案明确的机构职能性质和编制情况设臵竞聘岗位，制定定岗分流方案，报县乡镇机构改革领导小组办公室审定。

（三）组织竞聘，择优聘用。各乡镇采取演讲测评、实践操作等办法，按成绩择优确定拟聘用人选，经考察公示后报县编制、人事部门备案，办理入编聘用手续。其程序是：①本人申请；②组织竞聘；③考察；④公示；⑤聘用。

四、分流安置。

（一）依法办理退休（职）和养老保险。

1、依法办理退休（职）。参照《公务员法》的有关规定，凡已达到关于国家规定的退休年龄者，要及时办理退休手续；工作年限满三十年，或距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年，经本人自愿提出申请的，经主管部门批准，可以办理提前退休手续；凡长期卧病不能坚持正常工作的，或因工（公）伤致残，完全丧失劳动能力的，按有关政策规定办理病退手续。

2、养老保险。①达到退休年龄和已退休职工未交养老

保险金的按新办发[2003]35号文件补交后，予以办理退休手续，享受聘用人员退休待遇。②未聘人员参照聘用人员的养老保险金计缴办法，办理好养老保险手续。

（二）流动调剂安臵。

1、超编乡镇工作人员可以参加缺编乡镇事业单位的竞聘上岗。

2、鼓励未聘人员到企业上岗，对到企业上岗的，给予三年过渡期，全额发放三年基本工资及津补贴；

3、下派到社区、乡镇任职，根据工作需要，未聘人员到社区、村任职，其工龄连续计算，达到退休年龄予以退休。

4、县直新组建单位、需充实力量的单位新进人员时拿出部分指标面向落聘人员公开招聘。

（三）鼓励进修学习。鼓励未聘人员进修学习，提高文化素质和业务水平。学习期间，连续计算工龄，正常调资计入本人档案工资，待遇由单位自行确定。学习结束后可回单位参加竞聘上岗，同等条件下优先聘用。

（四）鼓励自谋出路。引导和支持未聘人员自谋职业，创办经济实体，财政、税收、金融等部门对其兴办经济实体提供相关优惠政策。对本人申请、经单位批准解除人事关系、自谋出路的人员，其待遇根据国办发„2002‟35号文件精神给予补偿。

（五）允许内部待聘。各单位应为未聘人员提供不少于两次的择业机会，对确实难以上岗的原有正式工作人员，可

给予不超过3年的待聘期。待聘期间，计算工龄，正常调资计入本人档案工资，发放生活费。原单位出现编制空缺时，可参加竞聘，同等条件下优先聘用。待聘期满符合退休条件的，按规定办理退休手续。待聘期满未达到退休条件且仍未上岗的，进入人才市场自主择业，其待遇按第四条对待。

五、工作要求

（一）加强组织领导。乡镇人员定岗分流工作在县乡镇机构改革领导小组的领导下，由县组织、人社、编制等部门负责协调指导，各乡镇具体负责组织实施。各乡镇要实行党委书记负总责，建立领导班子和工作班子，扎实推进，确保在2012年3月底前全面完成定岗分流工作。

（二）加强思想政治工作。各乡镇领导干部要深入到分流人员中去，积极做好思想政治工作，使其心情舒畅地走上新的岗位。要注重解决分流人员在择业中的实际困难，减轻他们的失落感和心理压力，保证分流工作的顺利进行。

（三）严肃纪律。乡镇事业单位改革工作事关乡镇工作人员的切身利益，各主管部门和乡镇要严格组织人事工作纪律，严格执行政策，严格按程序办事。对在实施工作中违反政策、不按程序办事、无理取闹的，要视其情节，给予相应的组织处理和纪律处分。

2、内部待聘。

第四篇：浅谈大部制改革

浅谈大部制改革

一、“大部制改革”基本概述

所谓“大部制”改革，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中,由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部门制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。“大部制改革”最早起源于西方，但是历数我国近代维新的各项举措，不难发现中国在“西学东渐、洋为中用”的过程中，也曾对大部制有过试验。然而由于改革过于急切，机构改革缺少事前筹划和事后补救，缺乏对裁撤官员的安置方案。改革的效果如何还不能确定。

在国外，“大部制改革”也是近几十年来进行的一系列的长期的摸索、探索的过程，比较成功的是日本、英国、美国、法国、德国，他们的内阁核心部门的数量一般都不超过20个，比如说美国是15个，法国15个，德国14个。“大部制”实行顺畅的这些国家都有共同的特点，那就是市场经济比较完善、发达，同时政府的主要职能基本覆盖到了社会各领域，但政府不是什么都管，主要负责经济调节。市场监管，社会管理和公共服务，所以核心机构数量相应较少。从国外几十年的改革成果不难看出，“大部制改革”绝不是简单的部门相加，关键是要出台行政组织法确定好每一部门的职责权限，并且尽可能使其职责权限相互不发生冲突，这样以来，不管大部门体制的运行有多复杂，它还是可以顺利地履行好政府的职责。然后，随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调的机制逐渐在每一级政府内部和每一个大部门内部形成，不仅能使行政管理告别过去的职能交叉、政出多门、多头管理所带来的扯皮多、效率低、成本高等问题，而且使管理水平不断向科学、民主、法治的目标迈进。

从1982年到2003年我国先后进行了五次机构改革，五次行政管理体制改革取得了重大进展：一是政府机构数量有所减少。就国务院组成部门而言，1982年改革之前最多的时候为100个，现在已优化到了28个。二是机构设置趋于合理。现有的政府部门大多都是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并;政府职能发生转变，已将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务明确为政府主要职能。但是从实际的运行状况来看，国务院部门之间仍然存在严重的职能重叠和交叉，经常在具体事务上形成“多龙治水水难治”的局面。部门数量冗杂，一些小事务都要涉及到部际交涉，多头管理的弊端表现明显。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议，2008年2月25日至27日在北京举行，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,会议提出要贯彻党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。并于2008年3月设置了“大部制改革”的初步试点，构建了“大能源”、“大交通”、“大工业”和“大环保”的格局，虽然从数量上看国务院组成部门设置仍为27个(比第五次机构改革只减少了1个)，但实际已经坚定了“大部制改革”的方向，构筑了改革的雏形。而这次改革显然则是要通过“大部制改革”这一制度示范，使政府机构和职能调整开始由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变，由权力型政府定位向服务型政府定位转变。

大部制改革的具体内容：

（一）合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

（二）加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

（三）组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

（四）组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

（五）组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

（六）组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

（七）组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

（八）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

大部制改革目标：此次大部制改革包含两个目标：一个是理顺部门职责关系，通过大部制解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题；一个是为改善民生而重点加强和整合社会管理和公共服务部门。即创建服务型政府。

二、大部制改革的原因

（一）大部制改革是行政体制改革的必然要求

为什么要进行大部制改革？从最直观的原因看，是目前政府机构设置已经不能满足经济社会发展的需要，用一句老话说，就是“政府管了不该管的事，该管的事没管好”；从深层次原因看，是在我国逐步进入市场经济国家行列、进行经济社会政治文化全方位改革对行政体制改革的必然要求。在改革开放30 年的历史进程中，我国的行政体制改革取得了一些成就。但是，客观地说，过去的改革仅仅停留在单纯的机构精简、组合上，事实证明这种改革很不彻底，带来了很多问题。从目前的实际情况来看，主要存在以下三个问题：一是政府管理普遍存在着政治、经济职能过强而社会职能较弱的现象，特别是机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突仍然比较明显地存在着。比如，在农业管理方面，从中央来看涉及国务院14 个部（委或局）；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门和单位职能交叉。这种由多个部门管理同一项工作的做法，看起来是加强了管理，实际上是减轻了部门应承担的责任，增加了行政成本，也大大淡化了政府应有的公共服务和宏观管理职能。二是在现行管理体制中，政府职能的越位与缺位并存。比如，遇到有利可图的事项，一些政府部门就可能趋之若鹜，制造寻租和创租的机会，造成政府职能的越位；而对于那些关乎国家和人民的重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项则消极对待，造成政府职能的缺位。越位与缺位是“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的直接表现。三是我国过去长期实行的传统行政管理体制及其改革的滞后，使各级政府的机构设置和运行仍然带有明显的“直接经济干预型”痕迹。其根源就在于政府部门有权无责。权力没有制约，责任无从追究。分析我国行政管理体制所存在的问题，其根源在于缺乏公共行政。从理论上讲，传统的行政管理体制实行的是部门行政，它是在计划经济体制下提出来的。而现在是社会主义市场经济，市场要求政府实行公共行政。公共行政是一个非常重要的概念，是市场经济体制下行政管理的现实选择，和部门行政相比，是一种全新的模式。简单来说，它的主要特征如下：公共性，强调政府的主要职能是管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务；公正性，强调政府是公共利益的代表者和公共意志的执行者，因此必须维护社会的公平正义；服务性，强调政府管理社会公共事务的主要方式是为公民和“顾客”提供良好的服务。这种公共行政包括公共管理职能、公共权力运行、公共组织体系、公共财政体制、公共治理结构及公共效能管理。

（二）推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择

众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机关所秉持的重要理念。而如何克服官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大”。他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。除此之外，从我国政府组织功能看,还存在以下问题, 而这些问题正构成了大部制改革的重要原因:(1)政府职能不够清晰, 缺乏平衡性关于政府职能覆盖的范围。联合国制定了一个具有普适性价值的政府职能标准, 包括十个领域: 一为一般性公共服务； 二为国防；三为秩序与社会安全；四为经济职能； 五为环境保护；六为教育； 七为卫生； 八为娱乐、文化与宗教；九为住房与社区； 十为社会保护。我国国务院原有28个部委, 连同直属局和直属机构共66个部门,计80多项职能, 按照以上标准来衡量, 我国机构设置过多过细、管理幅度不适当、管理对象与事物重叠, 而这又导致了政出多门又推诿扯皮、协调困难等复杂问题。同时, 我国政府职能之间并不均衡, 政治、经济职能过强, 而社会管理、公共服务的职能则相对较弱, 这就出现了越位、缺位、错位 现象。(2)问责困难。组织结构之于组织责任有着重要影响, 结构是组织中相对稳定的、可以观察得到的责任分配和划分由组织决定的责任划分把组织的目标分解成不同的团体和个人可以分别致力追求的部分。组织结构是责任分配与划分的载体, 通过这种责任划分, 组织责任则更为明确、具体。相反,如果责任划分不清, 就无法完成一些重要的任务职责与活动也可能发生重叠,造成冲突、浪费精力并产生非故意的冗员。在我国目前的行政体制下, 多个部门机构之间在职责上存在交叉, 这导致同一任务承载着多个部门机构的多重管理, 表面上看似乎是加强了管理力度, 但实际上造成了部门之间对责任的推诿与扯皮。建构问责制政府必须对公共组织的结构进行重构, 实行职能有机统一、机构高度整合、责任划分明确的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上两个原因, 降低了行政效率, 还提高了行政成本。因此, 必须转变以往政府机构改革重机构、轻功能的做法, 探索机构整合与职能转变有机统一的大部门体制, 从而提高行政效率、降低行政成本。我国目前的政府机构,设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处, 但同时也产生了协调与控制问题, 不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益, 结果只能是局部最优化, 即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了, 绩效受到影响。这个问题困扰着政府。官僚制必定会伴随着这样一种危险: 由于专注于行政问题而忽视了组织的行政目标。

三、改革的具体方法

（一）行政体制方面的具体措施

改革开放30 年来，我国初步建立了社会主义市场经济体制，我国社会也进入一个新的转型时期。以大部制为重点的行政体制改革，是一个改革的策略选择，与以前历次机构改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政体制改革的一个方面，其所涉及到的各种复杂问题，只有根据行政管理体制改革的总体要求，才能得到解决。可以说，大部制改革需要行政体制改革的整体推动。因而，当前要从推行大部制着眼，系统推进行政体制改革，最终建立符合服务型政府、责任政府和法治政府要求的政府部门体制。首先，要解决大部门的协调机制问题。一直以来，我国中央和地方实行条块结合的管理模式，即地方分级行政，中央对口管理；机构设置呈“蜂窝煤”结构，下上一般粗，各个部门常常“依法扯皮”，导致行政效率降低，最后无人承担责任。因此，必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则，对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务，重点解决地区间交叉的公共事务。从这个角度来说，大部制在纵向分权的问题上，找到了高端的起点，即中央政府与地方政府如何使纵向的分权问题得以制度化。中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力，这是中央政府和地方政府职能方面的分工。将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任，应该说切中了问题的关键所在。具体来说，一要理顺中央政府与地方政府的管理权限，权责的划分应该以公共服务为导向，建立事权与财力划分相匹配的关系。二要在此基础上，确实推动以公共财政体制为重点的中央政府、地方政府关系的重建，使中央政府和地方政府的财政关系与其事权的划分相适应。三要在事权明确、财力配备相适应的情况下，建立严格的财政制度。现在的财政结构是中央政府最宽裕，省级政府持平，基层政府主要靠转移支付。比如各地政府（包括一些属于地方的中央单位等）到京跑项目的问题，其原因就是在预算体制上，包括在财政转移支付上不公平、不透明。要通过大部制改革，改变现行的转移支付制度，从而避免这个弊端。从地方政府来讲，需要积极配合中央政府作出相应的体制改革，更好地去使用这个权力。其次，要解决行政区划层级过多的问题。在大部制下，管理幅度变大，原有的过多的行政区划层级显得管理链条太长，需要平衡管理幅度与管理层级之间的关系。从世界范围来看，主要发达国家或规模较大国家的地方行政区划层级大多为二三级；我国宪法规定行政区划层级也只有三级，省(直辖市、自治区)县(市区)乡(镇)，主体结构就是省管县。但是，由于我国政府的管理幅度偏大，过去因交通、通信等相对落后，一些县区人口规模大，实行了地管县、市管县的体制，地方行政区划层级变成了四级。行政层级过多，管理链条过长，政策层层过滤，形成“漏斗效应”，中央政府的政策越到基层越是变形走样。而改革开放以来的五次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，没有从纵向减少政府的层级设置。目前，我国“地区”一级建制逐渐演变成了实体型政府，工作重心转向城市建设与市政管理；而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系被肢解，逐渐形成了“双重衙门体制”；乡镇政府又长期处于责任大、权力小、效率低的被动施政状态；村民自治也一直受到了地方行政权力的制约、且缺乏必要的经费保障，结果造成了农村地区“权力真空”的局因此，解决大部门体制下的行政区划层级问题，应按“弱地、强县、精乡、实村”的整体思路进行改革，即弱化地区功能，强化县级政府功能，精简乡镇政府机构和人员，充实村民自治必要的经费供给，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制和农村公共财政制度，不断提高社会管理和服务水平。现在一些省份进行的省管县和“扩权强县”的试点，就是为了改变这一局面所作出的努力。再次，解决政府权力结构和运行机制问题。我国传统的政府权力配置，实际上是以执行政策为核心的结构。随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调机制的逐渐形成，政府管理开始步入科学化、民主化和法治化轨道。党的十七大报告提到大部制改革时，提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，并在此基础上建立权力机构和运行机制。这种制约从行政体制角度看，是在行政权内部进行决策、执行、监督三权的分离。在运行机制方面，有两种模式可供选择：一是在部与部之间，让不同的部门分别行使决策权、执行权和监督权；二是在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，让不同的机构分别行使决策权、执行权和监督权。从外部角度看，是把决策权交给国家权力部门，行政权留给政府权力部门，监督权留给司法部门。这样，不论从哪种角度看，都体现了决策权、执行权、监督权相对分离的改革思路。当然对大部制的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是来自外部特别是人大、司法、公众、媒体等的监督。如何发挥这方面的作用，将对大部制改革构成很大的挑战。

（二）行政组织方面的具体措施

最高管理层既要保持组织和环境的结合性,又要管理组织内部各组成部分的相互依赖性。1.保持组织与环境之间的结合性,不仅要进行一定的职能合并, 还要根据环境变化转变政府职能, 甚至要下放一些权力, 使之与环境保持密切的联系和及时的沟通。鉴于中国的情况, 有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场, 而不是把这些权力在部门之间做横向转移。政府同时加强社会保障的功能, 而不是推给社会和企业。2.保持组织内部各组成部分之间的相互依赖性, 就要分别做好部内和部际之间的协调。(1)部内协调大部制的扩展性界定必然带来组织要素成分的增加, 多成分组织不可避免地面临平衡其不同成分的能力的问题。根据贝尔与特莱斯的研究结论, 组织规模的增大将导致工作分工的增加, 而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性。公共组织的规模越大, 其结构上的复杂性就可能越大。大部制改革之后的部门机构, 其内部组成部门、规章制度、人员编制等多个方面会更趋复杂, 其等级层次、劳动分工会更多, 因此大部内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。大部制涵容多种相互联系的职能要素, 大部门内存在着目标、时间表和内部工作氛围等方面有许多差别的分支机构。根据詹姆斯·汤普森的研究, 组织部分之间的相互依赖有三种, 即集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖。这三种依赖形式分别对应着三种不同的协作模式,即基于标准化的协作模式、基于计划的协作模式、基于相互调整的协作模式。而且, 三种相互依赖模式的偶然性程度是递增的, 这导致协作难度也呈上升趋势。根据汤普森的这一理论, 大部制内各部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖, 因此, 在大部内部各组成部门之间的协调上, 必须注重规章制度的标准化、工作计划的弹性程度以及部门相互之间的信息传递与级别沟通, 并十分注重协作成本的最小化, 从而提高部内协作的内在一致性。(2)部际协调每一个组织都是一个系统, 其内部有几个不同的分系统组成, 但是它又都处于一个更大的系统中。环境为组织提供资源投入, 并利用其产出。环境作为一个超级系统对组织本身、组织内部各要素有着不同的影响, 而且还对组织之间的关系有着深刻的影响。汤普森认为, 组织总是内嵌在一个更大的行动系统中, 其某些构成部分必然会与一些并不从属于本组织的组织存在相互依赖, 而这些组织不受制于本组织。这样, 组织的边界扩展部门面临的关键问题就不是对可控制范围的变量的协作, 而是如何对于那些组织无法控制的约束条件和偶然事件即经济学家所谓的外生变量作出调整。对于大部制而言, 这里的外生变量存在两种可能形态, 一种可能是外生变量本身即是大部制中一个部门除外的其它部门;另一种可能是部际之间共同面临的环境条件与事件构成了外生变量。前一种外生变量需要直接性的部门协调, 以协调矛盾、解决部门之间的冲突;而后一种外生变量需要的则是通过部际之间的共同协作来共同应对环境提出的挑战与环境危机, 说到底, 这本质上还是一种高强度的部际协调。大部制改革要注重构建部际之间的协调配合机制, 有必要通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务, 也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调, 以应对环境提出的挑战。

四、大部制改革的评价

（一）大部制改革的积极作用

大部门体制要求把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续，规范公共权力运行；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。大部门体制可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

大部制改革是深化行政管理体制改革的重要环节。大部制改革预示行政体制改革新路径。未来政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。实行大部门的设置，有利于优化政府组织结构、提高行政效能，进一步转变政府职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解决制约经济发展的体制性问题，将为我国经济的长远发展提供更加完善的体制保证。

（二）大部制的不足及改进措施

不论什么样的组织，只有组织中的个人职责明确，并得到公平的奖惩时，组织才能良好地运转，大部制也不例外。大部制要防止在职能更宽泛的情况下，职责反而更不明确的状况。大部制还造就了权力更大的部门，对权力的制约更加迫切。组织与环境是互动的，管理者可以创造、形成并管理组织的生存环境。组织并非被动地接受环境的制约，有可能采取对社会环境进行管制或改造的方式来维护或固化自己的利益, 这会严重影响行政效率的提高和行政目标的实现。大部制可以抑制政府职能交叉、令出多门、相互扯皮的现象，但其本身并不能解决 权力部门化、部门利益化、利益集团化的现象，不能根本保证执政为民的行政目标。

解决措施：

第一, 为了和环境密切联系，大部制改革过程中，要合并职能和转变职能同步进行，并下放一些管理权力。鉴于中国的情况，大部制改革不只是把职能权力在部门之间做横向转移，有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场, 而政府要加强社会保障等功能，而不是推给社会和企业。

第二, 为解决大部制下部门的协调问题，在大部内部各组成部门之间的协调上，注重规章制度的标准化、部门相互之间的信息传递与级别沟通，并十分注重协作成本的最小化，提高部内协作的内在一致性。同时注重构建部际之间的协调配合机制，可以通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务，也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调，以应对环境提出的挑战。

第三, 为了有效制约已经大大扩展的权力，按照 决策、执行、监督!相互协调、相互监督的原则，重塑政府权力结构和具体的运行机制。在大部制内，一方面功能要分化，一方面要使不同的机构分别承担决策、执行、监督的职权, 做到分工明确, 又相互监督。为防止行政部门偏离公共服务目标，在实行行政结构大部制改革的同时，实行相应的政治体制改革，加强对公权力的监督，尤其是外部监督。外部监督不仅仅促进行政效率的提高，更重要的是保证公共行政的服务目标的公民取向。这就要求行政组织广泛接受立法、司法和社会的监督，在大部制组织结构的改革的同时，实行行政运行机制，乃至于政治体制改革，只有这样，大部制改革才能实现预期目标。

第五篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，大部制改革

职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。

推行大部制改革的意义

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。

1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

2.有利于落实“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。

推行大部制改革的原则

1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。

二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。

2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。

3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。

4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。

5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。推行大部制改革需要重点研究的若干问题

1.决策、执行、监督的分离与协调问题

目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。

在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。

2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题

我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

3.推行大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。

4.与其他改革相配套问题

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

5.加强对大部制改革的理论研究

我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。[1]