谈谈我国征收排污费制度并阐述其存在的缺陷及改革方向

第一篇：谈谈我国征收排污费制度并阐述其存在的缺陷及改革方向

谈谈我国征收排污费制度并阐述其存在的缺陷及改革方向

内容摘要：环境问题日益严重，可持续发展、生态平衡已成为全球问题。排污收费制度在我国已经实行30多年，对控制污染取得了良好的成绩，但是也出现了很多问题。本文对我国的排污收费制度进行分析，指出了现行制度的不足，并提出了排污收费制度改革与完善的建议与措施。

关键字：排污收费 理论基础 问题 改革

排污收费制度是环境法律制度的重要组成部分，该制度对于控制污染、实现环境与经济的协调发展具有重要的意义。但是，随着近年来我国经济体制改革的深入、市场日趋完善，这项制度在立法上已经落后，在实施过程中暴露出众多的不足之处。对于此，大部分人认为排污收费制度已经不适合我国当前市场经济的需求，应当全面的改为排污税收制度。然而，根据我国的现实情况，目前排污收费制度在我国继续实施还是很有必要的，因为我国实行排污税的时机还尚未成熟，况且排污税收体系的建立需要一个较长的时间，注定将是一个循序渐进的过程。因此，改革排污收费制度并继续保证该制度在我国实施的同时，对个别收费项目进行排污收税的试验，是适应我国国情并且不乏前瞻性的正确做法。一．排污收费制度的含义

排污收费制度，也被称为征收排污费制度，是指国家环境保护行政主管部门对向环境排放污染物或者超过国家或地方排放标准排放污染物的排污者，按照所排放的污染物的种类、数量和浓度，征收一定的费用的一套管理制度。它是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担一定污染防治费用的法律制度，是“污染者负担”原则的具体体现。

二．排污收费制度的理论基础

（一）环境资源价值理论

环境是人类生存的基本条件，也是社会发展的物质资源。当今世界，随着人口的增长和社会生产力的发展，对环境资源的获取越来越大，因而，环境资源的有限性表现得日益突出。虽然环境资源具有稀缺性，但在人们环境意识不高的情况下，对环境资源的开发和利用是毫无节制的。超出环境承受能力地开发和利用环境资源就会形成环境污染和生态破坏，受到环境的惩罚。环境资源是归国家所有的公共物品。因此，它不能严格地划分所有权或使用权，只能为在这个环境生存的群体所共有。基于环境资源的稀缺性，这种公共物品应实行有偿使用。

（二）外部不经济性

在生态环境保护活动中，外部性是指某一经济活动主体对他人和环境造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成本或价格之中。例如，空气是公共物品，工厂向其排放污染物而排污并未构成生产成本，被污染的个人和企业却蒙受了损失，这样就形成了生产企业私人成本与社会成本的差异。由于这种差异没有反映在生产企业的成本上，便构成了私人经济活动产生的外部成本，即外部不经济性，它是排污者忽视环境保护即不愿意在环境保护方面投资的内在原因。将外部性概念引入环境领域，是为了寻找促使其外部成本内在化的有效方式，以解决日益严重的环境问题。

（三）污染损害的补偿理论

环境恶化实际上是环境资源的过度利用，其原因是环境资源的使用费未进入生产成本核算。私利的个体行为不会去保护这种公共物品，而是任意滥用。因为没有任何使用者会主动限制自己使用这些免费的环境资源或改善资源状态。尽管收费不能真正反映补偿环境资源的价值，但这种补偿作用可使环境资源使用者改变排污行为，有效利用资源。政府可以通过调节环境资源的补偿费用，让生产者在选择自己利益的时候，将环境资源的费用考虑进去，使环境问题的外部不经济性问题内部化。三．排污收费制度存在的问题

由于目前我国所处的发展时期、基本国情和科学技术水平等各方面的限制因素,我国的排污收费制度目前仍存在着诸多问题。

1.征收标准仍然偏低，征收阻力大。现行标准普遍低于正常的污染处理费，因而产生了用交排污费购买“污染权”或“破坏权”，企业重生产轻污染治理的不正常现象。这主要是我国经济的发展相对仍处于主体地位，制定的排污费用标准要相应地考虑企业的承受能力，同时又要顾全经济发展，这就给环境保护工作留下了隐患。

2.征收标准缺乏灵活性。统一排污收费标准的目的是为了在整体上维护我国的环境状况，出发点是好的。由于我国东、西部之间，沿海与内地之间的社会经济发展不平衡，一味地坚持一个标准或者规定地方只能制定更严格的收费标准，可能会导致有的不发达或欠发达地区收费难；发达的地区收费相对又低，起不到应有的效果。制定出符合东西部实际发展情况的收费标准是正确的选择。3.征收项目不全。虽然2003年出台的排污费征收管理办法已经增加了污染因子数，但是仍有一些常见的污染物没有被纳入征费的范围内。比如，汽车尾气污染、家庭生活污水、放射性污染物等等。

4.征收程序复杂，征收成本高。现行排污费征收条例规定，排污费征收程序是每个月或每季都要分别向排污者送达核定的污染物排放种类、数量通知书和缴费通知单。大的城市须收取上万家单位的排污费，如果全部按程序发送通知书，需要大量的人力、物力，而且多数通知书要通过邮政部门挂号、特快送达，即使部分小单位每季度的排污费只有十几元也要开销同样的邮费，大大增加了收费成本开支。四．排污收费制度的改革建议

（一）改革的目标

1.改善环境质量

改善环境质量是首要和根本的目标，因为排污收费政策的实施最直接和最根本的动机就是改善环境质量。环境质量是否改善及改善的程度，是评价排污收费制度是否完善的基本指标。

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2.促进税制改革

环境税首要的功能是调节功能，即从经济手段的角度为在短期内有效遏制污染物排放的数量，促进资源和能源的节约使用，改变经济增长方式和消费模式提供经济动力。而引入环境税一定会影响到现在的税收体制，为税制改革起到示范和促进的作用。

3.提高政府效率

我们进行排污收费制度改革的目标是为了降低环境治理的成本，提高效率。而效率是通过收益与成本的对比来衡量的，成本中政府的管理成本以及企业和个人的奉行成本是两个重要的方面。随着市场经济体制的不断完善，政府效率的提高与政策工具的选择息息相关。政府只需要制定出适合本国国情的制度，在制度实施中让市场机制自动发挥作用，来达到政府预先设定的目标。较之以往大量使用行政管制手段、政府面面俱到的做法，这本身就体现了政府管理水平和效率的提高。

（二）改革的建议

现实证明经济发展水平与环境问题的出现有很大的相关性，某种程度上存在着一定的矛盾和冲突。环境保护是经济、社会和谐可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高，环境保护压力逐年加大的情况下，应当从环境保护角度来审视我们的政策措施，不断完善和改进，使之逐步适应发展需要，做到与时俱进。

1.创新改革排污收费理论。创新改革排污收费理论应明确排污收费是政府管理手段的延伸，征收排污费主要目标是促进排污单位加强经营管理和技术革新，节约和综合利用资源，积极治理污染，减少污染物排放。必须科学把握其经济调整职能和监管职能的协调统一。2.完善环境管理制度。首先实行排放污染物总量申请收费制度。该项制度的改革，其核心就是排污单位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物排放总量交易。其次，由被动征收转变为主动纳费。由于排污单位在申请排污总量或环境容量使用权时即缴纳排污费，否则排污者将得不到环境容量使用权，无法投入运行，污染物也就不得进入环境，这使排污费从被动征收转变为排污者主动缴纳。环保部门只要设立一个排污收费服务窗口，只需几个人，通过坐地办公即可解决大量收费问题，将大量的人力、物力从繁杂的征收事务中解脱出来，有效地解决了行政执法成本高的问题。

（三）科学制定和规范标准。收费标准不是不变的常数，应该与社会、经济、生态环境、科学技术水平相适应，不断摸索科学决策，建立适应市场机制适应治理成本的排污费征收标准。通过对各类主要污染物的治理进行成本调查，确定排污收费的费率，并兼顾地区差异，根据环境容量和管理效果及企业的承受能力逐步实施到位，实现排污收费从静态收费向动态收费的转变。

（四）建立排污核算、效能评查体系。要以减排量为约束性目标，实行污染总量控制、限额排放和配额交易，引入排放绩效指标，实现对环境容量资源的有效配置。在采取基本收费的同时，实行附加收费。对于超标排放和超总量排污实行附加费政策；对新增或超总量申请实行附加费政策；对重点保护区域、流域实行附加费政策；对未完成总量削减任务或控制地区实行附加费政策等。通过效能评查和收费的双轨制来规范排污工作。

（五）加强排污费征收使用管理。一方面要扩大排污费实际征收面，在继续重视废水、废气排污费征收的同时，加强对固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费的征收；另一方面要健全排污费征收稽查制度，坚决杜绝重复收费，堵塞在排污申报、核定、收缴过程中的征收漏洞，确保排污费及时足额征收；同时要规范和严格执行“收支两条线管理”制度，确保排污费专款专用。

（六）加强预算监督管理。由于排污总量申请收费制度实现了源头管理，排污单位在申请时考虑到发展需要，不愿意少申请，尽可能自觉主动地如实申报，同时由于对总量申请的担心，会主动地向环保管理部门提出或提供说明或账目审查，并能有计划地纳入到年度生产经营成本核算，做到事前按计划设置，自动、公平发挥作用，转变了事后按情节决定收费额造成的无序混乱现象，也从制度上彻底地、有效地转变事后收取排污费是罚款的错误理解，环保管理部门也便于总量管理的统计和预测，排污单位和管理部门对排污总量都能说得准、说得清，道得明。同时，也能做到公平、公正、透明，便于公众监督、行政监督、法律监督，形成有效地监督体系，把这项工作落到实处。五．结语

排污收费制度实施30年来，对于提高全民环境意识，筹集污染治理资金，促进企业污染治理、技术进步，加强环境保护队伍的自身建设，强化环境执法，推动环境保护工作的全面展开都发挥了十分重要的作用。因此收费制度不能轻易舍弃，作为环境污染控制与发展、保护之间关系调整的关键要素，是至关重要的一个方面，只要我们不断完善和改革，就能把各种问题兼收并蓄，统而化之。

第二篇：谈谈我国征收排污费制度

谈谈我国征收排污费制度

摘要：缺陷：

1、排污费的性质不明。

2、收费标准低于污染治理成本导致企业宁愿缴纳排污费也不愿治理污染。

3、收费的计算方法不合理。同一排污口排放两种以上有害物质的，只按照其中收费高的一种污染物计征排污费，而不是按照多种污染物质累计收费。

4、收费的使用不合理。改革方向：

1、法律应当明确规定排污费所具有的补偿环境损害、使污染者承担一定经济责任的性质。

2、提高收费标准，使收费标准略高于污染治理成本。

3、实行多项污染物累计收费。

4、对排污费全面实行有偿使用。

关键词： 排污收费制度 排污费 环境保护工作 环境容量 排放污染物 环境问题 排污单位 污染物排放总量 地方政府 排污总量

排污收费制度是我国环境保护的一项重要的经济手段，也是我国环境保护5大类主要政策手段之一。该项制度从1978年底开始到现行的《排污费征收使用管理条例》，经历了制度设想、法律确定、收费试点、办法建立、标准改革、条例制度实施等20多年的探索和实践，在我国的环境保护工作中发挥了巨大的作用。但是随着社会经济的快速发展，环境形势的日益严峻，尤其在“十一五”全面建设小康社会和加强环境保护、改善环境状况的关键时期，提出“十一五”末主要污染物排放总量减少10％和实现环境保护工作的“三个转变”，使环境保护工作又面临着历史性的挑战和机遇，如何按照要求，综合运用法律、经济、技术、手段和必要的行政办法解决环境问题，完成环境保护目标，变得尤为重要。现行的排污收费制度仍有很多不适应形势要求、亟待改革和完善的地方。

我国现行排污收费制度存在的缺陷

排污收费制度的法律依据不足《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定：排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定：企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。在法律规定中，明确表达了超标排放征收超标排污费的概念，这显然已不再符合我国当前环境保护方针、政策的需要，也同我国新时期、新形势、新任务的环境管理要求不相适应，针对目前严峻的环境问题，已不能再允许有超标排放行为，与环境影响评价制度、“三同时”制度等相抵触。实际上，排污就收费是针对一切排污者，对超标排放应禁止或超标即处罚，实行限期治理、限期整改或关停措施。因此，现行的针对排污收费制度的法律依据尚显不足，有待规范和完善。

现行收费体制处于失控状态排污收费的目的就是要通过经济杠杆作用促进排污者控制污染行为，以达到一定的环境目标。所代表的思想是“为损害环境而承担费用”是一种责任，是为遏制环境损害提供一种经济刺激手段，其作用就是积累资金投入污染治理或刺激经济力量投入污染控制，促进排污者加速对污染控制技术的开发利用。从现行的收费体制来看，并没有达到预期效果，主要是由于以行政管理为主的收费方式存在缺陷造成的。一方面，追求利润是市场主体的本性，企业时刻准备把内部的环境成本外部化，企业的自主经营权也不愿自我归罪，而收费测算数据的基础就是申报核定，主要依靠企业自报，而这些数据的可靠性、准确性、可用性很差，且由于对收费的担心，在核定过程中无法，也不可能做到让企业主动提供真实账目给环保部门审查；污染源监测也受到技术、手段、采样的瞬时性等制约，无法提供与实际排放相符的准确数据。因此，环保部门很难做到数据的准确性、科学性。另一方面，由于收费标准对新老排污者没有差别，企业环境行为不企望治理，而企望于环境容量，当一个地方环境容量不适应其发展需求时，则随意转入环境容量较大或相对优越的区域或地区，形成污染转嫁或转移。其次，排污收费强制性手段差，地方政府也把它视为财政收入的一部分，形成地方行政干预。因此，现有的收费体制表现为无效性、无为性，没有发挥应有的作用，长期处于失控状态。

收费的被动性和烦琐性

现行排污收费的核算是以排污者的生产需求以及所排放的污染物种类、数量、浓度为终端，而不是以流域或区域环境容量和环境质量控制要求为终端。在收费层面上，理论上只要排污者履行排污收费义务，排污总量可以随意拓展，在环境管理上只能考虑排污者是否达标排放，而不能充分发挥排污收费的经济杠杆作用来遏制区域排污总量的增加，被排污者牵着鼻子走，先污染后收费，事后管理，形成环境污染总量控制的被动局面，难以解决环境污染总量面临的严峻形势和巨大压力。

在收费实施过程中，也具有烦琐、工作强度大的弊端。针对每一次的征收行为，必须要通过现场监察、监测、申报、核定，再依照国家标准逐一测算，每一环节都有很大的工作量，内容专业性也很强，收费通知在下达到企业时，很多企业对测算内容看不懂，环保部门在解释说明过程中，企业似懂非懂，或干脆就不明白，大多数企业最终只是仅论收费数额、企业的承受能力被动接受，排污收费的真正理念并未达到，只是命令式而非控制式，企业往往产生抵触情绪或视排污收费为额外负担。其次，由于排污收费数额对每个排污者来说都是事后下达，在执行过程中也有多变的动态性，排污者事前不知道自己应承担缴费义务的具体数据，不能事前纳入生产成本核算，也不能纳入财务计划安排，在市场竞争中增加了风险，也得不到利益上的奖励等，甚至由于协商收费的原因，收费额度每年在向国家标准逐步缩小差距，使得收费额度在逐年提升。这样，既显现被动性，也挫伤了排污者治污的积极性，收费制度没有真正起到经济动力的作用。

收费政策的不经济性

首先，在收费体系中不反映环境的经济价值，一是环境未确定为公共财产，没有规定所有权，人人都可以无偿使用；二是未体现环境的稀缺性，人人都可以无节制使用，甚至侵夺使用；三是环境没有价格，使用中不增加生产成本，没有反映在具体价格体系中。

其次，在排污费具体征收过程中，花费大量的人力、物力、财力，在整个环境管理过程中所占比例较重。例如与征收直接相关的污染源监测数据必须准确、可靠，就要一方面考虑技术的可行；另一方面在技术可行的情况下付出高昂的费用，包括人员、车辆、设备的购置、运行、维护等，在排污收费过程中必须要作出选择，而在实际操作过程中，大多只能放弃，而采用协商收费，达成协议。

不利于规范行政行为和实施有效监督 对排污费的收、管、用实行稽查监督是法规规定，也是这项工作中必不可少的重要环节，其中对收费的规范有序、足额全面、公平公正、措施落实等具体的操作过程进行全过程、全方位监管、考核是关键。但是，在具体的稽查过程中，一方面由于一个地区排污单位可达几千家，数据几万个，在年申报、月核定中，还含有大量的环境指标，特别是各单位的产品、工艺、治理情况各有不同，排放污染物的差别很大，金融、财政系统的现金、票据的对账等，所要的信息量非常庞大，难以得到具体征收或确定排放污染物量的准确可靠信息，仅凭软件资料查对，无法进行全面了解；另一方面，由于指标、依据、监测、核算等内容复杂，虽有公示，排污者不可能、也不愿去熟悉、了解或考虑，对合法性、公正性无从介入，难以公开、透明，公开监督方面也无法得到认知、认同和支持；三是地方政府在财政理念上，在排污费的管理、使用上，有很多地方尚未能脱离行政干预的困境，仍认为地方财政可以作为分摊费用，原应从财政承担的费用，仍尽可能会从排污费中列支，环保部门也以此作为经济命脉。因此，排污费的使用、管理工作难以从自身得到监督。

排污收费制度的改革建议

目前，我国经济处于高速发展时期，环境问题引起的生态、社会、政治问题交织已日益显现，在历史发展的新阶段，要实现“十一五”目标，任务非常艰巨。因此，必须首先要从政策、法规、体制上进行改革和完善，适应发展要求，排污收费制度是至关重要的一方面，必须改变旧有的收费模式，才能突破环境问题在经济发展中的瓶颈。

实行排放污染物总量申请收费制度

该项制度的改革，其核心就是排污单位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物排放总量交易。

核算终端由事后转变为前置 目前的排污收费是以排污单位在污染物排放后，按照其排放量来计算，先污染后控制，先排放后收费，体现出事后管理或“秋后算账”，先上船后买票，环境污染压力已造成事实，这与事前预防和总量控制相违背或形成冲突，使收费制度变为无效和失控状态，仍为先污染后治理的管理模式，已与目前的现实状况不相适应。因此，环境容量资源作为国有或公共财产，排污单位在未使用前应申请环境总量的使用权，同时缴纳使用费或排污费，将收费的核算终端前置，并不得突破总量，否则将采取行政措施，如限产、限排、停产（业）整改等，或同时实行严格的经济处罚措施。这样才能充分发挥经济杠杆作用，从源头上抓起，切实起到有效的预防和控制作用。

由被动征收转变为主动纳费 由于排污单位在申请排污总量或环境容量使用权时即缴纳排污费，否则排污者将得不到环境容量使用权，无法投入运行，污染物也就不得进入环境，这使排污费从被动征收转变为排污者主动缴纳。环保部门只要设立一个排污收费服务窗口，只需几个人，通过坐地办公即可解决大量收费问题，将大量的人力、物力从繁杂的征收事务中解脱出来，把重点投入到环境监督管理中去。

有效解决执法成本高的问题 现有的收费政策在执行过程中需要支出高昂的行政管理费用，包括：行政人员、监测技术、设备仪器、执法装备、管理运行维护费用、程序运行等等，加重了管理机构的经济负担和工作强度，是执法成本高的重要方面。而在实行总量申请收费工程中，这些数据可以直接从排污单位申请中取得，审核时可以参照环评或物科衡算数据，而无需投入大量的征收管理费用，减少检查频次，对总量排放管理转为平时抽样督查，可以大幅减少执法成本。

通过经济动力作用形成有效的环境总量准入机制 为提高区域、流域环境质量，各地针对环境质量现状都在相应提高准入门槛，而环境总量准入机制尚未纳入排污收费调节体系，应着重点强化，特别是环境容量小，承载相对脆弱地区。而总量申请收费制度则可成为一个行之有效的经济措施，补充有限的行使命令措施和严厉的关停措施之间的空白。在此收费制度下，由于经济措施容易被接受，一方面可以最大限度地消除行政管理和强制措施之间的摩擦。另一方面，促使排污单位在经济手段的调节下，在研究发展决策、生产、经营活动、各种技术设备的研发、防治资金投入时趋向更有效、更公平的污染控制体系转变，自觉主动地提高产业结构调整力度，强化环境基础设施建设，优先考虑清洁生产工艺和实行多方位的污染控制措施，转变理念，从被动命令转变为内在要求，增强经济措施的动力、活力和效力。

突破总量核查难点，便于形成监督体系 由于排污总量申请收费制度实现了源头管理，排污单位在申请时考虑到发展需要，不愿意少申请，尽可能自觉主动地如实申报，同时由于对总量申请的担心，会主动地向环保管理部门提出或提供说明或账目审查，并能有计划地纳入到生产经营成本核算，做到事前按计划设置，自动、公平发挥作用，转变了事后按情节决定收费额造成的无序混乱现象，也从制度上彻底地、有效地转变事后收取排污费是罚款的错误理解，环保管理部门也便于总量管理的统计和预测，排污单位和管理部门对排污总量都能说得准、说得清，道得明。同时，也能做到公平、公正、透明，便于公众监督、行政监督、法律监督，形成有效地监督体系，把这项工作落到实处。

建立动态的附加费体制

排污总量申请收费制度是以排污单位排放污染物达标为基础，但是在市场经济条件下，追求最大利润是市场主体的本性，时刻准备把内部的环境成本外部化是这个本性的表现。在实际执行过程中时刻存在复杂而多变的动态性质，要考虑经济措施和管理功能的合理性、合法性和可操作性，并且符合当前政治经济、社会现状需要，要多方位着眼，研究其可操作性和预期效果。为此，建议在实施禁止和处罚措施的同时实行基本收费、附加收费双轨制。实行附加费的范围主要为：一是强化对污染转移的控制，对新建项目实行附加费政策，打破因地区总量控制要求不同，而收费标准一样，不优先考虑污染防治，而向环境容量较大，经济相对落后地区转移，扩大污染源的点和面和地方政府“饥不择食”引进项目，不愿以损失工业发展和工作就业为代价换取环境效益的错误观念和行为；二是对超标排放和超总量排污实行附加费政策；三是对《污水综合排放标准》中的第一类污染实行附加费政策；四是对新增或超总量申请实行附加费政策；五是对重点保护区域、流域实行附加费政策；六是对未完成总量削减任务或控制地区实行附加费政策等。

现实和现状研究表明，经济发展水平与环境问题的出现有很大的相关性，某种程度上存在着一定的矛盾和冲突。环境保护是经济、社会和谐可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高，环境保护压力逐年加大的情况下，应当从环境保护角度来审视我们的政策措施，不断完善和改进，使之逐步适应发展需要，做到与时俱进。排污收费制度反映了自然、经济、社会三方面错综复杂的相互关系，作为环境污染控制与发展、保护之间关系调整的关键要素，是至关重要的一个方面，只要我们不因小不适而废大利，不断完善和改进，就能把各种问题兼收并蓄，统而化之。

第三篇：阐述我国国有企业的产权制度缺陷以及改革的思路和措施

一、产权制度的相关理论

（一）产权制度的定义 所谓产权制度，是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排。产权制度的最主要功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。

产权是一个古老的概念，也是一个发展的概念。现代企业产权制度就是人类社会经济长期发展的结果。从私有财产的出现到市场经济的确立这几千年的历史中，产权一直被视为仅仅是一个法律上的概念，指的是财产的实物所有权和债权，它侧重于对财产归属的静态确认和对财产实体的静态占有，基本上是一个静态化的范畴。而在市场经济高度发达的时期，这一法律意义上的产权概念已经日益深化，其含义比原来宽泛得多，它更侧重于从经济学的角度来理解和把握，侧重于对财产实体的动态经营和财产价值的动态实现，它不再是单一的所有权利，而是以所有权为核心的一组权力，包括占有权、使用权、收益权、支配权等。

而现代产权制度是权责利高度统一的制度，其基本特征是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础；权责明确、保护严格是现代产权制度基本要求；流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。

（二）国有企业产权的特征

传统公有制下的产权结构从根本上说是与市场经济不相容的。它表现在：一是所有制形式单一，难以形成市场经济所需不同产权主体；二是国有企业产权主体虚置，参与市场竞争的压力和动力明显不足；三是国有企业偏离市场经济所要求的利润最大化目标。

从产权角度分析，当前国有企业产权有以下五个特征：第一，“资本雇佣劳动”而非“劳动雇佣资本”。第二，事实产权与法律产权不一致。第三，产权成本与收益不对称。第四，人力产权丧失。第五，国有产权的“廉价性”。在这五个特征中，最重要的就是“资本雇佣劳动”和人力产权的丧失。“资本雇佣劳动”决定了国家作为大股东的地位，但国家作为大股东并非必然导致低效率，这一点在西方国家不乏例证。一个主要的原因是承认了人力资本所有者对企业产权的享有。但是，由于我国从法律上完全否定了人力产权，这是国有企业低效率的本质所在。

二、国有企业产权制度的发展变化

在传统计划经济体制下,国有企业是政府附属物,“国家所有,国家经营”,国家对企业包供包销,统负盈亏,统一安排职工就业,个人分配实行大 1

锅饭、平均主义。国有企业的各项权利掌握在国家手中,产权制度是一种封闭的、单一所有权制。针对这种现状,1979年开始的企业改革首先是“放权让利”,企业开始有了一定的自主权,比如财产使用权。但由于这一阶段的改革是在不触动企业财产关系的前提下进行的行政性分权、让利,产权制度并无实质性变化。到1986、1987年,企业开始实行所有权与经营权分离的承包制。这种“两权分离”的承包制在初期由于分配与企业的经济利益直接挂钩,所以起到了一定的积极作用。但因承包制是在承认现有产权制度前提下的一种“两权分离”,虽然使产权的各项权利有了某些分离,但依此形成的企业财产经营权没有按照商品经济原则、通过市场交易来实现,因而这种财产经营权实际上仍是一种行政性分权,传统产权关系并未改变。从1991年第二轮承包看,短期行为问题已比较明显地暴露出来。在这一时期,发展企业集团也被当作一条搞活国有大中型企业、增强企业活力的重要途径提出来,但由于在不触动产权关系、坚持“三不变”(所有制不变、财政上缴渠道不变、隶属关系不变)的前提下组建企业集团,也只能是松散型的或是行政捏合式的联合体,企业集体功能和优势仍未发挥出来。

1992年出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中“转换经营机制”成为企业改革热点。它明确了企业必须转换经营机制,政府必须转变职能,实行政企分开;明确了“企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”该条例实施后,企业自主权逐渐落实,但同样未承认企业法人财产权,企业只能是相对独立的商品生产者和经营者,仍不可能实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。这一时期的产权制度与现代企业产权制度仍然相差甚远。

从1993年中共十四届三中全会第一次提出了国有企业产权改革问题以来，国有企业沿着“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的思路进行了一系列的改革，2003年3月成立了国有资产监督管理委员会，同年10月中共十六届三中全会提出了我国企业产权制度建设的具体内容和目标，强调“产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等种类财产权，建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济的发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济的发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。”至2008年8月，半数以上的国有重点企业进行了股份制改革，一批国有企业改制后在境内外上市，国有中小企业改革改制面超过90％，中央企业下属子企业大部分实施了公司制股份制改革。一些中央企业和地方国有企业进行了完善公司法人治理结构的探索。

国有企业产权改革取得了重大的成果。

三、国有企业的产权制度缺陷

（一）产权归属不清

现代产权制度的一个特征是产权归属明晰，本质上就是要使产权主体人格化，明确产权的权利主体和责任主体，承认产权的排他性。产权的排他性是产权交易的前提，特定的产权主体是唯一的和垄断的，特定的产权是有边界的和可计量的，否则就不能把特定产权从其他产权中分离开来用于交易。没有了产权交易，市场经济就失去了配置稀缺资源的功能；没有了权利归属，稀缺资源就无法得到有效的利用；没有了清晰的利益归属，经济增长也就失去了持续的动力激励。就我国实际来看，就是要依照法律、法规合情合理地认真清产核资，理清产权属性。各类财产权归属清楚，是建立现代产权制度的基础环节。一直以来，国有企业实行单一的生产资料公有制，即生产资料归全体劳动者共同所有。而国家则代表全体人民来使用和支配生产资料及剩余产品。通常叫 “取之于民，用之于民”。这在理论上讲似乎并没有什么矛盾，但在现实中，这种理论上的说辞很难让人感同身受。因为仅在名义上人人所有，具体的公有组织中任何个人（自然人）均无权实施可量化的财产占有、享受、支配和交换。生产资料和劳动者个人之间不存在以往私人占有那种直接量化、可支配的对应关系，公有产权事实上处于一种非个人化的 “虚置”状态，个人和国家之间并不存在制度上沟通的 “桥梁”。显而易见，正是这种不能分割，不可量化，只能以整体面目出现的单一公有产权模式，从其产生之初就包含着一个致命的产权归属虚置而导致的动力衰退问题。除了实实在在的源生性的财产与物质利益上的归属关系之外，还有什么样的制度性因素能比它更具有持久性和驱动力？国内外大量事实表明，单一公有产权模式必须限定在极小范围内，可以通过非物质性因素（法律强制或信仰鼓励）来补充动力。

（二）产权主体虚设

国有企业资产名义上为全民所用,体现为政府代表全民进行国有资产的管理,而政府则由众多部门组成,这些部门都能凭借国有资产所有者代表的身份,对国有资产进行管理和干预,而对由此造成的损失则无法问责,也无人负责,国家和企业之间的责权利难以对称,有权利的没责任,有责任的没权利。

（三）权利与责任、收益与风险不明

在产权非个人化的传统公有制经济环境中，不仅普遍存在的偷懒现象导致了高昂的制度运行成本问题，而且，更为严重的是，各式各样、官职不一的监督生产、防止偷懒的人，由于利益相同，投入难以量化等缘故，反而更有条件发生偷懒的现象，更容易出现层层包庇、官官相护的监督失灵问题。进而由此还带来了更加复杂化的制度运行难题，即监督别人的人由谁、靠什么来监督。这就是在传

统公有制经济组织普遍出现的制度运行成本（机构、人员、办公场所、经费等）越来越高昂，但制度运行的效率却出现了不可逆转的效应递减趋势。

同时，在完全没有个人产权风险责任的传统公有系统里，生产经营和收入分配的决策权高度集中，基层和个人很少有参与决策、发表言论的机会，由此带来一个技术上的难题无法克服，即科学决策所必需的信息充分和信息对称问题如何解决？这个问题解决不了或解决不好，它所带来的主观主义、机会主义和道德风险如何避免？这在现实中就是我们随便可以看到的在公有制经济组织中普遍存在的决策信息垄断、暗箱操作、决策程序不公开以及报喜不报忧、好大喜功等现象。

权利与责任、收益与风险方面存在的不平衡问题，是传统的单一公有产权制度结构中普遍存在的一个制度难题。这种问题在非公有制经济组织中并不存在，私有产权在权责益险方面先天就具备高度的对应性，这就是资本、财产的所有权说了算——谁拥有、谁决定，谁负责、谁收益。权利、责任，风险、收益十分对称。这种由于所有制结构（公共占有）带来的权责益险问题，只能通过所有制结构的调整来解决。目前国有企业改革的深化，首要的问题，要通过国有资产管理体制改革和建立现代产权制度，把维护出资者权益和维护法人财产权益有机结合起来，从而在国有资产管理机构的督促和国有企业自身努力的互动中，实现国有资产的保值增值和国有企业可持续发展的目的。

四、国有企业产权制度改革思路及措施

产权制度改革是国有企业改革的关键环节。国有企业产权制度改革就是把国有资产的所有权与经营权分开，推动国有资产的产权以资本运作的形式，实现产权的流动和重组。加快国有企业产权制度改革有着重要的现实意义产权制度改革，是增强企业活力，推动企业真正成为市场竞争主体的重要途径，是建立和完善社会主义市场经济体制的基础性工作；产权的流动性重组，形成投资主体多元化，是建立合理的法人治理机构，实现国有资产保值增值的重要保障；产权的高效配置，是增强国有企业核心竞争力的必然选择，是从整体上搞活国有经济，确保国有经济在国民经济中主导地位的重要改革措施。为此，加快国有企业的产权制度改革已成为深化国有企业改革的一项核心性的紧迫任务。

(一)深化改革，促进国有企业产权多元化

通过股权多元化使得个人和诸如保险基金和投资基金等机构也成为国有企业的部分所有者，这些个人和机构追求最高经济效益的动机有利于所有者职能到位，形成规范的公司法人治理结构；有多元股东的制衡，易于实现政企分开，使企业的目标集中追求经济效益。实践证明，股份制是国有企业走出困境，进行制度创新的出路；股份制是现阶段公有制与市场经济有效结合的最佳方式。通过对国有企业的股份制改造，可以建立起产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度。国有企业通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。

（二）建立科学合理规范的公司法人治理机构

国家所有者通过对国有资产授权经营机构的严格监管，使他们成为持股企业“真老板”，而且要权能到位。董事会应由国有资产授权经营机构选派的股东代表、个人和机构的股东代表、职工代表和利害相关者代表如银行代表等组成。适当增加外部董事的比例，有利于企业的监督和企业经营绩效的提高。董事会成员与经理层不能高度重合，一般情况下董事长和经理应当分设。国有独资和国有控股公司的党委成员可以按法定程序进入董事会和监事会，充分发挥董事会对重大问题统一决策和有效监督的作用。与此同时，建立和规范可以追究董事责任的董事会议事规则和决策程序，防止董事渎职，保证所有者权能到位。公司的权力机构、决策机构和执行机构应权责分明，严格按《公司法》和公司章程运行。

（三）产权制度改革应坚持市场配置为主的原则

国有企业的产权制度改革，实质意义上是国有资本的重新配置，在市场经济日臻完善的新形势下，对国有资本的“进与退”和“有所为、有所不为”，政府在定政策，企业在定方案中应该充分考虑市场规律、市场机制和市场取向。国有资本在一个企业是否“全部转让”或“部分转让”，关键要尊重市场的供求规律和竞争规律。市场竞争中处于劣势的行业和企业，不“退”不足以解决国企深层次矛盾的企业要抓紧推进资本退出的产权制度改革。反之，对市场中的强势企业，无论其是否是竞争性行业，则要通过产权制度改革吸引外部法人参股或股票上市等形式发展混合所有制经济，也可通过资产置换、投资入股等方式，进一步扩大国有资本的影响力、控制力和带动力。可见，从实际出发，“具体地解决具体问题”应作为国有企业产权制度改革的基本指导思想。既要防止“按兵不动”，又要防止行政干预的“一刀切”、“大撤军”式的出售和转让。

总之,国有产权改革是中国经济发展的内驱力,是所有者主体的要求和占据国有经济成分最大的所有者(政府)发展的内驱力和直接推动力。道格拉斯•诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中认为,“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。因而,产权制度改革就是创新划分、界定、实施、保护和调节产权的规则,使确认和处理各个产权主体的责、权、利关系的规则成为现代企业制度的核心。所以说,国有产权从私有到国有再到民有的变革是展现中国产权革命的一条渐进之路,这场深刻持久的变革,必将给国有经济带来全新的未来。

参考文献

［1漆多俊.国有企业股份公司改组法制问题研究［M］.北京：中国方正出版社，2003.［2刘洋.国有企业产权制度改革研究［D］.华东师范大学，2007.[3]彭光良,罗晓云.从产权理论看我国国有企业改革 [J].技术经济, 2003,(9).[4]刘蕾.从新制度经济学透视国有企业产权制度改革[J].经营与管

理,2004,(6).[5]彭光良,罗晓云.从产权理论看我国国有企业改革 [J].技术经济, 2003,(9).[6]胡峰.关于我国国有企业产权制度改革路径的思考[J].山东经济,2003,(2).[7]粟国敏,张晓文.国有企业产权制度创新与竞争力[J].工业技术经

济,2005,(3).

第四篇：我国现阶段金融体制的缺陷及改革方向探索

我国现阶段金融体制的缺陷及改革方向探索

【摘要】金融体制改革是深化经济体制改革的重要内容。改革开放以来，我国金融体制改革取得了巨大成就．同时也还存在很多问题。随着经济全球化和世界金融一体化的日益加深，我国金融体制改革的主要思路就在于加快国有银行商业化进程、完善农村金融服务体系、优化资本市场结构、加快推进利汇率改革和积极防范金融风险。

【关键词】金融体制；体制缺陷；改革；金融监管

金融是经济稳定发展的关键因素，金融体制改革是深化经济体制改革的重要内容。改革开放后．随着我国经济体制的转轨。金融体制也从高度集中统一的计划金融体制逐步过渡到与社会主义市场经济相适应的现代金融体制。这对于我国社会主义市场经济体系的建立，充分发挥金融的资源配臵功能，完善我国宏观调控体系，促进国民经济又好又快发展起着举足轻重的作用。

但是，随着市场经济的发展，我国的金融体制出现了一些问题，对我国金融体制的进一步发展以及推进经济的进步起到了阻碍的作用，主要表现在金融监管和金融法制方面的不足，完善金融法制，建立健全法制体系对于我国金融体制的创新以及经济的快速长足发展有重要的作用。

由于历史的和体制上的原因，我国金融体制的改革较之于其它经济领域的改革更为艰难，银行业的主力军——国有银行尚未实施真正意义上的转轨，各种经济、金融关系尚未理顺，因此我国的金融体制发展举步维艰。

(一)金融监管的低效率

造成金融监管效率差的原因固然有其复杂性、多重性，如新旧金融体制转轨引起的体制上的不协调、国家宏观经济政策起伏过大等，但关键还在于我国现行金融监管体系存在着缺陷，主要体现在：

1、监管目标不明确

我国金融监管部门对金融机构监管的范围相对宽泛，从进入审批，到经营业务监管，再到退出管理，都在其监管范围之内。既管银行的资本充足率、拨备率和保险机构的偿付能力、保险资金进入股市投资的上限等指标，又管金融机构高管的任职资格，甚至管贷款的额度以及贷款的具体用途。金融监管部门的职能过泛，对金融机构的干预过多过细，可能加大监管的成本，增加“寻租”的可能性；可能导致监管不当或监管不到位；还可能限制金融机构对市场的合理需求作出及时的反应，从而降低金融资源的配臵效率。

2．监管独立性得不到保证

金融机构从进入、经营到退出都受监管部门控制，金融机构高管的任命权也掌握在政府手中，金融机构必须听命于政府。以银行为例，政府一声令下，要求支持经济发展，银行特别是国有控股银行纷纷增加信贷投放；政府要求防范金融风险，银行特别是国有控股银行又纷纷收缩信贷。这样就很容易出现“一放就胀、一控就死”的问题。在金融市场结构不合理的情况下，金融监管常常宽严皆误。

为了加强和改善金融监管，维持金融的稳定发展，我国必须继续推进金融体制改革，而金融体制的改革，必须坚持市场化的取向。

3、监管主体的法定职责构造存在诸多不足

金融监管部门作为监管者首先应对存款人、投保人和上市公司的中小投资者负责。但是，作为行政审批人或核准人，金融监管部门又要对金融机构和上市公司的行为负责，有时还要充当国有金融资本代表者的角色。这三种角色可能发生冲突。当存款人、投保人的利益受损时，金融监管部门需要问责于金融机构，但他们本身可能负有审批不当的责任，同时他们还可能要对国有金融资产负责。在这种情况下，理性的行为是拖延风险的暴露，但这并不能使问题获得解决，反而可能使风险累积和深化。

(二)商业银行体系的不完善

商业银行是适应社会化大生产和市场经济发展需要而形成的一种金融组织，是金融体系的主体。一国金融体系的整体水平，在很大程度上取决于商业银行，尤其是大商业银行的经营管理水平。改革开放以来，我国金融体制的改革虽然已取得一定的成绩，但商业银行体系仍不完善，主要体现在：

1、国家专业银行向商业银行的转变尚未完成，几大国有银行还未能真正成为《商业银行法》所确定的自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的企业法人。

2、在金融改制过程中新建的商业银行，也存在着重规模扩张、轻资产质量、重发展速度、轻经营效益，重硬件建设、轻优质服务，重“搭架子”、轻组织机构规范化等问题，其运行机制离真正的商业银行还有较大的差距。商业银行体系的不完善，不仅加大了银行经营风险。而且由于金融风险可能来自于非经济因素而使得银行监管无法发挥真正的作用。

(三)银行资本的构成不合理

资本市场是长期资金市场，是指证券融资和经营一年以上的资金借贷和证券交易的场所。由于市场体系不成熟，我国资本市场走过了一段曲折的发展道路。随着股权分臵改革基本完成，资本市场逐渐步入规范、健康发展的轨道。

(四)金融监管方式不完善

随着经济全球化、金融一体化及信息技术的广泛运用，金融监管方式也发生了巨大的变化。但由于我国金融体制改革滞后于金融实践的发展，致使金融监管体系还不完善、效率低下，阻碍了金融业的健康稳定发展。主要问题有：一是监管内容和范围狭窄。二是监管方式和手段单一。目前我国金融监管的方式较为单一，主要是外部监管，自我约束、自我管理机制还不完善，行业自律组织较少，社会监督渠道不畅通。

我国应该选择什么样的金融体制，是近年学术界和实务界非常关心的一个话题。根据我国金融体系的特征和金融体制选择的内生基础，提出了我国金融体制的选择标准，即“以确保金融体系安令为基础，以实现金融安全与效率统一为目标”，适当控制“混业控股”的开放步伐，审慎对待负债型及隐性负债型金融机构与风险投资型金融机构之间的混业控股行为，适度限制银行与其他非银行机构之间的混业控股行为，继续以“分业经营、分业监管”作为我国金融业改革和发展的体制选择。

1993年金融体制改革后，关于分业体制和混业体制的讨论颇多。

特别是近年来，以混业体制作为我国金融体制选择的呼声较大，并多以西方国家近年来金融体制的变化为证据。如前文所述，基于一困金融实践的经验总结和概括可以用于该困的理论发展和实践指导，但对于其他国家的指导意义有限。我国的金融体制不能用移植的办法解决，不能照搬照抄任何一个国家的模式，只能在一般政治和经济理论下。基于我国的金融环境产生。

与此同时，还没有足够的证据证明混业控股所带来的效率足以抵消因代理人道德风险导致的成本增加，以及交叉管理的成本。从国内当前有限的文献资料来看，由于对混业控股效率研究在样本选择、时间选择等方面均存在很大问题，研究样本分类混乱，因而无法基于一般性前提和样本分类得出较为合理的研

究结论。初可佳、洪锐滨(2008)对全球38个国家和地区的812家商业银行在样本期间1995—2005年的研究结论是：金融机构间混业经营并不必然带来绩效的提高，贸然推进混业经营可能会降低效率，而且增

加市场风险。我国应该选择什么样的金融体制?面对金融业发展与监管水平局限下的金融安全问题，以及我国政治经济体制与社会发展的要求，在无法验证混业控股是否能够为我国金融业带来正效率的情况下，为确保银行业、信托业、保险业和证券业等四业金融机构的安全，我国应在未来相当长的时期内，适当控制“混业控股”的开放步伐，审慎对待负债型及隐性负债型金融机构与风险投资型金融机构之间的混业控股行为，适度限制银行与其他非银行机构之间的混业控

股行为，继续以“分业经营、分业监管”作为我国金融业改革和发展的体制选择。

参考文献

【1】戴丛．金融监管的理论基础和金融当局的监管措施[J]．国际金融研究，1995(11)

【2】林志远．我国金融监管的十大基本理论问题[J]．上海金融，1995(9)

【3】漆多俊．经济法论丛(第八卷)【M】．中国方正出版社，2003．

第五篇：试析我国人民陪审员制度的改革方向

试析我国人民陪审员制度的改革方向

作者： 吴磊发布时间： 2011-02-23 10:38:44

人民陪审制度渊源于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期。实践证明，人民陪审员参加人民法院的审判工作，对人民群众参加国家管理，保证审判权全面、正确地反映人民的意愿，客观、公正地行使审判权，确保司法公正，防止司法腐败起到了积极的作用。但由于历史、现实以及其他的原因，人民陪审员制度尚存在一些问题，使其未能充分发挥积极作用，实施效果并不尽如人意。因此，为了突破现实困境，更好地推进我国社会主义民主法制建设进程，更好地推动我国的司法改革，必须采取措施，改革和创新我国的人民陪审员制度。

一、更新支撑人民陪审员制度的司法观念

一切革命都以思想的革命为前提。陪审制在中国存在，能否发生作用，首先取决于公众的态度。如果陪审员参与审判不受法院的重视，也不受法官的重视，甚至也不受陪审员自己的重视，则结果只能流于形式。因此，人民陪审员制度的改革，首先要进行理论宣传，实现观念更新为陪审制度的完善做好思想上的准备。与欧美国家不同，中国古代社会没有产生过任何形式的民主政治，没有陪审制产生的机会，陪审制的概念和观念也无从谈起。资产阶级革命时期虽提过建立陪审制的主张，制定了有关陪审制的法规，但从未被付诸实施。新中国成立以来，我们建立的人民陪审员制度又不够成功，公众对陪审制度既无了解，更无热情，即使是参与陪审审判的法官和陪审员也多未能真正了解陪审制的理念和精神。这既延续了公众对陪审制的陌生，又是导致陪审制不成功的一个原因。陪审制作为实现政治民主、司法公正的一个重要制度，作为非职业法官以人民代表的身份参与诉讼活动的制度，不是外力强加的，而是关系到人民利益的制度，应成为人民

手中的武器。它的生存发展的前提就是人民的了解、信任和积极支持。没有社会的关注和人民的热情，即使包含着无比美好的法律理想，也只能是徒有虚名。为此，需要向社会呼吁，向人们宣传，进行陪审制度的理论宣传和启蒙，增强人们承受压力，克服困难的勇气，在人民的支持下，名副其实的人民陪审制才能建立起来。

二、完善人民陪审员制度的产生机制

人民陪审员的产生过程应体现出一定的程序性和严肃性，并能优化陪审员的结构，使陪审员在整体上具有广泛性和代表性，能代表人民的利益。

第一，完善人民陪审员的任职资格条件。《关于完善人民陪审员制度的决定》

第4条规定:“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。这是为人民陪审员设立的学历资格门槛，但其存在一定的不合理之处，对人民陪审员设定大专以上学历的限制，将剥夺许多公民担任陪审员的权利，可能有利于审判，但有悖于陪审制度的本质。人民陪审制度的本质是国家通过让未经法律训练的普通民众参加审判，使其凭借自身朴素的善恶感、是非观对案件作出判断，扩大司法民主，监督审判机关的审判活动，使法律适用更加合情、合理、合法，最大限度接近人民。贝卡利亚曾经指出:“优秀的法律应当为主要法官配置一些随机产生的而不是选举产生的陪审官，因为，在这种情况下，根据感情作出的判断，较之根据见解作出的判断的学识要更可靠一些„„如果说寻找证据需要精明干练，作出的结论必须明白准确的话，那么，在根据结论作出判断时，只要求朴实的良知。而一个总是期望发现罪犯的同时又落入学识所形成的人为案臼的法官，他的知识却比较容易导致谬误。而关于人民陪审员的条件，各国立法例表现出一般应符合参审制度的功能需要并符合简便可行的原则。所以陪审员的条件设置应有利于民众广泛参与，不宜限制过严，但可以在年龄、公民权、有无犯罪记录、又无

法律职业经历、阅读、表达和理解能力、身体状况、心理状态等要素加以限制。所以，笔者认为，只要具备道德良知、社会经验和一般公众的价值观就可以担当陪审员，而法律知识和相当的文化程度并不是选任陪审员的条件。具体而言，笔者认为，年龄在23至65周岁、具有高中以上文化程度、享有政治权利、有完全行为能力、没受过刑事处罚、没有因法定事由被取消陪审资格的中国公民都可担任人民陪审员。

第二，规范人民陪审员的选任程序。在《关于完善人民陪审员制度的决定》实施之前，我国的人民陪审员的具体程序比较混乱，选举、推荐、聘用都可以。聘用方法虽然比较受法院欢迎，但是其无法具有普通公众代表性，有违民主精神。选举和推荐方式用的就比较少。《关于完善人民陪审员制度的决定》专门规定了人民陪审员的选任程序，确定人民陪审员的选任由基层法院会同同级司法行政机关共同举行，初步确定人选后报人大任命。所以，人民陪审员的选任要经过报名、审查、提请人大任命、人大任命几个步骤。这是一个比较繁琐的步骤，所以导致实践中，人民陪审员一经任命，就会比较固定，很多种情况下，变相地成为了法院工作人员。所以，笔者认为，可以取消对选任人民陪审员的推荐、申请、审查和任命这些不合理的程序。按照基层法院所在行政区划，将该行政区划内凡符合条件的公民统统纳入选任范围，形成一个陪审池。取消任期制，实行一案一选。采用随机抽选机制，人民陪审员从陪审池中随机抽选。挑选人民陪审员时当事人或其律师应在场监督，自己弃权的除外。当事人有权了解被选中的人民陪审员的基本情况，有权申请人民陪审员回避。

三、确定人民陪审员的职责，明确权利和义务

当前人民陪审员享有与职业法官同等的权利，太过原则，也不利于人民陪审员和职业法官各尽其长，我们应当按照陪审团制度的要求和特点，对审判员和陪

审员的权利和义务作详尽、具体的规定，明确审判员和陪审员在审理案件时的分工。

第一，要确定人民陪审员审理案件的范围。当前对陪审制度适用的案件范围的规定比较笼统，不利于陪审制度的运用，应当进行细化。应当依据案情的复杂程度、价值判断等确定案件范围，笔者认为可以确定以下类型案件为人民陪审员可以陪审的案件:

1、查明事实存在困难的案件，尤其是对事实存在与否，当事人有根本分歧，而法院又不能直接依据证据规则作出认定的案件;

2、需要作出重大价值判断与取舍才能裁判的案件，如需要作出具有社会导向的道德或政策判断;

3、法律规定存在空白而裁判会形成规则导向的案件;

4、法院认为应当使用陪审制的案件。

第二，明确人民陪审员的权利。我国法律法规仅仅规定了人民陪审员与法官享有同等权利太多简略化、原则化，不利于其地位的明确、作用的发挥。毕竟法官的大量庭前、庭后活动都是陪审员无法参加的。而且陪审员作为非职业法官其权利、义务与职业法官理应有一定区别。所以，有必要将人民陪审员的权利明确化。建议作如下规定:

1、有权参与庭审，赋予人民陪审员完全的审判权，包括阅卷、参加庭审、参与案件评议、协助制作裁判文书等各项权利;

2、陪审员在合议庭有与审判员平等的表决权。如果陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将意见写入笔录，要求合议庭提请院长决定是否提交审判委员会讨论;

3、监督权，在案件审理中发现职业法官有违法审判或其他不正当行为，有可能影响案件公正审理的，有权向法院纪检部门提交有关意见;

4、陪审员为荣誉职，国家不付报酬，其在单位享受的工资、奖金、及其他待遇不变，但对其出庭活动给予一定的补贴。

第三，明确人民陪审员的义务和责任承担。从设计陪审制度的初衷来看，采用陪审制可以在普通公民与法官之间形成一种制衡，以防范司法专断。但是，从目前我国司法体制看，人民陪审制度的文化底蕴更多的是对陪审及法官的不信任。赋予陪审员权利的同时，其就有了权力。权力必然带来利益，所以，在法律上要对人民陪审员的权利加以一定的约束，并形成有效的监督制约机制。而现行的对人民陪审员义务的规定如同对权力的规定一样，过于原则，缺乏可操作性。笔者认为可从以下几个方面对人民陪审员的责任加以规定:

1、陪审员必须依法执行职务，在审判活动中遵守法庭纪律，认真履行职责，服从审判长的指挥;

2、应自觉遵守执行回避的规定，实行错案责任追究，以增强其参与审判的责任感，保证审判质量;

3、对人民陪审员的违纪行为，法院报任命人民陪审员的机构处理，或警告批评或免除其人民陪审员荣誉，情节严重，构成犯罪的，追求其刑事责任。

四、建立人民陪审员参审效果考评体系

人民陪审员制度到底能够发挥什么作用，到底能够发挥多大的作用，并不取决于制度在理论上设计的多么完善，人们对之所抱的期望有多么殷切美好，根本的还是取决于人民陪审员参与审判所带来的实际效果如何。所以，有必要建立人民陪审员的考核、监督制度:

1、明确人民陪审员应当向其选任机构定期报告工作情况，应对人民负责;

2、法院应当建立陪审员的业绩档案，由法院、选任机构定期功过旁听庭审、测评的方式，从解决纠纷的效果、防止机械司法的效果和防止司法腐败的效果方面出发，考核调解率、撤诉率、上诉率、申诉率等几个指标，考核结果记入业绩档案。通过考核，可以提高人民陪审员的积极性，对一些取得优秀陪审工作业绩的人民陪审员可以给予一定的鼓励，并且将该情况通知该人民陪审员所在单位;对于考核不合格的，可以免除其陪审员的职务。只有这样，才能明确对人民陪审员的工作约束，做到既奖“勤”又罚“懒”。

英国近代著名法官丹宁勋爵说过，陪审制是“自由的明灯，宪法的车轮”，因此，重新建构人民陪审制度，是推进我国司法改革、实现司法民主，维护司法公正、追求宪政文明的必然要求。在以后的司法进程中，我们应该坚持并完善陪审制，为其找到合适的生存空间，使其成为实现审判工作民主化、公正化的最佳形式之一，从而在司法审判中发挥其独特的作用。

（作者单位：江苏省徐州市铜山区人民法院）