我国警衔制度存在的问题与改革[5篇范例]

第一篇：我国警衔制度存在的问题与改革

我国警衔制度存在的问题与改革

警管2班张任明

1992年7月1日，《中华人民共和国人民警察条例》颁布实施，人民警察评定授予警衔制度正式实行。可以说，这是加强人民警察队伍的革命化、现代化、正规化建设的一个重要标志，增强了人民警察的责任心、荣誉感和组织纪律性，有利于人民警察的指挥、管理和执行职务。

在二十三年来的时间里，随着警衔管理工作中出现的新情况、新特点，中国的警衔制度也存在着一些现实矛盾和问题。首先我们来看看警衔等级： 人民警察警衔设下列五等十三级:(一)总警监、副总警监;(二)警监:一级、二级、三级;(三)警督:一级、二级、三级;(四)警司:一级、二级、三级;(五)警员:一级、二级。

担任专业技术职务的人民警察的警衔，在警衔前冠以“专业技术”。

担任行政职务的人民警察实行下列职务等级编制警衔:(一)部级正职:总警监;(二)部级副职:副总警监;(三)厅(局)级正职:一级警监至二级警监;(四)厅(局)级副职:二级警监至三级警监;(五)处(局)级正职:三级警监至二级警督;(六)处(局)级副职:一级警督至三级警督;(七)科(局)级正职:一级警督至一级警司;(八)科(局)级副职:二级警督至二级警司;(九)科员(警长)职:三级警督至三级警司;(十)办事员(警员)职:一级警司至二级警员。

担任专业技术职务的人民警察实行下列职务等级编制警衔:(一)高级专业技术职务:一级警监至二级警督;(二)中级专业技术职务:一级警督至二级警司;(三)初级专业技术职务:三级警督至一级警员。授予

第十条 人民警察警衔按照人民警察职务等级编制警衔授予。第十一条 授予人民警察警衔，以人民警察现任职务、德才表现、担任现职时间和工作年限为依据。

第十二条 从学校毕业和从社会上招考录用担任人民警察的，或者从其他部门调任人民警察的，根据确定的职务，授予相应的警衔。第十三条 首次授予人民警察警衔，按照下列规定的权限予以批准:(一)总警监、副总警监、一级警监、二级警监由国务院总理批准授予;(二)三级警监、警督由公安部部长批准授予;(三)警司由省、自治区、直辖市公安厅(局)厅(局)长批准授予;(四)警员由省、自治区、直辖市公安厅(局)政治部主任批准授予。公安部机关及其直属机构的警司、警员由公安部政治部主任批准授予。

出现问题：

一、政府行政职能转变和体制改革的巨大变化，使得现行警衔制度己不适应社会发展及警务管理的需求。现行警衔制度是在1992年颁布实施的，十七年来，随着社会发展和警务管理制度的不断完善，国家和公安部门相继又出台了《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国人民警察法》、《公安机关人民警察内务条令》等政策、法规，使得警衔设置与行政职务序列、组织制度等脱节，显现出了一系列的矛盾和问题。现行警衔在明确上下级关系、等级和职务的功能上不明显。目前的警衔制度中，一个职务等级可跨四个警衔等级，行政职务与警衔设置对应混乱，在管理上不够顺畅。我们经常会看到在很多单位尤其是在基层，警衔较低的是单位的领导，而警衔很高的只是普通的民警，会出现二级警司管理一级警督的奇怪现象。

二、现行警衔制度在体现荣誉和激励的功能上有弱化趋势，发挥作用不够明显。警衔的晋升应该被视为一种荣誉，由低一级的警衔晋升高级警衔应该有详细而具体的措施。警衔津贴标准过低，激励作用不明显。随着社会经济的发展和人民收入水平的提高，警衔津贴的标准和级差越显过低而减弱激励作用。警衔的晋升只是晋高了则多几十元、评低了则少十几元的警衔津贴而已，致使一些民警对警衔晋升重视程度也在降低。

三、现行警衔制度首次评定警察警衔的规定条款本身存在简单笼统和标准不全面问题。1992年8月6日，国务院批转公安部的《首次评定授予人民警察警衔的标准》是基于全国公安系统首次全面实行警衔制度，为保证首次评定授予警衔工作顺利开展而针对当时情况制定的，而在以后的十几年评定警衔工作中，仍然按此标准实行，势必不能完合符合实际情况。解决办法；

一、按职设衔，增强衔称的专职属性，在职务要求上体现警衔要求。警察的警衔设置要加强与所任的行政职务的对应性，要体现警察职业的特点，减少一职跨多衔的范围程度，有效区分领导职务的非领导职务的衔级设定，增强衔称的专属性。要明确上下级关系和指挥序列。做到有什么样的行政职务就有与之相应对应的警衔，非领导职务可设置资历警衔等级，但要和领导职务的警衔区分开。

第二，建立和设置能够激发广大民警荣誉感和上进心警衔晋升机制。警官的晋升上要设置合理的晋升渠道，保证晋升的公开、透明和公正。让广大基层民警都有机会晋升，真正选拔那些德才兼备的人走到领导岗位。要把授予警官警衔和行政职务联系起来，建立有效的奖惩措施。

第三，提升警衔津贴标准，建立警衔与福利待遇相对应的工资制度。警衔不仅仅是区分警察等级、表明警察身份、体现警察的荣誉的符号，同时也应该和工资及福利待遇相对应。增强了警衔的行政职务专属性，也要提高警衔津贴的标准和衔级差别，以增强警衔待遇的“专属性”。

警衔制度改革将对公安队伍建设起到促进作用。我们要正视和解决警衔制度存在矛盾和现实问题，借鉴和参考世界先进警衔管理制度的经验，但又不能完全照搬西方的管理制度。我们要站在实践科学发展，推动体制创新，回应时代要求的高度，真正建立合理、完善的有中国特色警衔管理制度。

第二篇：我国财政转移支付制度存在的问题与改革设想

公安财政转移支付制度存在的问题与改革设想

一、我国现行公安财政转移支付制度存在的问题

（一）转移支付资金分配原则偏离均等化目标

我国财政转移支付制度是在分税制财政体制改革的背景下建立的，由于分税制改革的特殊历史背景，以不损害地方既得利益为原则，致使在此基础上建立的财政转移支付制度也沿袭了原体制补助和存量保留的税收返还补助。我国财政转移支付以及目前公安转移支付资金在分配制度上存在经济越落后、发展越缓慢的地区，分配的越少，从而造成地区间财力差异越来越大，制约了转移支付均衡地区间公安财力差异目标的实现。

（二）转移支付规模还不够大，未完全解决财权和事权一致的问题

我国财政转移支付制度设立以来，公安转移支付资金规模一直呈递增趋势发展，目前，公安财政转移支付已经具有一定规模，但由于各级财力有限，导致现有的中央转移支付资金不能满足地方的全部支出需要。许多客观因素造成转移支付未能全部解决公安标准支出大于标准收入的矛盾，未能充分实现转移支付平衡地方财力的目标，地方的财权和事权仍然不匹配。

（三）财政转移支付结构不太合理

1．目前的公安财政转移支付资金都以维护地方既得利益为

目的，容易导致富者欲富、贫者欲贫，不利于均衡地方财力，有悖于财政转移支付实现公共服务均等化的目标。

2．一般性转移支付较少，未能充分发挥转移支付财力的作用。虽然近几年中央加大了公安一般性转移支付资金规模，调增了一般性转移支付所占比重，但目前一般性转移支付所占份额仍然较小。一般性转移支付所占比重较小，必然制约了转移支付资金在公安事业发展中整体均衡效应的发挥。

3.专项转移支付较多，地方可支配财力较小。专项转移支付较多但开支范围较小，地方各级公安需要按照中央的规定用途使用资金。因此，专项转移支付不增加地方的可支配财力，地方用于日常业务工作的可用财力仍然较小。

（四）财政转移支付制度不规范

1.转移支付金额可开支范围的规定不合理。目前，公安转移支付的开支范围规定在办案和装备两个方面，客观因素支付的其他资金不允许占公安转移支付资金，造成地方可支配财力较小，专项转移支付较多但开支范围较小，同时造成“虚假支出”和“变造支出”的现实。

2.部分中央专项转移支付项目在设立、审批、监管等方面机制不完善。一是部分中央专项申报审批和资金拨付链条过长，需要层层上报、审核、批复，从项目申请到中央部门批复项目，再

到中央专项资金实际拨付到位，往往需要经过一年以上的时间，期间相关情况发生变化得不到及时反馈，造成中央专项资金下达后无法发挥作用；二是由于各级公安机关和相关部门管得过细，管理难以到位，部分项目存在虚假申报等情况，影响公安专项资金效益；三是片面追求投入的“放大”效应，投入零星分散，不仅不利于整合中央转移支付资金，集中力量干大事，还导致地方政府配套负担重，一定程度上影响了中央专项资金效益的发挥；四是资金分配办法不公开、不透明，缺乏统一规范的分配制度，容易出现“跑部钱迸”的现象；五是资金使用监管不到位，各级公安机关资金管理部门一般都只重视资金的申请、审批和拨付环节，忽视资金使用和后期监管环节，容易导致项目单位挤占挪用专项资金和项目建设未达到预期效果的问题

3.部分专项转移支付资金下达晚，各级财政滞留中央专项资金问题严重。每年第四季度集中大规模下达专项转移支付资金。专项转移支付资金到达地方财政的时间较晚，地方财政还要层层往下拨付，导致年末中央转移支付资金在各级财政部门滞留的问题严重。不仅影响了当年中央财政预算的执行效果，还影响了财政资金的使用效益。

（五）财政转移支付制度法律基础不完善

一是我国的财政转移支付制度缺乏权威和统一的法律基础，客观上降低了财政转移支付制度决策和运行的民主性和规范性。现行财政转移支付方面的法规很少基础很薄弱。由此公安财政转移支付制度就存在，权威性和稳定性较差的问题。二是财政转移支付的主体及其权利义务不明确。现行的财政转移支付规章中，基本上没有关于财政转移支付法律关系主体的说明，缺乏专门机构对财政转移支付进行统一规范管理，致使不同主管部门管理的财政转移支付之间目标不统一。三是财政转移支付的立项、分配、审批、拨付、监管环节都缺乏法定程序制约，导致财政转移支付运行的整个过程缺乏公开性和透明度。

二、公安财政转移支付制度的改革设想

（一）财政转移支付制度改革的基本思路

按照新形式下公安事业发展的总体要求，认真贯彻落实科学发展观，以构建社会主义和谐社会、建立和完善公共财政体系为主线，从合理清楚界定各级地方政府和公安机关事权范围入手，逐步理顺各级公安机关和地方财政关系，促进转移支付制度的规范化、公开化和法制化，实现财政转移支付制度的跨越式改革。

（二）财政转移支付制度改革应遵循的主要原则

规范的财政转移制度要遵循四条原则：第一，财权和事权相匹配是首要原则，在确定各级政府和公安机关之间事权的基础上再划分各自的财权，这是完善财政转移支付制度的根本所在；第二，分配指标均等化是基本原则，财政转移支付制度要以均衡地区间财力，实现基本均等化为基本目标；第三，公开透明是制度原则，规范转移支付制度，就要保证资金在分配、计算、审核批准、拨付使用、监督检查的各个环节都公开透明，规范各环节的具体程序和确定依据；第四，整合归口是管理原则，整合现有的转移支付项目，实现同类转移支付项目统一归口管理，加强各管理部门的沟通协调，统筹安排使用各自管理的转移支付资金，切实提高转移支付资金的效益。

第三篇：我国民事诉讼调解制度存在问题与对策

我国民事诉讼调解制度存在问题与对策

我国现行民事诉讼调解制度，程序较为简捷，解决矛盾快，曾被西方国家誉为“东方经验”而加以学习借鉴。然而，由于关于制约和监督这项制度的法律规定和司法解释较为滞后，当前已经暴露出许多诸如因违反自愿、合法原则而导致调解案件质量不高等问题，本文试想从促使民事诉讼调解制度健康发展的角度就面临的问题、产生的原因及解决问题的对策方面作些探讨，以期抛砖引玉。

一、面临的问题

1、不利于保护当事人的民事权利，因为调解的成功往往是以权利人作更多的让步为代价的。

2、不利于提高审判工作质量，因为客观上调解往往不需要查明事实，分清是非，只要当事人能达成协议就行，由此造成部分是非不分甚至违法的调解案件。

3、不利于培育当事人法律观念和诚信观念。调解中往往是合法有理的当事人向违法无理的当事人让步，让步方会认为执法不严，老实人吃亏；没有让步或让步较少的一方往往认为投机取巧、不讲诚信可以蒙混过关，甚至可以获取更大的利益。

4、不利于当前倡导的对抗式的民事审判方式改革。以上主要问题还是不自愿调解、违法调解现象比较突出，且难以被发现和受到追究。因为他们属于“隐形”违法，即除法官、当事人心知肚明以外，其他人或机关难以察觉。

二、产生问题的原因

产生以上问题的原因是多方面的，一是法官独立调解审判难，外界因素干扰作用较大，地方、部门保护主义作崇；二是法官素质不高，有很大一部分没有受过审判专业训练；三是关于监督制约法官和当事人遵守“自愿、合法和查明事实分清是非”调解原则的法律规定甚少，调解程序过于简单导致法官随意性很强，等等。但主要的客观原因还是现行的民事诉讼调解制度缺乏监督机制，也是本文想重点探讨的问题。其主要表现在：

1、再审条件过窄，如案外第三人、原审法院院长及审判委员会、检察机关都无权提请再审。譬如甲诉乙离婚案件，甲、乙针对财产房屋分割等问题已达成调解协议，但有意或者无意侵犯了乙兄丙的房屋所有权或者居住权，丙事后诉至法院。从实体上看，法院应再审改判；但从程序上看，法律没有赋予案外第三人的申请再审权，从而无法启动纠错改判程序。

2、调解生效后，当事人既使反悔也无上诉权，缺乏上级法院的监督。

3、调解无审级限制，任何审判阶段都可以调解。当一审判决结果对当事人双方都不利时，当事人双方往往不顾损害国家、集体或者他人的利益，合意推翻原判决，通过二审调解来修正弥补给他们带来的不利，从而致使调解不合法，损害了司法机关裁判的严肃性。

4、缺乏确保调解原则实现的具体监督措施。如调解原则规定调解必须查明事实、分清是非，但调解书又不要求写明调解理由和适用的法律法规、政策依据。

5、对法官违法调解和当事人恶意串通损害国家、集体以及他人合法权益达成调解协议缺乏监督制约的法律规定。

6、调解协议和调解书的内容重复且缺乏法律权威性。

主观原因是法官的素质不高，特别是由于法官的主观心理作崇，也直接影响调解案件质量，其主要表现在：

1、偏袒心理导致法官压服式的非自愿调解。偏袒一方当事人，利用审判职权采取压制、胁迫等办法迫使另一方当事人放弃部分权利，使双方当事人往往达成一个表面上自愿合法其实并不公正的调解协议，其实让步当事人是哑巴吃黄连，有苦在心里。

2、功利心理导致法官“和稀泥”式的无原则调解。调解结案快捷又安全，得不到上级法院的监督，导致部分法官不履行审查调解协议 的职责，不管调解协议是否合法，当事人的违法行为是否应该受到追究，只要能够调解结案，就促使当事人达成调解协议。甚至有时将这些违规违法行为作为调解的筹码。这种“和稀泥”式调解，往往导致达成协议后当事人（包括第三人）反悔，协议不能履行，拖延了诉讼，同时也助长了违法犯罪，削弱了法律的惩戒功能。

3、趋利避害心里导致马拉松式的无限期调解。拿得准的案件，调不好就判，甚至不调就判，片面追求诉讼效率；拿不准的、难判的案件拖着不判，调解结案。民事诉讼法虽然规定调解不成的应及时判决，但没有限制调解期限。

三、解决问题的对策

(一)明确调解范围

用排除方法明确民事诉讼调解范围，不适用调解的几类案件有：

1、损害国家、集体和第三人利益的案件；

2、受害人未参与诉讼的案件；

3、有一方不同意调解的案件；

4、调解协议违反法律法规的案件；

5、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件；

6、民事行为无效应当采取罚款、追缴或其它民事制裁的案件；

7、以当事人无处分权为标的的案件。

（二）补充完善能够确保“自愿”原则实现的规定。

1、明确规定禁止当事人之间采取以强凌弱、威逼要挟等不正当手段达成所谓的调解协议；禁止法官采取强迫、威胁、施压、拖延等方法让当事人产生心理压力从而接受调解协议。将此作为司法解释让当事人知晓很重要。因为在调解无效即行判决时，当事人往往担心拒绝调解会招致法官作出不利于自己的判决，因此，最后只好违背意愿地迎合法官的调解意见。

2、规定调解书生效后，有充分证据证明另一方当事人有欺诈、胁迫行为，直接影响一方当事人真实意思的表达，调解书的履行对一方当事人明显不公，一方当事人可以提出反悔，要求法院判决。

3、规定受案时应告知当事人双方的申请调解权，并要求愿意接受调解的在法定时间内必须递交书面申请，有一方当事人不书面申请调解的迳行进入判决程序。这一规定主要是保障尊重原告的诉权，有效防止法官压服原告搞变相调解、行政和解和非自愿撤诉。

4、规定调解书必须简要写明调解的过程和当事人放弃让步的权益内容，以约束法官和当事人必须遵循自愿调解的原则，同时敦促当事人积极履行调解书所规定的义务。

5、规定调解书必须写明若一方当事人迟迟不履行调解书所规定的义务，则另一方当事人可申请追加执行原在调解过程中已经让步放弃的合法权益部分。过去，合法权益受损失一方当事人为了尽快实现自己的诉讼目的，对自己的合法权益作出较大的放弃，但对方当事人为了拖延时间作出虚假承诺，而达成所谓的调解协议。当调解生效，便拖着不履行，这就从根本上失去了以调解方式结案的意义。根据现有的法律规定，受损当事人已无法申请执行原来因调解放弃的合法权益，而被申请执行人以合法的方式从而侵占了这部分不属于自己的利益。

6、规定对弱势群体的法律援助制度，确保他们真正自愿地和对方当事人达成调解协议。弱势群体在诉讼费用、运用法律保护自己等方面都处于劣势地位，往往受对方当事人胁迫而妥协答应实际上不平等的调解协议。法院应该视其困难情况在诉讼费用和法律咨询等方面予以援助，以维护他们的合法权益。

（三）补充完善能够确保“合法”原则实现的法律规定。

1、规定调解书生效后，对当事人有证据证明法官在调解过程中出现违反法定程序或审判纪律，导致调解协议明显不公的，所附条件未成就或所附期限届满时义务人仍未履行的，当事人（包括无独立请求权的第三人）可以反悔，要求法院裁定调解无效，再行判决。

2、规定具有下列调解协议内容的调解书无效：当事人双方恶意串通，非法行使处分权，直接损害第三人合法权益且无法补救第三人损失的；损害国家、集体、社会公共利益和他人的合法权益的；除当事人自愿行使处分权的以外，违反实体法规定的；违反公序良俗原则等强行性法律规范的。明确这些司法解释，让当事人知晓明白双方协商调解必须遵循合法原则，也可以引导当事人监督法官调解必须遵循合法原则。

3、规定调解期限。为了提高诉讼效率，避免法官和当事人无故拖延诉讼，无休止调解，在现有审限期内再限制规定调解期限和次数，超过法定调解期限不能达成协议的，迳行判决。离婚案件除外，因为离婚纠纷案件原因复杂，变数很大，如果法律不给予他们极其充足的调解和好的机会，那么就很有可能导致不该离的离了婚，从而影响社会稳定。

（四）补充完善民事诉讼调解再审监督程序的规定。

就目前民事诉讼调解监督问题来看，主要是关于违反调解自愿、合法原则两种情况的再审监督，而这种监督又过于笼统。因此应该补充完善民事诉讼调解再审的有关规定。

1、补充完善民事诉讼调解申请再审的主体。案外第三人、检察机关、原审法院院长及审判委员会、上级法院作为启动民事诉讼调解再审程序的主体。

2、补充完善民事诉讼调解再审的条件。当前全国法院正在贯彻落实审判监督会议精神，主要是从严掌握再审标准。这里有一个值得探讨的问题是如何依法合理纠错？譬如说，调解生效后，当事人发现调解依据的其它判决书已被撤销，而原调解结果又确实损害了自己的部分利益，当时让步是因为有判例作依据，出于息事宁人。现在当事人申请再审，笔者认为应当再审，从本质上看原调解已违反了申请当事人的自愿。因为关于调解再审和判决再审的标准不可同日可语，因为前者的标准是是否遵守调解原则的问题。《民事诉讼法》第180条规定：“当事人对已发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自 愿原则或调解协议内容违反法律的，可以申请再审”。这个规定过于笼统，实践中不好掌握。以下几种情况在审判实践中确实存在，而又难以启动再审，应该将其列入现行的民事诉讼调解再审条件，因为它们都很有可能导致调解违反自愿合法原则，不再审就不知道是否违反了自愿、合法原则。

3、补充完善民事诉讼调解再审的对象及程序。民事调解再审对象，原则上应该具体问题具体分析，主要针对原调解书涉及有关重大错误的方面，如发现原调解书侵害第三人利益的，审理对象应是关于第三人利益的争议部分。再审管辖程序，民事诉讼法没有规定。笔者认为，原则上应由再申请人提出申请的法院承担，除出于克服地方保护主义，维护司法公正由上级法院指定的以外。

（五）补充完善关于调解程序和调解文书格式要求的法律规定。过去，双方当事人在法官的主持下，虽然达成协议签字了，但并没产生法律效力。按说这个签字协议应该是严肃而神圣的，然而等到法官制作调解书，当事人双方都收到且不反悔时才生效。往往双方收到调解书的时间差较大倒不说，遗憾的是往往一方当事人收到调解书后按照调解协议行事，而后收到的另一方当事人（包括无独立请求权的第三人）反悔，导致损害了一方当事人的权益，也损害了法院裁判文书的严肃性。如此结果，制作调解书、还有调解协议并要求当事人签字还有什么实际意义呢？笔者认为，应该废除调解协议签字制，建立调解书签字生效并开庭宣布制。即当事人双方调解达成协议后，法官不再制作调解协议文书，直接制作调解书，开庭宣布，当事人双方当即在调解书上签字生效。若当事人在庭上反悔不签字，则当庭即行判决。调解生效后不构成法定反悔条件的不许反悔。如此调解程序和文书改革，不但克服了以上弊端，而且还具有以下优点：一是减少了恶意拖延诉讼当事人的反悔机率；二是维护了调解文书的严肃性；三是提高了民事调解诉讼效率。

第四篇：法官制度存在的问题及改革初探

法官制度存在的问题及改革初探

法官队伍建设，可以说是一个“剪不断，理还乱”的话题。有关这方面的论述，可以说是汗牛充栋、多如牛毛，可谓仁者见仁、智者见智。但它毕竟是一个不容回避的话题，笔者试图从制度层面上解剖法官队伍存在的问题及成因，并对法官职业化提出自己的一些看法。

一、对法官队伍现状的整体评价

说到对法官队伍的整体评价，笔者想引用最高法院副院长曹建明的话，他说，1998年以来，全国法院大力加强队伍建设，取得了显著的成绩，广大法官和其他工作人员忠于职守，爱岗敬业，廉洁奉公，严肃执法，秉公办案，为保障改革、促进发展、维护社会稳定作出了重要贡献。事实证明，法官队伍是好的，是党和人民完全值得信赖的。笔者认为，这个评价是中肯的，也是实事求是的。相比而言，法官同行政机关和其他司法机关相比，从人员素质到工作效率都是比较高的，这是有目共睹的。但这不等于说法官队伍就不存在问题了，实际上，我们的法官队伍无论从人员素质还是管理制度上都还存在一些问题和缺陷，存在一些不尽如人意的地方。

那么，现阶段法官队伍究竟存在一些什么问题呢？

（一）从队伍素质上看，法官的整体素质尤其是业务素质偏低，职业化程度不高

先从业务素质看。笔者并不否认，我们的各级法院确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批普通高等院校法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实深厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干。但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院。实事求是地说，我们有相当一部分或大部分法官还没有达到职业化的要求，有的还相距甚远。

或许有人会说，我们的法官大多数已经是大专以上学历了，你那么说，是不是夸大其词？不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了80或者90以上。我们也习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高。如果单从数字看，法官的素质还是说得过去的。但这只是表面现象，应当看到这些80或90以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生。其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性。大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习。审判实践中我们的一些法官尽管具有这样那样的文凭，却弄不清复杂的法律关系，审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，撰写的审理报告、判决书千篇一律，语言逻辑不清，让人看了不知所云。可见这种业余的学历教育对学员业务素质的提高是十分有限的，法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距。

（二）从法官队伍的人员构成来看，我国法官成分复杂，同质化程度严重不足

从各级法院法官的来源来看，我国法院法官的成分极为复杂。有的从行政机关调入，有的是教师改行调入，有普通高等院校毕业分配来的，有的是转业军人安排就业的，有的是经考试录用的，有的是“以工代干”转正的，简直是五花八门。这些人有的是大学或大专毕业，有的中专、高中甚至初中毕业，学的专业也是五花八门，而普通高院校法学本科以上毕业的只占极小的比重。这么多成分如此复杂的人组合在一起，由于文化程度不同、所学专业不同、经历背景不同，必然导致人生观、价值观、法律观的差异，最明显的是面对同一件案件，一个法院的不同法官或上下级法院的法官会得出截然不同的结论。有学者指出，我国法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质，其职业特点也处于模糊状态，不仅在法律意识、法律专业知识上难以形成共同语言，而且在职业伦理、职业操守等方面也难以达成共识，内部自律机制因而难以有效建立，不可避免地造成审判秩序的混乱和违法违纪现象的发生，从而导致法官的公信度不高，这个评价是十分中肯的。

（三）从法官队伍的管理体制及管理手段来看，现阶段实行的行政化的管理手段已经不适应司法职业的内在要求

先从制度设计上说，建国以来我们的各级法院都是按标准的行政机关设计的，就是现在，各级法院的内部机构设置和管理方式与行政机关并无二致。如院长以下设副院长、庭长、副庭长，下设若干业务庭室和综合处室，院长、副院长分管几个庭室或部门的工作，这与行政机关的内部机构设置和运行方式极为相似。所有的人民法院都存在一个金字塔式的权力结构，我们的法官被人为的分成了三六九等，法官与领导之间、下级领导与上级领导之间事

实上存在着领导与被领导、支配与被支配的关系，领导的好恶在很大程度上决定着法官的升迁任用与奖惩，事实上形成了法官对领导、下级领导对上级领导的人身依附关系，而人身的依附必然导致意志的屈从，造成法官的人格缺陷，不利于法官职业意识的养成，不利于法官独立行使审判权。这个权力结构适用于行政机关却不适用于人民法院，因为它违背了司法的规律。

再从各级法院的运行机制来看，现在通行的案件审批制度，也有悖于司法的规律。通行的做法是一个案件要经过庭长、主管院长、院长审批或者审判委员会研究才能下判，审而不判、判而不审的问题始终未能解决。这些庭长、院长不办案却可以“唱主角”决定案件的结果，而在一线办案的法官反而成了“跑龙套的”，可谓中国一“怪”。实际上，法官的审判活动无一例外地要经历“获得案件事实→择取法律规范→解释法律规范→对法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信→形成判决的思维推理过程。这个思维推理过程是由法官独立完成的，它是一个个性化的脑力劳动，不需要他人的干扰。这种无限往复的逻辑实证过程会外化为一种定向的思维习惯，成为法官职业化的一个突出特征。而现行的案件审批制度却未能体现这一特点，以行政权力代替审判权的行使，实际上是违背司法规律的。

（四）从法官队伍的数量及工作效率来看，我国法官数量过于庞大，工作效率不高

据统计，我国现有法官大约20多万人，平均每5、6千人就有一名法官，与发达国家每5—6万人有一名法官的比例相比，我们的法官数量实在过于庞大。与数量庞大形成鲜明对比的是，我国法院法官的审判效率并不高，每人每年结案只有三、四十件案件，只相当于美国法官的十分之一。

为什么我们的审判效率如此之低？是不是一线法官办案的绝对数量很少？我看不是，我们有相当一部分法官一年能办一二百件案件，一般的也能办百十件，效率并不低。造成平均结案率低的很大一个原因是我们的法院存在相当数量的“脱产”或“半脱产”法官。在法院，办案最多的是审判员（包括助审员），副庭长次之，到了庭长一级办案就少了，当了院级领导就基本不办案了，再加上不办案的行政管理人员、综合科室的法官，不办案或基本不办案的法官占到了法官总人数的一半左右。这样平均下来，审判效率自然不会很高。

二、关于法官队伍存在问题成因的思考

关于法官队伍存在的问题成因的探究，应当从分析问题入手，最终从制度的层面加以考量。

（一）关于法官素质的思考

先从法官的选任看，选拔任用法官的标准过低使得法官的整体素质先天不足。法官职业是一个特殊的职业，法官以行使国家审判权为专门职业，不仅要具备国家公务员必须具备的基本条件，而且要具备法官必须具备的独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。然而建国以来，特别是法官法实施前，法官职业的特殊性一直被忽略了，对法官的选任几乎无任何诸如教育背景、专业知识、工作经历等方面的要求，很多人可以未经严格选拔而进入法官队伍。由于没有严格的选拔任用法官的标准，一个人到了法院不论是否从事审判工作，不论素质是否符合审判工作的要求，只要达到一定的工作年限和干部级别，都被任命为法官。法官职称实际上已经成为一种象征、一种可以平均分配的待遇。结果导致两个恶果，一是法官队伍无节制膨胀，形成了一支数量庞大而素质参差不齐的法官队伍。相当一部分人虽有法官职称但却不胜任法官职务。二是法官与书记员比例失调，由于书记员逐渐被选任为法官，造成书记员严重缺乏，一些本应当由书记员承担的工作却由审判员来完成，造成法官与书记员分工不明，既影响了工作效率，又影响了案件质量。

再从对法院、法官的管理制度看，制度的设计忽视了法官职业的特殊性。建国以来我们在制度的设计上把法院等同于一般的行政机关，将法官等同于一般的公务员进行管理（即使到了现在，法官仍然沿用公务员的考核办法，法院的干部任免仍沿用行政机关的做法），在制度设计上忽视了法官职业的特殊性。而当我们真正认识到法官职业的特殊性的时候，时间已经过去了半个多世纪，法官队伍职业化程度不高的现实已经造成，我们正在为忽视法官职业特殊性的制度设计付出代价，而且还要继续付出代价。现在我们却过多地指责法官的素质低下，实际上，法官的素质是由法官制度决定的，既然你在制度设计上将法院等同于一般的行政机关，既然你将法官等同于一般的公务员，那么你就没有理由要求法官具备比公务员更高的素质。所以单纯指责法官素质低、不求上进是有失公正的。

（二）关于法官管理体制的思考

首先从领导干部的任免看，领导干部的选拔任用制度不符合法官职业化的要求。建国以来，法院的领导班子都是同级人大任免，实际上是由组织部门选任委派。这在行政机关并无不妥。关键在于法院不是一般的行政机关，法院是一个专业性很强的部门，你从其他党政部门选配干部，很难适应审判工作专业化的要求。比如说一个相当级别的领导，尽管他政治素质好组织能力强，在行政机关他可能是一名称职的领导，但到了法院却未必。为什么，因为当法院的领导，不仅要具有行政机关领导所应当具备的基本素质，还要求你具备一定的法律背景和司法经验。而我们通常的做法是，将党政机关的领导直接选派到法院担任领导职务，尽管他对法律是个门外汉，尽管他一个案子也没办过，但到了法院就可以直接被任命为院长、副院长、纪检组长、政治处主任、审判委员会委员，而从事审判职业几年、十几年甚至几十年的法官却要听命于这些从来与法律无缘的人，这在法治国家简直是不可思议的，而在中国却成了通行的做法，见怪不怪了！这种做法抹煞了法官职业的特殊性，而它带来的负面效应更是不能低估的，它使法官认为，当法官不必研究法律，只要研究好“社会学”、学会为官之道就足够了！不懂法的人可以当管法官的官，享受一线办案法官无法享受的“尊荣”，那么法官还有什么必要劳心费神地学习法律？退一步说，学了法律，成了专家又能如何？

其次从法院的内部运行机制上看，现行法官制度的激励机制不符合法官职业化的趋势。制度的导向和评价功能是巨大的，有什么样的评价体系，就会有什么样的价值观念。既然你将法院设计了自上而下、由高到低的权力结构，既然享受尊荣的等级与官阶成正比，既然当了官能过上“食有鱼、出有车”的体面生活，享受到普通法官无法享受到“尊荣”，那么法官必然形成以当官为荣、当兵为耻观念。可以说，我们现在实行的法官制度，实际上是鼓励“当官”，而不鼓励在第一线办案的制度。所以说，行政化的管理体制不仅不能保证选拔出高素质的法官，更重要的是还造成了法官价值评价体系的扭曲。一个人到了法院，当了书记员，想当审判员，当了审判员，想当庭长，当了庭长，想当院长，没有一个人甘愿一辈子当个书记员或审判员的。实际上，评价一个法官水平高低的标准已经变成了他实际享有的行政级别的高低，而其本身所具有的法律素质倒在其次了。而在现有的体制下，想当官除了需要具备一些基本素质外，更重要的是有“道”，所以我们的有些法官不是把精力用在学习研究法律上，而是千方百计挖空心思想当官。那些当官无望的，则消极地对待工作混日子，那些真正高素质的法官由于年轻或社会经验不足无法得到晋升的机会而处于较低的等级，无法享受到法官职业应当给他们带来的尊荣，导致他们对前途、对事业悲观失望，而逐渐丧失了进取心，整个法官队伍缺乏应有的生机和活力，这就是现阶段各级法院的法官学习业务提高素质缺乏内在动力的根本原因，这就是我们花了那么多钱搞了那么多的进修、培训而效果不理想的真正原因，这也是提高法官整体素质的最大障碍。

再次，从审判管理的运行模式上看，案件审批制度的存在即违背了审判规律，也不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高。现在通行的做法是案件的层层审批把关和审判委员会讨论案件制度。尽管近年来我们一直提倡领导办案，一直提倡要还权于合议庭和独任审判员，但结果却不尽如人意。为什么？因为案件审批是以领导的行政管理权力为前提的，我们的领导习惯于审批案件，实际上我们的一些领导也只能审批案件，他们把审批案件当作自己权力的象征而不容他人染指和削弱。实际上案件审批不过是审判权在审批者和办案者之间的再分配，审批案件除了正常的掌握审判动态或案件把关之外，还存在一个案件的决定权问题，而这个决定权在当前的司法环境下多多少少地具有某种可交换的属性，能给审批者带来某种利益，所以作为法院最高权力的享有者不可能把案件决定权真正还给办案法官。这才是案件审批制度存在的最深刻的原因。当然，笔者并不否任案件审批对保证案件质量所起的作用，特别是在当前法官素质普遍不高的情况下。但是应当看到，我们的有些领导，对法律知识的熟悉程度并不见得比一线办案法官高多少，尤其是从其它党政机关调入的没有法律背景和司法经验的领导，就是从优秀法官提拔起来的领导，由于他们不办案或很少办案而整天忙于行政事务，其业务能力也未必比提拔前更高。实际上由领导审批案件或经审判委员会研究案件，并不能有效地发现和避免案件的实体和程序错误，相反我们的案件审批者或审判委员会对同一个案件经常会得出截然相反的结论。

这里特别应当指出的是，由领导审批案件或由审判委员会研究案件的做法还具有一定的负面影响，一是它容易使审判人员形成依赖和懒惰心理。由于审批把关制度的存在，使得审判人员遇到疑难问题不是自己寻找法律依据和运用法学理论进行解决，而习惯于将疑难问题提交审判委员会或案件审批者决定，久而久之他在心里会想，反正我说了也不算，还不如将问题上交，自己落个清闲。因而案件审批制度不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高，实际上已经成了素质不高的审判人员的“拐棍”，在一定程度上“保护”了低素质的法官。二是不利于错案责任的追究。案件审批制度分散甚至模糊了案件承办者的责任，使得真正出了错案时责任无法追究。

以上我们分析了造成法官队伍素质低下的种种原因。值得特别指出的是，这些原因不是孤立存在的。我们看到，忽视了司法规律的法官制度造成了法官队伍无节制膨胀和素质低下；而数量庞大的法官队伍和素质低下的现实又给行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件审批和审判委员会制度等）又在一定程度上保护了法官的低素质，各种因素交互作用、互为因果，导致了法官队伍目前的状况。法官队伍存在的问题仅仅是表象，而制度的设计才是根本。

笔者常常思考这样一个问题，司法体制改革和推进法官职业化，是靠领导的号召和要求，还是靠制度的改革与创新？笔者得出的结论是，解决法官队伍存在的问题，必须从制度设计入手，从根本上解决问题。法官的职业化建设，必须同司法体制的改革同步进行，没有体制的改革与创新，法官职业化就失去了动力和保障，最终也不会取得实质性的成果。

三、关于法官职业化建设的几点建议

法官制度改革的目标应当是“法官要办案、法官愿办案、法官只办案”。实现这个目标的标志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“长”是审判长。这一官一长只管案件，而不管其他的法官。为此，必须重新构建能够体现司法特质的法官制度，在这个制度的保障和约束下，造就一支高度职业化和高度自治的职业法官队伍。为此应当解决好以下几个方面的问题。

（一）关于法官职业的准入问题

目前我们已经认识到了法官选任标准过低的问题，设立了司法考试制度，提高了法官职业准入的“门坎”，但这只是解决了今后的普通法官的职业准入问题，领导干部的职业准入问题和实行员额制后法官的选任标准问题仍未解决。

法官法规定，法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选，而没有规定必须通过国家司法考试，为此就有了“当院长容易，当法官难”的说法。人民法院的院长、副院长具有法官和领导双重身份，理应在业务素质上高于法官，但在选任的标准上却低于法官，为党政干部继续进入法院当领导留下了“后门”，实际上是对现行的干部管理体制的迁就。如果我们对这个“后门”不及时予以堵塞，将严重影响法官职业化的进程。为此笔者建议，应当修改法官法，将这一“后门”堵住。

根据法官法的规定，最高人民法院已经决定在全国法院推行法官员额制度和法官助理制度。意图通过将在职法官划分为法官和法官助理达到“法官数量大大减少、法官素质大幅度提高、法官中心地位大大增强”的目的。这无疑是推进法官职业化的重要举措。笔者认为，定额后的法官不同于传统意义上的法官，应从立法上进一步提高法官的任职条件。在法官法修改以前，应在法官法确定的既有条件范围内从严要求，以真正体现法官的精英化、职业化。因而应当制定严格的担任法官的标准，而不能简单地将我们的院级领导、中层干部和一些素质较好的审判员直接过渡为法官。

关于确定法官员额后法官的选任标准，有的学者将定额后的法官任职条件限定为：高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识；通过全国司法资格统一考试；有较高的审判专业水平，能独立承办复杂疑难案件，具有熟练的驾驭庭审的能力；具有较强的文字表达能力；法学基础理论深厚，有较强的调研能力，有一定数量的法学论文发表；有良好的政治素质和道德品质、较高的社会评价；身体健康，能够胜任繁重的审判工作；从事法律工作五年以上。笔者认为，这个标准值得考虑，如果严格按照这个标准选任法官，那么选任出来的肯定是精英化的法官。这里面有几个硬性标准，一是学历条件，二是通过国家统一司法考试，三是有一定数量法学论文发表，其中最难的就属通过司法考试了。笔者一直认为，法官法修正案没有规定在职法官一律要通过司法考试才能继续担任法官职务，实际上是对在职法官素质良莠不齐的现状的一种妥协——大多数法官难以通过如此难度的考试，且不说还有相当一部分法官连报考条件都不具备。司法考试对应试者法律知识、法学理论的考察是极为严格的，也是其它考核考试无法替代的，法官员额确定后既然我们要选拔精英法官，理应通过司法考试。借司法考试的方式对法官队伍进行一次彻底“洗牌”，既解决了员额确定后法官的选任标准问题，又很好地解决了在职法官的分流问题，可谓一举两得。当然这需要一个过程，在实行员额制的初期，为保持审判业务的延续性，可由符合法官法规定条件的法官代行职责，以后逐渐由达到条件的人替换。

（二）关于法院的内部机构设置和领导干部过渡问题

目前各级法院内部均设有刑事、民事、行政、执行等业务庭室和综合科室。各个审判庭既是审判业务分工的结果，又是行使审判权的单位。审判庭设庭长、副庭长职务，院长、副院长（包括院长助理和副院级审判员）分管几个庭室的工作，形成了一套完备的行政管理网络。这样一个机构设置实际上成了行政化管理方式的载体。但管理的对象却不是行政事务而是审判业务或具体的案件。法官审理案件是一个复杂的脑力劳动过程，它在本质上具有排斥行政权力干预的属性，因而我们不能套用行政管理的方式管理审判业务，因而审判庭的设置也就失去了存在的必要。有学者建议，从长远看应当取消审判庭的设置，代之以专业合议庭或办案组，这个建议应当采纳。取消审判庭的内部机构改革应当与推行法官员额制度同时进行，不然新选任的法官又成了承担案件审批职能和行政管理职能的行政管理者，改革的目标就难以实现。

最高法院已经在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中规定对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理，建立科学的管理制度。这里面涉及法官、法官助理的角色定位问题。应当明确规定，只有行使国家审判权审判案件的法官才具有审判职称，其他人员包括法官助理、专职行政人员、法警、书记员等一律不再具有审判职称，专职行政人员、书记员、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是协助法官工作的法院工作人员。员额制实行后，对于未被选任为法官的审判人员，应当免去审判员职称。

这里需要指出的是，法官员额制还存在一个与现有的法官等级制度和干部管理体制的协调问题。员额制实行以后，肯定会出现等级高的“法官”给等级低的法官当助理的现象，等级高的法官可能在心理上一时难以适应，因而可能造成工作上的摩擦。实际上，法官的素质只能有审级上的差异，在同一级法院没有必要将法官分成三六九等。建议修改法官法，取消或修改关于法官等级的规定。

相对于法官等级设置问题，我们的领导干部如何过渡可能更为棘手。领导干部具有较高的行政级别和法官等级，但有些领导干部由于自身素质和工作性质的限制，其业务素质可能无法达到定额后法官的选任标准。在这种情况下我们是坚持定额后法官的选任标准还是对这些领导干部“网开一面”？如果坚持选任标准，就涉及如何对待他们现有的领导职务问题，如果“网开一面”就无法达到员额制后法官精英化的目的。笔者认为，不能因为他们的法官等级、行政级别高而一律给予他们法官职称，可允许这些人做一次选择，达到定额后的法官选任标准的，可担任法官职务去办理案件，达不到的，可留任原职务。

（三）关于审判权的运行方式和监督机制问题

人民法院现行的审判业务运行方式完全是按行政机关的管理方式设计的，主要靠领导督促和案件审批管理审判业务，领导本身不办案或极少办案，但却成了法官的法官、裁判者的裁判者。这种以行政权力代替审判权行使的管理方式的弊端是显而易见的。近几年，我们一直提倡领导干部办案，但收效甚微，为什么？因为我们的领导已经习惯于审批案件和处理行政事务，他们手中的行政权力使他们不屑于繁杂琐碎的案件审理，他们不办案是因为他们有决定案件结果的行政权力。所以解决领导干部不办案的问题应当与改革行政化的管理体制同步进行。

法官职业化必须解决领导不办案的问题。在法官数量庞大的情况下领导不办案问题好像还不十分突出，将来员额制实行以后，法官的数量将减少到现在的一半或更少，那时候你再允许那么多的领导不办案而去审批案件，显然是不现实的。打个比方，一个法院现有60名法官，现有不办案的院级领导10人，审判工作运行基本正常，而实行员额制以后，法官只剩下30人或更少，假如这10名领导都过渡为法官，将出现10名领导为20名法官把关的现象，平均每个领导只审批两个法官办理的案件，管理手段与审判效率的矛盾就会立刻凸现出来。当然，改革行政化的管理机制需要一个过程，在取消案件审批制之前是否可以将领导与法官的身份合二为一？即保留他们的领导身份但专门从事审判工作，以后逐渐将行政权力分离出去。

但要真正解决这个问题，还需要立法上的支持。应当通过立法的方式将领导干部的行政权力和审判权分离，最终建立“判者审、审者判”的审判工作运行机制。或许有人会说，领导不审批案件都去办案了，出现问题怎么办？实际上领导审批案件的做法并不能保证案件不发生问题，取消案件审批并不是取消监督制约机制，相反对法官行使审判权的监督机制只能加强不能削弱。我们不需要的只是行政化的监督机制，对于法律规定的审级监督、再审监督和纪检监察监督必须坚持，而且笔者还设想在人民法院之外设立法官违法违纪举报中心，这个机构应当独立于法院之外且不受各级法院司法辖区内党政机关的干涉，而且这个机构实行的只能是事后监督。这样效果可能更好一点。

（四）关于法官职业的保障问题

法官的职业保障包括地位保障、物质保障、人身保障等内容。这里着重谈一谈地位保障和物质保障。

法官员额制和法官助理制的设立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解决员额制所涉及的法官制度的深层次问题，员额制的目标就可能无法实现。司法改革的核心问题就是解决法官的价值取向问题，其目标应当是从鼓励法官当官到鼓励并保障法官办案。因此必须确立法官在法院中的核心地位。这个问题说起来还是行政化的管理体制惹的祸。因为一个法官当了官会给他带来种种好处，所以他要当官而不愿意办案。所以制度的设计应当从剥夺当官带来的种种好处入手，最终使得一个法官不当官也能享受当种种优待，享受到法官职业给他带来的“尊荣”，这样他就会把全部精力投入到审判中去而不挖空心思地想当官，这样才会真正提高审判质量和效率。这件事情说起来容易作起来难。笔者建议从以下两个方面入手，一是司法资源的分配要以法官为中心。司法资源包括对物质装备的支配权、对法官助理书记员的支配权等。应当优先保障法官办案经费的使用、车辆等装配的使用，优先保障法官对法官助理、书记员等司法辅助人员的配置和支配。二是削弱并最终解除法官对领导的人身依附。现阶段法官的命运在很大程度上是由领导决定的，法官与领导之间存在着支配与被支配、决定与被决定的人身依附关系。确立法官的中心地位必须打破这种人身依附关系。对法官的选任、考核、奖惩应当严格依照法律的规定进行，法官员额制实行以后，对法官的选任、考核、奖惩应当由专门的机构来组织实施，至少不应当由本院的领导组织实施。这样法官才能不依附于领导的意志，独立审判才能真正实现。

在西方发达国家，法官的收入一般都比较丰厚。法官的收入高于公务员，也是世界上大多数国家的通例。之所以这样，一是法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质报酬，二是高薪有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免以盈利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其惟一的收入来源。这样国家就必须保证法官享受高薪，以保证法官生活安定富裕，免去后顾之忧，从而不受金钱、物质利益的诱惑。现在法官的工资实在是微薄得可怜，只能维持最低的生活。为此一些高素质的法官不满于菲薄的待遇而辞职当了律师，据笔者了解，参加司法考试的在职法官大多数都有辞职当律师的想法。我们现在的法官保障制度不仅不能吸引高素质的人才，就连法院现有的人才也留不住，足以引起我们的反省。

为此，应当大幅度提高法官的待遇。法官员额制实行以后，留下来的法官数量大大减少，素质大大提高，没有理由不享受较高的待遇。实际上，大幅度提高法官的待遇，既可以增强法官职业的吸引力，吸引高素质的人才加入法官队伍，又可以有效地避免违法违纪现象的发生。现在由于法官待遇太低，一些法官或参与经营活动，或利用审判权牟取一些物质利益，将来法官待遇提高了，我们就可以提出更严的要求，杜绝法官参与经营性活动和利用审判权牟取私利，有助于提高法官队伍的社会评价。

另外我国各地方的经济发展水平相差较大，由地方财政拨付法官的工资，造成上下级法院和各地区法院法官工资标准相差太大。笔者所在的县级法院院长月工资不过千元，而中级法院一般的法官比县级法院的院长挣的都多，这是极不正常的。上级法院需要高素质的法官，基层法院同样需要，工资标准相差如此之悬殊，势必产生高素质的人材向上级法院和经济发达地区法院集中的趋势，不利于基层法院和经济欠发达地区的法院吸引高素质的人材。所以应当统一法官的工资标准，使上下级法院、经济发达地区和经济欠发达地区法院法官的工资标准相差不致太多。

第五篇：我国个人所得税存在的问题及其改革措施

我国个人所得税存在的问题及其改革措施

【摘要】由于现行个人所得税制存在不适应市场经济发展、税收制度不完善等种种问题，使对其进行改革的问题迫在眉睫。从税制模式到具体的征收对象、费用扣除标准和税率结构等等，改革涉及到方方面面的问题，我们必须在改革目标的指引下，结合我国国情，遵循一定的原则来制定和落实各项计划任务，按部就班地稳步推进改革。笔者于本文中在借鉴他人成果的基础上就我国个人所得税存在问题及其改革措施进行探讨。

【关键词】个人所得税制 税制模式 免征额 征收管理 改革措施

【正文】：自1994年税制改革以来，随着社会主义市场经济的建立、完善和发展，我国经济的快速增长和人民群众收入水平的大幅提高，以及国家对个人所得税征收管理的进一步加强，个人所得税收入迅猛发展（个人所得税收入由1993年的46.82亿元增加至2004年的1737.05亿元，占税收总收入的比重从1993年1.33%上升至2004年的6.8%），个人所得税已经成为我国的第四大税种。而现行的个人所得税制从税制模式到费用扣除标准、免征额和税率结构等等存在着税负不合理、不公平等缺点，亟需进行相应的个人所得税改革。

一、我国现行个人所得税制存在的问题

（一）分类税制模式难以体现公平税负1.分类税制模式不能充分体现公平税负、合理负担的原则。所谓分类税制，就是根据收入来源不同，将收入分成不同应税所得项目，不同扣除税率和征收方式。我国目前对个人所得税实行分类所得税制模式，对纳税人不同性质的所得实行分项征税，对不同的项目采用不同的征税标准和方法。这种税制模式虽然既可控制税源，又可降低稽征成本，但不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，不能区别纳税人各种负担状况，不利于纵向公平，容易造成应税所得来源渠道多、综合收入高的人不纳税或少纳税，而应税所得来源渠道单

一、综合收入少但相对集中的人却要纳税的现象，无法充分体现“税负公平”的税收原则。随着对高收入调节力度的不断加大，征管水平能力的不断提高，社会配套条件的进一步完善，我们国家这种税制模式弱点，就显得越来越突出。

2.对非工薪收入缺乏有效监控，造成不同来源的收入之间税负不公。对于工薪阶层而言，由于收入来源单一又实行代扣代缴制，因此其完税率最高，而高收入者由于各种原因收入来源多元化，渠道多而隐蔽，税务部门对其监管的难度较大且征收成本很高，逃税和漏税现象较多。而我国现行税制客观上方便了高收入者进行避税：个人所得税目前分11个项目，一个人可能有1个项目，另一个人可能有好多项目。因此，高收入者一般多源收入，纳税纳得少；而非高收入者收入单一，因此纳税纳得比较多。如月收入同为2000元，若都是工薪所得，应缴纳税款为95元，若2000元所得分别为工薪所得800元，劳务所得800元和稿酬所得400元，则不必缴纳税收。

3.按月、按次分项计征，容易造成税负的不公。现实生活中，由于种种原因，纳税人各月获得收入可能是不均衡的，有的人每月的收入相对平均，有的人的收入则相对集中于某几个月。而依照现行的税法规定，实行按月、按次分项计征，必然造成对每月收入平均的纳税人征税轻，对收入相对集中的纳税人征税重。如某人全年稿酬所得2000元为一次所得，需缴纳税款168元，若分3次分别取得800元、600元、600元，则不必缴纳税款。显然，这种分类税制，容易造成纳税人通过“肢解收入”，分散所得，分次或分项扣除等办法来达到逃税和避税的目的，导致税款严重流失。

（二）费用扣除不合理，造成税负不公现行个人所得税制的费用扣除方法，采用定额和定率相结合的办法。而现实生活中，由于每个纳税人取得相同收入所支付的成本、费用占收入的比率不同，甚至相差甚远，且每个家庭的总收入、抚养亲属的人数、用以住房、教育、医疗等项目支出也存在很大的差异，规定所有纳税人都从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然不合理，违背了个人所得税的的基本原则，即公平原则。

国内外居民税前扣除适用不同标准：国内居民税前扣除额人民币800元；而中国境内的外籍人员，在国内居民扣除基础上再扣除人民币3200元。“入世”后的中国，税收也应当按WTO规则体系和国际惯例进行调整，促进税收公平、公正，消除现行国内外居民纳税的不平等性。

（三）税率模式复杂繁琐，有违税负公平我国现行个人所得税基本上是按照应税所得的性质来确定税率，采用累进税率和比例税率相结合的结构，并设计了两套超额累进税率。这种税率模式不仅复杂繁琐，而且在一定程度上造成税负不公：

1.工薪所得的超额累进税率级次太多，一部分税率很少使用。在实际生活中，过多的税率级次，使一些纳税人难以理解且不能接受，由此使部分纳税人为了降低税率级次而想方设法钻税法的漏洞，隐瞒所得。

2.九级与五级超额累进税率的实行，造成税负不公。超额累进税率存在差异，工资薪金所得适用九级超额累进税率，对个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用五级超额累进税率。这种税率制度在世界各国是不多见的，是与国际上减少税率档次的趋势不相吻合的。个体工商户生产、经营所得和对企事业单位承包、承租经营所得的税负轻于工薪所得的税负，造成税负不公。这种税负差别难以起到调节过高收入，缓解个人收入悬殊的矛盾，且有重课工薪收入者的倾向。

3.同是劳动报酬却套用不同的税率，造成税负不公。工资、薪金和劳务所得同是纳税人的劳动报酬所得，却分别套用九级超额累进税率和20%的比例税率，两者的实际税收负担存在较大的差别。课税所得同为4000元时，工薪所得的实际税收负担率为8.88%，而劳务所得的税收负担率则为20%；若一次劳务收入所得超过20000元，适用加成征收时，两者的税负差距进一步拉大，如同为25000元的收入，工薪所得的税收负担率为15.5%，劳务报酬的实际负担率则为24%，成为所有类别中负担率最高的所得。显然对这两类所得实行不同的税率，造成纳税人之间的税负不公。

4.按现行税收征收标准测算，各类所得税收负担水平不一。月所得在4000元以下时，各类所得的税收负担率最高的为利息、股息、红利所得，其他依次为劳务报酬所得，稿酬所得，中方人员工资、薪金所得，生产经营和承包、承租经营所得，而外方人员的工资、薪金所得则不必缴税。随着收入上升到20000元以上如为25000元时，则劳务报酬的税收负担率最高，其他依次为利息、股息、红利所得，中方人员工资、薪金所得，特许权使用费所得，外方人员工资、薪金所得，生产经营和承包、承租经营所得和稿酬所得。可见，数量相同的所得属于不同的类别，税负明显不同，无法体现“多得多征，公平税负”的原则。

（四）税务部门征管作息不畅，个人所得税征管制度不健全由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控状态。这与公民的纳税意识比较淡薄有关，加之个人所得税以自然人为纳税义务人，直接影响个人的实际收入，且征收过程中容易涉及个人经济隐私，并且由于计算困难，扣除复杂，税源透明度低，涉及面广等原因，使得个人所得税成为我国征收管理难度最大，偷逃税面最宽的税种。此外，对偷逃个人所得税行为惩处不力，影响个人所得税征管执法的严肃性。

二、个人所得税制改革的目标与原则

现行个人所得税制存在的问题严峻而不容忽视，它势必会影响我们整个改革开放和社会主义市场经济发展的大局，因此，必须尽快地出台相应的目标与原则，以指引和规范改革的进行。笔者认为，个人所得税制改革主要有以下目标与原则。

（一）个人所得税制改革的目标现阶段，我国个人所得税改革的目标是：适应加入WTO和建设社会主义市场经济的要求，完善税制，提高税收征管水平，重视实现调节分配和财政收入职能，更有效地发挥个人所得税在政治、经济和社会生活中的积极作用，逐步将个人所得税建设成为主体税种。

（二）个人所得税制改革应遵循的原则1.调节收入分配，促进公平。促进公平应是个人所得税制改革的的首要原则。现阶段，我国社会收入分配不公的问题已经很突出。我国是社会主义国家，强调的是共同富裕，我们允许一部分人先富起来，可前提是勤劳致富，并且希望先富的带动后富的，形成优势效应。但实际情况与我们的政策设想有差距。种种情况表明，我国政府目前确有必要尽快制定相关政策并采取各种措施，加大对收入再分配的调节力度。从理论上说，个人所得税在收入再分配方面有着突出的作用，所以理当成为调节收入的主要手段。

2.与国际惯例接轨，适当考虑国情。加入WTO是现阶段税制改革必须考虑的重点因素之一。个人所得税制改革必须按照WTO的要求，改变现行税法中不符合国际惯例的做法，通过与其他国家税法的国际比较及参考各国的成功经验等，全面与国际惯例接轨。这里需要强调的是，接轨并非意味着“全盘西化”。改革必须适当考虑我国国情，要与我国现阶段的收入水平和征管能力相适应，同时体现一定的超前性，使改革的先进性和税法的稳定性有机地结合起来，建立既向各国普遍做法靠拢，又具有中国特色的个人所得税制。

3.重视发挥财政收入职能。从所得税的职能角度看，财政收入职能是基础，也是发挥调节作用的必要前提。只有税种收入规模达到一定程度，才能较好地发挥个人所得税调节分配的作用。

三、对最新颁布的《个人所得税管理办法》简要分析

随着社会主义市场经济的建立、完善和发展，居民收入水平大幅提高，个人所得税收入迅猛发展。但是，在对个人所得税的征收管理上，由于我国尚未建立个人收入监控体系，社会初次分配秩序不规范，大量现金交易存在等原因，使得税务机关难以真正掌握个人收入的实际性质及金额，难以做到应收尽收，难以消除现阶段个人收入分配形式存在的隐性化、多样化现象。为了充分发挥个人所得税调节收入分配的职能作用，加强个人所得税征管，国家税务总局于2005年7月6日颁布《个人所得税管理办法》，从制度建设、技术手段、管理规范等方面，系统、完善地提出了进一步规范和加强个人所得税征收管理工作的方式、方法。

（一）建立个人收入制度。作为个人所得税征管工作长期以来的重点也是难点，是纳税人个人信息的来源及其真实度。《办法》正是从这一难点入手，提出了要建立个人收入档案制度，实现个人收入“一户式”管理。《办法》要求税务机关必须从源头严格把关，按税法规定审核扣缴义务人申报数据是否包含了支付收入所有个人的基本信息、支付收入额和扣缴税款等明细信息，以及其他相关信息。同时，税务机关应对扣缴单位报送来的明细信息，以及自行申报纳税人申报来的基础信息、收入及纳税信息，以纳税人身份证照号码为唯一标识，建立个人收入“一户式”档案，按人头对这些信息进行分类、筛选、归集、比对和分析，实施精细管理。

（二）实行全员全额管理。《办法》的另一亮点，就是全员全额管理概念的提出。个人收入档案建立起来后，相关配套管理措施与手段也是不可或缺的。在尽可能地把所有个人所得税纳税人都纳入到税收管理中后，我们可以从中选取管理的重点、难点以及查实高收入个人是否足额纳税，通过对信息的汇总分析、纳税评估，避免纳税人多处分解、漏报少报收入，达到税款应收尽收的目的，最终由对高收入者的重点管理，实现对取得应税收入个人的全员全额管理。

（三）高收入者个人所得税征管的操作层面予以细化。《办法》不仅要求各地将金融、保险、证券、电力、电信、石油、石化、烟草、民航、房地产、高等院校、外商投资企业和外国企业、高新技术企业、中介机构、体育俱乐部等高收入行业人员，个人投资者、影视明星、歌星、体育明星等高收入个人，临时来华演出人员等纳入重点纳税人的范围，而且也要求各地从收入较高、知名度较高、收入来源渠道较多、收入项目较多、无固定单位的自由职业者、税收征管影响较大等人员中，选择一定数量的个人作为重点纳税人，从而对其实施滚动的动态重点管理。

2005年10月27日颁布的《中华人民共和国个人所得税法》第三次修正案对个税法的修订只是提高了免征额以及加强了对高收入者的税收征管，而对之前公众普遍关注的税率、调节收入分配等问题并没有触动，即在今后一个时期内，普通工薪阶层仍然是缴纳个税的主力军。这个“基本面”，决定了对个税法的争议今后还将持续下去。同时，由于此次调整是“微调”，是“渐进”式的改革，并没有触动整个个税法乃至个税体制的根基，旧的个税法所暴露出来的问题也就没有得到根本的解决。它们仍将在一个时期内继续困扰着“纳税人”和由“纳税人”供养的政府部门。

四、我国个人所得税改革的几点建议改革

完善个人所得税制的基本思路是借鉴国外经验，结合我国现有的征管条件和税收法制环境现状，建立综合与分类相结合的征收模式，即对工资薪金所得、经营所得等所得项目，采取综合征收；对其他所得分类征收。在税制要素的设计上，要扩大课税所得范围、改进扣除办法、适当调整税率、清理税收优惠。在征收管理上，要全面引入计算机，建立纳税人个人登记制度、个人财产登记制度，完善纳税申报制度、源泉扣缴制度，明确征纳双方的各项权利、义务和法律责任。正如钱晟教授所言：“第一，新生贵族的分配渠道不规范，很多隐性收入、灰色收入不为人知，更谈不上纳税；第二，现金交易普遍，存款实名制提供了征税的前提条件，但是征税机关又无权查，这是银行法的规定；第三，权大于法的现象依然存在。”鉴于此，个税征收方式应综合与分类相结合，对工资以外的收入加强个人申报，完善个人所得税的征管，加大个人所得税的执法力度，加强对高收入者个人所得税的管理，完善代扣代缴制度。沿着这个思路，笔者想从四个方面谈谈改革个人所得税制的问题。

（一）采取更符合国情的税制模式现行个人所得税实行的是分类税制，这种税制易导致处于同一收入水平的纳税人的纳税负担不相同的现象，显然是不公平的。随着居民收入来源的多渠道化，传统分类税制的逐一单项计税不仅操作上繁琐，还易出现有的收入重复计税、有的收入没有计税，更不合理处在于，由于不同收入来源税率不同，甚至导致相同总收入的两个人所缴纳税款不同。为简化个人所得税征收办法，真正达到调节贫富差距的目的，多数居民期望个人所得税征收应采取综合税制。因为综合税制模式综合考虑了纳税人包括各种收入在内的总收入水平，然后以此总收入作为纳税的参考，能比较好地体现公平原则。

笔者认为，从理论上说，综合税制最为合理，符合个人所得税设计思想。但它的有效实施必须以现代化征管手段为前提，目前国家虽然已经对居民的银行储蓄存款实行了实名制，但银行与税务机关的联网工作尚未展开。这种状况导致对纳税人的收入缺乏有效监控。因些以我国目前的征管水平，还不具备实施综合税制的条件，而适宜采用综合和分类相结合的混合所得税制模式作为过渡。混合模式在一定程度上可以弥补分类模式的缺陷，也是向综合模式过渡的有效措施。在采用混合制模式的情况下，对于某些应税所得，如利息、股息、红利所得等，可以按比例税率征收，不必实行综合申报纳税。另外，对于工薪所得可采用预扣代缴的征收方式。除少数工薪收入特别高的纳税人外，大多数可只进行年末调整，而不必申报纳税，这样可大大减少申报纳税人数。

（二）调整费用扣除标准，确定合理的免征额在有关个人所得税的众多话题中，目前人们最为关注的就是个人所得税的免征额问题。在实际生活中我们可以发现《个人所得税法》的课税额是800元，而有一些地方已经改了，改到1000元、1200元、1600元不等，这是违法的。可是这也说明我们的法律是滞后的，我们的经济在增长，现在还保持在800元，地方的这些做法也提醒我们要修改《个人所得税法》。地方性法规从法理上讲，地方性法规不能与行政法规，也不能与法律相冲突，与行政法规、法律相冲突就是无效的，既然是无效的，地方这么做了，也促使我们要对法律进行一个修改。今年我国的个人所得税税法修改就涉及将工薪所得减除费用标准从800元提高到1600元，实行了20多年的800元的免征额问题明年起终于得以调整，这对于大多数的纳数人来说应该是得到了很大的优惠。但笔者认为，无论起征点是多少，都是针对个人的，没有计算家庭人口，没有考虑赡养系数，个人收入同样是3000元，两个人都就业的家庭和两个人就业的五人家庭，人均的税收负担差异就很大。实行分类与综合相结合的个人所得税制模式后，应进一步明确和完善费用扣除的内容。扣除的项目包括纳税人为取得纳税所得发生的支出、基本生计费用和特别扣除费用。基本生计费用扣除指为保证纳税人及其配偶和抚养人口必须的基本生活费用，确定该项扣除必须考虑到纳税人的负担能力和国家的政策情况，必须考虑纳税人对教育、医疗、住房和保险等的支出以及有无抚养人口及其数量。特别扣除主要是为保证中低收入者的基本生活需要和对特殊弱势群体的扶持照顾进行的薪金所得特别扣除和残疾抚养特别扣除等。对不同的纳税人采用不同的费用扣除标准，有利于公平税负。

（三）九级累进税率结构的合理调整我国当前的个人所得税实行的是九级累进税率。而有关统计显示，当前我国就业者月工薪收入高于5800元的人数不足2％。大部分人的月工薪收入在800元－5800元之间，是工薪个人所得税负担的主力，适用现行工薪所得税九级累进税率中第二级，即10％的人数比例最多，达到了35％，负担了工薪个人所得税的37.4％，使用第三级，即15％的人数达12.4％，负担了工薪个人所得税的47.5％。由此可见目前我国工薪所得税主要由普通收入阶层承担。笔者认为，应将工资、薪金所得适用个人所得税税率全月应纳税所得额第一级不超过500元的5％税率与第二级超过500元至2000元的10％税率合并为第一级，税率为5％，而将原第三级以上税率各降低5％，亦即最高边际税率由原45％调低为40％。这样既体现了宽税基、中税率的立法原则，又可增加财政收入，有利于公平税负。同时，对个人所得税项目中的劳动所得实行同等课税，可避免对同性质所得实行税率上的税收歧视，这种做法顺应了世界性税制改革的趋势。

（四）提高征收管理水平，减少税源流失1.采取有效措施强化个人所得税的征管理（1）积极推进个人所得税全员全额管理。全员全理是我国新《个人所得税管理办法》提出的一个亮点，是我国个人所得税征管的方向。税务机关要通过全员全额管理全面掌控个人收入信息，实现对高收入者重点管理。一是尽快建立起完整、准确的纳税人档案体系。依托个人身份证件号码，编制纳税人识别号，以此为基础，按照“一户式”储存的要求，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的各项收入来源和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理，并实施动态管理。同时，纳税人识别号还应强制用于储蓄存款、购买房地产等大宗经济活动，并且广泛用于经济生活的各个领域。二是进一步推进代扣代缴明细申报工作。要求扣缴义务人报送其支付收入的个人基本信息、支付个人收入和扣缴税款明细信息以及其他相关信息。

（2）进一步加强对高收入者的重点管理。实现个人所得税调节社会收入分配的政策目标，主要应体现在对高收入个人严格、有效的征管上。各级税务机关要继续把高收入行业和高收入个人作为加强个人所得税征管的重点，在自行申报、建立档案、税法宣传、代扣代缴、专项检查、案件稽查等各征管环节中，根据不同高收入行业和个人的特点，有针对性地制定不同的管理办法，提高管理质量。每年开展的专项检查将继续把高收入行业和高收入个人列为重点对象。对从专项检查和其他渠道发现的偷逃个人所得税以及其他违反个人所得税法的案件，要按照《税收征管法》的规定，严厉查处并给予曝光，而且且惩罚的力度一定要大，一定要强，使偷逃税者望而生畏。

（3）继续推进对税源的源泉管理。一是认真落实扣缴义务人和纳税人向税务机关双向申报的制度。扣缴义务人申报制度是控制个人所得税税源，掌握个人收入的有效手段，对强化个人所得税征管有着极其重要的作用。因此，要继续加强扣缴义务人的扣缴申报工作。同时，要从高收入者开始，逐步扩大纳税人自行申报纳税的范围。对扣缴义务人和纳税人报送的个人收入信息进行交叉比对，建立起有效的个人所得税交叉稽核体系。二是积极建立和落实与社会各部门配合的协税制度，重点加强与工商、银行、海关、公安、文化、建设、外汇管理等部门的联系和合作，实现信息资源共享。

（4）尽快建立起全国统一的个人所得税征管信息系统。要将纳税人量多面广、税源分散隐蔽的个人所得税管好，运用信息化手段加强管理是必由之路。要按照税收管理信息化建设的原则和“一体化”的要求，加快建立和推广个人所得税征管信息系统，对个人各项收入信息进行收集和交叉稽核，实现收入监控和数据处理的计算机化，在中央、省建立数据处理中心，并逐步实现税务与银行和其他部门之间的联网，掌握个人各种收入。

2.积极推动有利于个人所得税征管的外部环境的形成税务机关应积极配合有关部门，推动有利于个人所得税征管的外部环境的形成，例如：配合金融部门，加强现金管理，严格执行个人银行账户实名制，鼓励使用和大力普及信用卡消费，加快各银行间联网建设，实现信息互联互通；配合有关部门，规范职工工资收入管理，推行通过个人银行账户发放工资，将各种渠道发放的现金、实物、有价证券及其它福利等各种形态的收入，依法纳入个人所得税征管范围；加强与金融、保险、证券、房地产、期货等掌握个人收入情况的部门和单位的信息沟通，为税务部门及时掌握各种经济往来和个人收入情况创造条件。

个人所得税制改革势在必行但任重而道远，我们在认识改革的紧迫性的同时，也要认识到它的艰巨性。毋庸质疑，改革个人所得税制对于完善我国税制建设和促进经济发展有着重大而深远的积极意义，但改革就免不了会带来一定的阵痛。这就不仅需要决策者要认真制定各项完备的改革计划和措施以尽量减轻社会的阵痛，同时还要号召全社会的全力支持和配合，以大局为重，保证改革的顺利开展。

参考文献：

（1）深圳新闻网：《个人身份证汇集不同收入来源可减少税源流失》、《个人所得税体制改新代版的平均贫富》。

（2）徐滇庆、李金艳《中国税制改革》，中国经济出版社1997年1月出版。