乡镇改革问题分析

第一篇：乡镇改革问题分析

专业实习报告

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乡镇行政改革的问题与对策分析

乡镇，按照我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。近年来我国先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，取得了一定效果，但是目前我国乡镇的体制现状和职能行使情况仍存在着严重的不足。所以说，我国的乡镇体制改革并没有完全达到预期的效果，这与改革过程中的考虑不周和政策倾斜有着密切联系。

一、乡镇机构改革的总体进展

2000年以来，我国乡镇机构改革基本遵循着从农村税费改革的配套、从属地位到农村综合改革的主要内容，而其内容也从简单的乡（镇）撤并、机构人员精简，逐步深入到对乡镇政府职能定位的重新考量上来。改革使乡镇治理单元趋向合理化，乡镇冗员状况有所缓解。农村税费改革之前，我国的乡镇机构共经历四次较大规模的改革，但总体成效不大。这种大规模的撤乡并村并未与相关的机构、人员精简同步发展，乡村两级的供养人员依旧居高不下。

二、乡镇机构改革的主要成效

 从各地改革的实际的情况来看，通过撤并乡镇和对乡镇内设机构进行重组，达到了三个效果：

（一）使乡镇机构得到大幅度“消肿”，平均精简幅度在30％左右。

（二）使有效整合乡镇资源。在改革中，各地按照调优、调大、调强的原则探索出乡镇行政区划调整的多种模式，都不同程度地减少了乡镇数目，行政管辖范围扩大，管理效率提高。

（三）使乡镇政府职能转变初见成效：精简了机关机构和人员编制；优化了机关干部队伍结构；促进了机关作风的转变；形成了新的用人机制。

三、我国乡镇政府及体制改革中存在的主要问题。

（一）我国乡镇一级政府中存在的问题：我认为我国乡镇政府存在的种种问题归结起来最严重的就是“财权”与“事权”的矛盾。财权和事权的矛盾主要表现为两点：

（1）财政困难，经费缺乏保障。现在乡镇一级财政困难，债务沉重是一个非常普遍的问题。在税费改革之前，乡镇的资金来源有大幅减少，在这种情况下乡镇政府还需勉力完成上级下达的指标和任务，财政状况往往是每况愈下，陷入恶性循环之中。

（2）条块分割，乡镇政府职责权限不清。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。乡镇政府是比较独立集中一级的政府，但是现在却权力出现向上集中的情况，面对上级分配的各种形式的指标和责任，乡镇干部只有无条件的执行上级安排的各种任务和做出的各种决定。

（二）当前乡镇机构改革存在的主要问题：尽管乡镇机构改革取得了不菲的成绩，但从目前各地的发展态势观察，仍然存在不少亟待解决的深层次问题：

（1）乡镇机构改革方向不够明确，近年来，一些地方改革乡镇领导体制，打破分开任职的旧体制，建立交叉任职的新体制；改革干部选拔制度，打破“乡官”任命的旧体制，建立“乡官”竞选的新体制；改革乡镇事业体制，打破“以钱养人”的旧体制，建立“以钱养事”的新体制。

（2）乡镇政府职能转换滞后，改革开放以来，国家特别强调乡镇政府的职

能转变，要求其增强社会管理和公共服务职能，努力建设法治型政府和公共服务型政府。注重了人员机构的精简而忽视职能的转变。在大规模撤并乡镇、合并村组的过程中，村落和乡镇都朝着“超大型”发展，干部队伍也精干，但是政府的运作职能并没有及时的改变，导致行政效率低下。为了解决这些问题，不得不扩大行政人员的人数，行政人员的队伍往往又走上精简之后又膨胀的老路子。

（3）乡镇机构改革“减人难，减支更难”在新一轮的乡镇机构改革中，尽管不少地区乡镇机构缩编取得了显著的成效，但机构仍显庞大，财政供养压力依然较重，尤其是对中西部地区的大多数乡镇而言。

（4）乡镇政府提供公共服务的能力普遍低下，重视减轻农民负担而忽视农村公共产品服务。近年来，我国对“三农”问题越来越重视但是忽略了在农村减轻负担的同时农村的产品供给处于失衡状态，这种情况制约了农村消费的调高也影响了农村经济的发展。农村税费改革初期，许多地方的乡镇政府连基本的运转经费都难以保证。但随着改革的逐步深入，来自上级财政的转移支付逐步到位。目前的主要问题是，转移支付仅能保运转、保工资。

（5）撤乡并镇在一些地区的负面影响不容忽视。

（6）乡镇财政困难，县乡财政体制尚未理顺，在农村税费改革过程中，针对地方财政缺口影响农村基层组织正常运转等问题，中央安排了税费改革转移支付，用以补偿乡镇政府因为税费改革带来的财力损失。但乡镇一级政府财政收支矛盾十分突出，债务负担沉重。

四、相关政策建议

乡镇政权是国家行政系统不可替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。在乡镇一级展开全国性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首创精神，允许基层根据实际情况进行探索，闯出一条改革的路子来。

（一）进一步明确乡镇政府机构改革的方向

乡镇政府机构改革的方向仍然不够清晰，缺乏一个具有操作意义的准确界定，一些原则性的规定难以形成改革的共识。因此，提出一个总体性的乡镇政府机构改革框架，并使其具备法律上的可执行意义，十分必要，也迫在眉睫。

（二）明确界定乡镇政府的具体职能

在乡镇一级政府的职能界定上，宪法给予了准确描述，最近的文件也予以再次表达，但仍然都是“全能主义”的概括，难以适应当前乡镇机构改革的需要，应予具体化。

（三）因地制宜地撤乡并镇

撤乡并镇工作可以说一直在进行，但要注意在撤并过程中，防止在乡镇与村之间出现新的“中间层次”。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划的进程，根据乡镇的实际情况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建设的同时，因地制宜地撤并乡镇。

（四）建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制

从统筹城乡发展，实现城乡基本公共服务均等化的要求出发，国家有必要逐步建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制，在更大区域内实现公共服务基本均等的平衡能力。

（五）改革乡镇领导体制，加强基层民主建设

乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题，其实，更深层次的问题是，乡镇基层政权实际来源于上面的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。强化权

力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。其次，要继续完善监督体制，加强党内监督；加强群众监督。在乡镇民主建设中，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。

（六）建立化解乡村债务的长效机制

乡村债务量大面广，成因复杂，化解困难，已经成为农村工作的一个难点和热点。这个问题不解决，既影响基层政权组织的正常运转，又影响农村的经济发展和社会稳定。面对全国乡村数千亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决；也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。

（七）完善县乡财政管理财政体制

农村税费改革中，虽然不同地区都进行了各种形式的县乡财政体制改革，中央对基层的各类转移支付也趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。进一步深化财政体制改革，理顺县与乡财政分配关系，保障县乡政权机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要，是建立农民增收减负长效机制、有效防止农民负担反弹、实现城乡经济社会协调发展的重要措施。一是积极推行省以下财政管理体制改革试点。二是建立规范的转移支付制度，加大对基层财政的转移支付。清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层财政的可支配财力。合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。

结束语：

乡镇政府机构改革的主要目的是为了适应经济社会发展的新形势，行政管理体制改革是一项长期的、需要不断深化的工作。现在乡镇政府的机构体制中仍然存在着一些问题，过去经过的一些体制改革，为行政管理体制改革，探索了路子积累了经验。我国的乡镇可以从过去的改革中吸取经验，进一步深化行政管理体制改革，加快民主化、规范化、制度化建设进程，不断为建立和完善现代行政管理体制打下基础。

第二篇：乡镇改革

我国著名农村理论、政策研究学者、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生日前在为我的《统筹城乡发展与地方政府》一书作序时写道:“推进社会主义新农村建设，必须全面深化农村改革，进行一系列体制创新。”陈先生的话给了我们重要的启示。在新农村建设中，政府应该发挥主导作用，而能够在新农村建设中发挥主导性作用的政府，必须是实现了角色转型的政府，即实现从发展型政府向公共服务型的转型。伴随地方政府角色转型过程的或者说转型的具体表现，就是系统化的体制创新。在这篇文章和下一篇文章中，我将着力探讨乡镇政府改革问题。

改革开放后，针对乡镇政府存在的问题，我国乡镇体制经历了几个阶段的改革。根据张新光的概括，大体上可分为四个阶段，即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。在全面取消农业税、撤并乡镇与建设新农村的新历史条件下，新一轮乡镇体制改革即将开展。

20多年乡镇机构改革的经验表明，头痛医头、脚痛医脚的改革是没有出路的，而且常常很快出现反弹。近年来，理论界与实践界一直在探求一种能够从根本上改善乡镇体制的路径，其论点可归纳为撤销论、派出论、撤并论、彻底改革论、自治论等。其中撤销论认为，乡镇没有财力建立一级完全政府；乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者；乡级政府功能已经严重萎缩；乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要。撤销乡镇政权，可将其权力上移到县政权，平移给乡(镇)民代表大会和乡(镇)委员会，下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。派出论主张改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设办事处(乡公所)，作为县以下的行政组织。撤并论以减少公务人员、节约行政开支为目的。彻底改革论主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底改革。而自治论则主张乡镇政府自治，村庄社会自治，或者主张村镇并列自治。上述几种观点之间的分歧比较大，至今尚没有出现占绝对优势的观点。但有一点共识是，乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题。

事实上，财政困难并不能成为撤销基层政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财政的话，我们更愿意去改革财政制度，而不是撤销乡镇政府。其次，历史上政府建制只停留在县一级并不能成为当代不能有乡镇政府的充分必要条件。再次，现存政府存在缺陷并不能成为撤销乡镇的充分理由，在具备充分理由之前，改革乡镇政府是最为可取的办法。

那么，如何改革乡镇政府？这里最重要的是了解乡镇政府所要治理的对象(主要是农村)的特点以及由此决定的农村工作的特点。农村属于“熟人社会”，农村社会的非市场化与非制度化，农村自治组织权威相对缺乏，不同地区的农村发展程度不同等，就是其中的重要方面。

在讨论乡镇政府职能转变问题时，我们要特别区分两个概念:一个是“职能界定”，解决“是什么”的问题；另一个是“职能定位”，解决“是经济发展型还是社会管理与公共服务型”的问题。在我们看来，乡镇政府的职能应该是什么的问题并不是一个真问题。因为乡镇政府的职能界定要么是相对于上级政府来说的，要么是相对于农村社会来说的。从前一种角度来看，如果把乡镇定位为县级政府的下级政府，乡镇必须处于县级政府与乡村社会之间，那么必然会造成几乎所有的县级政府的农村管理职能都必须通过乡镇来履行或配合。乡镇政府很大程度上就谈不上界定自身的职能(除非绝大多数农村管理职能可以通过县级政府及其部门与派出机构直接完成，而不需要乡镇的参与)。但如果乡镇政府不作为一级政府而是作为具有某种特定职能的派出机构的话，乡镇机构的职能界定问题也就没有什么意义或者被取消了。从对农村社会的角度来看，乡镇政府的职能界定涉及到乡镇政府从哪些方面、多大程度地介入经济、社会领域中去的问题。但这个问题有个前提，那就是乡镇政府必须对这种介入有主动权。但事实证明，这种前提是不存在的。作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件。

由此，乡镇政府改革的核心问题是对乡镇政府的职能予以定位而不是界定。对此的回答就是，乡镇政府必须从发展型政府转变为公共服务型政府。(作者系中山大学特聘教授、浙江大学教授、博导、博士，黄红华对本文写作也有贡献)摘 要：通过对安康市乡镇机构改革的调查及反思，指出目前我国乡镇政府改革在取得阶段性成果的同时依然存在着改革模式单

一、乡镇政府职能不清等弊端。因此，根据各地发展状况的不同选择具有针对性的乡镇治理模式，进一步转变政府职能，培育农村中介服务组织和自治组织等，才能从根本上巩固乡镇政府改革的成果。

关键词：农村税费改革；乡镇政府改革；现状；问题；反思

基金项目：安康学院专项科研计划资助项目（2007AKXY010）税费改革后乡镇政府自身改革问题研究。

自2000年开始试点推行农村税费改革，到2006年1月1日在全国取消农业税，中国农民彻底告别了延续2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国经济结构、利益分配格局已经发生根本性变化，中国社会正由传统农业社会的“以农养政”步入到“工业反哺农业、城市支持农村”的工业化社会发展阶段。经济基础的转变使得传统的“吸取型”乡镇政府逐步迈向服务型政府。因此，在新的财税体制下如何转变乡镇政府职能，进行乡镇政府体制变革是我国改革实践和学术探讨热点话题。笔者通过对安康市若干乡镇政府改革实践调查分析的基础上得出：安康市乡镇政府在机构改革取得阶段性成效的基础上依然面临着乡镇财政危机，乡镇政府缺乏独立自主性及职能不清和改革模式单一等多种弊端，如何进一步理顺各级政府间关系，明确乡镇政府职能，转变乡镇政府行为并且根据不同地区特点采取具有针对性变革措施等问题进行探讨是目前乡镇改革深入的关键。

一、安康市乡镇政府改革的现状及改革后依然存在的问题

安康市位于陕西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦岭主背，汉江由西向东横贯，全市山地占92.5%，丘陵约占5.7%，川道平原仅占1.8%，属于典型的资源依托型山区农业经济。根据《安康县志》、《兴安州志》、《安康史简编》等资料可知，安康的人文历史可上溯到石器时代，夏商以来各朝均有建制但处于不断地变化之中，直到2000年中华人民共和国国务院批准安康设市。经过撤区并乡、合并村组，到2006年安康市目前所辖1区9县，109个镇，88个乡，3个街道办事处，1915个村民委员会，89个社区居委会。

为彻底减轻农民负担和缓解地方财政压力，在税费改革后，安康市自2005年8月被陕西省省委、省政府确定为全省农村综合改革试点市。在市委、市政府组织人员进行调查、论证、策划、试点的基础上，2005年12月乡镇政府机构改革在全市全面统一推行。通过对该市若干乡镇的调查并以H乡为例（对其它若干乡镇的调查表明，在改革措施、机构设置等问题各乡镇基本类同。），可以将目前安康市乡镇机构改革的成效概括如下：

一是按照新形势下农村工作的特点将乡镇政府职能重新界定为组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，切实履行促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、维护社会稳定的职能。

二是按照精简、效能、统一的原则在乡镇机关设置“三办一所”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会

管理办公室和财政所。

三是按照“因事设岗”的原则并根据《安康市乡镇机构改革实施意见》制定各乡镇机关的“三定”方案，明确了乡镇政府各机构的职能、机构设置及职责、领导职位、职数。如H乡乡镇机构设党委书记1人，主要职责为负责党委、人大全盘工作，分管武装工作；副书记1人，分管党务、组织人事、纪检监察、群团、工会、综治、政协、统战、机关内务、宣传及精神文明建设、文化广播事业；乡长1人，负责政府全盘工作，分管财政、贸易、金融、统计工作；副乡长2人，一人负责教育、卫生、企业、交通、村镇建设、安全环保、新农村建设、电力电信建设、基础设施建设，另一人负责农业、林业、水利、水保、畜牧兽医、产业建设、民政扶贫、生态移民、防火、防汛、防滑工作；党政综合办公室6人，主要承担党委、人大、政府、政协及群团的各项日常工作；经济发展办公室5人，主要承担经济产业发展规划、经济结构调整、农业基础设施建设、防汛、防滑、抗旱救灾、动植物防疫、安全生产、扶贫开发等日常工作；社会管理办公室4人，主要承担人口和计划生育、村镇规划建设、民政事务、民族宗教、残联、劳动和社会保障、环境保护、科教文卫等日常工作；财政所4人，主要承担乡镇政府预决算，各项资金的收支管理、国有资产管理等职责。

四是按照公益性与经营性分开原则整合了原来的“七站八所”等事业单位，统一设置农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站和文化综合服务站。H乡事业单位改革后的设置为：农业综合服务站8人，承担农林水等产业新技术、新品种的示范、推广等公益性服务职责；人口和计划生育服务站5人，承担计划生育“三查”、生殖保健、生育技术、计划生育宣传、培训等公益性服务职责；社会保障服务站5人，承担农村劳动力转移、社会保障资金、农村合作医疗、下岗失业人员、退休人员社会化服务等职责；文化综合服务站3人，承担乡村图书阅读、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等公益性职责。五

是强化了各种岗位的工作描述和工作规范。

从调查结果可以看出，新一轮的乡镇政府机构改革在制度化、规范化等技术层面有了明显地进步。但是，任何制度创新和变革都是一项系统性的工程，需要其它配套措施衔接。“社会中各种制度安排是彼此关联的。不参照社会中其它相关制度安排，就无法估价某个特定安排的效率。”[1]我国国家政权组织形式属于单一制，作为国家政权组织的最基层乡镇政权，它的变革不仅取决于自身经济、社会发展的需求，而且取决于整个国家改革的进程及上级政府改革进程的影响，从某种程度上，还取决于直接上司领导机关的政治素养、个人作风等诸多变量。“在单一体制下，县乡政权机构设置的依据是与上级政府对等对口，由此造成县乡机构迅速膨胀。”[2]因此，如何建构适合当前农村经济发展的，精简、高效、廉洁、奉公的乡镇政府依然任重而道远。

从安康市各乡镇机构改革的社会实践看，目前乡镇政府治道变革依然存在着以下问题：一是改革模式单一，不能与本地区农业生态环境、经济、社会发展状况相一致。乡与镇改革措施、职能定位、机构设置、人员编制基本趋同，不能反映各自经济发展的特征和要求。二是改革目标单一，目前改革主要是“基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，几乎把乡镇政府改革变成了’’撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩开支’’这样的所谓’’倒逼机制’’，结果造成了乡镇一级政府基本处于’’有政无财’’的尴尬境地”[3].三是乡镇财政危机进一步恶化，造成乡镇政府面向农村的各种公共服务诸如农田水利、耕地保护、道路维护、校舍维修等处于瘫痪状态。四是乡镇改革并没有消除传统农业经济管理的自上而下的“压力型”政府体制，各乡镇政府在失去传统的人事权、决策权的同时进一步失去了财权，政府的自主性进一步弱化，相应对上级政府的依赖性进一步增强。在传统指标体系瓦解的同时又重新建立了自上而下的新的指标体系作为对乡镇干部人事考核的依据，从而造成乡镇政府不是应对来自广大农民群众的呼声；相反，一天疲于奔命地应付上级的检查。五是乡镇政府职能依然不清，政府行为依然存在“缺位、错位和越位”的现象。六是乡镇政府人员组成不合理，管理水平急需提高。等等。这些问题如不能彻底解决，乡镇政府改革能否走出“黄宗羲定律”怪圈将值得关注。

二、以安康市乡镇政府改革为例，对推进我国乡镇政府改革的理性思考

“穷则变，变则通，通则久”。我国目前正处于社会转型时期，其显著的特征表现为：在经济体制上，我国基本实现了由计划经济向社会主义市场经济的根本转变，市场在社会资源配置中日渐起到基础性作用；政治上，以领导干部人事制度和公务员制度为切入点，政治体制由传统计划经济相适应的高度集权的管理体制向市场经济的民主、法治政府转型；在社会发展进程上，2003年我国人均GDP已达到1000美元，我国的经济结构、产业结构发生了根本性变化，工业化取得了明显的成效，第三产业得到迅速发展。为此，围绕着经济、政治、社会转型的政府治道变革也自上而下的逐步展开，作为国家政权的最基层-乡镇政府改革目前尚处于探索阶段。学者们通过各地考察，对中国乡镇改革和治理之道提出了诸多模式，概括起来可以归为四种：一是继续维持“乡政村治”并加强乡镇政权建设；二是主张将乡镇政府改为县级政府的派出机构，撤销乡镇一级政府；三是实行乡镇自治；四是主张“乡派镇治”。[4]不同的治理模式反映了学者们观察的切入点和视阈范围的不同，我国区域经济发展不平衡，即使同一地区自然环境的不同发展水平也不仅相同。如何结合地区经济发展水平和产业发展状况进行有针对性性乡镇变革还需进一步深入探讨。通过安康市乡镇政府改革，我认为目前继续推进乡镇改革还需注意以下几

个方面的问题。

（一）继续按照“渐进式”改革和“摸着石头过河”的思想指导，多角度、多层次地探悉我国乡镇政府未来不同的治理模式。对那些经济发展较好，市场化程度较高、工业化、城镇化发展较快的东南沿海地区和城乡结合地区，可以逐步实行“乡派镇治”和“乡镇自治”，因为随着管理水平的提高，交通信息技术的推进等综合治理环境的变化，按照组织原理可以减少管理层次而增大管理幅度；同时自治也未来民主政府发展的趋势。相反，对那些“城镇化水平不高、农村社会化、组织化、现代化、市场化、法制化水平及科技文化水平相对落后的地区。这些地区的许多工作不是在办公室完成，而是在田头、路边、农民家里办成，许多问题不是靠简单的会议发通知就能解决，而更多地要靠现场处理，现身说法”。乡镇政府改革不能实行一刀切，要结合实践经验逐步展开。

（二）理顺关系，对乡镇政权依然在地区经济社会发展及公共产品提供发挥不可替代作用的区域，需要进一步加强和健全乡镇政权，完善乡镇政府职能，做到一级政府一级财政，事权与财权相统一，建立独立、自主的服务型政府。一是理顺关系，包括上下级政府之间的隶属关系，政府与公民之间的关系，党政关系以及政企关系，使乡镇政府不仅接受上级政府的监督、管理和评价，更重要的是接受来自公民及社会的评价。二是“改变乡镇人大权力虚置及边缘化局面，将人事任免权和乡镇社区重大事项决策权交还给乡镇人大，将行政权交还给乡镇政府”[5].只有一个相对独立自主，权力来自人民的政府才能在管理实践中为民服务。管理实践中的权责一致不仅在数量上要求一致，更为本真的是方向上的一致。如果一切权力仅仅来自上级，那他的服务对象就是上级官员；只有来自人民的权力才能为人民服务。传统乡镇政府的人事任免、监督考核及公共决策都来自上级政府，那么在管理实践中为民服务就会成为一种虚假的套话，这也是造成官民关系不和谐的根本所在。三是转变乡镇政府职能。按照市场经济和现代政府治理理念，将乡镇政府由过去的直接抓招商引资、生产经营、产品营销、催收催种、催粮催款等具体事务转到搞好社会管理和公共服务上来；使政府由传统计划经济的全能政府转向民主、法治、透明、有效、责任型政府上来。

（三）鼓励、引导、支持农村发展各种新型社会化服务组织和中介组织，继续改革事业站所和落实村民自治。乡镇政府改革是一项系统性的、全方位的改革，它的成效不仅取决于自身变革，而且更重要的是整个行政运行生态环境要发生根本性转变。在充分认识市场、国家、社会三种力量的基础上，更加积极有效地培养各种社会力量和中介服务组织，它们不仅可以替代某些政府职能、缓解政府压力，而且能够发挥专业技术优势比政府做得更好。“新技术发展的刺激，直接推动了信息快速的扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。”不断扩展的公民参与和公民自治，也为最终形成“小政府，大社会”的社会治理局面奠定良好的基础。

参考文献：

[1]林毅夫。关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[J].选自科斯等。财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集[M].上海人民出版社，2002（重印）。374.[2]徐勇。在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度[J].社会科学，2006（7）。93-97.[3]张新光。中国乡镇政府体制改革的方向、目标与重点[J].中州学刊，2007（1）。21-25.[4]程爱军，王海英。“后税费时代”的乡镇管理体制探讨[J].理论探讨，2005（4）。127-129.[5]金太军等著。乡镇机构改革挑战与对策[M].广东人民出版社，2005.205.[6][美]托马斯。公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2004.1.

第三篇：乡镇改革

双旺镇转发《广西区积极推进乡镇机构改革

试点》

乡镇机构改革是农村综合改革的重要内容。

一、改革试点的主要做法

（一）注重改革工作的组织领导。在改革试点阶段，区委、区政府两次召开乡镇机构改革试点座谈会，区委办公厅、区政府办公厅下发了《关于扩大乡镇机构改革试点实施方案的通知》，对改革工作提出了明确的指导思想、主要原则和工作要求。区有关部门多次召开片会，对全区的试点工作进行检查指导。各市都成立了乡镇综合改革领导小组办公室，抽调精兵强将从事乡镇机构改革的指导督促，在方案制定阶段加强解释答复工作，在方案审批阶段加强审核把关工作，在方案实施阶段加强推进督促工作，在检查验收阶段加强监督检查工作。各试点县（市、区）还成立了若干改革指导小组深入乡镇，一线指导，过细工作，努力提高指导改革的水平。

（二）制订切实可行的改革方案。各试点县（市、区）通过学习借鉴先进经验、倾听基层意见、深入调研、沟通协调等途径，按照区里的要求，结合实际，不断加以修改完善，形成了科学合理、切实可行的改革方案。各地在制订方案时，注重民主决策、科学决策，基本都召开各乡镇党委书记、乡镇长、有关部门负责人、组织人事干部、事业单位负责人和职工代表等为对象的多层次、多轮次的座谈会，充分听取意见，使改革政策更具群众基础，改革方案更加切实可行。

（三）坚持规范、有情推进改革。为了保证改革的平稳进行，各试点县（市、区）注重以人为本，规范操作，有情操作。改革前，注意宣传发动，统一思想；改革中，坚持政策公开、方案公开、程序公开、结果公开，阳光操作。同时，明确了分流人员的补偿政策，为他们办理了社会养老保险、医疗保险。各地对分流人员进行多途径的安置，努力实现“离编转岗有事做”。

（四）积极探索长效管理机制。改革涉及众多利益调整，为巩固机构改革成果，各地都出台了严格机构编制管理的制度，如编制实名制管理制度、用编申请

制度，强化了机构编制“一支笔”审批制度。同时，严格控制编外用工，实行事业单位“逢进必考”、“全员聘用”等制度。

二、改革试点的初步成效

（一）乡镇职能得到初步转变。试点县（市、区）按照《方案》提出的“一促进、三加强”要求，把转变乡镇职能、强化服务型政府建设作为改革的核心任务，在抓好经济发展的同时，普遍强化了社会管理和公共服务职能，着力改善民生，加强民主法治，推进经济社会又好又快发展。全区要根据基本职能和本地实际，确定了不同区域乡镇的主要职能。通过改革，乡镇的职能定位更加准确，更加适应科学发展要求，乡镇干部为农服务和依法行政的意识不断增强。

（二）管理体制进一步理顺。试点县（市、区）通过领导交叉任职、机构综合设置、理顺县乡村关系，初步建立了新的基层管理体制和运行机制，体现了扁平管理、减少层次、强化服务、提高效率的新要求。一是适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，解决分工重叠问题。减少乡镇党委副书记职数，实行党委委员分工负责，充分发挥集体领导作用。乡镇党委、人大、政府领导职数一般控制在7－9名。二是乡镇机构设置综合化、扁平化。探索乡镇党政机构实行“大办制”，按职能归口设置5个左右综合办公室，或者设置有限的职位，实行“一室多牌、一人多岗、一岗多职”。乡镇事业单位也优化整合为5-7个公益性服务中心。“大办制”的积极探索，有效整合了行政资源，增强了行政效能。三是逐步理顺了县乡村关系。合理划分了县乡事权、财权，减少了乡镇的评比达标活动，减轻了乡镇的负担。乡镇政府注意处理好与村民委员会的关系，充分发挥村民自治组织的作用。通过改革，管理体制和服务机制进一步创新，乡镇履行服务职能的能力得到强化。

（三）人员编制明显减少。根据规定，各县（市、区）乡镇行政编制以2001年市县乡机构改革后核定的乡镇行政编制为基数，精简10%；乡镇事业编制减少比例不低于2001年乡镇事业单位机构改革前编制数的44％，其中桂北5市和桂中地区财政转移支付县（市、区）减少比例不低于51%。据初步统计，28个试点县（市、区）、394个乡镇行政编制总数减少10%，实有行政人员减少7.5%；乡镇事业编制总数减少47.8%，实有事业人员减少38.2%。通过改革，乡镇机构编

制明显精简，人员明显优化，工作效率明显提高。

（四）选人用人方式进一步完善。试点县（市、区）将乡镇机构改革与干部人事制度改革结合起来，建立了“公开、平等、竞争、择优”的选人用人制度。乡镇领导干部大多通过“公推直选”等公开选拔方式产生，从机制上促使选出的乡镇领导干部把对上负责与对下负责有机结合起来；乡镇机关工作人员普遍实行竞争上岗，双向选择；乡镇事业单位人员全部通过公开考试考核，择优上岗，全员聘用；乡镇机关事业单位的日常管理和考核制度不断完善。通过改革，乡镇工作人员的专业、能力结构进一步改善，办事效率和服务质量进一步提高。

（五）基层政权得到了加强。各地在工作中十分注意处理好乡镇机构改革和加强基层政权建设的关系。一是提供正常运行的体制保障。乡镇管理体制和运行机制进一步健全，财政体制改革进展顺利，公用财政状况有所好转，机关事业单位的正常运转得到了保障。二是提供事业发展的政策保障。各地普遍明确了对经济薄弱乡镇“保运转”的补助政策，增加了“三农”投入，经济社会又好又快发展的政策得到有效落实。三是提供爱岗敬业的待遇保障。改革后设置的乡镇事业单位均为公益性事业单位，正常运转经费由财政予以保障，在职人员的社会保险也逐步到位，解决了乡镇干部职工的后顾之忧。通过改革，乡镇党委、政府的执行力和公信力进一步增强，执政能力进一步提高，为社会主义新农村建设提供了有力保障。

三、改革试点的主要经验

（一）以建立高效运行制度为目标，是乡镇机构改革取得明显成效的重要前提。乡镇机构改革不仅要减人、减事、减机构、减负担，更重要的是贯彻落实科学发展观，紧紧围绕社会主义新农村建设，逐步建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。各地针对新形势新任务要求，针对乡镇基层工作特点，着力推进体制机制创新，积极转变政府职能，整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率，推进依法行政，强化为农服务，在乡镇领导班子建设、组织机构设置、工作程序确立等方面，探索了一系列新的管理体制和运行机制。比如，干部公推直选制、领导交叉任职制、机构设置“大办制”等管理体制，岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一站式服务制等运行机制，为乡镇日常工作的高效有序运行提供了制度保障。

（二）岗位公开竞争，优化人员结构，是乡镇活力得到增强的重要因素。深入推进社会主义新农村建设，对乡镇机关事业单位人员素质的要求越来越高。改革前，各地乡镇普遍存在人员年龄偏大，专业结构、能力结构不合理，新进人才数量有限等问题，影响了乡镇促进经济发展、履行为农服务职能的能力。各地将干部人事制度创新、搞活选人用人机制作为这次乡镇机构改革的一项重要内容，积极推进选人用人制度创新，“公开、平等、竞争、择优”的选人用人制度在全区各地乡镇渐成气候，干部能上能下、人员能进能出的新机制逐步确立。竞争上岗的人普遍热情高涨、干劲倍增，竞争落岗的人也能面对现实，正确对待。新的选人用人机制较大地激发了乡镇人员工作的主动性、积极性，明显增强了乡镇活力。

（三）坚持以人为本，妥善安置分流人员，是乡镇机构改革平稳推进的关键环节。这次改革要求分流人员与原单位彻底脱钩。由于改革力度大，一些地区特别是桂北地区，乡镇事业单位分流人员较多，如果安置不当，就容易造成新的不稳定因素。做好分流人员的安置工作是政府促进就业的一项重要职责。各县（市、区）在改革中注重以人为本，利用乡镇加强民生工作、社会管理和改善服务的契机，开辟新渠道、新平台，妥善安置分流人员，如安置到保安、联防、敬老院等岗位。同时，对分流人员明确补偿政策，办理和补缴社会养老保险，最大限度地用足用好改革政策，做到让上岗的人开心、落岗的人放心、退休的人安心，充分体现了刚性改革、有情操作、保持稳定的改革要求。这次乡镇机构改革中上访人员较少，与坚持“阳光操作、有情操作”是分不开的。

（四）按章办事，规范运作，是乡镇机构改革有序推进的重要保证。改革涉及到乡镇机关事业单位人员的去留进退和利益得失，政策性很强，对具体操作的要求很高，工作稍有不慎就可能影响稳定。各地在实施中坚持阳光操作、规范运行，坚持政策公开、方案公开、程序公开、结果公开，制订详细工作计划，设计规范性和操作性很强的改革程序，将工作任务、要求和责任等具体细化到每一个单位、每一个人、每一天。宿迁市统一组织考试、统一考核项目、统一政策口径、统一实施时间，避免了县区之间等待、观望、攀比，促进了改革的顺利进行。响

水县在事业单位竞岗分流中，严格把好政策制定关、对口报名关、退休审核关、考核积分关、命题考试关、公示监督关，推行透明的“阳光改革”，保证了改革的顺利进行。

（五）巩固党的执政基础，加强基层政权建设，是乡镇机构改革的根本所在。基础不牢，地动山摇。基础扎实，坚如磐石。乡镇党委、政府直接面对广大农民群众，在党政组织结构中处于基础地位。党和政府的路线、方针、政策要通过乡镇来贯彻，巩固党的基层政权首先要从基层乡镇的工作中来实现，社会主义新农村建设的各项要求也必须通过基层的工作来落实。乡镇党委、政府的工作直接关系到党和政府在人民群众中的形象。乡镇机构改革的根本所在是要加强基层政权建设。各地牢牢把握正确的改革方向，通过强化班子、优化结构、改善机制、保障财力等途径，为乡镇提供正常运行的体制保障、事业发展的政策保障、爱岗敬业的待遇保障，以切实加强基层政权建设。乡镇贯彻落实党和国家政策法规、维护农民合法权益、带领人民群众全面建设小康社会的能力明显增强。

第四篇：利率市场化改革问题分析及建议

随着2000年9月21日外币贷款利率的放开，标志着我国利率市场化将呈加速之势。我国的利率市场化改革已经取得了实质性进展，并将我国利率进一步改革的进程安排得十分紧凑.一、我国利率市场化存在的问题和难点

目前我国的这种利率管制在一定程度上扭曲了金融商品的价格，也使得利率这一重要的经济杠杆难以充分发挥作用，因此很多

人主张通过利率市场化来理顺金融商品的价格体系，提高利率的敏感性和弹性，恢复利率杠杆应有的作用。我们认为，利率市场化是随着我国市场经济改革不断深化的一个必然进程，谁也没有理由反对利率市场化，但目前我国宏微观经济环境都不利于利率市场化的过快推进。

1、市场经济发育程度低。我国过去长期搞计划经济，建立市场经济的时间不长，许多方面都与成熟市场经济的要求有较大差距。

2、利率运作主体行为不规范。（1）中央银行的独立自主性不强。中央银行并未真正拥有利率的制订权和调整权。（2）国有商业银行行为非市场化。国有商业银行由于产权制度建设落后，银行的产权界定模糊，加上管理层和一般员工没有利益驱动机制，使得所有者和经营者难以实现利益的激励兼容，经营者非市场化选择的倾向很强，这是引致银行效率低下的根源所在。国有商业银行的大量非市场化行为的存在，即使利率自主权放开，银行也难以按照市场规律借贷资金。（3）企业的行为不规范。到目前为止，我国国有企业的现代企业制度改革并未达到预定目标，其在资金使用方面的风险约束机制和利益推动机制尚不健全，大多数企业只负盈不负亏，在国家的保护伞下安稳过日子，利率高低对其来讲并不很重要。

3、企业对利息的承受能力低下。

4、金融监管不完善。目前我国的金融监管因不能摆脱行政干预而缺乏超脱性和真实性。另外，监管标准、手段和技术也不能确保监管的信息质量和使金融机构采取稳健和审慎的经营原则。

二、为利率市场化积极创造条件

在我国这样一个曾经长期实行计划经济的国家，要实现利率完全市场化需要一个很长的过渡期。就目前我国利率市场化的重点而言，不是去设计利率市场化的进程和时间表，而应是为利率市场化创造条件。如前所述，利率市场化同一国的市场经济完善程度、金融交易主体的市场化倾向以及金融监管等外围制度环境紧密相关，所以我们应从这些方面着手，为利率市场化创造条件。

1、深化市场经济改革。从西方的经验来看，很多国家都是在市场经济相当成熟的条件下放开利率的。应该说相对有效的市场机制有利于熨平利率放开后金融领域乃至经济的波动。我国经过二十几年的改革开放，尤其是近几年市场经济的大力发展，建立了比较完善的商品市场，但是我国的产权市场、劳动力市场以及资本市场的发育都不完善，这就极大地制约了利率的市场化。当然，深化市场经济的改革不仅要建立有效的市场，更需要经济主体行为的市场化。

2、培育利率运作主体的市场化行为。（1）完善中央银行制度。目前，我国中央银行的宏观金融调控目标并未摆脱对国家计划和经济增长目标的依附，中央银行甚至还承担着大量的财政职能。在这种央行与政府关系难以理顺的条件下放开利率，很难保证中央银行能够按照市场经济的客观需要来调节利率。因此，现实的选择是：一方面，必须分离政府与央行的“天然”联系；另一方面要提高中央银行自身管理水平，使其能够做到运用各种货币政策工具去调控商业银行利率和其它市场利率。（2）构建真正的商业银行。在市场化利率制度中，商业银行一方面要充当央行货币政策中介，另一方面又要根据货币政策的意图调控企业和居民的行为。商业银行的这一中介地位，要求它必须是自负盈亏和以追逐利润最大化为目标的经济实体，否则无法起到中介传导作用。对此，我们只有加快国有银行向商业银行转化的步伐，才有可能实现商业银行的市场化运作。首先，要对国有商业银行进行股份制改造，解决我国国有银行长期所有者虚置的现象，实现国有银行所有者和经营者激励兼容的市场化运作。其次，按照现代企业的组织原则，重组国有银行的内部组织和机构体系。最后，建立规范透明的财会制度，强化股东、外部监管机构对会计信息的监督和发布。此外，我们还应放宽金融机构的市场准入，组建一批新的商业银行，为利率市场化引入竞争机制。（3）在国有企业中建立现代企业制度。（4）提高居民的金融意识。

3、把握好利率改革的着力点。（1）增强利率的敏感性和弹性，利率敏感性和弹性较低是我国七次利率下调效果不显著的根源。而利率的敏感性和弹性状况，一方面取决于利率的管理体制，另一方面又取决于银行和企业的改革状况。所以一方面我们要逐步放松管制，即放宽利率的浮动范围和幅度，另一方面要加快银行和企业的市场化进程。（2）明确利率调整目标。西方成熟的市场经济国家，中央银行利率变动的着眼点是整个宏观经济状况，而不是企业的利息支出负担问题，只有从国民

第五篇：农村税费改革及后税费时代相关问题分析

农村税费改革及“后税费时代”相关问题分析

温铁军

内容提要：本文认为，农村税费改革的政治意义大于其经济作用，是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施，但各地方在贯彻中央农村税费改革政策期间也出现了不少问题，如有的地方出台“过头”政策，有些乡村累积债务包袱沉重，有些地方出现“组织空白”和“制度空白”等。这些问题充分说明，农村改革需要进一步深化，需要采取与税费改革相配套的一系列改革措施，如财税、金融和社保方面的改革等。本文秉承作者一贯的观点——“三农”问题是宏观问题，提出了若干有见地、可操作的政策建议。关键词：农村税费改革后税费时代 “三农”问题

国务院2004年3月临时决定出台农村税费改革政策以来，笔者在河北、河南、安徽、湖南、云南等地农村做了大量调查研究，并对近年来发动农民创办的各地村级“新乡村建设试验区”进行了跟踪观察。同期，既参与了有关部委的相关政策讨论，也参与了国内外各种不同学术单位关于“后税费时代”的乡村治理的理论研讨。现将调研讨论中的情况和认识分析如下：

一、农村税费改革成效：政治意义大于经济作用

实地调查到的情况和农民的反映是积极的，各地农村大多数群众对税费改革持肯定态度，学术界也多数认为这次改革成效显著。消极反映当然也有，但十分鲜见地少于、弱于对其他农村改革政策的负面评价。因为，持消极反映的人在基层主要是利益受损的干部群体；在学术界主要是缺乏农村调查机会的书斋学者。

成效之一：过去那些农村社会冲突的“重灾区”，现在因负担过重引发的上访告状下降了80%以上，农村干群关系明显改善；一些基层干部说：“我们从过去要钱的变为现在送钱的，农民当然欢迎了”。此外，有些过去税费征收采取 “倒算账”的传统农区，本来就有30%～40%、甚至超过一半的税款收不到，不得不靠“买税”、“借税”甚至骗税来完成税收定额任务，由此，上级政府才允许基层乡村组三级干部得到工资。现

在，上级财政连那些从来就收不上来的“虚税”也如数转移支付，着实让基层政府得了好处。只不过，大多数地方的基层干部在上级来人调查时，一般都对这种实际得到的好处隐瞒不报。

成效之二：各地已经开始或多或少、或先或后地贯彻落实中央关于“‘三农’问题重中之重”的指导思想；有些地方的党政领导已经开始比较实在地关注农村发展。国内社会各方面也开始投入各种形式的支农活动。农民自发组织形成的合作社、协会等基层的良性中间组织得到初步发展。

成效之三：随着主要由土地承载的税费负担的减轻或消失，农民种粮和从事农业生产的积极性有所提高，过去中部农村比较普遍的耕地撂荒现象几乎完全消失，笔者调查的村级试验区大都出现农民争着承包耕地的情况。总之，只要是做过实地调查的政策研究人员，多数都能够形成共识：税费改革的政治意义大于其经济作用，是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施，但也确有必要进一步深化、配套。正如笔者在归纳这次税费改革的意义时所提出的：“2004新政之最大者，莫过于免税”。我们终于在大包干全面贯彻了27年之后，完成了“均田免赋”。这里笔者曾经把大包干形成的土地制度归纳为类似于传统农业社会的“均分制+定额租”；其后在大多数传统农区出现的复杂问题，则可以归结为很简单的常识——小农经济剩余过少且高度分散，难以支撑高成本的上层建筑。这种分析，仍然源于笔者在20世纪90年代就提出的“三农”问题是宏观问题的观点。

二、执行中的相关问题

贯彻中央农村税费改革政策期间出现的问题也是明显的。

一是有的地方出台“过头”政策。宣布过去的“欠税”全部免除，随即引发“劣币驱逐良币”问题，既助长了欠税村户中的某些不良势力，也引起以往老实纳税的农户纷纷要求退回税款的新矛盾。客观上使得已经宣布了这种“过头”政策的地方政府进退两难。

二是有些乡村累积债务包袱沉重。基层政府根本不可能自我消化，减免税政策骤然贯彻导致矛盾显化，再加上很多干部难以适应中央“新政”带来的形势变化，有些利益受损的基层干部消极怠工甚至鼓动上访，特别是在近年来主要由于基层财力不足而不得不“撤乡并镇”的地方，那些权力受损、旧账难收，或者难以再靠“搭车收费”来应对开支的部门，以及那些利益同样受损的高利贷者和工商业者们内外结合，已经成为基层新的不稳定因素。而最为尴尬的情况是，已经在基层潜规则多年运作过程中形成的“劣绅驱逐良绅”的机制作用，使得任何敢于主动化解乡村债务的改革者，都由于触动地方复杂的利益结构而成了悲剧人物。于是，我们都会知道隐含其中的逻辑结果：只要这种潜规则难以根本改变，债务增加的趋势就难以逆转。

三是随着党政部门下属的乡村正规组织在税改同期必然出现“治理能力”弱化的问题，有的地方非法宗教势力、家族势力，甚至某些黑恶势力借机而起，迅速填补农村的“组织空白”和“制度空白”，如果任其发展，势必养痈为患。这种情况之所以有泛滥之势，主要是因为那些家族性组织、非法宗教组织或团伙组织的“制度成本”，与农村正规组织需要的高额开支相比，低到几乎可以忽略不计的程度。

四是普通农民享受到的“公共财政的阳光”仍然有限。尽管过去财税制度下的基层权力和行为方式已经多少有些失灵，但有的地方乡村党政干部仍然自觉不自觉地阻碍农民合作社和各种协会等良性中间组织的发展。对于弱小农户自我服务的合作经营，权力部门动辄上门收费；其他收益相对减少的政府主管部门则借机吃拿卡要，即使有上级支持乡村基层的项目经费，也一般会被截留，有的甚至截留50%以上，而且有限的政府资金还往往给了大户或利益相关者。

三、相关对策讨论

党的十六大报告明确指出的“城乡二元结构”，看来是我国长期存在的基本体制矛盾，不可能短期内彻底改变。为此，农村的组织和制度变革尤其需要实事求是地与城市相区别。如果我们过早地强调全面贯彻城乡制度的统一，很可能欲速则不达。

首先，各部委和地方权力部门应该提高对执政党的“三农”政策的认识，在农村基层开展的保持共产党员先进性教育中认真学习基本理论，明确认识大包干以后执政党面对的仍然主要是小农村社制的经济基础，其所要求的上层建筑不能超前。

笔者认为，我国大多数传统农区当前大量发生的基本上也是历史上出现过的老问题，老问题得用老办法。不能简单化、激进地套用高成本的城市现代制度。同时，过去以部门为主制定的各种法律和规定，大多数不适应“城乡二元结构”体制条件下的农村实际，亟需像加入WTO 之后政府自动清理与之相悖的文件那样，认真结合“三农”需要，清理改正。对于乡村债务，也可以采取“谁的孩子谁抱走”的办法，由各部委在清理文件的过程中对过去下达任务时没有足额配套经费引发的负债予以“认账”，以后逐年从财政专项经费中补足。

其次，既然是老问题，就需要采取行之有效的老办法。20世纪60年代初期和80年代初期历次调整农村生产关系之后，都发生过类似的财务混乱、债务沉重等严重影响基层治理的历史性矛盾，每次都得靠上级自上而下地派工作队、组到乡村，主导甚至直接从事清理工作。近年来，按照中央2004年一号文件关于“解决‘三农’问题的责任在地县两级”的指示，福建、湖南、广东等省已经安排地县两级干部下乡长期驻村，有些直接担任“后进村”、“问题村”党支部的“第一书记”，客观效果比任由乡村自行化解矛盾要好得多。

第三，重视自下而上地促进农民的良性组织的发育，填补乡村治理功能相对弱化留下的组织空间，防止和抵制各种不良势力借机扩张。尤其应该特别强调的是：我国农村是以两亿高度分散、兼业化的小农户为基础的，国家对那些弱势小农自愿联合所形成的任何良性组织，都应给予最大限度的支持和保护。这也是世界上所有小农经济国家普遍的政策。为此，有必要在“农民合作社法”的立法进程中尽力体现执政党关于“‘三农’问题重中之重”的指导思想，建议全国人大和有关部门在审查其内容时，需要特别避免过分照搬西方制度的弊病，使该法所规范和保护的农村主体的经营领域相对更宽泛些，注册登记更容易些，国家提供的财政、税收和准入等方面的优惠更多些。

四、“后税费时代”深化农村改革的重点

笔者一直认为，“三农”问题更主要的是宏观问题。免税之后的农村改革重点，也在宏观方面，即财税、金融和社保。

先看金融。当前农村土地要素高度稀缺已经是众所周知，而资金要素极度稀缺却没有引起社会广泛关注。其实农村改革的难点，已经越来越集中在金融方面。尽管我们2000年完成15个省区46个村的农户信用调查之后提出的观点—“任何商业金融都不可能为分散的兼业小农提供信用服务”—已经逐渐被理论界接受，但这种根本矛盾却仍然没有破解之道。以往的调研还早已证明，简单化地放开民间金融无异于为高利贷开路。为此，建议把中央为信用社提供的资金至少切出1/3直接支农到村，专项用于发展那些村域范围内的农民互助合作金融，或通过现有的专业合作社对会员提供信用服务。当然，在提出这样的政策建议的同时，一方面必须汲取20世纪90年代“农村合作基金会”的教训，严禁乡村党政组织介入干预；另一方面，严禁任何农民自办的合作金融组织设立金库，可规定其资金必须存入信用社，或者以该合作社名义在当地信用社入股。这样可以使得信用社的资金总量不减少，其利益必然由于能更多地为合作社这种大股东或大客户提供规模信贷服务而增加，反对把资金切块支农的阻力可能也就小了。再看财税。1998年粮改文件中把过去的“村交村结”改为“户交户结”的本意是好的，但客观上难以解决土改和大包干以后同样出现的政府与亿万分散农户之间“交易费用过高”的老矛盾。很多人坚持强调重新建立农村的税收体制，笔者认为，今后如果考虑重建农村税制，最低成本的办法是：在落实村社土地所有权的条件下，把过去的“以户纳税”改为“以村纳税”。这不仅更符合村民自治的法理原则，而且会使富裕村社多纳税，贫困村社不纳税并且得到补贴。最后看社保。如果农民合作社等良性的中间组织得到政府支持之后发展起来，则可借势把国家给农民的医疗、养老等社保资金和扶持农户子女接受义务教育的资金转变为相应的“券”，如“医疗券”、“教育券”，农户以“券”入社组成合作医疗、社区养老协会等组织，并与“平价药店”和社区敬老院等农村公共政策相结合，这样，农民的基本保障就可能以较低成本形成。

此外，某些发达地区和城市郊区试行的“土地换社保”，在社保体系没有全国划一的条件下，也许是可行的。不过，在把过去的农村社区及其农民人口都一次性地彻底改变为城市居委会和城镇人口的时候，需要同时把过去社区集体经济时期的“谁吃租谁支付管理成本”改变为政府推进集体企业改制之后的“谁收税谁支付管理成本”。但这种改变一般都是有高额制度成本的。②这些方面的改革亟需因地制宜地开展试验，并且以往的教训证明，不能完全由当地政府的主管部门来主持和操作这种改革试验。