如何盘活财政存量资金之我见

第一篇：如何盘活财政存量资金之我见

如何盘活财政存量资金之我见

摘要：近些年来财政部门的存量资金的使用状况颇受人民群众的关注，盘活财政存量资金是为了更好地提高资金使用效率，促进资金的流动性，对稳增长惠民生具有重要意义。如何挤掉财政水分，盘活“趴窝”资金，让积极财政政策有效发力成为新一轮财税体制改革的热点。本文就通过财政存量资金的形成原因来探讨对盘活财政存量资金的建议。

关键词：盘活；财政存量资金

近年来，国家多次召开关于盘活财政存量资金的会议，讨论如何提高财政资金的利用率和财盘活政存量资金的具体措施。财政存量资金的利用率可直接影响到公共设施的建设落实和国民经济的发展，可见盘活财政存量资金既能够提高财政资金的利用率，又能够提高国家公民的经济总流入。

一、财政存量资金形成原因

财政存量资金是指一般公共预算、政府性基金预算、转移支付、部门预算中的结转结余资金。通俗地说，就是财政部门管理的闲置、沉淀的资金。其形成的原因复杂多样，可大致分为下面四个方面：

（一）预算编制过于广泛

预算编制缺少从长远方向考虑的角度，之前编制年度预算，忽视了中期的财政规划，导致项目预算缺乏可见性。一是预算编制不细化、不科学、过于广泛，对于各个单位的相关大项目的项目，没有进行在分类，这会导致有些预算空有预算而无法执行；二是预算编制内容不全，大多预算没有将上年结余等资金来源编入年初预算，导致结余逐年递增；三是预算编制与项目计划脱节，导致一些无计划或计划不完善的项目安排了预算资金而无法执行，在年度终了又不曾调整，导致资金多年滚存；四是预算编制的统筹动用存量资金力度不够，导致存量资金的利用率偏低。

（二）预算执行缓慢，缺乏动态调整机制

一是预算编制完成后需要呈递到层层领导审批，期间花费的时间较多，一些重点支出项目经办程序较多，部分项目预算难以当年执行，难以避免形成结转；二是资金拨付不够及时，这会延迟相关项目的开展进度；三是在权责发生制下的核算制度，财政资金要对没有发生的项目拨付款项，这游离于人大监督范围之外，造成大量的资金虚列支出；四是部分项目前期准备工作不充分，项目执行程序和环节多，进度缓慢，导致预算执行不畅；五是预算执行缺乏动态调整机制，对年度内因政策或其他客观条件变化等不需要按原用途使用的资金、已执行完项目的结余资金、目前没有施工条件的项目资金，都没有对资金的动态进行实时监控，未及时收回资金按程序报批调整、整合，用到急需地方。

（三）存量资金管理不到位

一是对存量资金没有定期的清理，缺少必要的问责机制，各级政府存财政资金有着较大的自主权，从而影响存量资金使用的及时程度；二是非税收入未缴库或缴库不及时，大量留存在过渡户或财政专户，有的为某一特定专项设立的专户，在项目完成终结后，仍长期保留，存放项目结余资金。造成本应纳入预算的资金长期在体外闲置；三是有的地方财政部门不按会计制度核算，扩大权责发生制的核算范围，将年底没有支出的预算资金虚列支出挂往来，导致形成存量资金。

（四）多年的财政思想―有备无患

国家政府为了提高整个国家财政资金的保障能力，财政部门拨付下一年的财政预算资金时，往往还会多拨付一定的金额供各个部门应对紧急情况的财政资金，所以长年累月的一定金额没有及时的利用，就会形成较大的财政存量资金。

二、如何盘活财政存量资金

盘活财政存量资金首先要查清国家的财政存量资金，在进行明细分类，特殊情况特殊处理，联系上下，既要盘活现有存量，也要防止新增存量，充分发挥财政资金效力。

（一）明确范围，全面摸清家底

明确存量资金范围，彻底摸清存量资金对盘活存量资金工作尤为重要，我们每年应定期组织清理本级财政结余结转资金，对存量资金做到心中有数，分类处理，并将其管理与预算的编制结合起来，积极解决账面上的财政存量资金，是其“动起来”，对预计当年能够执行完的项目，要加快预算执行进度；年底能够完工的项目，对于其结转的资金做出调整；对确认不需要支付的资金，要及时收回由预算统筹安排，以“唤醒”存量资金。

（二）规范预算编制与执行

预算编制是否合理，预算的执行是否到位是减少存量资金的又一重要环节，为此我们要建立一套科学完善的预算编制和执行体系。一是细化预算，使预算由“粗放型”向“精细型”转变；确保预算内容的完整性，要将上年结余结转等来源全额编入预算；做好项目库建设工作，对拟安排预算的项目做好充分的前期调查论证工作，确保预算下达后项目能立即实施，防止不良项目挤占预算资金；对项目建设期长，需跨年度实施的分年度计划，按进度分年度安排预算。二是严格执行预算，增强预算约束力，建立动态预算监控调整机制，定期考核、正确分析预算执行进度，对于当年确定不能执行的项目或已完工的项目结余资金，要按相关法律程序及时调整预算；加强国库资金管理，全面推行国库集中支付制度，减少资金拨付上不必要的中间环节；进一步清理整顿财政专户，对不须要设立的专户要及时撤销清理用户账户；增强财政专户结余资金监督管理工作，使财政专户存放的财政资金能够有效的减少。

三、结语

盘活财政存量资金是创新宏观调控的重要内容，是深化财税体制改革的铺路之举。国家对此举有着高度的重视，健全制度办法、加强预算管理体制以此提高财政存量资金的利用率，同时应强化社会公众和政府的监督、评价功能，促使财政存量资金应用的落实效益，让财政存量资金真正发挥其作用。政府应积极落实盘活存量资金的政策，加强其执行力度，让财政存量资金真正发挥惠民作用。

参考文献：

[1]记者，解希民.多措并举盘活财政存量资金[N].中国财经报，2015-03-10002.[2]齐昕.如何盘活财政存量资金之浅思――以3E理论为角度[J].考试周刊，2015（34）：196.[3]张力.浅谈如何盘活财政存量资金[J].全国商情，2015（24）：16.（作者单位：武夷山市财政局）

第二篇：关于“盘活财政存量资金”的几点认识

关于“盘活财政存量资金”的几点认识

摘要

经过30多年的渐进式改革探索，基本上形成了适合中国国情的财税体制现行格局。在促进经济与社会协调发展、充分调动中央和地方两级政府的积极性、引导和鼓励企业创新、提高财政资金使用效益等方面均发挥了巨大的作用。当然，随着客观经济形势的变化，现行的财体制存在一些迫切需要解决的问题，尤其体现在税预算管理体制方面的问题。大量财政资金闲置、沉淀，使用效率低下，甚至被用于他处，严重影响了我国经济的正常运行和健康发展。所以，如何让资金 之水正常流动起来。成为当心最紧急的任务。

关键词：盘活；存量财政资金；建议 绪论

经过30多年的渐进式改革探索，基本上形成了适合中国国情的财税体制现行格局。在促进经济与社会协调发展、充分调动中央和地方两级政府的积极性、引导和鼓励企业创新、提高财政资金使用效益等方面均发挥了巨大的作用。当然，随着客观经济形势的变化，现行的财体制存在一些迫切需要解决的问题，尤其体现在税预算管理体制方面的问题。大量财政资金闲置、沉淀，使用效率低下，甚至被用于他处，严重影响了我国经济的正常运行和健康发展。所以，如何让资金 之水正常流动起来。成为当心最紧急的任务。

一、盘活存量财政资金的内涵

盘活存量财政资金是指在保持限额财政资金的前提下，合理使用现有财政资金，减少沉淀财政资金，最大限度防止可用财政资金闲置，提高财政资金使用效率和效益。盘活存量财政资金要扣除预算周转金，必要的预备费、预算调节资金和存放于财政专户中的社保基金、偿债准备金等项目，侧重于整合消化已沉淀财政资金，加快使用预算已安排拨付的财政资金。

存量财政资金存放于三类银行账户：在人民银行的国库单一账户资金（简称库款），在各商业银行的财政专户和预算单位银行账户。

存量财政资金按资金性质区分包括：公共财政、政府性基金结转结余资金，财政暂存、暂付款资金，财政对外借款资金，财政专户资金，预算单位结转结余资金等。简单来说，财政存量资金指的是各级政府沉淀在各种银行账户里的财政资金。每个月的财政收入是增量；钱没花出去，结余在各种银行账户上，为存量。具体来说，财政存量资金，包括预算结转结余资金，央行国库中的留底资金，还有设立在商业银行中财政专户的结余资金。“闲置、沉淀的财政资金”，主要潜藏于国库存款之中。国库存款由各级政府存放于中国人民银行国库的收入构成，包括税收、非税、基金与央企红利上缴收入。材料显示，2009年政府在央行存款月均为2.34万亿元，2010年为2.94万亿多元，2011年前五个月平均为2.97万亿多元，月均存款通常超过全年财政收入的三成。2013年截至6月末，财政性存款达到3.6万亿多元。此外，更多财政资金沉淀在国库之外的商业银行账户。目前，各级财政部门在商业银行开设了17万多个各类资金账户，2010年3月底清理前，该数字高达27万之多。在不少地方，公共投资项目由私人负责运作，有些项目并未开工，或者严重延期，但项目款已经拨付到他们账户上，这些未用出去的钱，也应属于财政资金的范畴。

二、为什么需要“盘活财政存量资金”？

“钱荒”发生之后，虽然央行紧缩的立场有所缓和，但新一届政府对于出台更积极的刺激政策始终保持谨慎，其制订的经济增长计划即外界所称的“李克强经济学”①，其思想也似乎正在贯彻于陆续出台的一些具体政策中。例如最近国务院常务会议特别提出“当前要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点环节。”要吃透“盘活财政存量资金”这样一个政策指引，我们必须理解它的背景和用意。“盘活财政存量资金”提出的背后，是我国资金存量剧增和实体经济失血并存的荒悖现象，折射出我国财政领域预算制定科学水平还需提高、财政资金使用效率偏低的现状。

（一）大量财政资金闲置与地方政府债务规模增加并存

近年来，一方面是我国政府财政收入大量进账，另一方面大把钱花不出去；一方面政府大规模举债，另一方面却有许多钱在“睡大觉”。近日审计结果显示，2012年中央本级财政资金闲置较多，未形成有效需求，有104个部门本级结余结转396.4亿元。地方财政资金闲置也较多，抽查的18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%。而地方政府性债务表明，一些地方债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。

（二）大量财政资金闲置与经济发展“失血”并存

今年1-5月，中央财政收入增长0.1%，低于全年预算目标6.9个百分点，财政收入下降直接对应的是企业盈利能力下降。但在这样困难的情况下，国库存款却在增加，余额高达3.23万亿元。此外，根据审计署关于中央预算执行和其他财政收支审计情况的报告，此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余达356.34亿元。同时，我们看到5月份“克强指数”②为4.02%，较4月份的5.31%下降了1.29%，降至年内新低。汇丰中国制造业PMI指数显示，6月份该值由1个月前的49.2%降至48.3%，创下近9个月来新低，这也是该指数连续第二个月跌落至50的荣枯线以下。新近公布的6月份经济数据也表明，一边是经济增长疲弱，实体经济产能过剩和盈利下滑，另一边是居民消费价格总水平（CPI）仍在上升，大量流动性滞留在金融体系内空转，而拒绝进入实体经济。宝贵的财政资金因为管理不严趴在账上闲置沉淀，并未有效用于支持实体经济，促进经济结构调整以及经济增长。

（三）大量财政资金闲置折射出我国预算管理存在众多问题

大量财政资金闲置、沉淀，至少说明：一是预算执行不到位。预算的执行意味着预算资金必须按进度需要及时拨付。大量财政资金沉淀，说明预算的执行并未按照进度进行，要么钱没有及时拨出去，要么投资项目未立项或者项目未如期开工，资金就已经下达。二是预算编制不合理。一些政府部门还没想好干什么，就先把钱要到手再说，即使是资金使用的方向有了，但到底配置多少财政资金合适，并没有现成的科学标准。一个项目安排多少财政资金，往往是讨价还价、各种力量博弈的结果。政府部门有强烈的预算最大化冲动，争取了远远超过自身消化能力的预算，最终却花不出去，要么在央行账户沉淀，要么年底突击花掉。三是转移支付不规范。一些由中央向地方的转移支付资金，由于地方没跑到位，可能被故意拖延，迟迟不予支付；一些政府采购支出，也没有执行国库直接收付制度，不是直接划拨到账，而是由财政部门任意留难，成为寻租腐败的机会。

长远来看，“盘活财政存量资金”的意义重大，作为应对当前流动性充裕而实体经济失血的一种手段，它的最终目的还是在于提高资金使用效率、更好促进实体经济发展和经济结构转型升级。应该看到，财政政策作用对象直接，操作实

施简单，因此做好盘活闲置财政资金，对于促进经济结构调整和经济增长将会发挥重要作用。

三、盘活存量财政资金的建议

盘活存量财政资金的重点不仅要放在财政分配资金上，更要加强盘活预算单位存量财政资金。实际盘活中要坚持调整资金程序合法，统筹安排，使用效益优先，兼顾效率，确保资金安全的原则。建议采取以下措施：

1.深化财税体制改革，合理确定地方政府财权、事权。改变平衡预算为跨平衡预算，大幅缩减专项补助比例，提高一般转移支付补助占比，提高地方项目立项的自主权，整合地方散、乱，小项目，符合地方发展实际需求。

2.精细编制预算，及时公开部门预算。适当安排项目前期工作经费，加强项目储备，建立项目论证机制，实行专家论证和咨询制度，开展项目竞争筛选，择优评审立项列入部门预算。建立健全预算编制与结转资金管理相衔接的约束机制，对结转资金常年居高不下、使用不力的部门，相应减少安排其预算。

3.中央、省级进一步简政放权，简化投资审批手续，提高办事效率。项目招投标采取网上竞标或下放到地方公共资源交易中心招投标，缩短项目审批及项目准备周期。

4.对地方盘活存量财政资金进行考核。将地方政府盘活存量财政资金工作纳入地方财政绩效评价体系，作为分配转移支付的一个重要因素。并实行季报制，按上、下半进行考核。上级政府每年安排专业工作组到下级政府各部门进行指导检查核实，分析评估，弄虚作假的将严惩，并扣减结算补助。

5.严格执行国库集中支付制度，规范财政国库资金管理。压缩财政专项支出账户，预算安排的资金实行国库集中支付制度，杜绝“以拨作支”转入财政专户。扩大项目资金的财政直接支付范围，严禁财政资金对外借款。建立预算单位财务一体化、支付动态监控系统，可以适时查询单位结余及账户资金。

6.加强预算执行管理，落实部门支出责任制。各级财政要按照规定时间及时下达转移支付预算。对上级财政提前下达的转移支付，本级财政要列入年初预算，并分解到本级有关部门和下级财政。对以收定支的支出项目要加快下达，次年进行清算，及早开展项目准备，确保预算尽快执行。将部门预算支出执行进度和盘活部门存量财政资金工作列入政府对部门效能评价考核的内容，建立部门责任制。每月对各预算单位的资金结余情况进行分析通报。各部门要在依法合规、确保工程质量安全的前提下，加快基建工程及其支出进度，尽早形成实物工作量。

7.加强组织领导，定期清理盘活财政存量资金。在政府领导牵头下，由财政、审计组成的盘活存量财政资金工作组，定期深入单位清理检查部门结存资金，提出整合资金意见，政府发文后执行。对某一预算安排的项目支出连续两年未用、或者连续三年仍未使用完形成的剩余资金，视同结余资金管理，收回地方本级财政统筹管理。

注释：

①“李克强经济学”，核心内容是不出台刺激措施、去杠杆化和结构性改革，以短痛换取长期的益处。

②“克强指数”由工业用电量、铁路货运量、银行中长期贷款三大权重构成。

第三篇：盘活存量资金管理办法

庄浪县财政存量资金管理办法

第一章 总 则

第一条 为切实提高财政资金使用效率，根据国务院办公厅《关于做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）、省财政厅《关于做好2016年清理盘活财政存量资金工作的通知》（甘财预[2016]10号）等规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于各乡镇人民政府，县直各部门、各单位（以下统称“预算单位”）。

第三条 本办法以促进“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”为主要目标，在用好财政增量资金的同时，着力盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益。

第四条 财政存量资金管理应当遵循“摸清存量、分类处理；上下联动、全面推进；立足当前、着眼长远；多管齐下、惩防并举”的原则。

第二章 存量资金确认、收回和使用

第五条 财政存量资金范围包括一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转结余资金、部门预算结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节基金等。

（一）一般公共预算结转结余资金。一般公共预算结转结余资金，是指一般公共预算尚未下达到预算单位、留在县财政局的结转结余资金。由县财政局进行清理，除权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金或安排当年支出。

（二）政府性基金预算结转结余资金。政府性基金预算结转结余资金，是指政府性基金预算尚未下达到预算单位、留在县财政局的结转资金。由县财政局进行清理，对政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用，调入的基金应补充预算稳定调节基金，每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。

（三）部门预算结转结余资金。部门预算结转结余资金，包括一般公共预算和政府性基金预算安排的部门预算结转结余资金。部门预算结余资金、结转两年以上的资金（包括基建资金和非基建资金）、一年以上结转经费资金，由县财政收回统筹使用，收回资金主要统筹用于教育、扶贫等重点民生领域。资金收回后，预算单位需要继续实施的项目，应作为新的预算项目管理，按照财政预算程序重新申请和安排。

（四）预算周转金。每年预算时，县财政可设置预算周转金，用于本级政府调剂预算内季节性收支差额，要合理控制预算周转金规模，一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的4%，对根据实际需要将闲置不用的预算周转金调 2 入预算稳定调节基金。

（五）预算稳定调节基金。每年预算时，县财政可设置预算稳定调节基金，用于本级政府弥补以后预算资金不足。要合理控制预算稳定调节基金规模，一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的5%，超过5%的，应加大冲减赤字或化解政府债务。

第六条 存量资金收回方式。结余资金在预算单位财政零余额账户的，县财政局在财政大平台统一收回，结余资金在预算单位实有资金账户的，由预算单位向县财政局申报确认后，缴入县国库。

第七条 存量资金收缴的时限。财政存量资金收回分项目类资金和经费类资金。项目类资金从财政指标下达预算单位次年算起，12月31日为终点计算一个结转，项目完工结余资金或项目未完工结转两个的资金予以收回。经费类资金从财政指标下达预算单位之日起，至次年3月31日结余的，作为存量资金收回。

第三章 财务管理与会计核算

第八条 预算单位应加强财务管理和会计核算，及时结清往来款项，确保部门预算结转结余资金真实反映。

第九条 县财政局收回结转结余资金时，其会计核算账务处理如下：

（一）财政收回上级专项转移支付结转结余资金、部门 3 预算结转结余资金时，借记“国库存款”科目，贷记“其它应付款”科目。

（二）县财政安排使用时，按原预算科目支出的，借记“其它应付款”科目，贷记“国库存款”科目。

（三）县财政安排使用时，调整支出科目的，应按原结转预算科目做冲销处理，借记“其它应付款”，贷记“一般预算本级支出”等科目，同时按实际支出预算科目作列支账务处理，借记“一般预算本级支出”等科目，贷记“国库存款”等科目。

第十条 预算单位交回结转结余资金，其会计核算账务处理按照《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》有关规定执行。从实有资金户收回时，借记“财政拨款/补助结转（结余）”科目，贷记“银行存款”科目。从零余额户收回时，借记“财政拨款/补助结转（结余）”科目，贷记“零余账户用款额度”、“财政应返返额度”科目。

第四章 监督检查

第十一条 预算单位要增强大局意识，切实加强本单位财务管理，加快支出进度，发挥财政资金效率。加强组织领导，积极盘活财政存量资金。

第十二条 县财政局要加快预算批复和转移支付下达进度，严格控制新增财政存量资金。同时，要加大跟踪督促力度，加强工作指导，发现问题及时纠正，对支出进度慢、盘 4 活财政存量资金不力的要及时通报，对存量资金较大的预算单位，安排下年预算资金时作为核减因素予以考虑。

第十三条 监察、审计、财政等部门要加强对财政存量资金工作的专项检查，重点核查数据的真实性、完整性、该用未用、是否按要求统筹用于规定领域、隐瞒存量资金等问题，促进存量资金尽快落实到项目和发挥效益。对查出的违法违规行为，要严肃处理，确保盘活财政存量资金工作落实到位。

第五章 附 则

第十四条 本办法由县财政局负责解释。第十五条 本办法自印发之日起施行。

第四篇：国务院关于进一步做好盘活财政存量资金工作

国务院办公厅关于进一步做好 盘活财政存量资金工作的通知

国办发〔2014〕70号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为更好地发挥积极财政政策作用，提高财政资金使用效益，经国务院同意，现就进一步做好盘活财政存量资金工作通知如下：

一、充分认识盘活财政存量资金的重要性和必要性

国务院对盘活财政存量资金工作高度重视，强调这是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义，要求切实提高资金使用效率，充分释放积极财政政策的有效作用。按照国务院部署和要求，有关部门在盘活存量方面做了大量工作，提出了具体要求，财政存量资金快速增长的趋势初步得到遏制。但从近期审计署对中央本级和部分省财政存量资金审计情况来看，各级财政存量资金的数额依然较大，与盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展的要求相比，仍有较大差距，有必要进一步采取措施加以解决。

二、盘活财政存量资金的总体目标和主要原则

（一）总体目标。贯彻落实新修订的预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）的有关规定，以促进稳增长、促改革、调结构、惠民生为主要目标，在用好财政增量资金的同时，着力盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益。

（二）主要原则。

摸清存量、分类处理。全面摸清各地区、各部门存量资金情况，分门别类提出处理方案。

上下联动、全面推进。盘活存量资金既要在中央层面展开、也要在地方层面展开，既要在财政部门展开、也要在其他部门展开，全面挤压存量资金的空间。

立足当前、着眼长远。既要着力于盘活当前已有的存量资金，也要加强制度规范、建立长效机制，避免将来产生更多的存量资金。

多管齐下、惩防并举。既要注重事前预防、事中监控，也要注重事后督查和问责，形成齐抓共管的良好局面。

三、盘活财政存量资金的主要措施

（一）清理一般公共预算结转结余资金。各级一般公共预算2012年及以前结转（不含权责发生制）资金，应当作为结余资金管理,补充预算稳定调节基金，统筹用于2015年及以后预算编制。2013年结转资金应加快执行，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。

（二）清理政府性基金预算结转资金。各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。

（三）加强转移支付结转结余资金管理。对上级政府2012年及以前专项转移支付结转资金，预算尚未分配到部门的，由下级政府交回上级政府；已分配到部门的，由该部门同级政府收回统筹使用。对上级政府2013年专项转移支付结转资金，下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上，发挥贴近基层的优势，加大整合力度，调整用于同一类级科目下的其他项目，并报上级政府有关部门备案。

（四）加强部门预算结转结余资金管理。各部门、各单位要加大结转资金执行力度，对不需按原用途使用的，按规定调剂用于本部门、本单位其他项目。2012年及以前项目结转资金，应当作为结余资金管理，由同级政府收回统筹使用。收回资金的项目需要在2015年及以后继续实施的，应作为新的预算项目，按照预算管理程序重新申请和安排。

（五）规范权责发生制核算。各级政府要严格权责发生制核算范围，控制核算规模。从2014年起，地方各级政府除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，严禁违规采取权责发生制方式虚列支出。除国库集中支付年终结余资金外，凡在总预算会计中采取借记“一般预算支出”、贷记“暂存款”科目方式核算的，一律按照虚列支出问题处理。对实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。地方各级政府应对2013年及以前按权责发生制核算的事项进行清理，统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域，并在2016年底前使用完毕。对因清理国库集中支付年终结余新产生的权责发生制核算事项，要在2年内使用完毕。

（六）严格规范财政专户管理。全面清理存量财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外，其余财政专户在2年内逐步撤销；2014年财政部已经发文要求各地清理撤销的财政专户，必须严格按照规定时间清理归并或撤户。严格执行财政专户开立核准程序，各地一律不得新设专项支出财政专户；开立其他财政专户的，必须按照国务院规定报经财政部核准。严格财政专户资金管理，除法律法规和国务院另有规定外，禁止将财政专户资金借出周转使用或转出专户进行保值增值，已经出借或转出专户的资金要限期收回；专户资金必须按照规定用途使用，清理撤销的财政专户中的资金，要按规定并入其他财政专户分账核算或及时缴入国库。严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，或将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。

（七）加强收入缴库管理。地方各级政府所有非税收入执收单位要严格执行非税收入国库集中收缴有关规定，取消收入过渡性账户，确保非税收入及时足额上缴财政。积极推行非税收入电子缴库，实现非税收入直接缴入国库；暂未实现非税收入直接缴库的，应当将缴入财政专户中的非税收入资金在10个工作日内足额缴入国库，不得以任何理由拖延或不缴。坚决杜绝延迟缴库等调节财政收入的行为。严禁采取各种方式虚列收入或应计未计收入挂往来。

（八）加强预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金管理。各级政府可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算内季节性收支差额，但要严格控制预算周转金额度，不得超过预算法实施条例规定的比例。各级政府可以根据实际需要将闲置不用的预算周转金调入预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节基金规模，预算稳定调节基金编制预算调入后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的5%。超过5%的，各级政府应加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。加强偿债准备金管理，从2015年1月1日起，地方各级政府不得新设各种形式的偿债准备金，确需偿债的，一律编制三年滚动预算并分纳入预算安排。对已经设立的各类偿债准备金，要纳入预算管理，优先用于偿还到期政府存量债务。

（九）编制三年滚动预算。从2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算，特别是要在水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域开展三年滚动预算试点，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，明确规划期内将要开展的项目。对列入三年滚动预算的项目，各部门、各单位要提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保资金一旦下达就能实际使用；因特殊原因无法使用的资金，要及时调剂用于规划内的其他项目，并报同级财政部门备案。

（十）加大督查和问责力度。根据预算法和《财政违法行为处罚处分条例》，对于截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入，未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出，违法违规开设财政专户等行为，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

四、实施保障

各地区、各部门要高度重视，增强大局意识，加强组织领导，切实抓好贯彻落实。财政部要加大对盘活财政存量资金工作的跟踪监控力度，加强工作指导，发现问题及时纠正，对各地区、各部门好的经验和做法，要及时总结推广；对支出进度慢、盘活存量资金不力的地区或部门及时进行通报或约谈，并研究建立盘活存量资金与预算安排挂钩机制。各级审计机关要加强对财政部门和预算单位财政存量资金的审计，重点关注该用未用、使用绩效低下等问题，促进存量资金尽快落实到项目和发挥效益。中国人民银行要加强对市场流动性的监控，防止因盘活财政存量资金形成流动性波动。监察机关要对违法违规行为追究责任，确保政策落实到位。

国务院办公厅

2014年12月30日

第五篇：关于盘活财政存量资金的路径与对策

关于盘活财政存量资金的路径与对策

毛鹏程（湖北省黄石市审计局）

【时间:2015年04月24日】 字号： 【大】 【中】 【小】

财政存量资金，是指预算结束或项目建设周期结束后，没有按预算要求使用或没有使用完，仍然在账上闲置、沉淀的财政资金。笔者结合多年的审计实践，对如何盘活财政存量资金谈点粗浅看法。

一、财政存量资金的表现形式

多年来，财政资金闲置问题一直比较突出，严重影响财政资金使用效益发挥。呈现财政存量资金总量大、存在形态多的特点，主要有以下几种情形：一是存放于财政专户，主要是专项资金结余，一些专户核算事项已结束多年，但专户仍然保留，部分资金依然存在；二是存放于国库，主要是专项转移支付结余和预算指标结余；三是存放于预算单位，主要是项目资金结余。

二、财政存量资金的形成原因

一是部门预算资金结余闲置。由于预算编制不细化，项目前期准备不充分，加之有的部门采取各种手段，虚报、多报项目预算，财政批复的部门预算数明显高于实际支出数，造成财政资金结余闲置。而当前财政部门在编制下一预算时，也未考虑部门上年结余，导致部门预算结余像“滚雪球”越滚越大。

二是财政专户资金结余闲置。随着当前经济社会的高速发展，地方财力不断增强，一些财政部门为了地方、部门利益的需要，掌握财政资金的机动权，通过虚列支出等手法，将大量资金违规拨付到财政专户，形成财政专户资金的大量闲置，最终成为地方、部门的可支配资金。

三是上级专项转移支付资金闲置。由于专项项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金拨付严重滞后，大量资金一般于年底才拨付到地方财政，上级专项和地方配套资金不同步，导致一些项目不能按时启动，大量财政资金被滞留于专户，未能及时发挥资金的使用绩效。

四是财政出借资金沉淀。为了扶持企业发展，地方财政以周转金或暂借资金的方式，借出了大量财政资金。目前很大部分已经名存实亡，有的部分由于疏于清理回收，造成部分资金沉淀。

三、盘活财政存量资金的具体路径

当前，既要锁定存量，更要控制增量，加强对财政资金监管，可以有效促进盘活存量资金，提高资金使用效益。

（一）紧盯“暂存款”科目，防止专项资金沉淀。一些财政部门将没有用完、部分未安排使用的资金，通常采用虚列支出挂“暂存款”的方法处理，这使 “暂存款”科目实际上成为财政部门的蓄水池。因此，要把财政“暂存款”科目作为监督重点，建立该科目资金增减变化台账或电子数据库，实行全过程跟踪，通过分析该科目资金变化情况及规律，及时发现财政资金管理漏洞，切实防止资金沉淀，提高资金使用效益。

（二）紧盯各项结余资金，防止结余资金沉淀。当前，财政资金结余主要有以下几种情形：一是多编预算，项目执行完后仍有结余；二是预算执行进度缓慢；三是预算项目在执行过程中建设内容调减；四是受政策变化、计划调整等因素影响，项目中止或撤销形成的结余。对因多编预算项目执行完后的结余、预算项目建设内容调减、预算项目因特殊原因未执行的结余资金，应督促财政部门重新纳入预算安排使用，对预算执行缓慢的要督促加快进度，减少资金滞留，严格防控资金沉淀。

（三）紧盯财政专户，防止财政资金在专户沉淀。应定期对财政和部门专户进行清理，对性质相同的专户，采取撤并方式，减少专户数量；对政策性特设专户应密切关注政策变化情况，政策执行完毕应及时撤销专户，通过专户定期监控，防止将不属于专户的资金转入专户闲置。对长期躺在专户上的资金，应区分不同性质，采取可行措施让死钱“复活”。

（四）紧盯财政国库，防止财政资金在单位账户沉淀。应充分发挥财政联网审计作用，定期采集国库数据，及时组织分析财政存款管理模式和方法及在国库和各商业银行的分布情况，并选择部分账户进行流量分析。发现问题及时采取纠正措施。同时，要严格监督国库集中支付方式，控制授权支付比重，扩大财政直接支付范围和比重，防止因中间环节过多而导致资金沉淀。

（五）紧盯专项转移资金，防止财政资金在体外沉淀。以专项转移支付分配、拨付、使用为着力点，分析资金运转是否顺畅及时，有无跑冒滴漏现象，是否存在由于分配环节较多、拨付程序复杂，上级财政部门人为滞留专项资金等影响项目实施和资金及时发挥效益的问题；重点核实项目是否真实，有无以结转名义将专项转移支付资金挪作它用或转出放置，有无以虚假支出方式套取财政资金，形成账外闲置，有无因项目无法实施而导致专项资金闲置等问题。

四、盘活财政存量资金的对策建议

财政资金闲置是财政领域的一种资源浪费行为。当前，要尽快建立健全财政支出体系，完善监督机制，有效防止资金闲置沉淀，最大限度地激活财政资金存量，着力提高财政资金使用效益。

一是要摸清存量底数，分类盘活资金。地方政府和财政部门要对国库和存放于专业银行的财政专户进行认真清理，摸定存量资金规模，采用分类处置办法激活。对结转二年以上仍未使用完毕的，一律视同结余资金，收回财政，重新纳入预算，统筹安排使用，解除躺在账上的“睡眠状态”，提高财政资金使用效益。对项目进度缓慢、年底可能再次形成结余或结转的项目，要调整用于其它急需的支出项目，从而减轻当年财政压力。此外，财政部门要建立结余和结转资金定期清理制度，根据预算法的规定将上一年预算结余资金列入下一年预算，压缩结余结转资金规模，有效预防源头沉淀问题。

二是要细化预算编制，强化预算执行。一方面，要将项目建设内容按实际细化量化到“项”级科目，使预算由“粗放型”向“精细型”转变，建立完善科学规范的定员定额标准，让财政预算保障最大限度地与部门单位行政事务相匹比，从源头上减少财政预算资金的结余闲置；另一方面，应强化预算执行管理，实行预算执行责任追究制度，确保预算执行合理有序、预算监督严格有效，对不能严格执行预算，要追究相关领导的责任，要在下一减少其预算指标，彻底改变重预算、轻执行的问题。

三是要规范国库管理，畅通拨付渠道。要探索创新国库资金管理科学方法，在保证资金安全和正常运转的前提下，对国库资金进行科学运作，以盘活存量资金，增加财政资金收益。同时，要全面落实国库集中支付制度，预算安排的资金应全部实行国库集中支付，不得转入财政专户，坚决杜绝违规方式将库款转入财政专户，并不断扩大财政直接支付的范围和比例，强力推进公务卡结算制度，避免国库资金在单位账户上沉淀。

四是要突出顶层设计，完善转移支付。实行转移支付制度以来，财政存量资金呈逐年增加态势，一定程度上暴露了转移支付在制度设计上的缺陷。要防止财政资金沉淀，必须调整完善转移支付制度，规范转移支付资金分配方法，优化转移支付结构，减少用于专项转移支付的资金比重，提高财力性转移支付资金比重，加大地方政府对财政性资金分配处置权限，确保财政资金用活用好。

五是要积极大胆探索，创新盘活机制。一方面，要按照“确保及时支付、确保运行安全”的原则，积极探索研究财政间歇性资金的规律和规模，将大量暂时存放于央行的国库存量资金通过相应渠道有效利用起来，这些渠道包括在商业银行定期存款、债券回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等；另一方面，由于一些政策性财政资金运用上的法规制约，导致大类资金有的严重闲置，有的缺口巨大，地方财政只能靠商业银行巨额贷款、支付巨额利息勉强支撑。如很多地方社保资金中的基本养老保险严重收不抵支，基本医疗保险结余较大，财政为此背负巨大利息负担，出现了财政有钱还得向别人贷款的怪象。应积极探索创新专项资金管理办法，改变过去过于刻板的管理方式，允许将性质相同的专项资金打捆使用，切实改变财政资金一边大量闲置，一边大量举债的不正常现象，促进提高资金使用绩效。（毛鹏程）