检察人员分类改革意见[推荐阅读]

第一篇：检察人员分类改革意见

人民检察院工作人员分类管理制度改革意见

（2011年11月18日，征求意见稿）

按照中央关于推进司法体制改革和深化干部人事制度改革的总体部署，为建立健全人民检察院工作人员分类管理制度，根据人民检察院组织法、公务员法、检察官法等法律法规，结合人民检察院的工作实际，现提出以下意见。

一、指导思想和原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照具有中国特色、符合检察工作规律、体现检察院职业特点的要求，建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的人员分类管理制度，创新工作机制，优化资源配置，强化职业保障，激发内在活力，提高检察院干部人事管理科学化水平，建设高素质、专业化检察院干部队伍，为推进检察事业科学发展提供坚强的组织保证。

（二）工作原则

1、坚持党管干部。严格执行党的干部路线方针政策，根据检察院干部队伍的任务和特点，完善干部管理机制，推进分类管理制度改革，切实加强党对检察院干部工作的领导。

2、依法推进改革。在现行法律法规框架内进行制度设计，借鉴总结公务员制度推行以来的实践经验，建立科学有效的管理制度。

3、体现职业特点。根据人民检察院工作人员职位的性质、特点和管理需要，坚持从我国国情和检察工作实际出发，合理划分人员类别，明确工作职责，确定相应的管理办法。

4、积极稳妥实施。分类管理制度改革政策性强、涉及面广，要通盘考虑，整体推进，稳慎操作，充分调动各方面的积极性，确保队伍稳定。

二、主要任务

（一）划分人员类别，明确工作职责

人民检察院工作人员是指各级人民检察院中纳入中央政法专项编制，依法履行公职，由国家财政负担工资福利的工作人员。人民检察院工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员。

1、检察官是依法行使国家检察权的检察人员。包括各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。基本职责：依法进行法律监督工作，代表国家进行公诉，对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查，法律规定的其他职责。

2、检察辅助人员是协助检察官履行检察职责的检察人员。包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。

检察官助理在检察官的指挥下履行对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查、协助检察官审查各类案件、对案件进行补充侦查、草拟案件审查报告及有关法律文书等职责。

书记员办理案件的记录工作，负责案件的收转登记、归档和法律文书的收发转递以及检察官交办的其他事项。

司法警察办理传唤、押解、看管等强制性事项，预防、制止妨碍检察活动的违法犯罪行为，维护检察工作秩序，保障检察工作的顺利进行。

检察技术人员接受指派对与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体进行勘验或者检查，对检察官承办案件中的某些专门性问题进行鉴定、出具鉴定结论。

3、司法行政人员是从事行政管理事务的检察人员。基本职责： 负责各级人民检察院政工党务、行政事务、后勤管理等工作。

（二）确定员额比例

按照与工作任务相适应的原则，在中央政法专项编制限额内，综合考虑检察官、检察辅助人员、司法行政人员的岗位职责、工作任务量等因素，确定各类人员员额比例。

最高人民检察院、省级人民检察院、地市级人民检察院、县级人民检察院检察官和检察辅助人员在检察人员中所占员额比例分别为65%、70%、80%、85%左右，司法行政人员所占员额比例分别为35%、30%、20%、15%左右。

检察官、检察辅助人员在检察人员中的员额比例，由最高人民检察院商有关部门另行规定。

（三）明确职务序列和职数

1、检察官实行单独的职务序列。检察官职务序列设置和职数比例按有关规定执行。

2、检察辅助人员中，司法警察参照公安机关实行单独警察职务序列，警官、警员职数按照有关规定执行；其他检察辅助人员职务序列，执行公务员法及配套法规关于综合管理类公务员的有关规定，职务层次设置和职数由最高人民检察院商中央公务员主管部门另行规定；检察技术人员待国家有关规定出台后，执行专业技术类公务员的职务序列和职数。

3、司法行政人员职务序列和职数，按公务员法及配套法规关于综合管理类公务员的有关规定执行。

（四）实施分类管理

1、检察官的任免、任职回避、等级和级别升降、培训、工资福利等，按照公务员法、检察官法及有关规定执行。

2、检察辅助人员中，司法警察按照《中华人民共和国人民警察 法》、《人民检察院司法警察条例》进行管理；检察官助理、书记员、检察技术人员等检察辅助人员的任职资格条件、录用、任免、考核、职务升降、培训、奖惩等管理办法，根据职位特点和管理需要，由最高人民检察院商中央公务员主管部门进行规范。

3、司法行政人员按照公务员法及配套法规进行管理。

（五）建立交流机制

根据工作需要，建立检察官、检察辅助人员和司法行政人员的交流机制，一般在各自类别内交流，也可以跨类别交流。交流应当具备拟任职位所要求的资格条件，在员额比例和职数限额内按照规定的程序进行。符合检察官条件的检察辅助人员、司法行政人员，可以采取竞争性选拔或组织调整等方式转任检察官。检察官可以转任检察辅助人员、司法行政人员。检察辅助人员和司法行政人员之间可以相互转任。

人民检察院工作人员可以按照规定与实施公务员法的其他机关以及相关单位工作人员交流。

三、组织领导

人民检察院工作人员分类管理制度改革，是深化检察院干部人事制度改革的重要内容，是检察院实行科学管理、合理配置资源、完善工作机制的迫切需要，对加强检察院干部队伍建设、推进检察事业发展具有重要意义。各级党委组织部要加强对人民检察院工作人员分类管理制度改革的宏观指导，有计划、有组织、有步骤地推进工作，对改革中出现的问题及时帮助协调、解决。各级人民检察院党组要统一思想，高度重视，把这项工作列入重要议事日程，切实担负起推进改革的主要责任，认真调研分析队伍状况，研究制定实施方案，抓好改革意见的贯彻落实；深入细致地做好工作人员的思想政治工作，积极稳妥地向前推进改革，确保实现人员的平稳过渡；采取有效措施，将 分类管理制度改革与检察工作机制改革有机结合，统筹推进检察队伍建设和检察业务工作。

人民检察院工作人员分类管理的精细化是检察院干部人事工作科学化的一个重要方面。各级人民检察院要立足检察院干部队伍现状，着眼未来长远发展，按照德才兼备、以德为先用人标准，选好用好各类人员，不断优化干部队伍结构，提高干部队伍素质，建立符合检察工作规律的人员管理机制，真正把高素质人才吸引到各级人民检察院，稳定在执法办案第一线。针对检察院各类职位的不同特点，明确不同类别人员的职业发展方向，认真总结实践经验，研究制定具体管理办法，加强选拔、培养、使用和管理工作，形成各归其类、各展其才、各得其所的良性竞争环境，进一步激发整体活力，切实加强检察院干部队伍建设。

第二篇：简论检察人员分类管理制度浅析

简论检察人员分类管理制度浅析

2013-10-10 17:28 【大 中 小】【我要纠错】

论文摘要 当前我国检察活动管理方式行政化，使检察职能与检察院内部司法行政管理职能发生交叉、混合，造成岗位职责不清晰，影响了检察机关检察职能的充分发挥。并导致检察官职务层次偏低，晋升空间受限，在一定程度上影响到检察人员工作积极性，加之高要求与低保障之间的矛盾，使检察机关人才流失严重，随着法制的健全，弊端日益明显。所以分离检察职能与内部行政管理职能，体现检察活动的司法性，对提高检察机关的战斗力，壮大检察专业队伍，建设高素质专业化检察队伍，推动检察事业的发展会产生重大影响。

论文关键词 检察官 管理 浅析

检察机关依法履行法律赋予的监督职能，同时也行驶与法律监督有关的司法行政管理职能。伴随社会的不断不发展，公民对公平正义的追求日益增加，这就对检察官的工作水平提出了更高的要求。而检察机关现行的队伍管理模式基本上是沿用计划经济时代下形成的党政干部管理模式，把检察官当成公务员来管理。这并不符合我国宪法以及《人民检察院组织法》和《检察官法》对检察官的定位。2013年3月1日，中共中央组织部、最高人民检察院联合下发了《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》，检察人员分类管理制度改革意见正式出台，这为检察人员分类管理提供了有力的制度保障。

一、检察人员管理制度现状

在现实中人们习惯将检察院工作人员统称为检察官，这也从侧面反映出检察机关岗位职责不清晰，检察职能与行政职能不分，这种管理模式造成检察机关在很大程度上要受到同级行政机关的制约，检察官在行使职权时受到干扰，更无法确保检察人才各归其类，人尽其才，公正高效地履行检察职能。在这种行政人事管理模式下检察官职务层次偏低，晋升空间受限，在很大程度上影响到了工作的积极性，再加之进入检察机关，要参加国家组织的统一司法考试，还的经过公务员考试，而和其他公务员享有的是同样的地位和待遇，这种高要求与低保障之间的矛盾，使检察机关人才流失严重。分析存在的问题主要有：

一是检察职能与行政职能不分。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员、法警、技术人员等组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，使检察制度成为行政管理职能的附属，从内部制约了检察权的独立行使。这种管理模式下检察官和其他一般行政人员一样采用政职级管理，检察干部视为党政干部，对检察人员简单地套用行政化管理模式，没有对各个岗位的职责进行科学的分类，建立有针对性的管理标准。有碍检察工作开展，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程，也无法保证司法机关公正高效地履行检察职能，导致地方保护主义频发。

二是检察官职级比例相对于同级党政机关公务员普遍较低。检察人员晋升空间受限，不论哪个岗位，从事何种工作，录用后先任命为书记员，然后再晋升助检员、检察员，晋升缓慢。如果不按照这个条件，就不能任命检察职务，级别就上不去，工资就受到影响，使得工作积极性受到较大的影响。检察职务如书记员、助理检察员、检察员都与行政级别挂钩，检察官等级的的评定也以行政级别为依据，而真正对工资、待遇起作用的是行政级别。

三是招收标准单一化。目前检察院招收工作人员的主要渠道是招录普通高校毕业生。主要按照招录国家公务员的标准和程序进行，没有一套符合检察工作特点的招录标准，很多优秀法律人才由于没能通过一般公务员考试而被拒之门外，而一般的公务员考试内容对应考人员是否适合从事检察工作起不到检验作用。招录工作主要是由地方人事部门负责，有部分招录进的人员没有通过国家统一司法考试，不具备从业资格，不能从事业务工作，只能从事业务辅助或行政后勤等工作，占用大量编制，造成一线办案人员严重短缺。

四是高要求低回报矛盾突出。进入检察院，要参加国家统一司法考试，还的经过公务员考试，和其他行政机关公务员相比，进入检察系统门槛要高，要付出更多代价。检察官职业素质要求、任职条件要求明显高于普通公务员，但工资福利及职务保障却和公务员一样，高要求与低保障之间矛盾突出。虽然有检察官津贴，但数额有效，比例不高，而工资确主要和普通公务员一样跟职级挂钩，行政职级晋升缓慢，便会直接影响到工资福利。

五是检察人才流失严重。在退休年龄上对检察官与其他行政机关工作人员一样，男60岁退休，女55岁退休，没有考虑不同岗位的工作特点和对人员的不同要求。致使一大批年龄在50岁左右、阅历丰富、理论和实践经验丰硕的优秀检察人才退居二线，或提前退休，在加之高要求低回报矛盾，很多青年干警选择了其他行业，造成了人才资源的极度损失。要彻底解决检察官骨干人才流失和人员老化现象问题，需要打破检察院行政管理体制，在检察院内部实行检察官及辅助人员分类管理制度。

六是晋升渠道单一。检察机关工作人员，级别晋升都走检察系列。导致凡是进入检察系统的工作人员都要努力刻苦的专研法律通过司法考试，大部分时间和精力都花在了考试上，有的甚至长期请假准备考试，影响到本职工作。长期不能通过考试的人员出于压力和待遇不得不另谋出路。而与之相对应的是没有直接从事检察业务的人员大量挤占一线检察人员的职位，使得一部分在检察一线的干警的职务长期不能晋升，真正从事检察业务工作的人员没有相应的检察职务。使得专才不能专用，严重挫伤一线干警的工作积极性，助长了论资排辈、不求上进的思想也不利于人才的健康成长与合理使用。

二、分类管理的必要性与可行性

一是分类管理的必要性。检察机关作为法律监督机关，承担着维护国家法律统一和法律正确实施的重大责任、在保障和维护社会公平正义方面起着重要作用。检察官依法产生应当独立行使国家赋予的检察权权力，其履行检察职责不受任何机关、单位和个人干涉。分类管理可以有效的减少地方行政机关对检察事务的干预，强化检察官在检察业务活动中的地位和作用，提高检察工作的质量和效率。淡化检察工作的行政色彩，突出检察工作的中心地位，为检察职能的充分发挥提供有力保障。我国检察权是法律监督权，属于司法权。因此，对检察活动的管理模式就应不同于行使行政权的行政机关，而应根据检察权的性质和特点，以司法管理方式管理检察活动。

二是分类管理的法律依据。在法制化背景之下一切社会行为都应该在法律的规制之下运作。检察官分类管理同样有法律上的依据，我国公务员法规定“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”，还规定“公务员职位类别按照公务员职务性质、特点、和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类”。这位检察官分类管理提供了法律上的依据，据此我么可以将检察机关工作人员分为检察官、行政管理人员、辅助人员三类。

三是分类管理的有利性。分类管理制度以建立高素质、专业化检察队伍，以强化检察权的司法性、实现检察官的内部独立性为目标。其要旨就是以检察官为核心突出检察官的地位、作用，改革检察业务管理，合理配置各种职位，精简分流其他人员。实行检察官分类管理：（1）有利于促进检察人员依法履行法律监督职责，提高诉讼效率和工作效率；（2）有利于充分发挥检察人员的工作积极性、能动性和责任感；（3）有利于队伍的廉政建设，建立符合司法规律、具有检察特点的队伍管理机制；（4）有利于加快高素质、专业化检察官队伍建设；（5）有利于整合司法人才资源，形成科学合理的检察官选任、培训、考核、职业保障等管理机制建设。依据检察人员分类管理制度进一步充实一线办案人员，提高他们的整体素质、法律地位、社会地位、经济地位，保障廉洁、公正执法。

三、分类管理制度

检察官分类管理是适应社会化大生产发展而兴起的一种科学的人事分类管理制度，是依照法律及有关政策规定，按照各类检察人员的不同工作性质、基本职能、岗位特点和工作规律合理配置人力资源，优化人员结构，进行科学分类管理的制度。对检察人员进行分类也是制定、落实好各项管理制度的基础和依据。此次检察人员分类管理制度改革意见的出台适应了时代要求，把检察系统内部人员按分工划分为检察官、行政人员人员、辅助人员三大类，实行分类管理。

（一）检察官检察官是依法行使国家检察权的检察人员，是指具有检察官资格，并通过法定程序任命，从事检察业务工作，符合《检察官法》规定的检察人员。包括各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。基本职责：依法进行法律监督工作，代表国家进行公诉，对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查，以及法律规定的其他职责。检察官依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察人员分类管理制度改革意见规定检察官实行单独的职务序列。检察官职务序列设置和职数比例按照检察官职务序列设置规定等有关规定执行，将检察官法律职务同行政级别剥离。建立了以检察官为核心的检察官分类管理制度。

（二）检察辅助人员当前存在着一线检察官力量不足，基础工作人员缺乏的问题。配备适当的检察辅助人员可以有效缓解人案矛盾突出的状况。检察辅助人员是指辅助检察官从事各方面事务性工作的人员。包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。这些辅助人员主要从事书记员工作和内勤工作，这些工作任职条件相对较低，工作相对简单。检察官助理在检察官的指导下履行对直接受理的犯罪案件进行侦查、协助检察官审查各类案件、对案件进行补充侦查、草拟案件审查报告及有关法律文书等职责。书记员承担案件的记录工作，负责案件的收转登记、归档和法律文书的收发转递以及检察官交办的其他事项。司法警察办理传唤、押解、看管等强制性事项，参与搜查，执行拘传，协助执行其他强制措施，预防、制止妨碍检察活动的违法犯罪行为，维护检察工作秩序，保证检察工作的顺利进行。检察技术人员接受指派对与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体进行勘验或者检查，对检察官承办案件中的某些专门性问题进行鉴定，出具鉴定结论。检察辅助人员的配置应当坚持主要办案业务部门多配置，非主要办案业务部门及综合部门少配置的原则。这类人员的配置使检察官可以从繁杂的事务性工作中解脱出来，缓解检察官队伍薄弱的现状，保障检察官集中精力安心从事检察业务工作，提高了检察资源效能。

（三）行政管理人员行政管理人员是指从事行政管理事务，为检察官行使检察职权提供后勤保障的人员，主要负责各级人民检察院政工党务、行政事务、为开展检察工作提供办公服务、交通服务、行政管理、财物管理、装备管理、生活管理的人员。又可分为：管理人员、工勤人员。对于管理人员，应按照国家公务员的管理办法进行管理，按照公务员的职级享受相应的待遇，对于工勤人员，则采用合同制管理。

此次《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》的出台，对于不同岗位人员进行分类管理，开辟了走向“高素质专业化”检察队伍的道路，为进一步提高检察人员工作的积极性、主动性，提高诉讼效率和工作效率，促进公正执法提供了制度保障。

第三篇：关于检察人员分类管理改革的研究报告

关于检察人员分类管理改革的研究报告

http://www.xiexiebang.com/ 来源： 深圳市人民检察院

对检察人员进行科学的分类，是对检察人员实行科学、有效管理的基础。检察机关恢复重建以来，由于对检察人员实施分类管理工作重视不够，检察官队伍过于庞大，这其中既有不在检察业务工作岗位上的行政人员，也有虽在检察业务工作岗位上但从事辅助性工作并不行使检察权的辅助人员。检察官队伍人员庞杂、队伍臃肿、素质良莠不齐、检察辅助人员相对萎缩的问题，严重影响了检察工作开展，也不利于管理，目前它已成为妨碍深化检察机关干部人事制度改革的“瓶颈”。

《中华人民共和国检察官法》（下称《检察官法》）的颁布施行，特别是2001年对《检察官法》的修订，专门提出要“制定各级人民检察院检察官在人员编制内员额比例”，其本义就是要对检察人员实行分类管理，精简检察官队伍，提高检察官的整体素质，使检察官真正成为检察权的主体，以加快检察官队伍的专业化进程。高检院在1999年和2000年先后出台的《检察工作五年发展规划》、《检察队伍建设三年规划》和《检察改革三年实施意见》中都提出了要对检察人员实行分类管理。对检察人员实行分类管理，是深化检察机关干部人事制度改革的重要内容，是实现对检察人员科学管理、建设高素质、专业化检察人员队伍从而提高检察效能的客观需要。

一、检察人员分类现状及其弊端 社会主义市场经济体制的建立和发展促进了社会主义政治体制改革。随着国家公务员制度的建立，国家机关工作人员整体素质有了较大的提高。但是，国家机关专业化进程相对滞后的问题日益突出。其中，有操作层面的原因，也有制度层面的原因；有管理上的原因，也有管理基础的原因。检察人员参照公务员制度管理，简单分为领导职务和非领导职务两个序列。即使《检察官法》的实施使检察官的职业特征日益彰显和强化，制约检察效能的主要矛盾——体现机关职权高度集中这一属性的、具有实质意义和决定意义的领导职务和非领导职务分类制度与检察人员专业化进程之间的矛盾——依然很突出。从横向上看，检察人员似乎已经按照工作性质进行划分，如检察官、技术员、书记员、司法警察、检察行政人员等等，但这种分类制度形式的意义大于实际意义，甚至只停留在形式意义上。从纵向上看，检察人员似乎也划分为各种职务层次（职级），但这种划分也存在生搬硬套行政职级带来的诸多问题。

（一）检察人员混岗，难于实现人员分类管理的价值。一是名义上的混岗。名义上的混岗是指名义上具有某种职务实际上是另一种职务。据有关统计数字显示，全国检察官占检察人员总数近80%，其中综合部门与技术部门占22.3%；书记员占检察人员总数约10%，其中，综合部门和技术部门占30.2%；司法警察混岗情况也非常突出。以检察官为例，检察官的职务内涵和外延不一致，不管是否行使检察权均成为检察官。混岗使检察官的数量膨胀，制约着检察官素质的提高，使真正行使检察权的检察官对自己的工作缺乏认同感，缺乏职业荣誉感和献身精神；什么人均能当的检察官使检察官的专业化、职业化进程举步唯艰。二是实际上的混岗。实际上的混岗是指名义上不具有某种职务而实际上履行该种职务。检察员、助检员、书记员、司法警察的工作职责界限不清。助理检察员本应是主业检察官助理、副业偶尔为代理检察员，却以代理检察员为常业，检察员和助检员职权特征模糊不清，混岗是自然而然的（见下文的有关论述），当然难于实现设置助理检察员的价值。据有关统计资料显示，全国检察机关的书记员占检察人员总数不到10%；业务部门的书记员与检察官之比约为1：10；有些检察院甚至没有书记员。检察官与书记员员额倒挂的比例已经影响到检察权的正常运行。长期缺乏书记员，检察官不得不在诸如复印案件材料、告知被告人家属、诉讼文书归档等事务性工作上耗费大量的时间和精力，难于在事实、证据的把握、案件的定性等主要方面做深做细，影响办案效率和案件质量。书记员的设置未能达到预期目标。同样，多种因素造成司法警察的人员比例过低，检察官也经常干司法警察的工作。如检察官在查询案件相关资料、查寻有关证人、诉讼文书送达和执行强制措施等方面行使了司法警察的多项职能。

（二）检察官之间的检察权配置不合理。由于现有的法律只笼统地规定检察官行使检察权，对检察权在检察长、副检察长与检察员之间的配置并不明确。各地习惯的做法是，根据法律的精神，检察长行使检察权，副检察长受检察长的委托行使某一方面的检察权，厅处科长受检察长的委托行使检察审核权，检察员受检察长的委托主要行使检察建议权和执行权，如公诉人建议批准、决定逮捕、起诉、变更强制措施，侦查人员建议和执行调查取证、强制措施、移送审查逮捕、移送审查起诉等等。而具有职权本质特征的或者说具有实质意义的是检察决定权和批准权。从这个意义上说，检察长、副检察长才是名副其实的检察官，其他业务部门的检察员实际上成了辅助人员。这一制约检察官专业化发展的弊端是显而易见、有目共睹的。

1、检察权与行政权的顾此失彼，不利于分权制衡。从管理科学的角度来权重，作为机关领导的检察长、副检察长主要是进行行政管理，而将大部分的检察权授予检察员来行使，形成分权制衡的格局。但现实正好相反，机关领导行使检察权，消耗了大部分的时间和精力，而检察员实际上不行使检察权成为其辅助人员。因此，不但领导的行政管理职能弱化，而且因其中一方不行使权力使制衡显得苍白无力。检察机关领导权力结构不合理：其检察权力比重过大，往往使检察决定与决定前的审理相分离，决定缺乏科学性，助长了官僚主义作风；同时，其行政管理权力弱化，权力比重小，导致分权制衡机制缺失，不利于廉政建设。

2、案件的层层报审与案件时效性的矛盾，不利于司法的效率价值。通常，案件要经过承办人员、办案组长，主管副厅、处、科长，厅、处、科长和分管副检察长甚至检察长、检察委员等多个审查、审核、审批环节，层层报审、层层汇报、层层请示，时间较长，而修订后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（下称《刑诉法》）对诉讼时限作了严格的限制。因此，传统低效率的行政式的检察内部案件报审制与现代司法规律和检察特点（即检察官在国家或检察长的授权范围内独立适用法律行使检察权）格格不入，难于适应人少案多的形势，往往造成重复劳动和案件超期，尤其在经济发达的地区。

3、案件的层层报审与办案责任制的矛盾，不利于司法的公正价值。案件层层报审、集体负责，表面上多了几道关，实际上各个审阅人员往往由于案件太多而无暇应付，或者不是自己承办而不细致阅卷。一方面无形中助长了承办人员的依赖心理，另一方面各个审阅人员穷于应付或疏于阅卷而难于实现层层设关保证质量的初衷。案件办理成功归集体，案件出了问题难以归责，权责不明，错案追究制很难得到落实，不利于发挥办案人员的主观能动性,不利于强化办案人员的责任心，不利于提高办案质量，不利于检察官队伍高素质、专业化。

（三）职级与职责错位现象普遍存在。不同职级做相同职级的事，相同职级干不同职级的活；高职务做低职位的事，低职务干高职位的活。一是在同级检察机关，把副检察长职务划分为两个职级，检察员则是两个以上职级;同时副检察长和检察员的职级出现交叉(如地市级检察院和县级检察院的检察员就有与副检察长相同的职级)。如此，承担同样检察职责的同一职务，此时又变成了两个或两个以上职级。既然不是同一职级，其职责就不应当是同样的，也就不应当是同一职务。而承担不同职责的两个不同职务，又变成了同一职级。既然是同一职级，其职责就应当是同样的，就应当是同一职务。二是在相邻上下级检察机关，其检察员的职级也出现交叉(如最高人民检察院与省级检察院、省级检察院与地市级检察院、地市级检察院与县级检察院的检察员之间均出现不同幅度的职级交叉)，情况类似同级检察院的情况。三是在一些特别规格的行政区域内的检察机关，检察院要与所在地方的政府行政规格相适应，检察官的行政职级往往高于其他检察权力级别相同的检察院，甚至于高于上级检察院。因此，明明在法律职责上是兄弟关系的，从行政职级的角度看却成了父子关系，或成了爷孙关系;而在法律职责上是父子关系或爷孙关系的，从行政职级上的角度看却成了兄弟关系；甚至在法律职责上是父子关系或爷孙关系的，从行政职级上看却互相换位成了子父关系或孙爷关系。显然，出现了一种职务关系上的“ ”式的错位现象，造成了在检察系统内部领导与被领导关系、职务层次关系的扭曲和混乱。这显然与法律不符，从职级划分的原则上讲也是荒谬的。

（四）同工不同酬，同酬不同工的现象普遍存在。职务关系上的“ ”式的错位现象导致同工不同酬（只指职务工资）、同酬不同工，甚至工酬倒挂。同是检察员，工作性质、难易程度、责任大小都一样，但因行政职级不同，其职务工资差别很大；甚至，在法庭上和被告人、律师唇枪舌剑的公诉人与机关值勤人员相比，工作难易复杂程度相差悬殊，却可能享受相同或不如的待遇。检察官按照行政机关职务层次划分职级，法律所规定的检察官职务自身所构成的职务层次并不能直接决定其因履行公务应当享受的工资及其他政治生活待遇，“行政职级”才是确定检察官工资及其他政治生活待遇的依据。譬如:1985年和1993年两次国家机关、事业单位工资制度改革，检察官并不是依据国家权力机关任命的检察官职务确定职务工资，而是依据按照干部管理权限确定的行政职级确定职务工资，并依据行政职级确定级别工资(1993年机关工作人员的工资结构包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资)，形成了履行工作职责与享受待遇“两张皮”。而检察官的工作与科长、处长、厅长的工作本不属于同一种性质的工作，工作责任轻重很难比较，却要执行同一个工资标准;本属于同一种性质、同一职务的检察官却又因行政职级的不同执行不同的工资标准，反之，本属于不同职务的检察官却又因行政职级的相同执行相同的工资标准，这明显地与我国工资制度贯彻“按劳分配”（“同工同酬”）的基本原则相悖。

(五)检察人员挤“官”字、“长”字独木桥。在现有检察人员的职务层次架构下，强化了“官本位”观念：一是“官本位”取代了“案本位”。由于上述这种以行政职级论高低的报酬机制，以及职务与职责相分离的晋升机制，往往使得检察官的注意力偏离了履行检察官职责这个本位目标，调动了全部注意力谋取行政职级的晋升，“案本位”必然成了“官本位”。二是检察官还设法挤“长”字独木桥。虽然检察官已经成为专业职务，但长期以来高职级的职数多配置在“长”的位置上，检察官专业发展空间相对较窄，检察官改道往“长”上挤。三是书记员除了挤进检察官系列，别无选择。现有分类制度中的类别和职级设计决定了书记员实际上不是独立的序列而是依附于检察官序列，处于该序列的底端，成为准检察官或检察官的必然的后备力量。书记员参照检察官的条件招录，经过一定年限和通过司法考试即被任命为检察官；书记员在检察官以下配置最低的职级，自身的职业发展空间极小，况且，检察官是无员额限制的。因此，其发展方向必然是检察官，其职位注定成了临时性、过渡性职位，其注定不可能安心书记员职位，必然视自身的工作为过渡，想方设法挤身检察官队伍。四是其他检察人员也因为检察官较之其他职位的行政职级配备高，也纷纷向检察官队伍中挤。此外，即使现在检察官等级没有和待遇挂钩，检察人员多数希望保持或拥有法律职务，以便检察官等级一旦与待遇挂钩时，自己能得到实惠。这样，形成了检察官挤“长”字独木桥、其他检察人员奔检察官序列的局面——带“长”的职位成了火爆的竞争职位，检察官职务演变成为其他检察人员解决行政职级的“桥梁”和“唐僧肉”。

二、人员分类制度上的深层次原因

检察机关在管理上出现诸多问题的原因，有多种说法，有些说是用行政管理的方法管理检察人员，有些说用单一的干部管理方法管理所有人，有些说用单一的管理行政业务的方法管理检察业务等等。首先，用行政管理的方法管理检察人员的问题是伪问题，对人的管理就是行政管理。实际上，在国家权力中，行政管理是就对社会的立法管理、司法管理、军事管理等等而言的；在检察机关，行政管理是就检察管理而言的。检察机关的行政管理属于内部行政，派生于检察长的权力，是维护检察权正常运行不可或缺的。其次，认为用单一的干部管理方法管理所有人是知其然不知其所以然。单一的干部管理方法管理所有人是类别不清、重视了管理对象的共性忽略其个性的必然结果，源头在于分类制度，而不是管理方法本身。再次，用单一的管理行政业务的方法管理检察业务，也过于笼统。检察权与行政权的行使的确是有区别的，如，检察权的行使强调尊重检察官个人判断和流程监督；行政权的行使强调集体创制和层层报审。但行政机关的业务管理与检察机关的业务管理均属于专业管理，不存在本质的差别。当然，检察机关管理上出现的问题有些属于管理基础问题，即人员分类问题，如对各类检察人员质和量的科学规定的缺失；有些属于历史遗留的管理环节自身的原因，如《检察官法》颁布以后，综合行政管理人员，或者仍然保留检察官身份，或者被设法任命为检察官。下面重点分析人员分类制度。

（一）检察人员横向类别划分不科学。在国家干部人事制度框架下，检察人员的横向职位类别停留在模糊的概念上，类别特征没有从制度上加以界定，无论是大“干部”时代还是“泛公务员”（适用和参照适用《国家公务员暂行条例》的政府公务员以及其他机关的干部）时代，检察人员类别特征均是模糊的。《国家公务员暂行条例》（下称《公务员条例》）对公务员的分类是很独特的，只有职务分类，没有职位分类，即只将我国公务员按照职位的职责性质粗分为领导职务和非领导职务两大职务序列，没有遵循职位分类的原理和国际通例按照职位的工作性质将我国公务员加以细分。《检察官法》实施以来，情况有了改进，如获得检察官资格的初任考试和国家司法考试，提高了检察官的准入资格条件。但其他配套的制度没有跟上，如关于检察官职位的设置办法、检察权的配置办法、检察官员额比例的管理规定（包括检察官与辖区人口的员额比例，检察官与其他检察人员的员额比例）、检察官的职务层次的设置办法、检察官的遴选制度等等。因此，在分类和管理的各个环节上，检察官主体上参照适用、其他检察人员全部参照适用《公务员条例》，不能从根本上解决类别特征模糊问题。由于类别不清，尤其是哪些职位是行使检察权的职位，即检察官职位，应当由检察官来担任，无统一的质和量的标准，受利益的驱动，任意解释和扩张行使检察权的检察人员即检察官的范围，从而导致各类检察人员混岗现象突出，员额比例失控；导致检察官数量膨胀，书记员、司法警察数量相对萎缩。不管是名义上的混岗还是实际上的混岗，表面看起来是管理层面的问题，归根结底还是分类层面的问题，是检察人员类别质和量规定性的缺失。因为，分类制度的功能不只是被动地识别各类人员的工作性质和职务的高低，更主要的是主动地为人员管理提供法律依据，如为各类检察人员的选拔任用、职责配置等提供依据，即对检察人员做质的规定，为检察人力资源的配置提供人员的结构比例（或员额比例）依据，即对检察人员做量的规定。换言之，在分类制度的设计中，不服从司法规律、根据检察特点对各类检察人员进行质的区别从而进行质和量的规定，管理就只能停留于检察人员或泛公务员共性的表层。对检察人员质的规定固然重要，但量的规定直接影响到检察人员的质的内容，如检察官与检察辅助人员的比例失调，直接影响到检察机关实现结构功能的最大化。

（二）检察人员纵向层次划分不合理。纵向层次划分不合理突出表现在六个方面：一是套用国家行政机关职务层次划分检察官的职级，按照检察院所在地方的政府行政规格配置检察官的职级，检察官的职级关系得不到真实的反映，职级不能发挥应有的功能；二是职务的纵向划分与职能的纵向分解不是同构的、同一的，职务可以脱离职权职责和难易程度而存在，职级的功能被异化和虚化；三是高职级职数配备不合理。各级检察机关高职级职数绝大部分配在“长”字职位上。不论检察官，还是其他检察人员，为了达到晋升的目的，不得不挤“长”字独木桥；四是书记员挤“官”字独木桥。在检察工作中起辅助作用的书记员序列局限于最低层次，职业阶梯太少，发展空间太窄，处于不稳定、发育不良和相对萎缩状态。五是级别的管理功能弱化。职级与级别的交叉对应幅度不大，职级取代级别的很多管理功能，职级的晋升比级别的增长实惠，导致检察人员热衷于晋升职级。六是检察官等级与现有公务员级别在功能上几乎无差异。在级别以外，检察官还实行等级制度，虽然现在检察官等级处于空转状态，或者说其利益内容不确定，但对其利益的期盼，也是检察官数量膨胀的因数之一。

（三）检察官内涵的现实滞后。《检察官法》规定，检察官是依法行使国家检察权的检察人员，但现实中关于检察官内涵的观念过于陈旧，滞后于法律的规定。检察权过于集中在领导职务上，成为检察官专业化、职业化、高素质进程的“瓶颈”。领导职务是指在各级机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务，非领导职务是指在各级机关中不具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。这种权力配置的模式，在检察官素质相对较低，国家法治化、检察官专业化程度不高的年代曾经发挥过重要作用。随着检察官专业素质日益提高，其弊端日益突出。领导职务与非领导职务检察官之间的检察权配置背离《检察官法》，领导职务职权过于集中，一方面形成层层报审、层层汇报、层层请示、集体负责却又无人负责的权力运行怪圈；另一方面又挫伤了大多数非领导职务检察官的积极性。检察机关大量的工作要靠拥有非领导职务的检察官去承担，他们大多数却不能在授权的范围内独立行使检察权（主诉、主办检察官除外），即只有检察建议权、执行权，没有检察批准权、决定权，一切依靠领导拍板和承担，其主观能动性得不到充分发挥，专业化、高素质受到制约。

（四）检察人员职位规范缺失。职位规范（职位说明书）是人员分类管理的有机组成部分，是分类和管理的纽带和桥梁，是分类完成从而人事管理走上法治的标志，是有效管理的前提。可以说，我国从1993年建立公务员制度以来，职位规范停留在学术和形式的层面，其功能在实践中被严重忽略了。在公务员过渡过程中，人们只重视作为形式要件的职位规范，而忽视了作为实质要件的职位规范，加上技术不成熟、时间匆忙等原因，职位规范在制作阶段草率行事，敷衍了事、粗糙出炉；在实施阶段，又被束之高阁而失去了不断完善的机会和经验积累的过程。况且，职位的后续管理缺失，职位规范没能在实际的人事管理工作中真正发挥其功能，职位分类和分类管理不能贯彻始终，直接影响到录用、任免、晋升、培训、考核、奖惩、工资等管理的各个环节。

三、建立主诉检察官制度的改革尝试

近年来，各级检察机关针对检察人事管理中存在的问题进行了积极的探索和改革，如竞争上岗、双向选择、主诉检察官制度等等，最典型的莫过于建立主诉检察官制度。但是，竞争上岗、双向选择没有体现检察特色，而主诉检察官解决不了深层次的人事管理问题。现就主诉检察官制度与人员分类制度的关系、主诉检察官制度的实质阐述如下：

（一）主诉检察官制度与人员分类制度的联系。建立主诉检察官制度是检察机关人员分类制度改革的前兆。主诉检察官制度的本质特征和价值诉求是检察官办案责任制。虽然主诉检察官制度改革与人员分类制度改革在条件、内容、程度、目标等方面存在较大的距离，但两者在方向上具有一致性：实行分类管理，优化检察权配置，走专业化之路，提高检察效能。1998年以来，主诉检察官制度取得了“一独立二提高”的成效：检察权在配置和运行方式上进行了尝试性的调整，公诉人通过检察长的授权，独立地处理诉讼事务，大大提高了检察官的办案责任心和专业化水平，大大提高了公诉效能，使一些地方长期困扰检察机关的超期羁押问题基本得到解决，一定程度上缓解了刑事检察人多案少的压力。这对检察机关实行人员分类制度改革无疑是个启发。可以这样说，主诉检察官制度首次授予检察官以独立处理案件的决定权，强调了检察官依法独立行使所授予的权力，承担相应的责任，集中揭示了传统人员分类制度带来的种种矛盾，如权力集中责任分散问题，权力运行效能问题，辅助人员短缺问题，责权利不协调问题等等；试图从落实办案责任制的专业管理层面解决人员分类这一基础层面的问题。主诉检察官制度是检察机关在人员分类管理改革探索过程中的自发阶段，又是自觉探索人员分类管理制度改革的起点。

（二）人员分类制度与主诉检察官制度的区别。主诉检察官制度与人员分类制度有本质的区别。首先，从问题的因果关系来考虑，分类是因，主诉是果。先有人员分类制度不完善从而没有解决检察权是什么，什么人是检察官，哪些职位需要检察官等问题，最终导致检察官队伍过滥，后有从检察官中选拔检察官的主诉检察官制度。其次，从问题的地位来考虑，主诉检察官制度从属、依附于人员分类制度，本身没有独立性。假如分类制度解决了检察权的配置、检察官的遴选条件等基础性的问题，主诉检察官制度就不能独立存在。主诉检察官制度试图解决本应由分类制度解决的根本问题，只可惜不是治本之策。落实责任制只能解决管理上的问题，而不可能解决人员分类这一基础问题，两个问题不在同一层面上。第三，从问题的功能分析，主诉检察官制度虽然涉及到人事管理问题，但主要是从专业管理的角度，在旧的人员分类基础上以及在原有的人事管理制度上的检察权配置和运行的改革，只能政策性、局部性、临时性解决办案责任问题，不能法定性、根本性、长效性解决责权利的协调问题。因此，改革得不到应有的人事制度支撑而存在很大的局限性。第四，从问题的性质上分析，主诉检察官制度始终定位在办案制度的改革上，从方案到制度的形成主要依靠业务部门；人员分类制度改革无疑定位在人事制度改革，以政工人事部门为主。第五，从问题的表里关系分析，主诉检察官制度是问题的现象，从问题的表象上来遏止检察官的非专业化倾向，人员分类制度改革是问题的实质，从问题的实质上解决检察官专业化的问题。因此，主诉检察官制度，即使加上接踵而来的主办检察官制度、主侦检察官制度，只能临时地、部分地解决检察官不能独立行使检察权、检察官的辅助人员短缺和检察官责权利不协调问题，不能根本地解决这些问题以及主诉（主办、主侦）检察官制度自身带来的种种矛盾。

（三）主诉检察官现象揭示了检察机关人员分类的本质。从检察官中选拔优秀的检察官承担主诉重任，在两个方面揭示了人员分类问题的本质：一是设置主诉检察官的目标。主诉检察官是从专业管理上改革检察权的配置和运行，授权部分检察官独立对案件做出决定，以提高办案人员责任心、提高办案质量和效率，这是主要目标。但由此派生了其他次要目标，如主诉检察官试图成为法定的职务，规格高于其他检察官，待遇上要区别一般检察官等等，这是派生的次要目标。无论主要目标还是派生目标均涉及到人事管理，直指检察人员类别特征模糊、检察官的职权配置或检察权在检察官之间的配置上的墨守成规、职级设置不合理和检察人员员额比例失调等制度的缺失以及管理的弊端。此外，假如主诉检察官制度成立，不管其以那种形式出现，均表明公诉部门其他非主诉检察官可以成为另一类人员，即检察官的辅助人员。二是设置主诉检察官的方法。从设置方法上看，主诉检察官制度试图用专业管理手段弥补人事管理的不足。在现有的高职位的检察官不能胜任独立处理案件的情况下，业务部门往往打破常规，另辟溪径，对现有人员分类制度予以否定，选拔主诉检察官，试图实行主诉检察官单轨制或者主诉检察官和普通检察官双轨制。实践证明，如果主诉检察官制度在现有的人事管理制度框架内以专业管理的途径解决办案责任制问题而回避人事管理问题，这是一相情愿行不通的。因为，业务部门一旦选拔出主诉检察官，并赋予其重于普通检察官的职权和职责，按照责权利相统一的原则，必然谋求用人事管理手段解决其政治、经济待遇和其他待遇；任命主诉检察官只能停留在政策层面，不可能纳入现有的法定的职务序列；主诉检察官与普通检察官的关系不管是双轨制还是单轨制均会成为法律上的难题。根本的解决办法是从人员分类制度的基础上下工夫，实行检察人员分类管理制度改革。

四、职位分类的基本理念

（一）中国国家公职人员的分类制度的沿革和评价。中国国家公职人员的分类制度的沿革和评价问题，可从三个方面考察，即中国古代官吏的品级制度、中国国家干部分类制度、中国泛公务员分类制度。

1、中国古代官吏实行九品等级制。中国古代官吏等级制始于魏、晋，从一品到九品，共分九等。九品等级制主要解决官员的地位和身份问题，以及由此产生的俸禄问题，同时也涉及官职的横向划分，只不过中央官职横向划分较为精细，地方越往下越粗糙，这是专业化程度所致。那种认为九品制只解决官员的地位和身份问题，以及由此产生的俸禄问题，不涉及官职的横向划分的观点是有偏差的。

2、中国国家干部分类制度。中国干部人事制度是与中国劳动人事制度对应的。所谓国家干部，是指党、政、企、事、群五大系统中除工勤人员以外的所有公职人员，检察人员当然包括在其中。1953年对国家干部采用“分部”、“分级”的管理模式不是西方公务员典型的分类制度，其横向的“分部”管理，类别划分不是以职位的工作性质为标准，而是以管理主体的性质为标准，不是区分不同性质的工作职位，而是一种管辖范围的分工；其纵向的“分级”管理，继承了古代的品级制度，增加了职级制，只不过职级的功能着重政治权利和责任，品级（级别）的功能偏重于薪酬待遇。

3、中国泛公务员分类制度。现有中国泛公务员分类制度以《公务员条例》为蓝本，公务员的范围仅仅包括政府机关除工勤人员以外的工作人员，其他机关的工作人员参照《公务员条例》等公务员制度管理。这次分类将“国家干部”进行了分解，将各种机关的工作人员与国家企事业单位的工作人员区分开来，将政府机关工作人员分成领导职务和非领导职务两大类，只注重了国家机关工作人员的共性，忽略了他们的个性。《检察官法》实施以后，检察机关的检察官适用该法，该法没有规定的仍然参照适用《公务员条例》。因此，《公务员条例》与《检察官法》之间的关系实质上成了普通法与特殊法的关系。在执行公务员制度过程中，检察人事管理的各个环节均遇到了难于克服的制度性障碍。现行中国泛公务员分类制度是条件不成熟情况下的职位分类的过渡模式。它带有“大干部”时代“分部”、“分级”管理的特征，继承和发展了国家干部的职级制和级别制，调整了职级与级别的对应关系，增设了职务工资制，基础工资和工龄工资，吸收了职位分类制度中制作职位说明书的形式。

以上三种分类制度表面上各不相同，但有一定的共性，如横向均不注重按工作性质区分类别，纵向不严格按照工作职责、难易程度和资格条件划分职务层次，职级与职责分离现象比较突出。在性质上较为接近西方的品位分类。值得欣慰的是国家将制定公务员法，在职位分类的基础上吸收品位分类的优点，建立新型的职位分类制度。这将是检察机关深化人事制度改革，对检察人员进行科学的分类和结构性调整，逐步走上科学有效的分类管理之路的良机。

（二）检察人员分类制度的沿革

第四篇：试论我国检察人员分类管理制度的完善

【摘 要】 本文在阐述我国检察人员分类管理制度内涵与改革动因的基础上，探讨了完善路径：精细测算员额制影响因子，确保人员配置比例科学合理；明确人员分类标准，保证办案人员数量；完善检察官招录制度，保证辅助人员的晋升渠道。

【关键词】 检察人员；分类管理制度；内涵；改革动因；完善路径

自十八大以来，新一轮司法改革正通过试点的方式在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市铺展开来，随着中央的进一步部署，在6省市已取得的经验基础之上将进一步扩大试点范围并逐渐推广至全国。本轮司法制度改革的重心由关注司法运行机制改革转为司法体制改革与运行机制改革齐头并进，其中司法人员分类管理作为基础性的改革措施尤为引人关注且关系着本轮司法改革的成败。

一、检察人员分类管理制度内涵

1、人员分类管理制度的内涵

完善司法人员分类管理制度是当前6个试点省市司法体制改革的四大任务之一，是保障司法队伍专业化、职业化的前提条件。十八届三中全会报告明确指出“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”那么，何为检察人员？何为检察人员分类管理制度呢？根据1998年《法律辞海》定义，检察人员是“各级人民检察院中纳入中央政法专项编制，依法履行检察、检察辅助、司法行政职能，由国家财政负担工资福利，在编在职的除工勤人员以外的人员”。而不少学者认为，检察人员分类管理主要包括检察人员的分类以及分类后的管理两部分。前者主要是将检察机关人员分成几个序列来管理的问题，而后者则主要包括检察人员的考评和奖惩、培训、保障机制等配套措施。但笔者认为，这样模糊笼统的定义并没能真正地反应出检察人员分类管理制度的深度内涵。检察人员分类管理还需进一步反应出分类标准，因为分类标准的不同会形成不同的人员分类管理模式，体现着不同的价值取向。

2、我国人员分类管理制度改革的历史沿革

我国在1998年就开始提出人员分类管理，最高检又在2000、2004、2009分别制定了三个三年检察改革意见，相应地我国检察人员分类管理改革也走过了从筹备、试点到推进三个阶段。

（1）改革筹备阶段（1998年-2003年）。1999年，最高检在《检察工作五年发展规划》中首次明确提出对检察人员进行分类改革，并选择了上海、重庆、山东的四个基层检察院开始极小范围的试点改革。2000年，第一个《检察改革三年实施意见》出台，明确提出“实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员的分类管理，分离技术性、服务性人员”。随后的三年，上海、广东的部分检察院开始积极探索人员分类管理的方案，最高检在研讨和总结试点工作后，制定了《检察人员分类改革框架方案》。

（2）改革试点阶段（2004年-2006年）。2004年开始，检察人员分类管理工作得到进一步完善，检察人员被分为检察官、检察事务官、检察行政官的做法从重庆进行试点到最终得到最高检在《2004-2008年全国检察人才队伍建设规划》中肯定并积极推广。2005年《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》又一次提出要“推行检察人员分类改革，对检察人员实行分类管理。制定检察官单独职务序列，确定检察官职务与级别的对应关系”。2006年，最高检广泛征求分类管理框架方案的意见。

（3）改革推进阶段（2007年-至今）。2007年，我国的试点工作大体完成。总体上，人员分类管理改革并不顺利，好多措施并没有完成或说基本上没完全完成，最终原因都出在行政化管理模式问题上，大家积极性不高，改革阻力太大。于是最高检在总结以上阶段的试点经验基础上制定出《检察人员分类管理改革方案》作为未来人员分类管理的指导性文件。2013年《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》将检察人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三个专门序列，希望改变以往长期存在的行政化管理模式，进一步扫清检察工作中地方化和行政化的障碍。

二、我国检察人员分类管理制度改革的动因

当前我国检察人员分类管理不够完善，对现状的不满是导致本轮人员分类管理的动因所在。

1、检察官序列和行政序列双重管理，行政色彩浓厚

长期以来，我国检察系统人员管理上并存着检察官序列和行政职务序列两种管理模式，一方面，《检察官法》规定有检察官、书记员和司法行政人员三类，并将检察官等级又进一步分为四等十二级，但在涉及检察人员切身利益的薪酬待遇、人员晋升等方面又套用了与普通公务员相同的行政序列化管理模式，为了让薪酬、晋升得到改变，不少检察官又不由自主地挤上了行政级别这座“独木桥”，严重压抑着检察人员的积极性。

2、检察官队伍复杂，人员素质差异大

从目前情况来看，由于当前检察人员适用《公务员法》的行政管理模式，所有的职称与行政级别挂钩。为了提高薪酬福利、晋升、考核等目的，检察行政人员和检察业务人员都走上了检察官序列，于是出现了检察官分布在各个处室内，导致了我国检察官队伍知识结构和人员素质参差不齐的情况发生。比如，出于历史原因，当前的检察官队伍有文学、计算机技术、医学等专业背景，人员学历从高小到全日制研究生不等。如此一来，严重分散和削弱了我国检察官实力。拿某市为例，全市检察机关503个政法专项编制中研究生学历34人，占比7.4%；本科384人，占比83.3%；专科39人，占比8.5%；高中及以下4人，占比0.8%。

3、检察人员分布不合理，人才浪费严重

一方面，检察官队伍里有很大一部分人不具备检察官资格的人，却长期占用着大量检察官的编制。而另一方面，一些具备了检察官资格的检察官长期分配到综合部门或者综合业务部门，并没有真正发挥人才优势，严重造成了人力资源和检察资源的浪费，进一步加深了检察机关“案多人少”的矛盾，也成为了检察人员流失的重要原因。

4、检察官的地位不高，待遇与责任、风险不对称

当前我国检察官薪酬待遇与责任、风险不对称的形势十分突出，办案和不办案的，只要其行政级别相同，工资与福利待遇就基本相同。此种“平均主义”的做法实际上极不公平，因为同样的回报，办案的检察人员却要付出更多的努力，承担更多的责任和风险。付出和回报的不对等，容易打击办案人员的积极性，降低案件办理的效率，检察队伍的素质也无法得到提高。在这样的背景之下，《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》通过建立起检察官单独的序列，使其与司法辅助人员、司法行政人员区别对待，辅之相对等的薪酬待遇、考评奖惩、培训晋升机制等一系列配套措施，使检察官的主体地位得到凸显，意义十分重大。

三、我国检察人员分类管理制度的完善路径

1、精细测算员额制影响因子，确保人员配置比例科学合理

根据中组部和最高检的文件，在本轮检察人员分类管理改革中，检察人员将分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类。其中，最高检、省级、市级、县级检察院的检察官和检察辅助人员在中央政法专项编制各占70%、75%、80%、85%的员额比例，而行政人员所占员额比例分别为30%、25%、20%、15%左右。但人员数额配置问题是一项系统的工程，需要充分灵活地考虑到各省、各市、各县所辖地域面积、人口数量、经济发展水平等因素。在考虑检察官员额时如何判定哪些因素会重点影响检察工作量？确定适合当地实际需要的检察官比例，需要认真精细地测算，结合本地经济人口社会等因素和各院历年办案总量、案件类别、难易程度算出合理的人员比例。

2、明确人员分类标准，保证办案人员数量

根据实际情况，目标不少的检察院仍坚持以简单地论资排辈分配法官检察官名额，不办案的行政领导占用检察官的名额而导致实际办案的一线检察官被迫进入了检察辅助人员或者行政人员的序列。为了实现司法改革不打折扣地推行下去，明确司法人员划分标准十分重要。除依《检察官法》相关规定外，还应基于各级检察机关不同的职权定位和职能分工，不仅要坚持能力标准和专业素养，还应强调办案经验与工作资历，权衡职业道德素养与办案成绩，来综合考察拟任人选。

3、完善检察官招录制度，保证辅助人员的晋升渠道

根据十八届三中全会的进一步部署，初任检察官由省级人民检察院统一招录，一律在基层检察院任职；上一级检察院的检察官一般从下一级检察院的优秀检察官中遴选。这就涉及到检察院工作人员的来源问题，主要包括招录和遴选两种途径。对于招录，我们需要建立一个公平公正的平台选拔一些优秀的具有高等素质的法律人员进入基层检察院，充实检察队伍，提高检察人员的总体素质。对于遴选，需要创造一个科学的遴选机制使基层优秀的检察官脱颖而出。

第五篇：事业单位分类改革文件(指导意见、配套文件)[范文模版]

事业单位分类改革文件汇编

1、中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见

2、国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知

（1）《关于事业单位分类的意见》

（2）《关于承担行政职能事业单位改革的意见》（3）《关于创新事业单位机构编制管理的意见》（4）《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（5）《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》（6）《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》

（7）《关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理的意见》

（8）《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》

（9）《事业单位职业年金试行办法》

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中共中央国务院

关于分类推进事业单位改革的指导意见

（中发〔2011〕5号 2011年3月23日）

为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，现就分类推进事业单位改革提出如下意见。

一、改革的重要性和紧迫性

1.事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来，各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

2.当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业，满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

3.分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度，充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。

二、改革的指导思想、基本原则和总体目标

/ 34 4.指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

5.基本原则。坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。

6.总体目标和阶段性目标。到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

三、科学划分事业单位类别 7.清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。

8.划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

/ 34 今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

9.细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。

四、推进承担行政职能事业单位改革

10.严格认定标准和范围。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。

11.区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能的原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。

五、推进从事生产经营活动事业单位改革

12.推进转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国

/ 34 有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

13.完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为5年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。

六、推进从事公益服务事业单位改革

14.明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

15.改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。

16.建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。

17.深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依

/ 34 据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

18.深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资。各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。

19.推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人共同负担，个人缴费全部记入个人帐户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

20.加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息批露制度，重要事项和报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。

21.全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务，做好思想政治工作，推进精神文明建设，领导工会、共青团等群众组织开展工作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。

七、构建公益服务新格局 22.大力发展公益服务。适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给

/ 34 总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。

23.强化政府责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求。优化公益服务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。

24.鼓励社会力量兴办公益事业。完善相关政策放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。

25.充分发挥市场机制作用。完善扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求。

八、完善支持公益事业发展的财政政策

26.加大财政对公益事业发展的支持力度。加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。

27.改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，7 / 34

财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。

28.推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。研究建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务监督，确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。

九、认真做好组织实施工作

29.加强领导。分类推进事业单位改革事关经济社会发展全局，是一场广泛而深刻的变革，任务复杂艰巨。各地区各部门要高度重视，坚定信心，精心组织，攻坚克难，确保改革顺利推进。为加强对改革工作的领导，建立中央分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度，负责交流改革情况、研究共性问题、提出工作建议等工作，具体工作由中央编办承担。教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动行业体制改革。中央和国家机关负责组织所属事业单位进行改革。中央编办、财政部、人力资源社会保障部等部门要各司其职，密切配合，指导做好相关工作。各省（区、市）党委和政府对本地区的改革负总责，要建立领导小组，健全工作机制，结合实际研究制定实施意见并抓好组织落实。

30.稳步实施。坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。要继续深化改革试点，不断总结试点经验，完善相关政策措施。严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部或违反规定提高干部职级待遇。切实加强新闻宣传和思想政治工作，正确引导社会舆论，营造良好改革氛围，确保社会和谐稳定，确保国有资产不流失，确保公益事业健康发展。

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国务院办公厅关于印发分类推进事业单位

改革配套文件的通知

（国办发〔2011〕37号）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为贯彻落实《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）精神，切实做好分类推进事业单位改革工作，经国务院同意，现将《关于事业单位分类的意见》等9个配套文件印发给你们，请认真贯彻执行。

《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发〔2008〕10号）继续在山西省、上海市、浙江市、广东省、重庆市进行试点，《事业单位职业年金试行办法》适用于上述5个试点省（市）。

关于加强事业单位党的建设和深化事业单位人事制度改革的配套文件，另行印发。

中华人民共和国国务院办公厅

二○一一年七月二十四日

目 录

1．《关于事业单位分类的意见》

2．《关于承担行政职能事业单位改革的意见》 3．《关于创新事业单位机构编制管理的意见》

4．《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》

5．《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》 6．《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》

7．《关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理的意

/ 34 见》

8．《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》 9．《事业单位职业年金试行办法》

附1：

关于事业单位分类的意见

合理划分事业单位类别，是事业单位改革的基础和重要内容。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）精神，现就事业单位分类提出如下意见：

一、原则要求

坚持政事分开、事企分开，以社会功能为依据，合理划分现有事业单位类别；坚持根据职责和特点，细分从事公益服务事业单位；坚持实事求是，严格掌握标准，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据；坚持分类指导，对不同类别事业单位实施不同的改革和管理办法。

二、类别划分

按照社会功能，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。

（一）承担行政职能的事业单位。即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。认定行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。这类单位逐步将行政职能划归行政机构，或转为行政机构。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位。

（二）从事生产经营活动的事业单位。即所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位。这类单位要逐步转为企业或撤销。今后，不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。

（三）从事公益服务的事业单位。即面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。改革后，只有这类单位继续保留在事业单位序列。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类。

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公益一类事业单位。即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。

公益二类事业单位。即承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。

在划分从事公益服务事业单位类型时，对完全符合某一类型条件的，直接确定其类型；对基本符合某一类型条件的，经过相应调整后确定其类型；对兼有不同类型特征的事业单位，可按主要职责任务和发展方向确定其类型。

三、工作程序

（一）清理规范现有事业单位。分类前，要对现有事业单位的机构编制、实有人数、经费来源等情况全面调查摸底。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的事业单位，予以撤销；对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的事业单位，予以整合，并相应核减编制。

（二）制定分类方案。各省（区、市）机构编制部门在听取行业管理部门和市（地）、县（市、区）党委、政府意见的基础上，商财政、人力资源社会保障、法制等部门，结合实际研究细化分类标准，拟订分类目录，制定分类方案，并征求中央机构编制部门意见后，报省级党委政府批准。

（三）组织实施分类。各省（区、市）直属事业单位的分类，由直属事业单位提出初步意见，省级机构编制部门商财政、人力资源社会保障等部门提出审核意见，按规定程序报批；省（区、市）部门所属事业单位的分类，由相关主管部门提出初步意见，机构编制部门商财政、人力资源社会保障等部门提出审核意见，按规定程序报批。各省（区、市）要将确定为承担行政职能事业单位的名单报中央机构编制部门备案。省级以下直属和部门所属事业单位的分类工作，由省级机构编制部门组织协调，分级实施。

中央各部门要按照本意见要求，研究提出所属事业单位分类的意见，经中央机构编制部门商财政、人力资源社会保障部门提出审核意见后，按规定程序报批。

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附2：

关于承担行政职能事业单位改革的意见

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）精神，现就承担行政职能事业单位改革提出如下意见：

一、原则要求

按照政事分开原则，准确界定事业单位职能，将事业单位承担的行政职能划归行政机构；按照深化行政管理体制改革的要求，结合探索实行职能有机统一的大部门体制，整合设置机构，促进政府组织结构优化；按照精简、统一、效能原则，严格认定标准和范围，严格控制机构编制；按照积极稳妥原则，循序渐进，分步实施改革。

二、主要任务

（一）明确事业单位承担行政职能的认定标准和依据。承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。认定事业单位承担行政职能的依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为依据。

（二）规范和调整事业单位承担的行政职能。按照转变政府职能的要求，取消不该由政府管理的事项。能够通过市场机制自行调节或社会中介机构自行解决的事项，政府不再干预；能够通过法律手段或经济手段解决的问题不再使用行政手段；适宜事后监督的不再事前审批。

对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。对部分承担行政职能的事业单位，将其行政职能剥离并划归行政机构；对职能调整的事业单位，要重新明确职责、划定类别，对职责任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置的，要在精简的基础上综合设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继

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续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，依照国家现行人事、财务、社会保险等政策规定实施管理。

（三）严格控制机构编制。改革中涉及行政机构编制调整的，要严格控制，不得突破政府机构限额，不得突破现有行政编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革调剂出来的空额逐步解决。

三、组织实施

中央一级承担行政职能事业单位的改革，由有关部门提出意见并按规定程序报批后组织实施。地方承担行政职能事业单位改革的组织实施，由省级党委、政府负责。改革过程中，可积极探索承担行政职能事业单位改革的具体形式，涉及行政机构调整的，要按规定程序报批；过渡期内使用的事业编制，由省级机构编制部门严格管理。

附3：

关于创新事业单位机构编制管理的意见

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）精神，现就创新事业单位机构编制管理提出如下意见：

一、原则要求

坚持解放思想，改革和完善机构编制管理制度，推进管理科学化、规范化和法制化；坚持分类指导，根据不同类型事业单位的特点和运行规律，实行差别化管理；坚持精简、统一、效能，实行总量控制、动态调整，加强监督管理；坚持与经济社会发展相适应，科学配置机构编制，促进公益事业健康发展。

二、分类管理事业单位机构编制

改革机构编制管理办法，创新机构编制管理方式。从事公益服务事业单位细分后，对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制，完善管理制度，简化审批程序，切实管住管好。对公益二类事业单位，在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。可先在中央部门所属高等院校、公立医院进行备案制试点，并逐步扩大试点范围。加快制

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定相关事业单位人员编制标准，明确核定编制数额、编制结构以及领导职数的主要依据和指标体系。

三、逐步取消事业单位行政级别

按照政事分开、管办分离的要求，对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式。落实事业单位法人自主权，保证其依法决策、独立自主开展活动并承担责任，充分发挥事业单位的积极性。

面向社会提供公益服务的事业单位，要逐步取消行政级别，新设立的一律不予明确行政级别，其领导班子和相关人员的管理及待遇，按照有关规定执行。

四、建立机构编制动态调整机制

实行总量控制，根据经济社会发展和人民群众公益服务需求，统筹研究、合理规划一定时期内本地区事业单位机构编制总量。实行动态调整，按照逐步实现基本公共服务均等化的要求和公益服务供求变化状况，调整事业单位类型和机构编制，做到有减有增。优化资源配置，按照科学布局、高效便民的要求，打破条块分割和行政区划界限，推进结构调整、资源共享，合理设置事业单位。面向社会提供公益服务的事业单位原则上由地方管理，中央保留少量承担全局性、战略性、示范性公益服务的事业单位。

五、完善事业单位登记管理制度 事业单位应当进行法人登记。指导事业单位制定章程并依法核准，加强对事业单位履行章程情况的监管。改革和完善事业单位报告制度，建立相关信息公开制度。按照方便事业单位和节约效能原则，推进网上登记管理。转为行政机构和企业的事业单位，核销事业编制后要及时办理事业单位法人注销登记。

六、加强事业单位机构编制监督管理

加强事业单位机构编制执行情况的评估，建立评估制度，规范评估程序，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。机构编制部门按照管理权限和规定程序，定期或不定期对事业单位机构编制执行情况进行监督检查，对违反机构编制纪律的依法依规进行处理。

附4：

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关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）精神，现就建立和完善事业单位法人治理结构提出如下意见：

一、基本原则

坚持解放思想，着力创新事业单位管理体制和运行机制；坚持政事分开和管办分离，落实事业单位法人自主权；坚持强化事业单位的公益属性，加强对事业单位的监管；坚持从实际出发，试点先行；坚持正确的政治方向和党管干部的原则，加强和改善党对事业单位的领导。

二、总体要求

要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。要明确事业单位决策层的决策地位，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，进一步激发事业单位活力。要吸收事业单位外部人员参加决策层，扩大参与事业单位决策和监督的人员范围，进一步规范事业单位的行为，确保公益目标的实现。要明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，进一步完善事业单位的激励约束机制，提高运行效率。

三、主要内容

面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。

（一）建立健全决策监督机构。决策监督机构的主要组织形式是理事会，也可探索董事会、管委会等多种形式。理事会作为事业单位的决策和监督机构，依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作，接受政府监管和社会监督。理事会负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。直接关系人民群众切身利益的事业单位，本单位以外人员担任的理事要占多数。根据事业单位

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的规模、职责任务和服务对象等方面特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模。结合理事所代表的不同方面，采取相应的理事产生方式，代表政府部门或相关组织的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方的理事原则上推选产生，事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。要明确理事的权利义务，建立理事责任追究机制。也可探索单独设立监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况。

（二）明确管理层权责。管理层作为理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对理事会负责，按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。事业单位其他主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。

（三）制定事业单位章程。事业单位章程是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。事业单位章程应当明确理事会和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。事业单位章程草案由理事会通过，并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案。

要研究制定事业单位法人治理准则，进一步规范事业单位法人治理结构建设。完善事业单位报告制度，加强对事业单位履行章程情况的监管。建立事业单位信息公开制度，强化社会对事业单位的监督。全面加强事业单位党的建设。

四、组织实施

建立和完善事业单位法人治理结构要试点先行，取得经验后再逐步推开。山西、上海、浙江、广东、重庆等先行试点的省（市）要加大试点范围和力度。其他省（区、市）可先选择部分事业单位作为试点。试点单位主要从涉及利益相关者较多、规模较大的事业单位中选择，并注意涵盖不同的行业领域。要注意做好与现行事业单位管理体制的衔接和平稳过渡。

机构编制部门要会同有关部门，在深入调研、充分论证和广泛征求意见的基础上拟定试点方案。要做好具体组织实施工作，及时跟踪指导，注意总结经验，确保事业单位法人治理结构建设

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顺利进行。

附5：

关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见

分类推进事业单位改革是党中央、国务院从经济社会发展全局出发作出的重要部署，也是财政改革与制度创新的重要内容。为积极支持分类推进事业单位改革，促进公益事业发展，根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），现就财政有关政策提出如下意见：

一、加强财政政策调控，促进基本公共服务逐步实现均等化 1．明确公共服务的范围，充分发挥省级人民政府的作用，建立健全基本财力保障制度，并根据公共服务的层次性，相对、动态地划分基本和非基本公共服务。完善财力与事权相匹配的财政体制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度。加强财政支出管理，逐步从“养人”向“办事”转变。

2．着力构建财政支持公益事业发展的长效机制。按照创机制、保基本、多层次、可持续、重绩效、促均等的原则，促进不同地区基本公共服务均等化。加大公共财政对公益事业的投入力度，优先保障基本公共服务范畴的公益事业，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向欠发达和少数民族地区、基层倾斜。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，立足我国基本国情，重点加大对“三农”、教育、科技、公共就业服务、社会保障、医疗卫生、住房保障、公共文化、生态环境、节能减排、公共安全等方面的投入。逐步退出对一般竞争性领域的直接投入。

3．充分发挥财税政策引导作用，落实支持社会力量兴办公益事业的财税政策。不断拓宽资金来源渠道，形成多渠道筹措资金发展公益事业的机制，丰富公益事业发展形式。

4．健全机构编制管理与财政预算管理的综合约束机制，严格控制机构编制总量。各级财政对部门和单位超编人员不安排经费，上级财政对超过编制总量的人员也不安排相关转移支付资金。

二、完善财政投入政策，改进财政投入方式

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5．按照公共财政建设的基本原则，规范财政供给范围，调整和优化财政支出结构，保障公共服务和公共管理需要。根据不同公益事业单位的具体特点，采取经费保障、经费补助、购买服务等不同的投入和支持方式，促进公益事业发展。

6．已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，其履行行政职能依法收取的费用以及通过向社会提供其他服务取得的收入，全部纳入财政预算管理，收支彻底脱钩，各项经费由同级财政预算予以安排。

7．已认定为从事公益服务的事业单位，按照国家有关政策和以事定费的原则，结合不同类型事业单位的具体特点和财力可能，科学合理制定经费标准并予以动态调整。对公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供相应经费保障；对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。对事业单位利用国家资源、国有资产等提供特定公共服务取得的政府非税收入，要严格按照“收支两条线”规定的要求，上缴国库或财政专户。对事业单位向社会提供经营服务取得的收入，要全额纳入单位预算，统一核算、统一管理，主要用于公益事业发展。

8．逐步建立健全与事业单位职能、责任目标相适应的经费使用绩效考评制度，提高财政资金使用效益。经费使用绩效考评结果既作为财政安排经费的依据，也是确定政府购买服务对象的依据之一。逐步建立绩效考评结果公开制度，提高绩效考评的透明度。

9．已认定为从事生产经营活动的事业单位转制为企业后，财政部门不供给经费，其取得的收入依法纳税、自主安排使用。为了支持这类事业单位转企改制，在过渡期内，财政部门可以对其继续拨付原有的正常事业费，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。

10．对社会力量举办的公益服务机构，要在税收政策、政府购买服务等方面同事业单位公平对待，政府可根据需要采取政府采购的方式，购买其公益服务产品和劳务。

三、全面落实税收优惠政策，支持事业单位改革和发展 11．在分类推进事业单位改革过程中，要坚持按照依法治税、公平税负的原则，做好现行税收优惠政策的贯彻落实工作。国家税制因改革发生调整变化的，按税制改革后的统一政策执行。

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12．对承担行政职能的事业单位转为行政机构的税收优惠政策：

（1）在转为行政机构过程中，对新设行政机构接收原事业单位的土地、房屋，免征契税。转为行政机构后，涉及的土地、房屋权属变动，按照税法的规定依法纳税。

（2）在转为行政机构后，其自用的房产、土地暂免征收房产税、城镇土地使用税，对事业单位因转为行政机构而签订的产权转移书据免予贴花。

13．对从事公益服务事业单位的税收优惠政策：

（1）改革后按照税收法律法规规定取得非营利组织免税优惠资格的事业单位，对其符合条件的非营利收入免征企业所得税；改革后不符合非营利组织免税优惠条件的，按照规定征收企业所得税。

（2）改革后仍由财政部门拨付事业经费的单位，其自用的房产、土地继续免征房产税、城镇土地使用税。

（3）符合有关规定的学校、幼儿园、养老院、医院占用耕地，免征耕地占用税。

（4）因改革重新办理法人登记的，其新启用的资金账簿记载的资金，凡原已贴花的部分不再贴花；对改革前签订但尚未履行完的各类应税合同，如仅改变执行主体、其余条款未作变动且改革前已贴花的，不再贴花；因实施改革签订的产权转移书据免予贴花。

（5）因改革重新办理法人登记的事业单位接收原事业单位土地、房屋权属，免征契税。此后，涉及的土地、房屋权属变动，按照税法的规定依法纳税。

14.社会力量举办的公益服务机构，在现行税收制度框架内，享受相应税收优惠政策。

15．企业和个人等社会力量对公益事业进行捐赠的，企业在利润总额12％以内的部分，个人在其申报应纳税所得额30％以内的部分准予在所得税前扣除。

四、加强事业单位改革后财务管理，规范财务行为

16.按照分类推进事业单位改革的要求，根据改革后各类单位的职能性质及其行政和财务隶属关系，、经主管部门审核并报同级财政部门批准，做好相关财务经费指标的划转、移交和接收，以及相应的财务处理等工作，并按改革后的单位性质实行分类管

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理。改革过程中要加强对事业单位的财务控制和监督，确保财政资金管理规范和安全、有效。

17．已认定为承担行政职能的事业单位，改革后成建制转为行政机构的，在财务清算结束后，经主管部门审核并报同级财政部门批准，相应划转财务经费指标，无偿划转资产及未竣工基本建设项目，并按照国家有关行政单位财务、资产管理、基本建设财务管理规定进行管理。

18．对改革后仍保留在事业单位序列的事业单位，各级财政部门要切实履行财政管理职能，在继续深化部门预算管理制度改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革和“收支两条线”改革的基础上，进一步健全事业单位财务管理制度，强化预算约束，规范收支管理，加强财务监督检查。同时，逐步建立和完善预算管理与资产管理相结合，权属清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正的事业单位资产管理模式。各事业单位及其主管部门要进一步加强单位内部管理，建立和完善事业单位绩效考评制度，降低事业运行成本。要加强对事业单位经济活动的财务控制和监督，强化负债管理，防范财务风险。

19．对改革后转为企业的单位，应当按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，并由同级财政部门依法核定国家资本金。

20．从事生产经营活动事业单位转制过程中的税收优惠政策、财务和资产管理具体办法，按照《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》执行。分类推进事业单位改革中国有资产管理的具体办法，按照《关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理的意见》执行。

附6：

关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动

事业单位转制为企业的若干规定

为积极稳妥地推进从事生产经营活动事业单位转制为企业，确保事业单位改革顺利进行，根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），制定本规

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定。

一、财务、资产关系变更

1．从事生产经营活动事业单位转制为企业（以下简称转制单位），应当制定转制方案，并按照规定程序报批后组织实施。

2．转制单位与原主管部门脱钩的，由财政部门履行财务监管职责，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

3．转制单位财务隶属关系需要划转的，由划出方的主管部门报同级财政部门审核，并商划入方主管部门和财政部门同意后确定；涉及预算指标划转的，按照有关预算管理程序办理。

二、资产清查、资产评估、产权和工商登记

4．转制单位的资产清查工作由主管部门或转制单位按照国家有关规定组织实施。其中，执行事业单位财务会计制度的转制单位，按照《行政事业单位资产清查暂行办法》（财办〔2006〕52号）的有关规定执行；执行企业财务会计制度的转制单位，参照《国有企业清产核资办法》（国资委令第1号）、《国有企业清产核资工作规程》（国资评价〔2003〕73号）等有关规定执行。

5．转制单位的资产清查工作要在转制方案批准后6个月内完成。资产清查结果报送主管部门和财政部门。

6.财政部门或主管部门按照有关规定对资产清查结果进行审核批复。其中，对执行事业单位财务会计制度的转制单位，按照《行政事业单位资产核实暂行办法》（财办〔2007〕19号）的有关规定审核批复；对执行企业财务会计制度的转制单位，参照《关于印发国有企业清产核资资金核实工作规定的通知》（国资评价〔2003〕74号）的有关规定审核批复，其中涉及资产损失的，按照《企业资产损失财务处理暂行办法》（财企〔2003〕233号）确认。

7．完成资产清查后，转制单位要按照企业财务会计制度对各项资产、负债重新分类建账，并由中介机构进行财务审计，由同级财政部门依法核定国家资本金。

8.转制单位整体或部分改制为有限责任公司或者股份有限公司及进行产权转让等，按照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）、《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）等规定进行资产评估。资产评估结果报财政部门

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核准或备案。

9.转制单位要按照有关规定及时办理企业国有资产产权登记和工商登记，并按照有关规定办理核销事业编制、注销事业单位法人等手续。

三、财政、税收政策

10．转制单位完成转制后，在过渡期内，原有的正常事业费继续拨付，主要用于解决转制前已离退休人员的社会保障问题。原有的正常事业费是指财政部门核定的基本支出经费，不包括项目支出经费。

11．在转制过渡期内，转制单位原事业编制内职工的住房公积金中由财政负担部分，转制后继续由财政部门拨付；转制前人员经费由财政负担的离退休人员的住房补贴资金尚未解决的，转制时由财政部门一次性拨付解决；转制前人员经费自理的离退休人员以及转制后离退休人员和在职职工住房补贴资金，由转制单位按照所在地市、县级人民政府有关企业住房分配货币化改革政策以及企业财务会计制度的规定，从本单位相应资金渠道列支。

12．转制前被认定为非营利组织的转制单位，转制过渡期内可继续享受非营利组织的企业所得税优惠政策；转制前享受自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税优惠政策的转制单位，转制过渡期内可继续享受此项政策；对转制单位在转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策。上述政策，在转制过渡期内，如因税制改革而发生调整变化的，按照调整后的政策执行。

四、社会保障政策

13．转制单位转制后按照企业办法参加社会保险。转制时在职人员按国家规定计算的连续工龄，视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费。

14．转制前已经离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，转制后这类人员离退休费待遇支付和调整的具体办法，按照原劳动和社会保障部、原国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（劳社部发〔2000〕2号）和原劳动和社会保障部、原人事部、财政部、科学技术部、原建设部《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发〔2002〕5号）相关政策执行。

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15．转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整，按照企业的办法执行。在转制过渡期内，按照企业办法计发的基本养老金，如低于按照原事业单位退休办法计发的退休金，其差额部分采取加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险基金中支付，具体办法按照劳社部发〔2000〕2号文件的相关政策执行。

16．离休人员的医疗保障继续执行现行办法，所需资金按照原渠道解决。转制前已退休人员，转制后继续按照规定享受基本医疗保险、补充医疗保险等医疗保障待遇。

17．转制后具备条件的企业，可以按照有关规定为职工建立企业年金和补充医疗保险。企业年金和补充医疗保险的企业缴费，按照国家有关财务规定列支。

18．转制单位应当按照劳动合同法的有关规定，自工商注册登记之日起与全部在职职工签订劳动合同。职工在事业单位的工作年限合并计算为转制后企业的工作年限。

五、附则

19．工程勘察设计单位、科研机构、经营性文化事业单位等转制为企业的，继续执行相应的现行转制政策。

20．本规定中的转制过渡期一般为5年，自转制单位依法取得《企业法人营业执照》或《公司法人营业执照》之日起计算。

附7：

关于分类推进事业单位改革中 加强国有资产管理的意见

按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）的总体部署和要求，根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）等有关规定，为加强事业单位改革过程中国有资产管理，维护国有资产的安全完整，促进国有资产的合理配置和有效使用，现提出如下意见：

一、总体要求

1．事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是事业单位履行公共服务职能，促进事业发展的重要物质基础。要坚持

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“权属清晰、分类管理、风险控制、安全完整”的原则，加强事业单位改革中的国有资产管理。权属清晰是前提，要明晰各级各类事业单位国有资产产权关系；分类管理是核心，要按照不同类别事业单位的特点和要求采取不同的管理方式；风险控制是手段，要严格执行有关财政法规制度，切实防止改革中资产流失；安全完整是目的，要保证事业单位国有资产安全运行和有效使用。

2．财政部门是事业单位国有资产管理的职能部门，要切实履行对事业单位国有资产的管理职责，加强事业单位改革中的国有资产管理。

二、事业单位转为行政机构的国有资产管理

3．成建制转为行政机构的事业单位，要按照事业单位改革的总体要求，在资产清查等相关基础工作完成后，经主管部门审核并报同级财政部门批准，无偿划转其全部资产。改革后，其资产依照《行政单位财务规则》（财政部令第9号）、《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）等有关规定进行管理。

4．承担部分行政职能的事业单位，在其相关职能、机构与有关部门和单位的职能和机构进行剥离、整合过程中，涉及资产划转的，在资产清查等相关基础工作完成后，由划出、划入双方分别报主管部门审核同意，并由划出单位主管部门报同级财政部门批准后办理资产无偿划转手续。划转后，其资产要区分不同性质，分别按照国家有关行政单位和事业单位国有资产管理的规定进行管理。

三、保留在事业单位序列的事业单位国有资产管理

5．保留在事业单位序列的事业单位，要按照《事业单位财务规则》（财政部令第8号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）的规定加强国有资产管理，进一步健全财政部门、主管部门和事业单位的国有资产管理体制，完善管理制度，逐步建立资产管理与预算管理相结合的机制。要加强事业单位对外投资、出租出借和自用资产管理，探索建立资产共享共用的机制，规范资产处置行为。实行国有资产报告制度，利用资产管理信息系统对资产实行动态监管。逐步形成权属清晰、配置科学、使用合理、处置规范、运行高效、监督严格的事业单位国有资产管理模式。

6．中央级事业单位要按照财政部令第36号和财政部《中央

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级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号）、《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（财教〔2009〕192号）、《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》（财教（2008）495号）等有关规定，做好事业单位改革中国有资产管理工作。

7．地方事业单位要按照财政部令第36号和同级财政部门的有关规定，切实做好改革中国有资产管理工作。

四、事业单位转为企业过程中的国有资产管理 8．改革后转为企业的事业单位，其国有资产管理要按照《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》执行。

五、事业单位所办企业的国有资产管理

9．事业单位要按照《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业财务通则》（财政部令第41号）等规定的要求，切实加强对所办企业的监督管理。

10．转为行政机构的事业单位，其所办企业要通过划转、合并等方式，逐步与原单位脱钩，改革方案经主管部门审核并报同级财政部门批准后实施。脱钩后由履行出资人职责的机构实施监管。

11．保留在事业单位序列的事业单位，要按照“事企分开”的原则，与所办企业建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范对所办企业的监管，确保国有资产保值增值。所办企业的改制上市、产权转让、资产重组等重大事项，由主管部门审核后报同级财政部门批准实施。

12．转为企业的事业单位，原则上要与其所办企业进行资源整合，涉及改制上市、产权转让、资产重组等重大事项，由履行出资人职责的机构批准后实施。

六、事业单位改革中的资产处置

13．建立国有资产公开处置机制，坚持公开、公平、公正原则，规范操作，公开交易。改革过程中涉及有偿转让的资产，需经同级财政部门或主管部门批准并按国家规定的程序进行资产评估后，通过拍卖等规范的产权交易方式公开处置。

14．中央级事业单位资产处置按照财教〔2008〕495号的规定办理，地方事业单位资产处置按照财政部令第36号和同级财政部门有关规定办理。

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15．事业单位国有资产处置收入属于国家所有，上缴同级财政，实行“收支两条线”管理。此项收入优先用于事业单位新增资产配置，实现资产配置管理和处置管理的有效衔接。

七、工作步骤

16．执行事业单位财务会计制度的中央级事业单位，要按照财政部《行政事业单位资产清查暂行办法》（财办〔2006〕52号）和《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号）的规定提出资产清查立项申请，经主管部门审核同意后实施，主管部门应将相关材料报财政部备案。执行事业单位财务会计制度的地方事业单位，其资产清查立项申请按照地方财政部门有关规定执行。

17．执行企业财务会计制度的事业单位，参照《国有企业清产核资办法》（国资委令第1号）、《国有企业清产核资工作规程》（国资评价〔2003〕73号）的规定，拟订清产核资工作方案，提出立项申请，由主管部门审核后报同级财政部门审批。

18．资产清查（清产核资）一般应以改革方案获得批准的前一个会计月末作为清查工作的基准日。资产清查（清产核资）范围以经批准的改革方案确定的范围为准。

19．执行事业单位财务会计制度的事业单位，要按照财政部《行政事业单位资产核实暂行办法》（财办〔2007〕19号）的规定开展资产核实工作，资产核实结果由主管部门或同级财政部门按照规定权限予以批复。

20．执行企业财务会计制度的事业单位，参照《关于印发国有企业清产核资资金核实工作规定的通知》（国资评价〔2003〕74号）的规定开展资金核实工作。涉及资产损失的确认，按照《企业资产损失财务处理暂行办法》（财企〔2003〕233号）执行，清产核资结果由主管部门审核后报同级财政部门予以批复。

21．改革后保留在事业单位序列的事业单位，涉及单位名称、法定代表人等事项变动的，要按照《事业单位登记管理暂行条例》和国家财政财务管理等有关规定，到县级以上机构编制部门办理相关变更登记手续后，再到财政等部门办理财务资产等相关变更手续。涉及事业单位注销的，相应注销事业单位法人，并做好全部资产的移交、划转工作。

八、工作要求

22．明确职责，强化监管。财政部门要切实履行对各级各类

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事业单位国有资产的管理职责，建立健全事业单位国有资产管理规章制度，加强对事业单位改革中国有资产管理工作的指导、协调和监督工作。主管部门要根据事业单位改革的总体要求，精心组织，加强领导，确保事业单位改革顺利进行。

23．严格履行审批程序。各地区、各部门对改革中涉及事业单位国有资产的有关审批事项，要按照国家有关法律法规、地方相关规定以及本意见的规定要求，严格履行审批程序。

24．规范资产清查（清产核资）行为。改革的事业单位应当成立以主管领导为组长的资产清查（清产核资）工作领导小组，抽调财务、审计等相关人员，组成专门工作机构，结合本单位实际情况，制定具体工作方案和实施细则，并做好相关业务培训等基础工作，确保资产清查（清产核资）工作合规进行。

25．加强特殊资产管理。在改革和资产整合中，要按照国家有关规定做好涉密资产的保密工作，防止失密、泄密。要切实加强对专利权、商标权、著作权、非专利技术、商誉等无形资产的管理，防止国有资产流失。

26．加强监督检查。财政部门、主管部门和事业单位要建立健全国有资产监督管理体系，防止改革过程中以私分、低价变卖、虚报损失等手段挤占、侵吞、转移国有资产。违反规定的，按照《财政违法行为处罚处分条例》等规定造究责任。

附8：

关于深化事业单位工作人员 收入分配制度改革的意见

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）的总体要求和部署，现就深化事业单位工作人员收入分配制度改革提出如下意见：

一、明确指导思想和基本原则

（一）指导思想

适应分类推进事业单位改革的总体要求，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工作人员收入分配制度，逐步建立起机制健全、关系合理、调控有力、秩序规范的管理运

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行体系，促进事业单位发展和体制机制创新，逐步实现事业单位工作人员收入分配的科学化和规范化。

（二）基本原则

坚持按劳分配与按生产要素分配相结合，探索事业单位知识、技术、管理等生产要素参与分配的有效途径，使工作人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系，鼓励人才创新创造；坚持改革工作人员收入分配制度与规范收入分配秩序相结合，严肃分配纪律，逐步建立公平公正、合理有序的收入分配格局；进一步明确地方和部门的工资管理职责，对不同类型的事业单位实行不同的工资管理办法，实行分级分类管理，促进形成不同地区、不同类型事业单位之间合理的工资分配关系；着眼社会收入分配全局，与深化事业单位改革进程相适应，统筹兼顾，妥善处理与相关群体的利益关系，稳慎推进改革。

二、结合清理规范事业单位津贴补贴实施绩效工资

（一）认真做好清理核查事业单位津贴补贴工作。全面清理核查国家统一规定的津贴补贴项目外自行发放的津贴补贴和奖金，摸清收入来源、支出去向、账户情况和实际发放水平，坚决取消不合法、不合规的项目。对清理核查后的津贴补贴进行适当归并，作为规范后的津贴补贴纳入绩效工资。

（二）合理确定绩效工资总量和水平。各地综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、公务员规范后的津贴补贴水平等因素，合理确定本地绩效工资总体水平。根据合理调控事业单位收入水平差距的需要，确定当地事业单位本绩效工资水平控制线，各事业单位绩效工资水平原则上不得高于控制线。各级人力资源社会保障、财政部门综合考虑相关因素，核定本级政府直属及各部门所属事业单位的绩效工资总量，对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资总量管理办法。事业单位主管部门核定所属各事业单位的绩效工资总量。事业单位发放绩效工资不得突破核定的总量。

（三）加强事业单位绩效工资分配的指导。事业单位绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，在绩效工资中所占比重原则上可相对大一些，一般按月发放。不同类型事业单位基础性绩效工资所占比重，可根据实际情况有所区别。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据绩

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效考核结果发放，采取灵活多样的分配方式和办法。绩效工资分配要向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜。事业单位制定绩效工资分配办法要充分发扬民主，广泛征求职工意见，由单位领导班子集体研究后，报主管部门批准，并在本单位公开。事业单位主要领导的绩效工资由主管部门确定，与所在单位工作人员的绩效工资水平保持合理关系。

（四）完善事业单位绩效考核。行业主管部门要结合本行业特点制定绩效考核指导意见，加强对事业单位内部考核的指导，引导事业单位不断提高社会公益服务水平。各事业单位要完善内部考核制度，把绩效考核与分配更好地结合起来，发挥绩效工资分配的激励导向作用。

（五）统筹考虑事业单位离退休人员待遇。在实施绩效工资的同时，对事业单位离退休人员发放补贴。其中：离休人员的补贴水平按中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人力资源社会保障部、审计署《关于解决离休人员待遇有关问题的通知》（中纪发〔2008〕40号）精神执行；退休人员的补贴标准由县级以上人民政府人力资源社会保障、财政部门确定。绩效工资不作为计发离退休费的基数。

（六）加强事业单位实施绩效工资经费保障。事业单位实施绩效工资所需经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担。其中：由财政负担的经费，按现行财政体制和单位隶属关系，分别由中央财政和地方财政负担；由事业单位负担的经费，其经费来源渠道和支出办法应符合国家有关规定。

（七）认真做好事业单位实施绩效工资工作。按照国务院的统一部署，事业单位绩效工资分三步实施：第一步在义务教育学校实施，第二步在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施，第三步在其他事业单位实施。要认真总结义务教育学校和公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的经验，按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，做好其他事业单位绩效工资的实施工作。要根据分类推进事业单位改革的要求，探索不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法。各地区、各部门要根据实际情况，适时起步，分阶段推进，逐步到位，进度上不搞“一刀切”。要在国家确定的政策框架内，结合实际制定具体实施意见，探索行之有效的办法。要统筹兼顾，妥善处理实施过程中的问题，确保平稳顺利实施。规范公务员津贴补贴，要统筹考

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虑事业单位工作人员的工资待遇，与实施绩效工资工作结合起来。

三、完善工资收入分配政策

（一）健全事业单位工资水平正常调整机制。国家根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变化等因素，相应调整事业单位工作人员的工资水平，实现工资水平调整的制度化、规范化。进一步加强统筹，使机关事业单位工资水平保持合理关系。优化工资收入结构，逐步提高基本工资所占比重。

（二）加强事业单位工作人员收入分配的宏观调控。完善工资分级管理体制，合理划分中央、地方和部门的管理权限，逐步形成统分结合、责权清晰、运转协调、监督有力的宏观调控机制。合理调控地区间、行业间事业单位的收入差距，逐步将差距控制在合理范围内。注重综合平衡，努力形成并保持事业单位工作人员与其他公职人员和其他社会群体的合理收入分配关系。

（三）规范特殊岗位津贴补贴管理。国家统一制定特殊岗位津贴补贴政策和规范管理办法，明确实行特殊岗位津贴补贴的基本条件，健全特殊岗位津贴补贴动态调整机制，规范审批程序。加强对特殊岗位津贴补贴执行情况的管理和监督，除国务院以及人力资源社会保障部、财政部外，任何地区、部门和单位不得自行建立特殊岗位津贴补贴项目、扩大实施范围和提高标准。

（四）完善高层次人才分配激励政策。中国科学院院士、中国工程院院士及为国家作出重大贡献的杰出人才，经国家批准可执行专业技术一级岗位工资标准。继续实行院士津贴和政府特殊津贴。对基础研究、战略高技术研究和重要公益领域的事业单位高层次人才，逐步建立特殊津贴。研究建立重要人才国家投保制度。对部分紧缺或者急需引进的高层次人才，按国家有关规定经批准可实行协议工资、项目工资等灵活多样的分配办法。

（五）制定事业单位主要领导收入分配激励约束政策。根据事业单位改革进程适时开展试点，在有条件的事业单位探索制定主要领导收入分配激励约束政策。结合考核合理确定收入水平，使事业单位主要领导的收入与单位的社会经济效益及长远发展相联系，与本单位职工的平均收入水平保持合理关系。

（六）进一步加强工资分配管理。制定事业单位工作人员兼职兼薪管理办法。完善事业单位收入中可用于工作人员收入分配的资金管理政策，加强工资收入支付管理。加强工资政策执行情

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况的监督检查，严肃收入分配纪律，加大对违反政策行为的查处力度。

附9：

事业单位职业年金试行办法

第一条 为建立多层次养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的吸引力，促进人才的合理流动，根据分类推进事业单位改革的总体部署和要求，特制定本办法。

第二条 本办法所称职业年金，是指事业单位及其工作人员在依法参加事业单位工作人员基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。

第三条 本办法适用于分类推进事业单位改革后从事公益服务的事业单位及其编制内工作人员。国家另有规定的，从其规定。

第四条 建立职业年金的事业单位应符合下列条件：

（一）依法参加事业单位基本养老保险并履行缴费义务；

（二）具有相应的经济负担能力；

（三）已建立民主协商机制。第五条 建立职业年金，应当由单位与工会或职工代表通过民主协商确定，并制定职业年金方案。职业年金方案应当提交职工代表大会或职工大会讨论通过。享受经常性财政补助的事业单位职业年金方案，在提交职工代表大会或职工大会讨论前，须报经同级财政部门审核同意。

第六条 职业年金方案应当主要包括以下内容：

（一）参加人员范围；

（二）资金筹集与分配方式；

（三）职业年金个人账户管理方式；

（四）权益归属方式；

（五）基金管理方式；

（六）计发办法和支付方式；

（七）支付职业年金待遇的条件；

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（八）中止和恢复缴费的条件与程序；

（九）修改和终止职业年金方案的条件与程序；

（十）组织管理和监督方式；

（十一）双方约定的其他事项。

第七条 地方所属事业单位职业年金方案应当报送所在地区县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门备案。中央所属事业单位职业年金方案，应当报送人力资源社会保障部备案。人力资源社会保障行政部门自收到职业年金方案文本之日起15个工作日内应向事业单位出具备案的复函，未复函的视同无异议，职业年金方案即行生效。

第八条 职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同负担。单位缴纳职业年金费用的比例最高不超过本单位上缴费工资基数的8％。职业年金单位缴费的列支渠道按照国家有关规定执行。个人缴费比例不超过上本人缴费工资基数的4％。

职业年金单位缴费工资基数为单位工作人员岗位工资和薪级工资之和，个人缴费工资基数为工作人员本人岗位工资和薪级工资之和。

第九条 职业年金基金由下列各项组成：

（一）单位缴费；

（二）个人缴费；

（三）职业年金基金投资运营收益。第十条 职业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式管理。

职业年金基金投资管理应当遵循谨慎、分散风险的原则，并按照国家有关规定实行专业化管理。职业年金基金的投资管理办法另行制定。

第十一条 单位缴费应当按照职业年金方案规定比例计算的数额计入职业年金个人账户，当期计入的最高额一般不得超过本单位工作人员平均分配额的3倍；工作人员个人缴费额计入本人职业年金个人账户。

职业年金基金投资运营收益，按净收益额计入职业年金个人账户。

第十二条 工作人员变动工作单位时，职业年金个人账户资金可以随同转移。工作人员升学、参军、失业期间或新就业单位没有实行职业年金或企业年金制度的，其职业年金个人账户可由

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原管理机构继续管理运营。新就业单位已建立企业年金制度的，原职业年金个人账户余额转入企业年金个人账户。

第十三条 领取职业年金应符合下列条件之一：

（一）工作人员在达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后，可以从本人职业年金个人账户中一次或分期领取职业年金；

（二）出境定居人员的职业年金个人账户资金，可根据本人要求一次性支付给本人；

（三）工作人员或退休人员死亡后，其职业年金个人账户余额由其指定的受益人或法定继承人一次性领取。

不符合上述条件之一的，不得从个人账户中提前提取资金。第十四条 职业年金的税收政策由国务院财政税务主管部门另行制定。

第十五条 建立职业年金的事业单位，应当确定职业年金受托人（以下简称受托人），受托管理职业年金基金。受托人原则上应是符合国家规定的法人受托机构。规模较大的事业单位也可以由单位成立职业年金理事会作为受托人。

第十六条 成立职业年金理事会作为受托人的单位，职业年金理事会可由单位和工会会员代表组成，也可以聘请单位以外的专业人员参加，其中本单位工会会员代表应不少于三分之一。

职业年金理事会除管理本单位的职业年金事务之外，不得从事其他任何形式的经营性活动。

第十七条 确定受托人应当签订书面合同。合同一方为事业单位，另一方为受托人。

第十八条 受托人应当委托具有资格的职业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理职业年金账户；应当委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责职业年金基金的投资运营；应当选择具有资格的商业银行作为托管人，负责托管职业年金基金。

受托人与账户管理人、投资管理人和托管人确定委托关系，应当签订书面合同。

第十九条 职业年金基金必须与受托人、账户管理人、投资管理人和托管人的自有资产或其他资产分开管理，不得挪作其他用途。

第二十条 县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门

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负责对本办法的执行情况进行监督检查。对违反本办法规定的，由人力资源社会保障行政部门予以警告，责令改正。

第二十一条 因履行职业年金合同发生争议的，当事人可以依法提请仲裁或者诉讼；因订立或者履行职业年金方案发生争议的，按国家有关集体合同争议处理规定执行。

第二十二条 省级人民政府可结合本办法规定，制定具体实施办法，并报人力资源社会保障部、财政部备案。

第二十三条 本办法自印发之日起实施。

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