乡镇改革意见

第一篇：乡镇改革意见

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通委发〔2009〕31 号

中 共 通 江 县 委 通江县人民政府

关于进一步深化乡镇机构改革的实施意见

各乡镇党委和人民政府，诺水河风景名胜区党委、管理处，县级各部门：

为进一步深化行政管理体制改革，加强农村基层政权建设，巩固农村税费改革成果，为建设社会主义新农村提供体制机制保障，根据《巴中市人民政府关于进一步推进乡镇机构改革的实施意见》（巴府发〔2008〕23 号）和《巴中市机构编制委员会关于通江县进一步深化乡镇机构改革实施方案的批复》（巴编发〔2009〕75 号）文件精神，结合我县实际，现就进一步深化乡镇机构改革提出如下实施意见。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大、十七届三中全会、省委九届四次全会、市委二届九次全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设社会主义新农村和构建和谐社会的要求，加强执政能力建设，坚持统筹城乡发展，转变乡镇政府职能，优化机构和岗位设置，提高社会管理和公共服务水平，构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，促进农村经济社会又好又快发展。

（二）基本原则。一是坚持精简、统一、效能的原则。科学规划，合理调整乡镇机构设置，精简人员编制，优化人员结构，提高行政效率。二是坚持市场取向、开拓创新的原则。转变政府职能，不断提高社会管理和公共服务水平；遵循市场规律，推进公益性职能和经营性职能分开，创新公益性事业服务运行机制，搞活经营性服务。三是坚持因地制宜、循序渐进的原则。结合实际，周密部署，精心安排，统筹协调，分类指导，分步实施，积极稳妥、循序渐进地推进乡镇机构改革。四是坚持改革、发展、稳定并重的原则。既要积极推进改革，又要注意化解各类矛盾，切实维护社会稳定，确保改革顺利进行。五是坚持依法行政的原则。逐步由主要依靠/ 11 行政手段转向综合运用经济的、法律的和必要的行政手段管理经济和社会事务；进一步健全政务公开制度，加强群众监督，实现乡镇工作的制度化、规范化。

二、主要任务

（一）转变乡镇政府职能，努力建设服务型和法治型政府努力建设服务型和法治型政府努力建设服务型和法治型政府努力建设服务型和法治型政府。

1．推进乡镇政府职能。乡镇政府要按照“有所为、有所不为”的原则和发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的要求，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转移到对农户和各类经济主体进行政策宣传、示范引导、提供服务、营造发展环境、维护社会稳定和保障农民合法权益上来。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合农业税及其附加免征后的实际，乡镇政府要切实履行五项职能：

一是落实政策。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，稳定农村基本经济制度，坚持依法行政，推进政务公开，加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力。二是促进发展。科学制订发展规划，营造农村经济发展环境，加强农村市场监管，培育、提升市场功能，搞活市场流通，推广农业技术，完善农业社会化服务体系，引导农民发展现代农业，调整产业结构，加强农村劳动力技能培训，引导农村劳动力转移和就业，不断提高社会主义新农村建设水平。三是维护稳定。要坚持“立党为公、执政为民”，紧紧围绕实现和维护群众利益开展工作，突出解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设，加强社会治安综合治理，加强对突发事件的预警和管理，建立健全各种应急机制，加强民事纠纷调解，化解农村社会矛盾，开展农村扶贫和社会救助，切实保障农民合法权益，维护农村社会稳定。四是加强管理。加强民政、教育、科技、文化、卫生、计划生育、安全生产、劳动保障和乡村规划等社会管理，加强社会主义精神文明建设，做好防灾减灾工作，加强环境保护，努力改善农村人居环境，不断提高农村人口素质和农民生活质量。五是提供服务。进一步发展和完善农村社会化服务体系，引导各类协会和农村专业合作经济组织发展并充分发挥其作用，发展农村社会公益事业和集体公/ 11 益事业，加强农村基础设施建设，增加公共产品，提供政策、科技、市场信息和社会救济、救助服务，及时向上级党委、政府反映社情民意，进一步密切党和政府与人民群众的关系。

2．调整乡镇事业单位职能。乡镇事业单位原承担的行政执法职能统一由县级主管部门行使，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能交由乡镇人民政府承担。合理划分公益性职能和经营性职能，实行分类管理。强化公益性服务功能，不断探索公益性职能的有效实现形式，确保公益性事业投入不减少，其经费主要由财政保障。农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，促进农村经营性服务组织的自我发展能力，实行市场化运作。

（二）综合设置乡镇行政机构

1、综合设置行政机构。乡镇领导机构设党委、人大、政府，不设政协机构。乡镇设立人民武装部，为乡镇党委的军事部门和乡镇政府的兵役工作机构，接受乡镇党委、政府和县人民武装部的双重领导。

2、综合设置乡镇办事机构。

（1）在诺江镇、民胜镇、铁佛镇、广纳镇、诺水河镇、沙溪镇、火炬镇、瓦室镇、杨柏乡、至诚镇、永安镇、麻石镇、洪口镇、铁溪镇、涪阳镇、三溪乡、板桥口乡、三合乡、新场乡、毛浴乡、春在乡、兴隆乡、青浴乡、陈河乡、文峰乡、芝苞乡、龙凤场乡、空山乡、草池乡、泥溪乡、两河口乡、烟溪乡、双泉乡、文胜乡、长坪乡等 35 个乡镇设综合办事机构 5 个：即党政和信访办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、经济发展办公室、社会事业办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、民政和社会保障办公室、财政所。在县政府驻地诺江镇增设社区工作办公室。

（2）在大兴乡、松溪乡、胜利乡、板凳乡、九层乡、东山乡、云昙乡、澌波乡、回林乡、唱歌乡、沙坪乡、董溪乡、朱元乡、铁厂河乡等 14 个乡设综合办事机构 4 个：即党政和信访办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、经济发展和社会事业办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、民政和社会保障办公室、财政所。

①党政和信访办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）：负责党委、人大、政府、人武、纪检监察、组织、宣传、统战、群团、人事、编制、法制、/ 11 文秘档案、信息调研、保密、督查督办、史志、综合协调、后勤工作；负责政法、治安、纠纷调解、综治、维稳、防邪工作；负责对行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，指导、协调和监督乡镇其他部门的安全监管工作；依法接待和处理群众来信来访。

② 经济发展办公室：编制乡镇产业发展规划，负责农村经济、民营经济、小集镇经济、扶贫开发、劳务培训与输出、能源、招商引资、项目、统计、物价、环境保护等工作，协调解决经济发展中的相关问题，培育和健全市场体系，依法维护市场经济秩序。

③社会事业办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）：负责人口和计划生育、科技、教育、文化、体育、广播电影电视、医疗卫生、交通、国土资源、乡镇规划建设、民族宗教、残联等社会事务管理工作。

④民政和社会保障办公室民政和社会保障办公室民政和社会保障办公室民政和社会保障办公室：负责发放救灾救济、优待优抚等民政专项资金，承担辖区内的低保、社会救助、殡葬改革、移风易俗、民间组织、劳动和社会保障等工作。

⑤财政所：贯彻落实各项财政法律、法规和财政政策；建立健全各项财政财务管理制度，严格预算约束，落实各项支出责任，确保收支平衡；管理乡镇财务、资产、债权债务；管理监督各项专项资金，努力提高资金使用效益；监管村级财务、资产和债权债务，代理村级会计核算；负责辖区内的会计管理；引导、支持农村产业结构调整，服务农村经济发展，促进农民增收和财政增收。

⑥社区工作办公室：负责辖区内社区设的总体规划和管理，整合利用社区资源；负责辖区职能部门的协调工作，指导社区工作，发展社区服务。开展社区精神文明建设工作，建立和完善社区社会治安综合管理等社区管理体系。

3、基层公安派出所、法庭、司法所按现行管理体制运行不变。

4、乡镇人大和工青妇等群众团体的日常工作由党政和信访办公室或配备专（兼）职人员承担。

（三）合理调整和规范设置乡镇事业单位

1、撤销机构

撤销原片区农机监理分站、国土服务站、村镇建设服务站，乡镇农业综合服/ 11 务站、劳动和社会保障办公室、交通和运输管理站、计划生育（中心）服务站、文化服务站、林业服务站、广播电视服务站、畜牧兽医服务站、农村经济服务中心。

2、机构设置

在诺江镇等 49 个乡镇分别设置 6 个公益性事业单位，即：农业服务站（设农技、林业、水利、农机岗位）、社会事业服务站（设群众文化、广播电影电视、社会保障、交通运输岗位）、人口和计划生育服务站、畜牧兽医站、国土资源所、村镇建设服务站。

3、明确职能职责

（1）农业服务站：负责农林业生产中关键技术和新品种新农具的引进、试验、示范；农作物和林木病虫害、森林防火、野生动物重大疫病及农业灾害的监测、预报、防治和处置；农作物苗情监测和农产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验；农业资源、林业资源、草地资源、农业生态环境和农业投入品使用监测，农业公共信息和培训教育服务。负责开展林业资源调查、统计，掌握辖区内森林资源消长和野生动物物种变化情况；依法保护、管理森林、野生动植物资源及林业用地；协助处理森林、林木和林地所有权或使用权争议，推广林业科学技术。负责组织实施辖区内小

（二）型及以下水利工程、农村饮水安全、节水灌溉、集雨节灌等工程项目建设管理工作；承担辖区内小

（二）型及以下水利工程的防汛度汛及安全管理，指导辖区内农田水利基本建设、水土保持防治措施规划及实施；负责水利行业技术、水资源管理和防汛抗旱工作。开展农机新机具推广、示范，农村提灌站建设、规划、指导，负责农机安全监督、检查及事故的预防、报告，协助乡村机耕道的规划、建设、管理；组织农机进行抗灾抢险和跨区域农机作业。

（2）社会事业服务站：负责制定农村公益性文体项目实施计划，开展多种形式的文娱体育活动和宣传教育活动，收集、整理、保护民间文化文物遗产，协助主管部门监督管理辖区内文化体育、新闻出版市场。负责拟定辖区内广播电影电视事业发展规划并组织实施，提高广播电视在农村的覆盖率，普及实施电影“2131”工程。负责乡道公路的日常管理和养护工作，指导村社道公路的日常管理和养护工作，依据法律法规按程序承担乡村道路的交通运输管理工作和道路、水上交通的安全管理工作。贯彻执行劳动保障工作方/ 11 针政策、法律法规，开展劳动保障法规宣传和咨询，负责组织开展辖区内城乡劳动者职业培训、就业和再就业服务工作，协助开展辖区内城乡居民基本养老保险、基本医疗、失业、工伤、生育保险经办服务工作，指导开展辖区内劳动关系协调、劳动者权益维护工作，负责开展辖区内农民工职业培训、农业富余劳动力转移和劳务输出工作。

（3）人口和计划生育服务站：负责宣传普及避孕节育、优生优育、生殖保健等科学知识；在批准的范围内开展避孕和节育的医学检查，负责计划生育手术并发症和计划生育药具不良反映的监测、报告，放置、取出宫内节育器，实施早期人工终止妊娠术，围绕生育、节育、不育开展其他生殖保健项目；负责药具的管理发放和计划生育技术指导、咨询、随访工作；指导和培训村级计划生育工作人员。

（4）畜牧兽医站：负责动物防疫和强制免疫的组织实施；动物和动物产品检疫；动物疫情调查、监测与报告；兽药和饲料等养殖投入品的监督管理；畜牧业生产中先进实用技术的推广和畜禽新品的引种、实验、示范；草原管理、生产统计等公益性职能。

（5）国土资源所：宣传贯彻土地、矿山资源管理法律法规和政策；对土地和矿产资源开发利用、保护情况实施巡查监督，依法保护耕地，对非法占用土地和勘查开采矿产资源或破坏耕地特别是基本农田、毁坏种植条件等违法行为进行制止；受理基层土地和矿产资源违法行为的检举、控告，调查核实土地和矿产资源违法案件，协助上级国土资源主管部门进行查处；参与编制乡（镇）土地利用总体规划；按规划和登记的用途监督检查土地利用情况；负责乡（镇）村公共设施、公益事业用地和农村村民住宅用地的审核，开展日常地籍管理及基础工作，按权限开展土地权属和矿业权纠纷的调查、取证和处理等工作；协助组织未利用土地开发、土地整理、土地复垦等工作，稳定耕地面积；巡查、监测和报告地质灾害。

（6）村镇建设服务站：协助乡（镇）人民政府编制乡（镇）规划、村庄规划，协助相关部门对辖区内的个人建房、单位建设及房地产开发相关的行政审批事项进行调查和初审、以及对辖区内的各类房屋建设进行管理；负责小城镇建设、农民建房的指导、农村工匠和场镇（村社）环境卫生管理工作。

4、顺管理体制 / 11

（1）农业服务站、社会事业服务站、人口和计划生育服务站、国土资源所、村镇建设服务站等 5 个乡镇事业单位均实行“条块结合，以块为主”的管理体制，均以乡镇人民政府管理为主。其人员、业务经费、职务聘任（免）、职称评定、考核等均由乡镇人民政府管理，县级业务主管部门负责业务指导。涉及的行政执法事项，由业务部门或乡镇人民政府负责该项工作的业务人员向县级业务主管部门报告，县级业务主管部门根据职责主动参与和落实。

（2）畜牧兽医站、农村中小学校、乡镇卫生院机构建制和管理体制不变，只作名称调整，接受业务主管部门和乡镇党委、政府双重领导，其人员考评、职务聘任（免）、职称评定等均由县级业务主管部门负责，应充分听取乡镇人民政府的意见，报县政府人事行政部门审核，按程序办理相关手续。

（3）乡镇机关事业单位和农村中小学校、乡镇卫生院人员的流动调配，按《通江县机关事业单位人员流动调配管理办法（试行）》（通委组[2008]131 号）文件规定办理。

（四）合理设置人员编制及领导职数

1、乡镇行政机关人员编制核定乡镇行政机关人员编制核定乡镇行政机关人员编制核定乡镇行政机关人员编制核定。依据相关政策和市编委核定的乡镇行政编制总数和乡镇人口多少、幅员面积大小等因素，统筹考虑，核定各乡镇机关行政编制。原则上乡镇机关行政编制基数核定为 12 名，在此基础上每 2000 人增核编制 1 名；幅员面积在 100K ㎡以上的乡镇每超过 20 K ㎡增核编制 1 名，但最多不超过 60 名（见附表 1）。乡镇机关公务员严格按照核定的行政编制定岗定人，建立机构编制管理证（卡）制度，实行编制实名制管理。乡镇机关工勤编制按照省编委下达的编制数分别核定到各乡镇，人员实行聘用制，参照《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》进行管理。

2、乡镇事业单位人员编制核定乡镇事业单位人员编制核定乡镇事业单位人员编制核定乡镇事业单位人员编制核定。根据乡镇人口、幅员面积、交通条件、服务半径及工作量核定公益性事业单位（岗位）编制（见附表 2）。乡镇事业单位编制 6 名以下（含 6 名）的，设站（所）长 1 名；编制 7 名以上的，设站（所）长 1 名，副站（所）长 1 名。

3、乡镇党政领导职数设置乡镇党政领导职数设置乡镇党政领导职数设/ 11 置乡镇党政领导职数设置。乡镇领导干部职数按巴府发[2008]23 号文件规定“不超过 7 名”配备，在法律、法规规定范围内，实行兼职和交叉任职。乡镇设党委书记（兼任人大主席）1 名，党委副书记 2 名（其中 1 名兼任乡镇长、1 名兼任纪委书记），人大专职副主席 1 名，人武部长（兼任副乡镇长）1 名，副乡镇长 2 名。原则上党员副乡镇长可任党委委员。不设专职的副乡级党委委员。乡镇机关各综合办事机构设主任 1 名。

（五）依编定设岗，竞争上岗，按岗任聘用人员各乡镇和相关部门严格按照重新核定的行政和事业编制数额和干部职数“以编定岗、以岗定人”，按照公开、公平、公正的原则制定切实可行的具体实施方案，按程序报批后组织实施，择优选配人员，全面推行竞争（聘）上岗，实行编制实名制管理。

1、乡镇机关副科级以上领导干部按照党政领导干部选拔任用有关规定由组织选配。机关中层干部和一般公务员一律按照“公开、公平、公正”的原则，在现有乡镇机关工作人员中根据新核定的编制数和干部职数通过竞争上岗。

2、乡镇机关工勤人员和乡镇的事业单位法定代表人及其工作人员按照新核定的编制数和领导职数通过竞岗择优聘用（任）。在编制、岗位限额内，首先在乡镇事业单位现有在编在岗人员中择优聘用，同等条件下应当优先聘用原乡镇事业单位的专业技术人员。为确保特殊行业系统有专人做事，在该系统专业技术人员总体不足的情况下，现有个别乡镇的富余专业技术人员不得在本乡镇跨单位竞聘，应通过业务主管部门由组织介绍到其他有空缺编制的乡镇对应的事业单位竞聘，除此之外的非特殊专业技术人员符合条件的可以在本乡镇跨单位竞聘。在本乡镇因超编原因而落聘的人员可以由组织介绍或自愿选择经由组织介绍到其他有空缺编制的乡镇去竞聘。法律法规有从业资格要求实行从业资格认证制度的乡镇事业单位法定代表人及其工作人员应当从具有相应从业资格的人员中聘任用。

（六）人员分流渠道及政策

1、原乡镇机关和事业单位借用人员、临时人员一律清退。严格清理在编不在岗人员，并按有关规定进行处理。

2、乡镇公务员、事业人员、工勤人员，凡达到国家规定退休年龄的，一律严格按照国发[1978]104 号文件规定办理退休手续。

3、乡镇公务员、事业人员、工勤人员，2009 年 12 月底前达到国家/ 11 规定退休年龄的，提前办理退休手续，退休执行时间不变。

4、乡镇公务员完全丧失工作能力的，根据《公务员法》第 87条的规定，按程序办理退休手续。

5、乡镇机关公务员，符合《公务员法》第 88 条规定，即：工作年限满三十年的或距国家规定的退休年龄不足五年且工作年限满二十年的，或符合国家规定的可以提前退休的其他情形的，经本人申请、组织批准提前退休的乡镇公务员，按办理提前退休手续时国家规定的工资项目和达到法定退休年龄时的工作年限计发退休费。符合《公务员法》第 80 条规定的乡镇公务员辞去公职的，一次性发给相当于本人 3 年基本工资的生活补助。截止 2009 年 12 月底，乡镇公务员工作年限满 25 年或男年满 50周岁、女满 45 周岁，且工作年限满 20 年的，经本人申请、组织批准后可实行离职退养。离职退养期间本人的基本工资和津补贴均按100%发放，计算连续工龄，不占行政编制，无违法违纪行为的可按规定晋升工资标准，到法定退休年龄时按规定办理退休手续。符合《公务员法》第 83 条规定情形之一的乡镇公务员按程序予以辞退，即连续两年年度考核不称职的；不能胜任现职工作，又不接受其他安排的；因单位调整、撤并、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经多次教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；旷工或因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。被辞退的公务员，可按规定领取辞退费。

6、乡镇事业单位人员和机关工勤人员未能竞聘上岗的，参照《四川省人民政府办公厅关于印发四川省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知》（川办发[2002]40 号）、《四川省人事厅关于印发四川省事业单位未聘人员分流安置意见的通知》（川人发[2003]22 号）和《中共四川省委办公厅 四川省人民政府办公厅关于印发四川省乡镇事业单位人员分流指导意见的通知》（川委办[2002]30 号）的有关规定执行。乡镇事业单位机构改革的分流人员已参加事业单位养老保险的，由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老保险金条件时，按照事业单位养老保险有关规定计发养老金。分流人员未参加事业单位养老保险的，可由原单位和个人按规定补缴从政府规定开展事业单位养老保险改革试点起至分流前止的工作年限（此前的工作/ 11 年限视为缴费年限）的养老保险费，其中由财政定额或定项补助的事业单位应承担的部分，由财政部门拨付。分流后由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老金条件时，按有关规定计发养老金。分流人员重新就业的，随所在单位参加养老保险，原已建立的养老保险关系按规定进行转移。

三、实施步骤及时间安排：按照市委、市政府的统一安排部署，结合我县实际，我县乡镇机构改革于 2009 年 11 月起开始，12 月底前全面完成，具体分三个阶段进行：

1、思想发动阶段（11 月 30 日— 12 月 9 日），各乡镇召开改革动员会，组织干部职工认真学习文件，统一思想，提高认识。

2、组织实施阶段（12 月 10 日—12 月 20 日），各乡镇和相关部门结合本地本系统工作实际，制定切实可行的具体实施方案，精心组织实施，全面完成乡镇机构改革任务。

3、验收总结阶段（12 月 21 日—12 月 30 日），各乡镇在 12 月30 日前将乡镇机构改革总结上报县委、县政府，抄送县委组织部、县人事局、县编办。县农村综合改革领导小组对各乡镇机构改革工作情况进行检查总结。

四、组织领导，深化乡镇机构改革涉及农村政治、经济和社会各个领域，情况复杂、政策性强，关系到经济的发展和社会的稳定，关系到广大干部职工的切身利益。各乡镇党委、政府要充分认识改革的重要性和艰巨性，切实加强组织领导和思想政治工作，严格按照机构编制只减不增和确保社会稳定的要求，科学制定方案，精心组织实施，妥善处理改革中的各种问题，积极化解各类矛盾，确保乡镇机构改革顺利进行。各乡镇党委、政府和各业务主管部门，要按照职责分工，各司其职，密切配合。纪检监察机关要会同有关部门加强对乡镇机构改革的监督检查；党委组织部门要做好乡镇机构改革中领导干部的调配和安置工作；人事部门要做好国家公务员竞争上岗、事业人员竞聘上岗和分流安置的组织协调工作；财政部门要按照建立公共财政体系的要求，加强完善乡镇财政管理体制，加大财政转移支付力度，落实人员分流经费，加强监督检查，确保国有资产和集体资产不流失；劳动和社会保障部门要研究制定促进乡镇分流人员再就业的具体措施；审计部门要对离任乡镇领导干部进行审计监督；各涉农部门和其他相关部门要顾全大局，全力支/ 11 持和配合乡镇机构改革工作。要坚持以人为本，搞好改革政策的宣传，认真做好深入细致的思想政治工作，并把解决乡镇干部职工的思想问题与实际困难结合起来，加强乡镇机构改革中的信访工作，努力营造安定和谐的改革氛围。要坚持走群众路线，乡镇人员定岗分流方案要认真征求意见，坚持从群众中来，到群众中去。人员的进退去留，必须实行政策、标准、程序、结果“四公开”，严禁暗箱操作和任人唯亲。要严肃政治纪律，确保政令畅通、令行禁止，不准搞“上有政策，下有对策”；严肃机构编制、组织人事、财经纪律，严禁挥霍浪费等现象发生。纪检、监察、组织、人事、审计、财政等部门要认真履行职责，密切配合，搞好业务指导，加强监督检查，对违反规定的，要依法依纪从严查处。

附件：

1、通江县乡镇行政机关人员编制分配表

2、通江县乡镇事业单位人员编制分配表

中 共 通 江 县 委

通江县人民政府

2009 年 11 月 29 日

主题词：机构 乡镇改革意见

抄 送：中共巴中市委、市人民政府，巴中市编办 / 11

第二篇：乡镇农村综合改革实施意见

乡镇农村综合改革实施意见

乡镇农村综合改革实施意见

一、定岗、定人，明确职责

根据xx乡出现的新问题和机构设置的现状，实施机构合并，优化组合，用综合性机构取代专业性机构，对现有工作人员，在坚持原有身份不变的情况下，统一调配使用。同时，坚持因事设岗，以岗定人，对全乡工作进行重新梳理和划分，按照职能要求，切分为党建、计生、经济与财贸、招商引资、社会救助和稳定、社会事务和为民全程代理、土地与小城镇建设、农业开发与村村通建设设八大块，每块首先确定一名负责人，以每块的实际需要确定人数，实行一人多岗，即党建5人，计生23人，经济与财贸6人，招商引资5人，社会救助和稳定6人，社会事务和为民全程代理5人，土地与小城镇建设5人，农业开发与村村通建设9人。并实行双向选择，各块人数确定后，实行各块负责人选工作人员，工作人员选负责人的双向选择，最后定位上岗。对各块工作人员建立考核激励机制，对每块工作制定考核办法，并认真细化、量化、工作实绩与工资福利挂钩，半年一考核，年终一兑现。

各块工作的任务是：

1、党建工作。要明确责任，建立一支团结坚强的好领导班子，首先按照“五个好”党委的要求，抓好党委自身建设，按照“五个好”村党支部的要求，加强村党组织建设，尤其要选准配强一名村党支部书记，特别要加强软弱涣散和瘫痪村的整顿转化。按照村级干部规范化管理的要求，加强村干部的教育管理，同时要加强对村两级干部的教育管理，真正为各项工作的顺利开展提供坚强的保证。

2、计划生育工作。建立经常性工作机制和长效工作机制，严格落实包保责任制和各项工作任务的交办制度，抓好各项任务的落实。

3、经济与财贸。抓好各种税源的培植力度，增强税收的征收力度，做好农业税费改革政策的落实，严格执行涉农补贴改革的精神，减轻农民负担，加强农村财务管理，切实把中央及省市的惠农政策落到实处。

4、招商引资。治理经济环境，为外商提供全程服务，盘活集体生产，积极化解乡村债务。制定优惠政策和奖励政策，组建一支招商队伍，鼓励一批干部交纳3000元保证金外出创业，实施“凤还巢”工程，每年完成50万元招商任务的干部保证金如数返回并给予奖励。

5、社会救助和稳定。维护农民的合法权益，严格执法，打击犯罪，严厉打击各种坑农害农事件，处理和化解各类矛盾纠纷，进行普法教育，增强群众的法律意识，实施殡葬改革，为子孙留下一方净土，建立健全农村网络，落实综治各项措施，实施以法治乡和依法治村。建立农村社会保障和救助体系，对失去劳动能力，没有生活来源的五保户、残疾人、烈军属等特殊群众，对因自然灾害，突发事故和重大疾病等原因，因灾致贫、因病致贫、因祸致贫的群众实施救助。

6、社会事务和为民全程代理。对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策，继续落实文化、卫生支出，大力发展教育、文化、卫生事业，兴办农村广播、通讯、医疗卫生和文化设施，改善农民教育条件和文化娱乐生活。对群众办事难问题，实行乡村干部全程代理，提供法律政策的咨询。抓好劳务经济，组织群众有序外出务工。

7、土地与小城镇建设。加强土地的保护和小城镇、中心村建设的规划，加快小城镇建设步伐，增加城镇居民数量，大力发展民营企业，扩大就业，引导农民向非农产业转移，建设专业市场，减少农业人口。

8、农业开发与村村通建设。要提高农业综合生产能力，加强农业基础设施建设，逐步改善农业生产条件，增强抵御自然灾害的能力，调整产业结构，加强农村道路建设和生态环境建设。科学确定农业生产布局，建立农业生产基地，提高农业专业化生产水平，增强农业生产的社会化服务能力，大力推广农业科技，增强农业科技创新能力，提高科学对农业生产的贡献率。

二、巩固村级现有规模

对撤并调整过的村，不许划小，实行村务、财务公开，执行村两委议事规则，凡集体重大事项，必须经过集体讨论决定，及时张榜公布，接受农民群众的监督。

三、实行交叉任职

改革乡村领导体制，积极推行乡党政领导和村两委班子成员交叉任职。

四、大力发展各类农民专业合作组织

乡政府切实加强指导，通过提供有效服务开展培训等形式，把多元化创建农民专业合作组织放在重要位置，把更多的农民组织起来，积极扶持农民合作组织的发展。在组织形式上和产业类型上，既可创办农产品行业协会，也可试办合作社、股份制或股份合作制经济组织，既要发展种植业、养殖业、合作组织，也要发展流通运输业，加工业等不同类型的合作组织。

五、加强能力和作风建设，提高服务“三农”水平

引导乡村干部带头学技术、闯市场、找信息、跑营销。把主要精力转移到加强社会管理和提供公共服务上来，做到“献策不当家，参与不干预，搭台不唱戏，服务不添乱”，推进乡村干部“要我做”向“我要做”转变，由“上门找”向

第三篇：乡镇机关事业单位改革实施意见

乡镇机关事业单位改革实施意见

乡镇机关事业单位改革实施意见

为推进我县机构改革进程，根据上级有关文件精神，结合我县乡镇实际，经县委、县政府研究决定，对乡镇机关事业单位改革提出以下实施意见。

一、指导思想

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、党的十六大和十六届三中、四中全会精神为指导，按照适应社会主义市场经济发展的要求，建立有利于资源优化配置、有利于提高社会效益和经济效益，符合机关事业单位自身特点和发展规律的管理体制和运行机制，促进国民经济和社会事业的协调发展。

二、改革措施方案 综合设置机构

各乡镇可因地制宜设置二至五个综合机构，机构名称及主要工作职责为：

1、驻村指导服务中心：负责农村各项工作的指导、服务，以及驻村指导员的管理、考核与协调，负责驻村工作信息交流、统计等工作；

2、办事指导服务中心：负责各项便民项目的指导服务、乡镇的日常事务以及民政、社会治安综合治理、信访、民事调解、安全生产监督、质量监督等工作；

3、人口与计划生育指导服务中心：负责人口与计划生育统计、宣传教育、流动人口计划生育管理及其他工作的指导、服务；

4、村镇建设指导服务中心：负责村镇规划建设、环境保护、土地管理、镇村道路养护、文明城镇创建等方面工作的指导、服务；

5、经济社会事务管理服务中心：负责农业、林业、水利、畜牧兽医、农机、茶叶特产、农经、文化、科技、教育、卫生、体育、统计、劳动就业、社会保

障、农民知识化、乡镇企业管理等方面社会事务及经济发展工作的管理、指导和服务。

理顺关系，明确职责。

1、乡镇内设的各个中心的人事、财物管理权都归当地乡镇；

2、根据市场经济的需求和今后发展趋势，结合我县实际，由县机构编制部门会同县组织人事部门、县主管部门重新界定乡镇内设各个中心的工作职责，做到职责明确。

加强编制、岗位、经费管理。

县机构编制、组织人事部门会同各乡镇及县有关部门，根据乡镇各中心的工作职责、工作量等因素，分别设置岗位并予以定编，实行编制总量控制。同时，改变原有的财政经费拨付方式，变“以钱养人”为“花钱办事”，县财政部门将根据各乡镇的领导职数及各中心的岗位编控数预算、核拨当年的财政经费，今后，实行财政经费“人员超编不补、空编予以奖励”的政策。

完善用人机制，加强人员管理。

引入竞争机制，乡镇机关事业工作人员打破原有身份限制，按照对口适用、人尽其才的原则，通过竞争上岗、双向选择，择优聘用到各个中心及驻村指导员岗位上，富余落聘人员参加离岗学习培训或予以分流。

聘任期间人员原有编制性质、人事关系保持不变，不影响其职称评聘、工资晋升等，对竞争上岗的人员严格实行聘任制，变身份管理为岗位管理，加强监督、考核。

三、实施步骤及工作要求

乡镇机关事业单位改革涉及面广、工作难度大，事关每个干部职工的切身利益以及社会稳定，因此，各级部门领导必须高度重视，认真做好工作。

建立工作机构。为确保工作顺利进行，要成立专门的工作机构，负责此项工作的协调及组织实施。一是成立由县委书记任组长，副书记、县委组织部部长任副组长，县有关部门负责人为成员 的泰顺县机关事业单位改革领导小组，下设办公室，具体负责工作的组织、协调及实施；二是县主管部门以及各乡镇要成立相应的领导小组，主要负责人亲自挂帅，并指定分管领导具体负责组织实施。机构的组建要在 月 日之前完成。

制定方案

1、各乡镇会同县有关部门充分协商后，提出乡镇机构设置、定编定岗申报方案，于 月 日之前上报县机关事业单位改革领导小组办公室审定，2、各乡镇根据批复的方案设置机构及岗位，并将设置方案于 月 日之前报县机关事业单位改革领导小组办公室备案。

组织实施。各乡镇与县有关部门要加强沟通和协调，既要认真做好各中心的定岗定人工作，按时完成任务，又要通过召开座谈会、个别谈话等方式，深入细致地做好有关人员的思想工作，并按照“无情分流、有情操作”的原则积极稳妥地做好富余人员的分流、安置，确

保稳定。

1、各乡镇分别对内设中心各个岗位设定条件，通过竞争上岗、双向选择，聘任有关人员；

2、由县组织人事部门负责，汇总各乡镇内设中心空缺岗位，由超编乡镇落聘待岗人员参加竞聘，入围人员由缺编乡镇择优聘任；

3、其余落聘待岗人员按照《关于进一步加强机关事业单位人员管理的若干意见》等文件规定参加离岗学习培训或予以分流。

4、乡镇内设各中心定岗定人工作要求在 月 日之前完成。

严肃纪律。在乡镇机关事业单位改革实施工作完成之前，要冻结乡镇事业人员的录用、调动，严禁突击提职、突击评聘职称。要加强国有资产的管理，严禁隐瞒、侵占、私分，防止国有资产流失。对违法违纪行为，要严肃追究有关人员责任，以切实保证改革的顺利进行。

第四篇：乡镇改革

双旺镇转发《广西区积极推进乡镇机构改革

试点》

乡镇机构改革是农村综合改革的重要内容。

一、改革试点的主要做法

（一）注重改革工作的组织领导。在改革试点阶段，区委、区政府两次召开乡镇机构改革试点座谈会，区委办公厅、区政府办公厅下发了《关于扩大乡镇机构改革试点实施方案的通知》，对改革工作提出了明确的指导思想、主要原则和工作要求。区有关部门多次召开片会，对全区的试点工作进行检查指导。各市都成立了乡镇综合改革领导小组办公室，抽调精兵强将从事乡镇机构改革的指导督促，在方案制定阶段加强解释答复工作，在方案审批阶段加强审核把关工作，在方案实施阶段加强推进督促工作，在检查验收阶段加强监督检查工作。各试点县（市、区）还成立了若干改革指导小组深入乡镇，一线指导，过细工作，努力提高指导改革的水平。

（二）制订切实可行的改革方案。各试点县（市、区）通过学习借鉴先进经验、倾听基层意见、深入调研、沟通协调等途径，按照区里的要求，结合实际，不断加以修改完善，形成了科学合理、切实可行的改革方案。各地在制订方案时，注重民主决策、科学决策，基本都召开各乡镇党委书记、乡镇长、有关部门负责人、组织人事干部、事业单位负责人和职工代表等为对象的多层次、多轮次的座谈会，充分听取意见，使改革政策更具群众基础，改革方案更加切实可行。

（三）坚持规范、有情推进改革。为了保证改革的平稳进行，各试点县（市、区）注重以人为本，规范操作，有情操作。改革前，注意宣传发动，统一思想；改革中，坚持政策公开、方案公开、程序公开、结果公开，阳光操作。同时，明确了分流人员的补偿政策，为他们办理了社会养老保险、医疗保险。各地对分流人员进行多途径的安置，努力实现“离编转岗有事做”。

（四）积极探索长效管理机制。改革涉及众多利益调整，为巩固机构改革成果，各地都出台了严格机构编制管理的制度，如编制实名制管理制度、用编申请

制度，强化了机构编制“一支笔”审批制度。同时，严格控制编外用工，实行事业单位“逢进必考”、“全员聘用”等制度。

二、改革试点的初步成效

（一）乡镇职能得到初步转变。试点县（市、区）按照《方案》提出的“一促进、三加强”要求，把转变乡镇职能、强化服务型政府建设作为改革的核心任务，在抓好经济发展的同时，普遍强化了社会管理和公共服务职能，着力改善民生，加强民主法治，推进经济社会又好又快发展。全区要根据基本职能和本地实际，确定了不同区域乡镇的主要职能。通过改革，乡镇的职能定位更加准确，更加适应科学发展要求，乡镇干部为农服务和依法行政的意识不断增强。

（二）管理体制进一步理顺。试点县（市、区）通过领导交叉任职、机构综合设置、理顺县乡村关系，初步建立了新的基层管理体制和运行机制，体现了扁平管理、减少层次、强化服务、提高效率的新要求。一是适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，解决分工重叠问题。减少乡镇党委副书记职数，实行党委委员分工负责，充分发挥集体领导作用。乡镇党委、人大、政府领导职数一般控制在7－9名。二是乡镇机构设置综合化、扁平化。探索乡镇党政机构实行“大办制”，按职能归口设置5个左右综合办公室，或者设置有限的职位，实行“一室多牌、一人多岗、一岗多职”。乡镇事业单位也优化整合为5-7个公益性服务中心。“大办制”的积极探索，有效整合了行政资源，增强了行政效能。三是逐步理顺了县乡村关系。合理划分了县乡事权、财权，减少了乡镇的评比达标活动，减轻了乡镇的负担。乡镇政府注意处理好与村民委员会的关系，充分发挥村民自治组织的作用。通过改革，管理体制和服务机制进一步创新，乡镇履行服务职能的能力得到强化。

（三）人员编制明显减少。根据规定，各县（市、区）乡镇行政编制以2001年市县乡机构改革后核定的乡镇行政编制为基数，精简10%；乡镇事业编制减少比例不低于2001年乡镇事业单位机构改革前编制数的44％，其中桂北5市和桂中地区财政转移支付县（市、区）减少比例不低于51%。据初步统计，28个试点县（市、区）、394个乡镇行政编制总数减少10%，实有行政人员减少7.5%；乡镇事业编制总数减少47.8%，实有事业人员减少38.2%。通过改革，乡镇机构编

制明显精简，人员明显优化，工作效率明显提高。

（四）选人用人方式进一步完善。试点县（市、区）将乡镇机构改革与干部人事制度改革结合起来，建立了“公开、平等、竞争、择优”的选人用人制度。乡镇领导干部大多通过“公推直选”等公开选拔方式产生，从机制上促使选出的乡镇领导干部把对上负责与对下负责有机结合起来；乡镇机关工作人员普遍实行竞争上岗，双向选择；乡镇事业单位人员全部通过公开考试考核，择优上岗，全员聘用；乡镇机关事业单位的日常管理和考核制度不断完善。通过改革，乡镇工作人员的专业、能力结构进一步改善，办事效率和服务质量进一步提高。

（五）基层政权得到了加强。各地在工作中十分注意处理好乡镇机构改革和加强基层政权建设的关系。一是提供正常运行的体制保障。乡镇管理体制和运行机制进一步健全，财政体制改革进展顺利，公用财政状况有所好转，机关事业单位的正常运转得到了保障。二是提供事业发展的政策保障。各地普遍明确了对经济薄弱乡镇“保运转”的补助政策，增加了“三农”投入，经济社会又好又快发展的政策得到有效落实。三是提供爱岗敬业的待遇保障。改革后设置的乡镇事业单位均为公益性事业单位，正常运转经费由财政予以保障，在职人员的社会保险也逐步到位，解决了乡镇干部职工的后顾之忧。通过改革，乡镇党委、政府的执行力和公信力进一步增强，执政能力进一步提高，为社会主义新农村建设提供了有力保障。

三、改革试点的主要经验

（一）以建立高效运行制度为目标，是乡镇机构改革取得明显成效的重要前提。乡镇机构改革不仅要减人、减事、减机构、减负担，更重要的是贯彻落实科学发展观，紧紧围绕社会主义新农村建设，逐步建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。各地针对新形势新任务要求，针对乡镇基层工作特点，着力推进体制机制创新，积极转变政府职能，整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率，推进依法行政，强化为农服务，在乡镇领导班子建设、组织机构设置、工作程序确立等方面，探索了一系列新的管理体制和运行机制。比如，干部公推直选制、领导交叉任职制、机构设置“大办制”等管理体制，岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一站式服务制等运行机制，为乡镇日常工作的高效有序运行提供了制度保障。

（二）岗位公开竞争，优化人员结构，是乡镇活力得到增强的重要因素。深入推进社会主义新农村建设，对乡镇机关事业单位人员素质的要求越来越高。改革前，各地乡镇普遍存在人员年龄偏大，专业结构、能力结构不合理，新进人才数量有限等问题，影响了乡镇促进经济发展、履行为农服务职能的能力。各地将干部人事制度创新、搞活选人用人机制作为这次乡镇机构改革的一项重要内容，积极推进选人用人制度创新，“公开、平等、竞争、择优”的选人用人制度在全区各地乡镇渐成气候，干部能上能下、人员能进能出的新机制逐步确立。竞争上岗的人普遍热情高涨、干劲倍增，竞争落岗的人也能面对现实，正确对待。新的选人用人机制较大地激发了乡镇人员工作的主动性、积极性，明显增强了乡镇活力。

（三）坚持以人为本，妥善安置分流人员，是乡镇机构改革平稳推进的关键环节。这次改革要求分流人员与原单位彻底脱钩。由于改革力度大，一些地区特别是桂北地区，乡镇事业单位分流人员较多，如果安置不当，就容易造成新的不稳定因素。做好分流人员的安置工作是政府促进就业的一项重要职责。各县（市、区）在改革中注重以人为本，利用乡镇加强民生工作、社会管理和改善服务的契机，开辟新渠道、新平台，妥善安置分流人员，如安置到保安、联防、敬老院等岗位。同时，对分流人员明确补偿政策，办理和补缴社会养老保险，最大限度地用足用好改革政策，做到让上岗的人开心、落岗的人放心、退休的人安心，充分体现了刚性改革、有情操作、保持稳定的改革要求。这次乡镇机构改革中上访人员较少，与坚持“阳光操作、有情操作”是分不开的。

（四）按章办事，规范运作，是乡镇机构改革有序推进的重要保证。改革涉及到乡镇机关事业单位人员的去留进退和利益得失，政策性很强，对具体操作的要求很高，工作稍有不慎就可能影响稳定。各地在实施中坚持阳光操作、规范运行，坚持政策公开、方案公开、程序公开、结果公开，制订详细工作计划，设计规范性和操作性很强的改革程序，将工作任务、要求和责任等具体细化到每一个单位、每一个人、每一天。宿迁市统一组织考试、统一考核项目、统一政策口径、统一实施时间，避免了县区之间等待、观望、攀比，促进了改革的顺利进行。响

水县在事业单位竞岗分流中，严格把好政策制定关、对口报名关、退休审核关、考核积分关、命题考试关、公示监督关，推行透明的“阳光改革”，保证了改革的顺利进行。

（五）巩固党的执政基础，加强基层政权建设，是乡镇机构改革的根本所在。基础不牢，地动山摇。基础扎实，坚如磐石。乡镇党委、政府直接面对广大农民群众，在党政组织结构中处于基础地位。党和政府的路线、方针、政策要通过乡镇来贯彻，巩固党的基层政权首先要从基层乡镇的工作中来实现，社会主义新农村建设的各项要求也必须通过基层的工作来落实。乡镇党委、政府的工作直接关系到党和政府在人民群众中的形象。乡镇机构改革的根本所在是要加强基层政权建设。各地牢牢把握正确的改革方向，通过强化班子、优化结构、改善机制、保障财力等途径，为乡镇提供正常运行的体制保障、事业发展的政策保障、爱岗敬业的待遇保障，以切实加强基层政权建设。乡镇贯彻落实党和国家政策法规、维护农民合法权益、带领人民群众全面建设小康社会的能力明显增强。

第五篇：乡镇改革

我国著名农村理论、政策研究学者、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生日前在为我的《统筹城乡发展与地方政府》一书作序时写道:“推进社会主义新农村建设，必须全面深化农村改革，进行一系列体制创新。”陈先生的话给了我们重要的启示。在新农村建设中，政府应该发挥主导作用，而能够在新农村建设中发挥主导性作用的政府，必须是实现了角色转型的政府，即实现从发展型政府向公共服务型的转型。伴随地方政府角色转型过程的或者说转型的具体表现，就是系统化的体制创新。在这篇文章和下一篇文章中，我将着力探讨乡镇政府改革问题。

改革开放后，针对乡镇政府存在的问题，我国乡镇体制经历了几个阶段的改革。根据张新光的概括，大体上可分为四个阶段，即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。在全面取消农业税、撤并乡镇与建设新农村的新历史条件下，新一轮乡镇体制改革即将开展。

20多年乡镇机构改革的经验表明，头痛医头、脚痛医脚的改革是没有出路的，而且常常很快出现反弹。近年来，理论界与实践界一直在探求一种能够从根本上改善乡镇体制的路径，其论点可归纳为撤销论、派出论、撤并论、彻底改革论、自治论等。其中撤销论认为，乡镇没有财力建立一级完全政府；乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者；乡级政府功能已经严重萎缩；乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要。撤销乡镇政权，可将其权力上移到县政权，平移给乡(镇)民代表大会和乡(镇)委员会，下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。派出论主张改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设办事处(乡公所)，作为县以下的行政组织。撤并论以减少公务人员、节约行政开支为目的。彻底改革论主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底改革。而自治论则主张乡镇政府自治，村庄社会自治，或者主张村镇并列自治。上述几种观点之间的分歧比较大，至今尚没有出现占绝对优势的观点。但有一点共识是，乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题。

事实上，财政困难并不能成为撤销基层政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财政的话，我们更愿意去改革财政制度，而不是撤销乡镇政府。其次，历史上政府建制只停留在县一级并不能成为当代不能有乡镇政府的充分必要条件。再次，现存政府存在缺陷并不能成为撤销乡镇的充分理由，在具备充分理由之前，改革乡镇政府是最为可取的办法。

那么，如何改革乡镇政府？这里最重要的是了解乡镇政府所要治理的对象(主要是农村)的特点以及由此决定的农村工作的特点。农村属于“熟人社会”，农村社会的非市场化与非制度化，农村自治组织权威相对缺乏，不同地区的农村发展程度不同等，就是其中的重要方面。

在讨论乡镇政府职能转变问题时，我们要特别区分两个概念:一个是“职能界定”，解决“是什么”的问题；另一个是“职能定位”，解决“是经济发展型还是社会管理与公共服务型”的问题。在我们看来，乡镇政府的职能应该是什么的问题并不是一个真问题。因为乡镇政府的职能界定要么是相对于上级政府来说的，要么是相对于农村社会来说的。从前一种角度来看，如果把乡镇定位为县级政府的下级政府，乡镇必须处于县级政府与乡村社会之间，那么必然会造成几乎所有的县级政府的农村管理职能都必须通过乡镇来履行或配合。乡镇政府很大程度上就谈不上界定自身的职能(除非绝大多数农村管理职能可以通过县级政府及其部门与派出机构直接完成，而不需要乡镇的参与)。但如果乡镇政府不作为一级政府而是作为具有某种特定职能的派出机构的话，乡镇机构的职能界定问题也就没有什么意义或者被取消了。从对农村社会的角度来看，乡镇政府的职能界定涉及到乡镇政府从哪些方面、多大程度地介入经济、社会领域中去的问题。但这个问题有个前提，那就是乡镇政府必须对这种介入有主动权。但事实证明，这种前提是不存在的。作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件。

由此，乡镇政府改革的核心问题是对乡镇政府的职能予以定位而不是界定。对此的回答就是，乡镇政府必须从发展型政府转变为公共服务型政府。(作者系中山大学特聘教授、浙江大学教授、博导、博士，黄红华对本文写作也有贡献)摘 要：通过对安康市乡镇机构改革的调查及反思，指出目前我国乡镇政府改革在取得阶段性成果的同时依然存在着改革模式单

一、乡镇政府职能不清等弊端。因此，根据各地发展状况的不同选择具有针对性的乡镇治理模式，进一步转变政府职能，培育农村中介服务组织和自治组织等，才能从根本上巩固乡镇政府改革的成果。

关键词：农村税费改革；乡镇政府改革；现状；问题；反思

基金项目：安康学院专项科研计划资助项目（2007AKXY010）税费改革后乡镇政府自身改革问题研究。

自2000年开始试点推行农村税费改革，到2006年1月1日在全国取消农业税，中国农民彻底告别了延续2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国经济结构、利益分配格局已经发生根本性变化，中国社会正由传统农业社会的“以农养政”步入到“工业反哺农业、城市支持农村”的工业化社会发展阶段。经济基础的转变使得传统的“吸取型”乡镇政府逐步迈向服务型政府。因此，在新的财税体制下如何转变乡镇政府职能，进行乡镇政府体制变革是我国改革实践和学术探讨热点话题。笔者通过对安康市若干乡镇政府改革实践调查分析的基础上得出：安康市乡镇政府在机构改革取得阶段性成效的基础上依然面临着乡镇财政危机，乡镇政府缺乏独立自主性及职能不清和改革模式单一等多种弊端，如何进一步理顺各级政府间关系，明确乡镇政府职能，转变乡镇政府行为并且根据不同地区特点采取具有针对性变革措施等问题进行探讨是目前乡镇改革深入的关键。

一、安康市乡镇政府改革的现状及改革后依然存在的问题

安康市位于陕西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦岭主背，汉江由西向东横贯，全市山地占92.5%，丘陵约占5.7%，川道平原仅占1.8%，属于典型的资源依托型山区农业经济。根据《安康县志》、《兴安州志》、《安康史简编》等资料可知，安康的人文历史可上溯到石器时代，夏商以来各朝均有建制但处于不断地变化之中，直到2000年中华人民共和国国务院批准安康设市。经过撤区并乡、合并村组，到2006年安康市目前所辖1区9县，109个镇，88个乡，3个街道办事处，1915个村民委员会，89个社区居委会。

为彻底减轻农民负担和缓解地方财政压力，在税费改革后，安康市自2005年8月被陕西省省委、省政府确定为全省农村综合改革试点市。在市委、市政府组织人员进行调查、论证、策划、试点的基础上，2005年12月乡镇政府机构改革在全市全面统一推行。通过对该市若干乡镇的调查并以H乡为例（对其它若干乡镇的调查表明，在改革措施、机构设置等问题各乡镇基本类同。），可以将目前安康市乡镇机构改革的成效概括如下：

一是按照新形势下农村工作的特点将乡镇政府职能重新界定为组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，切实履行促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、维护社会稳定的职能。

二是按照精简、效能、统一的原则在乡镇机关设置“三办一所”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会

管理办公室和财政所。

三是按照“因事设岗”的原则并根据《安康市乡镇机构改革实施意见》制定各乡镇机关的“三定”方案，明确了乡镇政府各机构的职能、机构设置及职责、领导职位、职数。如H乡乡镇机构设党委书记1人，主要职责为负责党委、人大全盘工作，分管武装工作；副书记1人，分管党务、组织人事、纪检监察、群团、工会、综治、政协、统战、机关内务、宣传及精神文明建设、文化广播事业；乡长1人，负责政府全盘工作，分管财政、贸易、金融、统计工作；副乡长2人，一人负责教育、卫生、企业、交通、村镇建设、安全环保、新农村建设、电力电信建设、基础设施建设，另一人负责农业、林业、水利、水保、畜牧兽医、产业建设、民政扶贫、生态移民、防火、防汛、防滑工作；党政综合办公室6人，主要承担党委、人大、政府、政协及群团的各项日常工作；经济发展办公室5人，主要承担经济产业发展规划、经济结构调整、农业基础设施建设、防汛、防滑、抗旱救灾、动植物防疫、安全生产、扶贫开发等日常工作；社会管理办公室4人，主要承担人口和计划生育、村镇规划建设、民政事务、民族宗教、残联、劳动和社会保障、环境保护、科教文卫等日常工作；财政所4人，主要承担乡镇政府预决算，各项资金的收支管理、国有资产管理等职责。

四是按照公益性与经营性分开原则整合了原来的“七站八所”等事业单位，统一设置农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站和文化综合服务站。H乡事业单位改革后的设置为：农业综合服务站8人，承担农林水等产业新技术、新品种的示范、推广等公益性服务职责；人口和计划生育服务站5人，承担计划生育“三查”、生殖保健、生育技术、计划生育宣传、培训等公益性服务职责；社会保障服务站5人，承担农村劳动力转移、社会保障资金、农村合作医疗、下岗失业人员、退休人员社会化服务等职责；文化综合服务站3人，承担乡村图书阅读、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等公益性职责。五

是强化了各种岗位的工作描述和工作规范。

从调查结果可以看出，新一轮的乡镇政府机构改革在制度化、规范化等技术层面有了明显地进步。但是，任何制度创新和变革都是一项系统性的工程，需要其它配套措施衔接。“社会中各种制度安排是彼此关联的。不参照社会中其它相关制度安排，就无法估价某个特定安排的效率。”[1]我国国家政权组织形式属于单一制，作为国家政权组织的最基层乡镇政权，它的变革不仅取决于自身经济、社会发展的需求，而且取决于整个国家改革的进程及上级政府改革进程的影响，从某种程度上，还取决于直接上司领导机关的政治素养、个人作风等诸多变量。“在单一体制下，县乡政权机构设置的依据是与上级政府对等对口，由此造成县乡机构迅速膨胀。”[2]因此，如何建构适合当前农村经济发展的，精简、高效、廉洁、奉公的乡镇政府依然任重而道远。

从安康市各乡镇机构改革的社会实践看，目前乡镇政府治道变革依然存在着以下问题：一是改革模式单一，不能与本地区农业生态环境、经济、社会发展状况相一致。乡与镇改革措施、职能定位、机构设置、人员编制基本趋同，不能反映各自经济发展的特征和要求。二是改革目标单一，目前改革主要是“基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，几乎把乡镇政府改革变成了’’撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩开支’’这样的所谓’’倒逼机制’’，结果造成了乡镇一级政府基本处于’’有政无财’’的尴尬境地”[3].三是乡镇财政危机进一步恶化，造成乡镇政府面向农村的各种公共服务诸如农田水利、耕地保护、道路维护、校舍维修等处于瘫痪状态。四是乡镇改革并没有消除传统农业经济管理的自上而下的“压力型”政府体制，各乡镇政府在失去传统的人事权、决策权的同时进一步失去了财权，政府的自主性进一步弱化，相应对上级政府的依赖性进一步增强。在传统指标体系瓦解的同时又重新建立了自上而下的新的指标体系作为对乡镇干部人事考核的依据，从而造成乡镇政府不是应对来自广大农民群众的呼声；相反，一天疲于奔命地应付上级的检查。五是乡镇政府职能依然不清，政府行为依然存在“缺位、错位和越位”的现象。六是乡镇政府人员组成不合理，管理水平急需提高。等等。这些问题如不能彻底解决，乡镇政府改革能否走出“黄宗羲定律”怪圈将值得关注。

二、以安康市乡镇政府改革为例，对推进我国乡镇政府改革的理性思考

“穷则变，变则通，通则久”。我国目前正处于社会转型时期，其显著的特征表现为：在经济体制上，我国基本实现了由计划经济向社会主义市场经济的根本转变，市场在社会资源配置中日渐起到基础性作用；政治上，以领导干部人事制度和公务员制度为切入点，政治体制由传统计划经济相适应的高度集权的管理体制向市场经济的民主、法治政府转型；在社会发展进程上，2003年我国人均GDP已达到1000美元，我国的经济结构、产业结构发生了根本性变化，工业化取得了明显的成效，第三产业得到迅速发展。为此，围绕着经济、政治、社会转型的政府治道变革也自上而下的逐步展开，作为国家政权的最基层-乡镇政府改革目前尚处于探索阶段。学者们通过各地考察，对中国乡镇改革和治理之道提出了诸多模式，概括起来可以归为四种：一是继续维持“乡政村治”并加强乡镇政权建设；二是主张将乡镇政府改为县级政府的派出机构，撤销乡镇一级政府；三是实行乡镇自治；四是主张“乡派镇治”。[4]不同的治理模式反映了学者们观察的切入点和视阈范围的不同，我国区域经济发展不平衡，即使同一地区自然环境的不同发展水平也不仅相同。如何结合地区经济发展水平和产业发展状况进行有针对性性乡镇变革还需进一步深入探讨。通过安康市乡镇政府改革，我认为目前继续推进乡镇改革还需注意以下几

个方面的问题。

（一）继续按照“渐进式”改革和“摸着石头过河”的思想指导，多角度、多层次地探悉我国乡镇政府未来不同的治理模式。对那些经济发展较好，市场化程度较高、工业化、城镇化发展较快的东南沿海地区和城乡结合地区，可以逐步实行“乡派镇治”和“乡镇自治”，因为随着管理水平的提高，交通信息技术的推进等综合治理环境的变化，按照组织原理可以减少管理层次而增大管理幅度；同时自治也未来民主政府发展的趋势。相反，对那些“城镇化水平不高、农村社会化、组织化、现代化、市场化、法制化水平及科技文化水平相对落后的地区。这些地区的许多工作不是在办公室完成，而是在田头、路边、农民家里办成，许多问题不是靠简单的会议发通知就能解决，而更多地要靠现场处理，现身说法”。乡镇政府改革不能实行一刀切，要结合实践经验逐步展开。

（二）理顺关系，对乡镇政权依然在地区经济社会发展及公共产品提供发挥不可替代作用的区域，需要进一步加强和健全乡镇政权，完善乡镇政府职能，做到一级政府一级财政，事权与财权相统一，建立独立、自主的服务型政府。一是理顺关系，包括上下级政府之间的隶属关系，政府与公民之间的关系，党政关系以及政企关系，使乡镇政府不仅接受上级政府的监督、管理和评价，更重要的是接受来自公民及社会的评价。二是“改变乡镇人大权力虚置及边缘化局面，将人事任免权和乡镇社区重大事项决策权交还给乡镇人大，将行政权交还给乡镇政府”[5].只有一个相对独立自主，权力来自人民的政府才能在管理实践中为民服务。管理实践中的权责一致不仅在数量上要求一致，更为本真的是方向上的一致。如果一切权力仅仅来自上级，那他的服务对象就是上级官员；只有来自人民的权力才能为人民服务。传统乡镇政府的人事任免、监督考核及公共决策都来自上级政府，那么在管理实践中为民服务就会成为一种虚假的套话，这也是造成官民关系不和谐的根本所在。三是转变乡镇政府职能。按照市场经济和现代政府治理理念，将乡镇政府由过去的直接抓招商引资、生产经营、产品营销、催收催种、催粮催款等具体事务转到搞好社会管理和公共服务上来；使政府由传统计划经济的全能政府转向民主、法治、透明、有效、责任型政府上来。

（三）鼓励、引导、支持农村发展各种新型社会化服务组织和中介组织，继续改革事业站所和落实村民自治。乡镇政府改革是一项系统性的、全方位的改革，它的成效不仅取决于自身变革，而且更重要的是整个行政运行生态环境要发生根本性转变。在充分认识市场、国家、社会三种力量的基础上，更加积极有效地培养各种社会力量和中介服务组织，它们不仅可以替代某些政府职能、缓解政府压力，而且能够发挥专业技术优势比政府做得更好。“新技术发展的刺激，直接推动了信息快速的扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。”不断扩展的公民参与和公民自治，也为最终形成“小政府，大社会”的社会治理局面奠定良好的基础。

参考文献：

[1]林毅夫。关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[J].选自科斯等。财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集[M].上海人民出版社，2002（重印）。374.[2]徐勇。在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度[J].社会科学，2006（7）。93-97.[3]张新光。中国乡镇政府体制改革的方向、目标与重点[J].中州学刊，2007（1）。21-25.[4]程爱军，王海英。“后税费时代”的乡镇管理体制探讨[J].理论探讨，2005（4）。127-129.[5]金太军等著。乡镇机构改革挑战与对策[M].广东人民出版社，2005.205.[6][美]托马斯。公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2004.1.