我国消费税存在的问题及改革建议

第一篇：我国消费税存在的问题及改革建议

我国消费税存在的问题及改革建议

【摘要】

消费税是我国的第四大税种，自1994年确立以来，消费税在引导消费行为、促进收入再分配、优化产业结构等方面发挥了重要作用。但是随着社会经济发展水平的不断提高，消费税的上述作用不断弱化，已难以满足经济发展的需要。本文从消费税的特点及作用出发，分析了现行消费税在征税范围、税率结构、征税环节、计税方式等方面存在的问题，并根据十八届三中全会《决定》中关于消费税改革的要求，针对消费税存在的问题提出了具体的改革建议。

【关键词】

消费税；征收范围；税率结构；中央与地方

一、引言

如果说2014年6月30日《深化财税体制改革总体方案》的审议出台吹响了新一轮财税体制改革的的号角的话，那么，11月28日国务院对成品油等部分消费税相关政策进行调整，则标志着财税体制改革中继“营业税改增值税”（以下简称“营改增”）之后又一大税种“破冰”前行。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于深化财税体制改革的要求提出：“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”以此改革思路来看，此次主要涉及成品油等部分产品消费税政策的调整，属于改革的一个重要环节。然而，我们必须认识到这次消费税政策的调整绝不是其改革的终点。因为，不论从我国现行消费税税制自身的存在的缺陷还是整个财税体制改革布局的最终目的来看，这仅仅是改革的一个“新起点”。因此，我们有必要通过对我国消费税税制的特点及其历史沿革的梳理，来明确现行消费税的局限。以此为基础并着眼于财税体制改革的大环境，分析下一步改革的思路。

二、现行消费税税制存在的问题

消费税作为我国税制结构的重要组成部分。2013年我国国内消费税收入8293亿元，进口消费税收入801亿元，合计9094亿元，占全年税收总收入的比重约为8%。随着以“营改增”为先导的新一轮财税体制改革的推进，在日益增强的减税效应下，作为中央税种的消费税使中央与地方政府财权与事权的划分的矛盾不断激化。

（一）消费税的征收范围较窄，难以发挥收入再分配调节作用

根据上文对我国消费税特点的分析，与其他国家相比我国消费税税基仍较狭窄。我国目前的消费税是特殊型消费税，即意图通过对特定消费品课税来达到消费调节作用。但是随着人们生活水平的提高与消费结构的变化，作为调节奢侈品消费以及收入再分配功能的消费税税目设计，越来越不适应当前我国经济社会发展状况。对于原本属于奢侈品的化妆品等一些已成为人们生活必需品的商品征税，由于其消费的需求价格弹性极低，继续课税对收入的再分配作用已微乎其微，并且严重阻碍人们生活水平的改善。

（二）计税方式不合理，各项职能难以发挥

通过上文对我国消费税特点的分析，相较于其他国家消费税价外税的特点，而我国在1994年确立消费税时，出于方便与改革需要考虑，采取了价内税的征收形式。价内税具有较强的隐蔽性，在日常消费中，消费税金包含在商品的价格中，税负实际由消费者最终负担。但是由于价税合计，在商品包装上并不标明相应税额，所以消费者在购买应税消费品时往往不知道自己负担了多少税金，甚至误以为消费税金是由生产者负担的。由于降低了消费税的透明度，使消费税调节消费者消费行为的职能大打折扣；另外，环保职能方面，价内税不利于消费者在消费产品时有意识地减少对“三高”型商品的消费，从而削弱了消费税环境保护的职能。

三、消费税改革的政策建议

（一）征税范围要“有进有退”

随着经济的不断发展，消费税不合理的征收范围与社会经济发展水平状况不相适应的矛盾，一直饱受诟病。现行消费税的征税范围存在明显的“越位”与“缺位”问题。11月28日针对消费税征税范围“一停四取消”的调整明显是解决其“越位”的问题。但必须认识到，这一改革的力度还远远不够。要解决这一问题，消费税征税范围的改革必须根据社会生活水平变化做到“有进有退”。

随着社会消费结构的变化，人们对高级住宅、高档餐饮娱乐、名贵服饰、古董字画、古董家具、私人飞机等商品的消费迅速增长。但由于这些商品都未纳入应税范围，因此，要更好的发挥消费税的收入再分配和消费引导作用必须对征税范围作“加法”调整，尽快将其纳入征税范围；另外，可以看到随着人们生活水平的提高，化妆品，啤酒，黄酒已经成为生活必须品。继续课税难已达到引导消费的作用，出于财政收入目的的征税亦严重影响人们的生活水平。因此，应趁热打铁对征税范围作“减法”调整，尽快将这些税目从征税范围中剔除。

（二）征税环节税率的调整

第一，从生产者角度看，零售环节征税有利于保持消费税税收中性原则。长久以来，由于消费税主要在生产环节征税，导致生产者刻意压低产品出厂价格并将产品以低价出售给关联销售部门，从而达到避税的目的。但是，即使如此在生产环节征税仍占用了企业一部分资金，扭曲生产投资决策，违背税收中性原则。

第二，从消费者角度看，征税环节“由暗改明”便于发挥税收引导作用。如前所述，税收负担由生产者通过提高产品价格的形式转嫁给消费者。在零售环节征税，将消费税“由暗改明”并实行价外税的计税方式显然可以更好地发挥其对消费的引导作用。

（三）征税权调整

现行税制下消费税由中央政府征收，属于中央税。但是随着新一轮财税体制改革的推进，“营改增”后地方主体税种缺失，可以预见增值税全面“扩围”后营业税将会取消。虽然根据“营改增”过渡政策规定将改征增值税后的税收划归地方政府，但是作为结构性减税改革的“营改增”全面铺开之后，全国15000亿元的营业税将至少有20%的减税空间。也就是说，地方政府税收体系在丧失主体税种的同时会形成巨大的财政收入缺口。

因此，消费税改革应该着眼于更高的层面，而不仅仅是提高地方政府的财政收入。在消费税改革中，除了在改革中应设法协调地方政府间的利益外，应该考虑到消费税改革与中央――地方财权和事权分配的关系，根据三中全会《决定》的布局，深化财税体制改革，建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政体制。

参考文献：

[1]贾康.改革和完善我国消费税的若干建议[J].注册税务师，2014（1）

[2]杨志勇.消费税制改革趋势与地方税体系的完善[J].涉外税务，2014（3）

[3]李梦娟.我国消费税改革的考量与权衡[J].税务研究，2014（5）

第二篇：浅析中国个人所得税存在问题及改革建议

浅析中国个人所得税存在问题及改革建议

作者：未知

一、个人所得税的重要作用。

1、个人所得税具有重要的财政意义

2、从社会政策观点来看，个人所得税可起到对所得进行再分配的作用

3、从经济政策观点来看，个人所得税是一个重要的经济调节杠杆

4、个人所得税有利于培养全体公民依法纳税意识和法制观念

二、我国个人所得税存在问题

1、税制模式难以体现公平合理

2、税率模式复杂繁琐，最高边际税率过高

3、费用扣除不合理

4、扣缴义务人代扣代缴质量不高

5、税务部门征管信息不畅、征管效率低下

6、纳税观念淡薄，偷逃税严重

三、我国个人所得税改革的几点建议

1、加大宣传力度，提高公民纳税意识。

2、建立综合征收与分项征收相结合的税制模式

3、调整税率结构，公平税负

4、调整费用扣除标准，符合实际负担

5、扩大征税范围，发挥税收调节作用

6、提高征收管理手段，减少税源流失

论

文

摘要

个人所得税是对个人（自然人）取得的各项应税所得征收的一种税，是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具。它有利于经济改革的深入发展，保障社会安定团结。随着我国社会主义市场经济建设的发展，以自然人为核心的社会财富流动和分配占整个社会财富流动和分配的比例必然会越来越大，形式会越来越多样化，个人所得税将在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用。

我国自1980年开始征收个人所得税，随着我国经济的快速发展和居民个人收入水平的连年提高，我国的个人所得税得到了迅速发展,税收收入基本上呈几何级数增长：1985年突破了1亿元，1993年达到46.82亿元，1994年税制改革后，1995年即达到了145.91亿元，至2003年已达到1417.18亿元。

我国的个人所得税虽然发展迅速，成绩不小，但与国际上相比，差距仍然很大。2003年我国个人所得税收入只占当年税收总收入的6.92％，这远远低于发达国家，也低于绝大多数发展中国家的水平。据国际货币基金组织(IMF)的《政府财政统计年鉴》所示，93个发展中国家个人所得税收入占税收总收入比重的平均值为10.92%，21个工业化国家平均值为29.04%。这说明我国个人所得税在税收体制和征收管理等方面仍然存在许多问题。

随着我国加入WTO，我国个人所得税制的调整和改革必须置于全球税制改革的背景下，积极借鉴国外的成功经验，通过转换税制模式、调整税率结构等措施，构建更加高效、公平、科学的个人所得税制度，并要逐步实现与国际个人所得税制的接轨。关键词：个人所得税

存在问题

改革

建议

个人所得税是对个人（自然人）取得的各项

应税所得征收的一种税，是国家运

用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具。它有利于经济改革的深入发展，保障社会安定团结。随着我国社会主义市场经济建设的发展，以自然人为核心的社会财富流动和分配占整个社会财富流动和分配的比例必然会越来越大，形式会越来越多样化，个人所得税将在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用。

我国自1980年开始征收个人所得税，随着我国经济的快速发展和居民个人收入水平的连年提高，我国的个人所得税得到了迅速发展,税收收入基本上呈几何级数增长：1985年突破了1亿元，1993年达到46.82亿元，1994年税制改革后，1995年即达到了145.91亿元，至2003年已达到1417.18亿元。

我国的个人所得税虽然发展迅速，成绩不小，但与国际上相比，差距仍然很大。2003年我国个人所得税收入只占当年税收总收入的6.92％，这远远低于发达国家，也低于绝大多数发展中国家的水平。据国际货币基金组织(IMF)的《政府财政统计年鉴》所示，93个发展中国家个人所得税收入占税收总收入比重的平均值为10.92%，21个工业化国家平均值为29.04%。这说明我国个人所得税在税收体制和征收管理等方面仍然存在许多问题。

随着我国加入WTO，我国应积极借鉴国外个人所得税发展的成功经验，通过转换税制模式、调整税率结构等措施，构建更加高效、公平、科学的个人所得税制度，使其更加规范化、合理化，并逐步实现与国际个人所得税制的接轨，适应市场经济发展的需要。

一、个人所得税的重要作用。

1、个人所得税具有重要的财政意义

世界上绝大多数国家个人所得税的起征点大都在就业人员平均收入以下，因而征收面很宽，税收来源很大。以美国为例，1986年，美国年人均收入为20593美元，个人所得税免税额为2300美元，纳税人占人口总数的57%以上，个人所得税收入达到3584亿美元，占税收总收入的50.1%，是收入最高的税种。据国家税务总局的消息显示，我国个人所得税2001年收入增至995.99亿元，超过了消费税，成为我国第四大税种。

2、从社会政策观点来看，个人所得税可起到对所得进行再分配的作用

由于对家庭基本生活费免税，并实行超额累进制，因此，对个人收入分配过分的差距能起到良好的调节作用，从而改善国民所得分配不平等的程度，以借助税收手段，促使国民走上共同富裕的道路。以瑞典为例，该国是典型的福利制国家，十分重视发挥个人所得税均衡所得作用，以降低低收入者的税收负担，提高高收入者的税收负担。资料表明，该国高收入者的税收负担最高可达到个

人收入的80%。其政策执行的结果一是为社会福利提供了大量资金，公民生老

病死和失业都能得到社会保障；二是均衡了社会成员的收入，使收入高低悬殊的矛盾在很大程度上得到了解决。瑞典被很多人认为是即无大富、也无赤贫的福利王国，这不能不说是个人所得税发挥了重要作用。

3、从经济政策观点来看，个人所得税是一个重要的经济调节杠杆

所得税的收入弹性较大，即能根据国民经济盛衰发挥自动调节作用（即对国民经济的“内在稳定器”作用），也易于根据政策需要相机调整税率和税收，借税收政策的调整促使国民经济稳定增长，还可根据收入来源不同，相应采取分项扣除、分项设率、分项征收的模式，以体现对不同形式收入的区别对待政策。美国历届总统都把个人所得税政策作为税收政策的一项重要内容认真加以研究，通过增减税率，调整课税基础，改革减免额等办法，对经济进行人为的刺激和抑制。如1964年肯尼迪政府大减税政策，1981年里根政府的三次大减税等，都是利用个人所得税政策的重要例子。

4、个人所得税有利于培养全体公民依法纳税意识和法制观念。征收个人所得税还具有培养公民纳税意识，加强对个人经济行为的监督管理，促进居民个人消费，调节社会供需关系等重要作用。

二、我国个人所得税存在问题

1、税制模式难以体现公平合理

我国现行个人所得税制采用分类税制模式，对不同来源的所得，采取不同税率和扣除办法。这种税制模式已经落后于国际惯例，不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，容易使纳税人分解收入，多次扣除费用，存在较多的逃税避税漏洞，会造成所得来源多且综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，而所得来源少且收入相对集中的人却要多交税的现象，在总体上难以实现税负公平的目的，从而与个人所得税的主要目标产生严重的冲突。

2、税率模式复杂繁琐，最高边际税率过高

我国现行个人所得税基本上是按照应税所得的性质来确定税率，采取比例税率与累进税率并行的结构，并设计了两套超额累进税率。这种税率模式不仅复杂繁琐，而且在一定程度造成了税负不公，如超额累进税率存在差异，工资薪金所得适用九级超额累进税率，对个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用五级超额累进税率。这种税率制度在世界各国是不多见的，是与国际上减少税率档次的趋势不相吻合的。另外45％的最高累进税率从国际上看，采用这么高税率的国家非常少。税率越高，逃税的动机越强，在 现实中，能够运用这么高税率的实例可以说非常罕见，没有实际意义。过高的累进税率，将会严重限制私人储蓄、投 资和努力工作的积极性，妨碍本国经济的发展。

3、费用扣除不合理

我国个人所得税的费用扣除，分别按不同的征税项目采用定额和定率两种扣除方法。这一方面造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面也存在不合理、不公平的因素。表现在既没有考虑通货膨胀与价格水平的因素，更没有考虑赡养老人及抚养子女的不同情况。而且800元的费用扣除标准已经不适应现在的国情。

4、扣缴义务人代扣代缴质量不高

虽然国家税务总局早在1995年就制定并下发了《个人所得税代扣代缴办法》，对扣缴义务人的权利和义务作了明确而又具体的规定。但实际生活中，部分扣缴义务人或迫于领导的压力，或责任心不强、业务水平不高、法制观念淡薄等原因，税款的代扣质量并不高。甚至出现故意纵容、协助纳税人共同偷逃税款的现象。在实际税务稽查中，发现一些代扣代缴义务人将该扣缴个人所得税的收入不计或少计入应纳税所得额，或者干脆将工资薪金所得适用的超额累进税率改为5%的比例税率进行计算的情况。

5、税务部门征管信息不畅、征管效率低下 由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控状态。

作者：未知

6、纳税观念淡薄，偷逃税严重

由于我国个人所得税发展时间短，公民的纳税意识比较淡薄，加之个人所得税以自然人为纳税义务人，直接影响个人的实际收入，且征收过程中容易涉及个人经济隐私，并且由于计算困难，扣除复杂，税源透明度低，涉及面广等原因，使得个人所得税成为我国征收管理难度最大，偷逃税面最宽的税种。中国社会调查事物所在北京、上海、重庆、广州、武汉、哈尔滨、大连、青岛等9个城市中进行问卷调查，共发出问卷3000份，收回问卷2817份。调查结果发现，有一半的人没有纳税经历，纳过税

的人仅占调查人数的48.7%。有关税务机关对美国《亚洲华尔街日报》评出的“2002年中国内地十大富豪”的税收缴纳情况进行了调查，发现竟没有一位富豪缴纳 了个人所得税。

三、我国个人所得税改革的几点建议

随着社会主义市场经济体制的进一步发展和完善，现有的个人所得税制度已显出其不足和弊端。随着我国加入WTO，我们必须借鉴发达国家的成功经验，完善我国的个人所得税制，使其顺应市场经济和经济全球化的发展要求。

1、加大宣传力度，提高公民纳税意识。个人所得税的纳税对象是个人，涉及面广、对象复杂。因此，日常宣传要常抓不懈，针对不同的征税主体，要采取不同的方法，有目的性地开展各种形式的宣传、教育、辅导；开展正反典型的宣传教育活动；开展各种内容的个人所得税政策培训，不断提高纳税人的纳税意识。

2、建立综合征收与分项征收相结合的税制模式

根据我国经济社会的发展水平和税收征管的实际情况，目前应实行综合征收与分项征收相结合的税制模式。鉴于我国的实际情况，首先应将不同来源、不同性质的每一种所得进行非常细化的分类，然后将这些细化了的分类所得按照如下四种所得类型分别总计：劳务所得，如工资、奖金、劳务报酬等；营业所得，如个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得；投资所得，如股息、利息、红利等；其他所得，如转让所得、偶然所得等，然后对那些投资性的，没有费用扣除的，并且能够较好采用源泉扣缴方法的应税所得，如投资所得、其他所得等，实行分项征税的办法。对那些属于劳动报酬所得，营业所得，有费用扣除的应税项目，则实行综合征收的办法。

3、调整税率结构，公平税负

税率模式的选择，不仅直接影响纳税人的税收负担，而且关系到政府的一些政策目标能否顺利实现。因此，应根据全球个人所得税改革的基本趋向和当前我国收入分配的现状，结合税收模式的改革科学地设计个人所得税率：①在总体上实行超额累进税率与比例税率并行，以超额累进税率为主的税率结构。具体而言，对财产转让所得、财产租赁所得、特许权使用费所得、稿酬所得、股息利息、红利所得、偶然所得等非专业性和非经常性所得，实行比例税率；对工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、承包租赁所得、劳务报酬所得等专业性和经常性所得，实行超额累进税率。②对适用超额累进税率的专业性、经常性所得，为体现税收公平，可以设计一套相同的超额累进税率。同时，适当降低税率档次，降低最高边

际税率。为缓和调节力度和刺激国民的工作积极性，个人所得税的超额累进税率档次可以减少至3—5档，最高边际税率可以降为30—35%。具体而言，可考虑规定5个累进级距档次，税率合并为5%、10%、20%、30%、35%，以均衡调节不同所得人群的收入水平。至于对实行比例税率形式的非专业性、非经常性所得，仍可适用20%的税率不变。

4、调整费用扣除标准，符合实际负担

个人所得税实行综合征收和分项征收相结合的模式，更能充分发挥调节收入的作用，但综合征收的扣除，应该与实际的费用负担联系起来，否则就会削弱调节作用。我国经济的市场化提高了人们的收入，也增加了人们的基本生活费支出，应适当提高个人所得税的扣除标准。目前工资薪金所得的费用扣除标准是1994年税制改革时根据当时的国民经济发展情况和个人收入水平来确定的。现在我国经济情况发生了很大变化，个人收入有了较大提高，原来月综合收入800元的扣除额度使过多的工薪阶层人员进入纳税人的行列，显然不符合我国的现状，更违反了个人所得税调节高收入的目的，需要根据发展变化了的新情况来确定费用扣除标准。当前北京、广州、深圳的费用扣除额分别是1000元、1260元、1600元，因此工薪所得的月扣除额至少应该设定在1000元。在扣除项目中，除了基本扣除外，还有其他一些扣除也应考虑，如养老金、医疗保险金、失业保险金、住房保险金。向政府、公益、慈善事业捐赠的部分可以继续扣除。同时，扣除额的大小应该随工资水平、物价水平以及各种社会保障因素的变化对扣除标准（额）进行适当的调整，要真实地反映纳税人的纳税能力，增强个人所得税制的弹性。

5、扩大征税范围，发挥税收调节作用

现阶段，个人所得税已不再是“打富济贫”的政策工具，开始成为国家税收的一个主要税种。2003年，我国个人所得税为1417.18亿元，但只占全国税收的6.92%，远远低于发展中国家平均水平。这说明中国税收系统对个人征税的效率较低，大部分高收入者应交的个人所得税并没有足额收上来。因此，中国应在许多征税办法上借鉴国际上的经验，不应该把工薪阶层和知识分子作为个人所得税的征收重点，这样会破坏横向和纵向公平。建议当前应把以下“六种人”作为个人所得税征收的监控重点：部分经营比较好的私营企业主和个体工商业户；演艺、体育专业人员，包工头、暴发户以及其他新生贵族；部分天赋比较高、能力比较强的中介机构专业人才，包括律师、注册会计师、评估师、证券机构的操盘手等等；部分从事高新技术

行业取得高收入、销售知识产品以及某些通过兼职取得高收入的知识分子；外籍人员；工薪阶层的部分高收入者。通过加强对以上六大征收对象的管理，构成以后个人所得税最重要的税源，以体现国家税收的组织财政收入功能和调节收入功 能。

6、提高征收管理手段，减少税源流失

①推行全国统一的纳税人识别号制度。应通过税法或其他相关法律规定，强制建立唯一的、终身不变的纳税人识别号，扣缴义务人、纳税人，以及向税务机关提供有关情况的部门或单位，必须使用纳税人识别号。以此为基础，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理。同时，纳税人识别号还应强制用于储蓄存款、购买房地产等大宗经济活动，并且广泛用于经济生活的各个领域。

②建立个人信用制度。切实实施储蓄存款实名制，建立个人账户体制。这项举措在2000年已经实行，但是很不完善。每一个人建立一个实名账户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该账户，这需要税务、银行、司法部门密切配合和强大的计算机网络支持。其次，国家要尽快颁布实施《个人信用制度法》及其配套法规，用法律的形式对个人账户体系、个人信用记录与移交、个人信用制度档案管理、个人信用级别的评定和使用、个人信用的权利义务及行为规范等作出明确的规定，用法律制度确保个人信用制度的健康发展。

③实行双向申报制度。现行税法没有明确纳税人申报个人所得的义务，既不利于税务机关监管税源，又淡化了纳税人应有的责任和义务。因此个人所得税法应明确纳税人申报个人所得税的义务，即实行纳税人和扣缴义务人双向申报的制度。考虑到我国的税收征管能力还做不到接受所有纳税人的申报，可就年收入达到一定标准的纳税人要求必须申报。对于扣缴义务人则必须实行严格的规定，即不论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报。当然，双向申报还需要一系列的配套制度，如储蓄存款实名制，个人财产登记制度等。

④建立计算机征管系统。以计算机网络为依托，实现对税务登记、纳税申报、税款征收与入库、资料保管的现代化与专业化，加强对个人所得税的全方位监控，并逐步实现同银行、企业的联网，形成社会办税、护税网络。在银行电脑信用制与税务机关的有效监控之下，促进公民依法自觉纳税，减少偷漏税款的行为。

参考文献资料

1．娄仲 张都兴主编：《个人所得税纳税实务》，河南大学出版社，2002年版。2

．李永贵主编：《个人所得税改革与比较》，中国税务出版社，1999年版。3．国家税务总局所得税司：《个人所得税操作实务》，中国税务出版社，2000年版。

4．各国税制比较研究课题组：《个人所得税制国际比较》，中国财政经济出版社，1996年版。5．王传纶主编：《国际

税收》，中国人民大学出版社，1994年版

6．曾国祥主编：《税收管理学》，中国财政经济出版社，2003年版 7．北京泰可思网络信息服务有限公司《中华财税信息网》，北京。

2011年八月份，在网上曾经出现了一份关于个人所得税改革的草案，之后相关媒体争相报道，引来了一阵个税改革的热议。

8月13日，广州日报发布题为《年终奖个税计税方式将修改 避免多发1元个税多缴2万》的文章，称“国家税务总局日前制定并发布《国家税务总局关于修订征收个人所得税若干问题的规定的公告》(国家税务总局公告2011年第47号)，不仅根据修订后的《个人所得税法》对税率表作了修改，还对全年一次性奖金的计税方法进行修订，以避免‘年终奖越多、税后所得越少’、‘多发1元，个税多缴2万’的问题出现。新规将在今年9月1日实施”。

8月13日，中央电视台新闻频道以《年终奖计税调整 避免“多劳少得”》为题，对“47号公告”进行了报道。

8月14日，新华网发表题为《税务总局明确企业派发红股计税方式》的文章，称“国家税务总局日前下发关于修订征收个人所得税若干问题的公告，明确股份制企业在分配股息、红利时，以股票形式向股东个人支付应得的股息、红利(即派发红股)，应以派发红股的股票票面金额为收入额，按利息、股息、红利项目计征个人所得税”。①

尽管我国个人所得税法已基本与国际接轨,但应看到作为发展中国家，我国与国际惯例尚有一定的距离，具体表现在：第一、分类所得税制模式不适宜。我国在20世纪80年代建立个人所得税制度之初采用分类所得税制，且主要采取源泉扣缴的征收方式，这在当时是符合我国国情的，因为那时我国个人的收入普遍较低，税务机关的征管手段比较落后。但随着我国经济的发展，人均收入的不断增长，纳税主体范围的扩大，税务机关的征管水平也有了较大提高。在这种情况下，人们对个人所得税的调节收入水平的功能以及量能课税原则的要求也就越来越高。而分类所得税制与这些要求是相背的，它不符合量能课税原则，甚至满足不了宪法上的生存权保障的要求，即对基本生活资料不课税原则。

第二、税率设计与结构的失衡。从各国的税法实践看，大多数国家对综合收

入采用累计税率。而对不列入综合收入计征的专项所得项目，按照所得的性质采取差别比例税率征收。20世纪80年代中期以来，受供给学派税收理论的影响，以美国税制改革为开端，西方发达国家相继进行了以降低税率，减少累进级次，扩大税基为主要内容的改革，目前这一趋势已波及到一些发展中国家。而我国目前 的个人所得税税率,存在不少问题。比如，超额累进税率分类太多,过于复杂，连同个人独资和合资企业投资者征收个人所得税一起，实际上包括四大项，而且税率设计也不一致；对工薪所得的税率设计档次过多，边际税率过高；比例税率的设计与加成、减征以及费用扣除上配套不严密，产生了税负不公、计算复杂的问题，表现较为突出的是在劳务报酬和稿酬所得上。

第三、税收待遇不公平，费用扣除不合理。我国《个人所得税法》中不公平的差别待遇主要体现在三个方面：一是工薪所得与劳务报酬所得同为勤劳所得，却实行差别待遇；二是对工资、薪金所得采用5％－45％的超额累进税率，利息、股息、红利、财产租赁、财产转让所得等非勤劳所得采用了20％的比例税率，前者的最高税率大大高于后者，不但会影响按劳分配原则的实施，且会导致税负不公平；三是对同为非勤劳所得的股息、红利课税，而对国债和金融债券利息免税，有失公平。比如，目前我国个人所得税的费用扣除，分别按不同的征税项目采用定额和定率扣除两种办法。一类是工资、薪金所得等,采用定额扣除,每月扣除800元；另一类是劳务报酬、稿酬所得等,采用定额和定率相结合的办法。这种扣除方法，一方面造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面，费用扣除标准的规定对纳税人的各种负担考虑不充分,对净所得征税的特征表现不明显。而且，随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的差异。而现行税制并没有充分考虑每个人所面临的各种负担，自然就不能将不反映税收负担能力的部分进行合理的扣除,因而也不能真正按照纳税人的负担能力，贯彻税收的公平原则。而现行对工资收入实行800元的扣除标准已经明显偏低。实际上许多地方已自行将扣除标准提高到了1000元或者1400元甚至高达1600元。这种做法虽为权宜之计，但却破坏了税法稳定性和权威性，应当予以完善。

第四、征管手段较落后。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，申报、审核、扣缴制度等都不健全，征管手段落后，难以实现预期效果。主要表现在：自行申报

制度不健全。我国目前还没有健全的、可操作的个人收入申报法规和个人财产登记核查制度，加之银行现金管理控制不严，流通中大量的收付以现金形式实现，致使税务部门无法对个人收入和财产状况获得真实准确的信息资料，许多达到征税标准的纳税人可以轻易地逃避纳税义务；二是代扣代缴难以落实。个人所得税法规定负有扣缴义务的单位或个人在向纳

税人支付各种应税所得时,必须履行扣缴义务，并做专项记载以备检查。但在实践中并没有一套行之有效的措施加以制约和保障，使税法的相关规定难以落实。

第三篇：农村税费改革后存在的问题和建议

农村税费改革后存在的问题和建议

一、镇级财政管理体制方面

今年，随着我市农业税的取消，三镇财政税收减少，市财政局向市政府建议撤销三镇金库，各项收入全部缴入市级金库。三镇党委、政府人员和机构运转所需经费由市财政局按照一级预算单位管理，直接核定、拨付各项经费。每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资

金。根据市财政局提出的《关于建议免征农业税以及调整市镇财政预算管理体制意见的报告》，我们认为市镇财政预算管理体制调整后，不利于调动基层的工作积极性、不利于农村经济和建设的发展，不利于加快城乡一体化建设步伐，存在的问题：一是调整后的市镇财政预算管理体制把乡镇财政收支纳入全市大盘子当中，如若发展项目，需要先向市发展计划委员会申请立项，争取建设资金。然而，由于农村农时季节性很强，城乡一体化建设仅靠市级财政，季节性和时效性是不够的，一旦项目建设错过时机，不能立项，必然影响农村的建设，不利于加快城乡一体化建设步伐。二是每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资金，缺口很大，农村工作既要抓农业生产，又要抓科教文卫和基础设施等各项社会事业建设，随着城乡一体化建设步伐的加快，项目建设资金缺乏的矛盾日益突出，镇政府就不能通盘考虑农村社会的发展，就不能有计划地统筹安排。三是调整后的市镇财政预算管理体制与三镇《综合改革试点方案》的相关改革措施相悖。三镇《综合改革试点方案》明确提出，为了增强三镇调控经济和“以镇养镇”的能力，应按照分税制财政体制的要求，建立有利于城镇搞活财源、发展经济、增强财力的新型财政管理体制。

鉴于以上因素，恳请并建议市委、市政府能根据我市在全省的特殊市情，仍执行原镇财政预算管理体制，完善镇级财政体制，真正建立健全一级财税机构。保留镇级金库，重新划定区域征税，本区域内的所有税收全部上交镇金库，预算外收入进行专户储存管理。实行“核定基数，兑现政策，超收留镇，超支不补”的政策，在稳定现行财政体制的基础上，重新核定镇级收入基数，制定合理的财政基数。以1998－2003年的基数平均数为准，一定五年不变。镇级财政入库的收入全额留镇作为镇级收入，镇级支出中人员经费及已列入市级计划内的项目资金由市财政全额负担，公用经费及乡镇基础设施、项目建设所需资金由镇级财政从镇级收入中负担。镇级财政超收部分不上交、不分成，全部用于小城镇建设。这样，市乡（镇）财政责权明确，预算管理较为顺畅，有利于市财政的监管和乡（镇）级财政今后的长远发展，有利于推进城乡一体化进程。

二、农村公益事业和债务方面

（一）农村税费改革后村级经费不足，公益事业发展受到影响。税改前村均收入6万元，税改后村均收入2.7万元，减收3.3万元，转移支付资金入不敷出，只能维持村干部工资、五保户供养和村级办公经费三项支出，使得村用于集体公益事业的资金难以保障。

（二）村组干部报酬问题日益突出。现在每村设置村干部3~4人，并兼任组长工作，工作量增加，工作难度逐年增大，但其报酬和工作很不相衬。

（三）集体经济薄弱，村级收支矛盾比较突出，长期形成的各种债务，已成为村组的沉重包袱，村级经济的进一步发展受到制约。截至目前村级债务累计487.7万元，村均28.7万元，基本上都成了不良债务。加之这两年兴起的村镇建设，还会形成大量的新的债务，短期内都难以消化。村级债务问题本来与税改并无直接关系，但税费改革切断了以往村里逐步消化债务的一些渠道，使村级债务问题浮出水面，成为一个突出问题。对多数村而言，转移支付资金只能保吃饭，而无法化解债务。

（四）社会事业发展困难，“一事一议”操作难以把握。农民议事决策水平不高，缺乏集体观念和长远观念，思想难统一，资金难筹集，使得公益事业“事难议、议难决、决难行”。由于“一事一议”具体操作难度大，很容易触犯政策，也可能成为农村固定的收费项目，导致农民负担反弹。

建议和对策：

（一）加大转移支付力度，扶持农村集体经济发展，化解收支矛盾。根据我市农村的实际情况，合理确定村组干部人员数量，逐年增加报酬，以待遇留人，以事业留人，提高干部的工作积极性和责任心。制定优惠政策，给予资金扶持，加快集体经济发展，壮大集体经济实力，尽快打破现有僵局，解决统一经营层次遇到的各种困难和矛盾，搞好农村公益事业建设。

（二）多措并举，化解村级债务。

1、积极推行化“公债”为“私债”，组织欠款户与借款人协商，签订协议，划转债权债务。

2、收欠还债。运用法律、行政和经济的手段，加大对各种欠款的收缴力度。有关执法部门紧密配合，在具体工作中，区别不同的欠款对象，采取相应的措施，属国家机关、企事业单位的党员、干部和职工以及村“两委”成员欠款，采取组织和行政措施，要求限期带头还款；对农村一般群众欠款，要限定时间

或订出还款计划分期进行还款，对近期内没有还款能力的农户要帮助他们发展生产，签订还款协议；对有偿还能力而欠款经多次催讨不还的，村集体经济组织可通过法律程序依法清缴；对确有困难无力还款的特贫困户，经村民大会或村民代表大会讨论按有关政策执行。对收回的欠款，要建立专户用于清偿债务和发展集体经济，不能用于盲目投资项目搞建设。

3、清理

债务，划清主体，处理无效债权债务。镇上组织人员对各村的债务进行复核，明确债务主体，分步骤、有计划的偿还。

属于镇村两级自身形成的债务，通过清收欠款和其它债权进行偿还；

属于自筹资金兴办企业的债务，分情况偿还。企业已经关闭的，通过变卖企业现存有效资产偿还，不足部分由镇村集体用积累资金偿还。企业正常经营的，划转债务由企业负责偿还。对无效债权债务通过一定的程序进行认定，经审核批准后进行会计处理，将处理结果进行公开。

4、减少非生产性开支，节约资金。加强村由镇管的力度，强化“两公开一监督”制度，定期对村务、财务实行公开，充分发挥民主理财小组的监督作用。严格控制非生产性开支，对办公费、报刊订阅费等实行限额管理。

5、严格控制借贷。今后不准用借贷款完成上交任务和兴办公益事业，不准将拖欠的干部报酬转为借款，不准用借贷款进行非生产性开支。

6、严格控制建设，防止新的债务发生。

（三）认真落实“一事一议”筹资筹劳和村级财务管理制度，严格履行议事程序，加强“一事一议”筹资管理。村组干部和群众要加强学习，提高素质，以适应税费改革后公益事业筹资筹劳的新形势。村内筹资筹劳要严格按照《嘉峪关市村级范围内筹资筹劳实施细则》规定程序进行，不能强迫农民筹资筹劳。筹资筹劳主要用于本村范围内的集体公益事业。严格按照有关制度加强农村村级财务管理，尤其要加强对转移支付资金和“一事一议”资金使用的监督管理，不得平调、挪用和挤占。村级财务全面实行并深化“委托代理、四权不变、规范核算、强化监督”的管理体制。

二○○五年四月十四日

第四篇：农村税费改革后存在的问题和建议

农村税费改革后存在的问题和建议

一、镇级财政管理体制方面今年，随着我市农业税的取消，三镇财政税收减少，市财政局向市政府建议撤销三镇金库，各项收入全部缴入市级金库。三镇党委、政府人员和机构运转所需经费由市财政局按照一级预算单位管理，直接核定、拨付各项经费。每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资金。根据市财政局提出的《关于建议免征农业税以及调整市镇财政预算管理体制意见的报告》，我们认为市镇财政预算管理体制调整后，不利于调动基层的工作积极性、不利于农村经济和建设的发展，不利于加快城乡一体化建设步伐，存在的问题：一是调整后的市镇财政预算管理体制把乡镇财政收支纳入全市大盘子当中，如若发展项目，需要先向市发展计划委员会申请立项，争取建设资金。然而，由于农村农时季节性很强，城乡一体化建设仅靠市级财政，季节性和时效性是不够的，一旦项目建设错过时机，不能立项，必然影响农村的建设，不利于加快城乡一体化建设步伐。二是每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资金，缺口很大，农村工作既要抓农业生产，又要抓科教文卫和基础设施等各项社会事业建设，随着城乡一体化建设步伐的加快，项目建设资金缺乏的矛盾日益突出，镇政府就不能通盘考虑农村社会的发展，就不能有计划地统筹安排。三是调整后的市镇财政预算管理体制与三镇《综合改革试点方案》的相关改革措施相悖。三镇《综合改革试点方案》明确提出，为了增强三镇调控经济和“以镇养镇”的能力，应按照分税制财政体制的要求，建立有利于城镇搞活财源、发展经济、增强财力的新型财政管理体制。鉴于以上因素，恳请并建议市委、市政府能根据我市在全省的特殊市情，仍执行原镇财政预算管理体制，完善镇级财政体制，真正建立健全一级财税机构。保留镇级金库，重新划定区域征税，本区域内的所有税收全部上交镇金库，预算外收入进行专户储存管理。实行“核定基数，兑现政策，超收留镇，超支不补”的政策，在稳定现行财政体制的基础上，重新核定镇级收入基数，制定合理的财政基数。以1998－2003年的基数平均数为准，一定五年不变。镇级财政入库的收入全额留镇作为镇级收入，镇级支出中人员经费及已列入市级计划内的项目资金由市财政全额负担，公用经费及乡镇基础设施、项目建设所需资金由镇级财政从镇级收入中负担。镇级财政超收部分不上交、不分成，全部用于小城镇建设。这样，市乡（镇）财政责权明确，预算管理较为顺畅，有利于市财政的监管和乡（镇）级财政今后的长远发展，有利于推进城乡一体化进程。

二、农村公益事业和债务方面

（一）农村税费改革后村级经费不足，公益事业发展受到影响。税改前村均收入6万元，税改后村均收入2.7万元，减收3.3万元，转移支付资金入不敷出，只能维持村干部工资、五保户供养和村级办公经费三项支出，使得村用于集体公益事业的资金难以保障。

（二）村组干部报酬问题日益突出。现在每村设置村干部3~4人，并兼任组长工作，工作量增加，工作难度逐年增大，但其报酬和工作很不相衬。

（三）集体经济薄弱，村级收支矛盾比较突出，长期形成的各种债务，已成为村组的沉重包袱，村级经济的进一步发展受到制约。截至目前村级债务累计487.7万元，村均28.7万元，基本上都成了不良债务。加之这两年兴起的村镇建设，还会形成大量的新的债务，短期内都难以消化。村级债务问题本来与税改并无直接关系，但税费改革切断了以往村里逐步消化债务的一些渠道，使村级债务问题浮出水面，成为一个突出问题。对多数村而言，转移支付资金只能保吃饭，而无法化解债务。

（四）社会事业发展困难，“一事一议”操作难以把握。农民议事决策水平不高，缺乏集体观念和长远观念，思想难统一，资金难筹集，使得公益事业“事难议、议难决、决难行”。由于“一事一议”具体操作难度大，很容易触犯政策，也可能成为农村固定的收费项目，导致农民负担反弹。建议和对策：

（一）加大转移支付力度，扶持农村集体经济发展，化解收支矛盾。根据我市农村的实际情况，合理确定村组干部人员数量，逐年增加报酬，以待遇留人，以事业留人，提高干部的工作积极性和责任心。制定优惠政策，给予资金扶持，加快集体经济发展，壮大集体经济实力，尽快打破现有僵局，解决统一经营层次遇到的各种困难和矛盾，搞好农村公益事业建设。

（二）多措并举，化解村级债务。

1、积极推行化“公债”为“私债”，组织欠款户与借款人协商，签订协议，划转债权债务。

2、收欠还债。运用法律、行政和经济的手段，加大对各种欠款的收缴力度。有关执法部门紧密配合，在具体工作中，区别不同的欠款对象，采取相应的措施，属国家机关、企事业单位的党员、干部和职工以及村“两委”成员欠款，采取组织和行政措施，要求限期带头还款；对农村一般群众欠款，要限定时间或订出还款计划分期进行还款，对近期内没有还款能力的农户要帮助他们发展生产，签订还款协议；对有偿还能力而欠款经多次催讨不还的，村集体经济组织可通过法律程序依法清缴；对确有困难无力还款的特贫困户，经村民大会或村民代表大会讨论按有关政策执行。对收回的欠款，要建立专户用于清偿债务和发展集体经济，不能用于盲目投资项目搞建设。

3、清理债务，划清主体，处理无效债权债务。镇上组织人员对各村的债务进行复核，明确债务主体，分步骤、有计划的偿还。属于镇村两级自身形成的债务，通过清收欠款和其它债权进行偿还；属于自筹资金兴办企业的债务，分情况偿还。企业已经关闭的，通过变卖企业现存有效资产偿还，不足部分由镇村集体用积累资金偿还。企业正常经营的，划转债务由企业负责偿还。对无效债权债务通过一定的程序进行认定，经审核批准后进行会计处理，将处理结果进行公开。

4、减少非生产性开支，节约资金。加强村由镇管的力度，强化“两公开一监督”制度，定期对村务、财务实行公开，充分发挥民主理财小组的监督作用。严格控制非生产性开支，对办公费、报刊订阅费

第五篇：我国现行医疗保险制度存在的问题与改革建议

我国现行医疗保险制度存在的问题

与改革建议

我国现行医疗保险制度存在的问题与改革建议

20世纪50年代以来，中国逐步建立了有时代特色的医疗保险体系，包括公费医疗和劳保医疗两部分，这项制度实施几十年来，对于保障职工的身体健康,减轻职工的个人和家庭负担，提高全民健康水平发挥了重大作用。但是随着经济的发展，以往医疗保险制度的缺陷也逐渐暴露出来。本文从当前医疗保险制度的弊端入手，分析发生问题的原因，提出加大力度进行医疗保险改革，加快建设有中国特色的医疗保险制度。

1998年12月14日，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，界定了我国职工基本医疗保险“低水平、广覆盖、双方负担、统帐结合”的基本原则。现在我国城镇职工基本医疗保险制度的进程如何呢？从年初全国医疗保险工作座谈会传来的消息：据统计，到去年底我国基本医疗保险制度启动实施的统筹地区达284个，占全国的81%，覆盖人数4300万人，占全国应参保人数的27%，基本医疗保险制度启动实施的统筹地区增加了9个百分点以上，覆盖人数翻了一番；今年医疗保险工作的任务是：坚持医疗保险、医疗机构和药品流通体制“三改并举”的方针，按照“稳步扩面、狠抓管理、健全系统、完善政策”的工作思路，力争到年底实现90%以上的地方实施城镇职工基本医

疗保险制度，覆盖人数达8000万人。

纵观90年代以来，我国各地方对城镇职工基本医疗保险制度的一系列重大改革，主要采取了以下几项措施：

1.在保险体系上，将原来单一的医疗保险制度改为多层次的医疗保险体系：基本医疗保险、企业补充医疗保险、公务员医疗补助、大额医疗互助及社会医疗救助。

2．在基本保险的覆盖面上，将原来主要限于城镇国有企业和集体企业职工及退休人员改为城镇所有企业（包括国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）职工及退休人员，以至城镇个体工商户及其帮工和自由职业者。

3.在基本保险费用的承担上，将原来全部由企业负担改为个人也要负担一部分。

4．在基本保险基金的构成上，将原来的劳动保险基金（存于企业工会银行帐户内）、劳动保险调剂金（存在省级工会或产业工会全国委员会银行帐户内）、劳动保险总基金（存于全国总工会银行帐户内）相结合改为社会统筹与个人帐户相结合。

我国对城镇职工基本医疗保险制度的这些改革，有利于相对减轻企业和政府的负担，分散个人和企业在医疗方面的风险，更好地保障城镇职工在基本医疗方面的需求，促进经济发展和社会稳定。

我国是农业大国，农业人口占全国人口的70%以上（1997年）。90年代，农村地区采取各种形式恢复和建立合作医疗制度：可以镇办、乡办，也可以村办；可以医药合作，也可以合医不合药。总的来说，对占我国绝大多数人

口的农业劳动者的基本医疗保障问题，与城镇职工相比，政府没有为其明确立法，也没有为其建立起初步的基本医疗保险制度。

（一）我国社会医疗保险制度改革中存在的问题：

我国正在尝试建立医疗保险个人储蓄帐户制度，其初衷既有相同于新加坡政府动员资源和实现社会公平的因素，也有近似美国控制医疗保险成本的想法。90年代以来，我国陆续进行的一系列社会医疗保险制度的改革措施，对我国经济体制改革和社会的稳定发展，具有十分积极的作用，这是毋庸质疑的。但我国社会医疗保险制度中亦存在许多问题。主要表现在以下几个方面：

1.覆盖面低，覆盖人数仅占全国人口的3.3 %。首先，我国现阶段的社会医疗保险制度主要针对对象是城镇职工，至去年底参保人数仅为4300万人，仅占全国13亿人口的3.3 %。即使到今年底参保人数达到8000万人，也不到全国人口的7%，而且也未覆盖所有城镇居民。例如，从1998年全国医疗保险改革方案出台到去年上半年，全国失业人口就达1120万人，其中95%以上的失业职工都不能得到基本医疗保险；同时，我国城市贫困人口总数也达到1176万人。如果这部分人的就医难问题得不到很好解决或缺乏正确地处理和引导，容易引发社会不满情绪的滋生和蔓延，影响社会稳定。

2．企业经济压力沉重，缴费种类繁多。现在的社会医疗保险制度改革虽在一定程度上减轻了企业的负担，但对企业来讲，缴费种类繁多，仍不堪重负。现在企业除为职工交纳基本医疗保险费外，还要交纳基本养老保险费、失业保险费、生育保险费、工伤保险费和住房公积金，估计至少需要支出相当于本企业在职职工工资总额的1/3。何况在基本医疗保险负担上，国务院还规定随着经济的发展，企业缴费率还可作相应调整。而且中国人口老龄化发展迅速，在一定程度上亦加重了企业的负担。

3．国家财政分配不合理。社会医疗保险规定了国家、企业和个人三方负担的原则，但国家的作用不太明显。利用国有资产来解决社会医疗保险补助的做

法本身有适当的理由，但在总人口不到10 %的人参加的制度上投入相当于GDP的40 %左右的国有资产，应当考虑在此保障制度上国家扮演什么样的角色。现在城乡差距不全是自然发生的，过去的户口限制、重工业发展、对沿海城市给予的各种优惠等政策性因素也起了作用，所以国家还得同时考虑城市和乡村的保障问题。如果国家财政力不从心，就应该考虑现有的财政能力如何进行再分配。

4.公平性问题 尽管公平性是建立社会医疗保险制度需要考虑的首要问题，在《决定》中也体现出了这一点，但由于我国的基本国情和特殊性，这个问题并没有得到很好解决。首先就总体来看，到目前为止，社会医疗保险覆盖的人群不足1亿，不到总人口的1/12，绝大多数人群尤其是广大农民没有医疗保障。尽管我们在农村推行的是与城镇医疗保险体制不同的合作医疗制度，但由于农民收入、乡级财政等诸多限制，实施状况令人担忧，看病难的问题并没有得到很好的解决。而且从长远来看，打破城乡分割，建立统一的社会保障体系是必然要求。因此，农村的社会医疗保障问题应该纳入社会医疗保险体系的总体框架来考虑。

5.补充医疗保险问题 社会医疗保险体系包括基本医疗保险和补充医疗保险。我国处于现阶段生产力水平低下的情况，基本医疗保险只能是“低水平、广覆盖”，而它在保险深度和广度上的缺口，需要依靠补充医疗保险即商业医疗保险来补充。商业医疗保险灵活便利，自由选择性强，能够提高社会医疗保障水平，满足不同人群、不同层次的需要。而其专业化、市场化的运作机制也可以为基本医疗保险的管理所借鉴，以促进基本医疗保险管理的规范化、科学化。因此，只有将基本医疗保险和商业医疗保险有效衔接，才能使医疗保险体系更加科学和完善。

（二）建立我国全民社会医疗保险制度的政策建议

当前，我国的社会医疗保险覆盖率很低，仅覆盖部分城镇职工，应加快建

立起覆盖全国的全民社会医疗保险制度。笔者认为，借鉴国内外社会医疗保险制度改革的正反经验，我国应建立保障范围广泛、保障资金多渠道、支付方式科学、管理方法有效的医保运行机制。

1.建立广覆盖的社会基本医疗保险体系

对已初步建立起的城镇职工社会医疗保险体制要不断完善，并扩大其覆盖面。当前，我国城镇职工社会医疗保险制度实行属地原则。中央和省（自治区、直辖市）两级机关和所属企业、事业单位都必须参加所在地的职工医疗制度改革试点，执行当地统一的改革实施方案。这充分考虑到我国各地方经济水平的差异，因地制宜，有其积极的作用。但职工社会医疗保险还是应建立具有全国效力的统一法律制度。所以笔者认为，在各地方医保改革初见成效的基础上，应加快制订《中华人民共和国城镇职工社会医疗保险法》。以全国平均水平设定职工医保的最低标准，适用全国。各地方可根据本地区经济发展水平，在最低标准以上给予职工更高的医疗保障，但不能低于职工医保的最低标准。

2.建立合理的医疗保险费用筹措机制

基本医疗保险必须坚持“以收定支、收支平衡、略有节余”的原则，考虑在社会主义初级阶段，公民的收入水平并不高，财政收入有限，企业效益大多处于较低水平的现状，本着“最基本的筹资水平、最基本的医疗服务”的理念：城镇职工社会医疗保险由用人单位和职工双方按工资的一定比例共同负担。基本医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合，基本医疗保险金由统筹基金和个人帐户构成。职工个人交纳的医疗保险费，全部计入个人帐户。用人单位交纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人帐户，具体划入比例根据个人帐户支付范围和职工年龄因素确定。个人帐户将终身跟随职工个人直至职工死亡，个人帐户随职工流动，原企业划入职工个人帐户中的基本医疗保险费不因职工离开本企业而取出。

3.建立科学的医疗费用支付方式。

医疗保险难搞，难就难在医疗费用的支出控制。医疗消费具有即时性、难

预测性、道德风险大的特点。实践证明，建立科学的医疗费用支付方式是医疗保险健康发展的重要环节。

制定基本医疗保险的用药、诊疗和医疗服务设施标准。基本医疗保险只能根据保证基本医疗需求和与医疗保险基金筹措水平相适应来确定用药、诊疗和医疗服务设施的范围和给付标准。在选择基本医疗保险药品和诊疗项目的具体方法上，国际上最近流行用经济学的评估方法，综合考虑和比较药品或治疗技术的成本效果。实行基本医疗保险“板块式”的统帐结合方式。

4.建立政事分开的医疗保险管理体制。

基本医疗保险划归卫生部主管比归属劳动和社会保障部管理更为合理。由于医疗资源的使用效益和需求总量的控制与医疗服务的供方（医院和医生）密切相关，这要求医疗服务部门和基金管理部门在同一个部门的领导下，相配合而不结合。因此，社会医疗保险划归卫生部管理比较合理，有利于卫生部门实行行业管理、统筹规划，充分利用有限的卫生资源，有利于逐步形成政府卫生部门指导下的医疗保险方和医疗服务提供方双方买卖的格局，促进现代医疗市场的发育和完善，有利于扩大医疗服务范围，将预防、保健与治疗以及社区服务、医院服务有机结合，为最终实现全社会医疗保险和人人平等享受医疗服务奠定组织基础和管理基础。国际社会医疗保险制度管理体制也朝着卫生部主管的模式发展，并被越来越多的国家采用，尤其是新建社会医疗保险制度的国家。