村委会和村集体经济组织的关系

第一篇：村委会和村集体经济组织的关系

村委会和村集体经济组织的关系

在农村民主管理实践中，村委会和村集体经济组织的关系常常纠结不清，带来了一系列亟待理顺的问题。

按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织是两个独立组织。根据《村委会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而根据《宪法》和《农业法》等法律，村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者，大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。按照丁关良提供的数据，1999年全国有农村社区性的合作经济组织233.4万个，其中乡（镇）一级3.7万个、村一级70.6万个、组一级149.1万个，分别占乡（镇）总数的82.5%、村总数的96.2%、组总数的27.9%。因此，在村一级，既存在村委会，也存在村级集体经济组织，前者是农村群众的自治组织，后者是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并不存在行政上的上下级关系。

但是现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题。依据《农业法》，农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织的集体资产包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；集体经济组织的财产；集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他财产。对此，《村委会组织法》也予以肯定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这一规定应当说明确了村委会和农村集体经济组织的关系。但是该法在同一条中又规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境”，从而造成了村委会职权与农村集体经济组织职权的交叉。据此，村委会在集体土地等资产的管理方面，可取代村集体经济组织。不仅如此，村委会和村集体经济组织职能交叉的规定在多部法律中都有体现。比如，《土地管理法》第十二条规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。又如，《民法通则》第七十四条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。

按照上述法律规定，可以由村委会实施也可以由村集体经济组织实施的事项，究竟该由谁负责？会不会带来“大家都负责，大家都不负责”的问题？如何防止推诿扯皮的情况？张丽琴指出：一些省（市、自治区）的地方立法中对此问题作了进一步明确，大多认为农村集体经济组织应当独立行使经济管理职权，但是在尚未设立集体经济组织的农村中，由村委会行使相应的权力。如《甘肃省农村集体资产管理条例》规定，农村集体经济组织在遵守国家有关法律、法规的前提下，制定组织《章程》，实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项，有独立进行经济活动的自主权，行使集体资产管理、使用、收益、处分权。尚未成立村集体经济组织的，由村民委员会暂行村集体经济组织的职能。在实践中，虽然绝大多数地方都成立了村集体经济组织，但是其功能虚化、弱化，村委会替代村集体经济组织的情况十分普遍。

鉴于这种情况，有人提出要扩大村民委员会的经济功能，使之向集体经济组织方向发展。在近来的《村委会组织法》修订中，也有人主张明确村委会主任作为村集体经济组织法人代表的法律地位。这些主张的实质是将村委会和村集体经济组织合二为一。其理由主要是，既然在许多地方村委会已经在事实上替代了村集体经济组织，干脆就从法律上予以确认，以避免法律规定和法律实践之间的冲突，而且合并后也可以减少人员，节省开支，减轻村级负担。对此，笔者不敢苟同。

从理论上看，村委会和村集体经济组织虽然都以建制村为地域范围，以该地域范围内的农民为其成员，但是它们的性质不同，两者有着不同的组织目标、价值诉求和运作逻辑。村委会虽然在法律上定性为群众自治组织，并不是政治组织，但是它与一般的自治组织有着很大的不同。首先，村委会的成立并不是基于自治组织全体成员的共同意志，而是按照法律规定必须设立的，村民也没有加入和退出的自由。《村委会组织法》第八条规定，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”根据此项规定，村委会设立的提出和批准都是由政府决定的，村民的共同意志并不起决定性作用。其次，村委会承担了很多政府职能，如协助政府完成各项任务，提供社区公共服务等。按照宪法和《村委会组织法》，村委会要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。乡镇政府与村委会之间虽然不是领导与被领导的关系，但是村民委员会有义务协助乡镇政府开展工作。因此，在一定意义上，村委会是一个准政府性质的公共权力机构。许多外国学者也因此将村民自治理解为“地方自治”。

村委会的公共性决定了它的组织目标是为村庄社区内的所有成员提供同等的公共服务，公平正义是它的价值诉求，民主是它的运作逻辑。这就是为什么《村委会组织法》规定村委会实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的原因。而村集体经济组织的性质是经济组织，它的组织目标是追求经济利益的最大化，即做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。

因此，效率是它的价值诉求，资本决定发言权是它的运作逻辑。虽然法律也规定集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题，但是两者还是有着根本性差异，在价值诉求上甚至存在冲突，因此不宜混同，也无法混同。

从实际来说，村委会和村集体经济组织合并可能会带来减少开支等暂时收益，但是从长远看会带来许多深层次的问题。一是会给村委会干部利用执掌公共权力的优势谋取在经济组织中的非法利益提供便利。在当前两者关系不清的情况下，许多村官违法犯罪和腐败案件都与贪污、侵占、挪用、挥霍集体财产有关，在土地征用问题上尤其突出。一旦两者合并，则面临更多的“内部人控制”风险。

二是难以适应迅速变化的农村情况。比如村民资格问题，由于在现实中两种组织混同，村民资格等同于村集体经济组织成员资格，已经带来了一系列的矛盾和问题。一些集体经济发达的村，吸引了大量外来人口。许多外来人口要求参与村委会选举，但是常常遭到村委会的拒绝。因为村委会与村集体经济组织重合，外来人口一旦参与村委会选举，就可能影响村集体经济组织的利益分配。原住村民显然不希望原本为他们所共有的集体财富被外来的人“摊薄”。但是作为公共权力机构，村委会的决定会直接影响到外来人口的利益，不让他们参与村民自治

于情于理都说不过去，而且没有外来人口的参与，村干部的权威性、村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同，从而也会影响村民自治的成效。在这个问题上，村集体经济组织的封闭性与村公共权力组织的开放性发生了严重的冲突，由此引发的关于村民资格的纠纷甚至诉讼屡见不鲜。针对这些情况，一些省份，如天津、山西、吉林等，在近年来制定《村组法》实施办法或村委会选举办法时，规定了附条件的登记办法，规定符合达到一定居住年限、履行村民义务、不得重复登记等条件的户口不在本村的人可以登记。这就为外来人口参与流入村村民自治提供了宏观政策支持。但是对绝大多数外来人口而言，要满足这些条件是十分困难的。特别是关于什么是村民义务，法律法规没有加以明确的规定，一般由村庄自行解释，这就为村庄排斥外来人口参与村民自治提供了有利的根据。

综上所述，无论是从推进村民自治还是发展农村集体经济的角度看，村委会与村集体经济组织宜分不宜合，政治的归政治，经济的归经济。建议正在修订中的《村委会组织法》对两者的关系作出更为清晰的规定。突出村委会的社区公共服务功能，剥离其在农村集体资产经营管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付。村集体资产经营管理职能则由村集体经济组织全权负责。当然，组织分离并不排除两者在人员构成上一定比例的重合。

第二篇：村委会集体经济调研报告

灵官村委会集体经济调研报告

发展农村集体经济是促进农村经济社会发展 ,实现村民共同富裕 ,推进社会主义新农村建设的重要举措。当前 ,在国家财力仍不宽裕的情况下 ,农村各项基础设施建设、科教文卫事业发展、村庄社会治安和环境整治及村级组织正常运转等都离不开农村集体经济的有力支持。在以家庭承包经营、统分结合的双层经营体制基础上 ,推进农业经营体制机制创新 ,进一步发展集体经济 ,增强集体组织服务功能 ,培育农民新型合作组织 ,着力提高组织化程度,其宗旨就是要进一步促进农村集体经济快速发展。

龙川镇灵官村委会近年来在各部门的关心和支持下，农村经济基本实现了长足、稳步发展，农民的生活水平也得到了很大提高，但经调查发现，制约农村经济发展的瓶颈以及影响农村稳定和持续繁荣的因素依然存在，社会主义新农村建设还有许多新的问题和情况亟待解决，新农村建设任重而道远。、一、当前发展集体经济的客观要求

1、集体经济是村级财力的主要来源。村干部的补助，村里一些必要的建设，仅靠政府的工作经费是不够用。只有发展村集体经济，村级组织才有属于自己自由运转的资金。

2、集体经济是实现共同富裕的基本保障。村集体经济发展得好，村级组织统一支配的财力雄厚，就会完全有能力为全村人办大事。

3、集体经济是巩固农村基层组织的根本保证。村级集体经济发展得好，有钱为村民办实事、办好事，村兴民富，村党支部就会得到村民的拥护和爱戴，党的形象和威信也会不断得到提高和巩固。村集体经济薄弱，村困民穷，不但不能为村民谋利，而且还要为完成层层下达的各项指标不断伸手向农民要钱，增加农民负担，违背上级有关文件精神，这样一来，影响了干群关系和党群关系。长此以往，就有可能动摇我们党的基础。

4、集体经济是实现农村现代化的坚强支柱。要实现现代化关键在于农村现代化的实现。当前已达到小康标准，并向现代化迈进的村，基本上都是集体经济搞得比较好的村。

二、灵官村委会发展村级集体经济的基本情况和现状。龙川镇灵官村民委员会有12个自然村16个村民小组，有农户764户，3229人，有耕地面积2414亩，其中水田1890亩。由于不适宜栽种烤烟、香椿、核桃等经济作物和经济林木，村民经济收入以出售多余稻米、蚕豆、小麦、大麦、油菜等农耕作物和圈养的牲畜为主，并在每年7月至9月入山林拾野生菌到市场零售来以及到部分私营瓦窑打工来增加收入，由于野生菌的季节因素和诸多不稳定元素，不能稳定增加村民收入，故人均纯收入不高。经过近几年的发展，灵官村委会现在共有集体经济三个，分别是：320国道旁的加油站（为村企共建），村委会每年收取房屋及土地使用费2万元，每年收取租金5000元的一个茶厂和租金3000元的一个废弃加油站，村委会每年可支配的集体经济收入不到3万元。村委会属于村民自治组织，不是一级政府，开支不在政府财政预算之内，各村民小组都以农业种植业为主。而一些村虽具有良好的资源优势，但没有任何企业落户，集体收入几乎为零，而政府每年4000元的经费划拨只够支付16个村民小组订阅报刊的费用，整个村委会各种正常事务的开展都依托于村委会每年不到3万的集体经济收入，使集体经济收入难以形成再次投资,集体经济规模难以壮大，村民难以享受发展集体经济带了的利益。

三、灵官村委会集体经济薄弱的因素。

1、村委会客观条件的制约。灵官村委会位于320国道旁，交通便利，但村中没有丰富的资源，又因距南华县城5公里，并不是理想的办厂地址。只能以农业种植为主。

2、鼓励支持村级发展集体经济的优惠政策少。对乡村发展的总体规划、生产布局、资源优势、发展思路缺乏深入细致的研究，政府对农村发展集体经济缺乏必要引导，缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，一些扶贫措施没有起到“造血”作用，无法引导村集体经济走上可持续发展之路。

3、集体积累来源渠道单一，发展村级集体经济思路狭窄，有的村干部一提及发展，往往过分强调缺乏资金、人才、技术等客观条件，不能立足已有的土地、资源等优势求发展，资源没能得到充分开发利用。

4、集体主义观念有所弱化。集体主义思想是社会主义核心价值体系的重要内容，也是集体经济的灵魂。由于几千年来小农经济的深刻影响，加之小农思想改造的长期性、艰巨性等原因，社会主义初级阶段条件下，广大农民仍然不可避免地保存某些旧社会的思想和习惯。一些地方“有分无统”、“重分轻统”的做法，使广大农民多年形成的集体主义精神受到削弱。

5、人才缺乏的状况没有得到根本改善。人才引进和培养成为农村集体经济组织面临的一大难题。目前，绝大多数农村集体经济组织既缺乏懂得现代经济管理的人才，又缺乏农村经济发展急需的科技人才。在一些村级集体经济组织中，存在着决策不科学、创业观念淡化、挥霍集体积累、无视集体财产流失、忽视市场经济规律、产品科技附加值低、竞争力弱等现象。农村集体经济组织的成员在面对这些问题的时候，更多地表现出无奈。

6、缺乏合理的开发项目及融资平台。农村基层有丰富的劳动力资源，也有大量的农产品的生产能力，但是信息的闭塞无法完成资源共享，使合适的投资商人难以找到理想的投资地。

四、村委会集体经济存在问题：

1、农民增收的压力大，农民收入的增长是新农村建设的核心，而目前面临的问题：一是农产品价格低迷。即农产品价格涨幅与农资价格上扬差距大，农业增收空间窄。而农产品的生长周期及成熟时间较长，投入的管理成本较高，有限的时间内产生的价值不高；二是农业综合生产能力低。表现在：农业装备水平，良种推广，农业基础设备，循环经济，沼气建设等方面。科学技术是第一生产力，而基础设施及先进技术、良种推广等相对滞后，影响了农村经济的发展。三是农业产业化经营低。表现在：培育壮大龙头企业，建立龙头带基地，公司连农户，产加销一条龙，各类专业合体经济组织建设等； 四是政府支农政策体系低。表现在：农业管理体系，技术推广体系、科技教育体系、财政金融体系、中介服务体系等。

2、农民生存现状落后，表现在：水、电、路等基础设施简陋，学校、医疗、文化等公共产品供给不足，社会保障体系脆弱等。

3、农民意识缺乏规范。建设社会主义新农村，对农民来讲既是受益者又是参与者，离开了农民的热情参与和真心支持，就会变成空中楼阁，而如今的农民享有生产的自由权、收益的处置权和言论的自由权，因为规范的缺乏和利益的驱动，使其淡化了自身的社会责任和集体荣誉感，一但涉及个人的利益，就会反复揣摩、计较、争执，由此而导致许多公益事业的中途夭折。造成这些困惑和难题的成因尽管是多方面的，但核心症结就是一个字“钱”。我们要提高现代农业水平，要改变农民生存现状，要增强农民的意识规范，都需要充足的资金作保障，需要村集体经济的壮大发展，五、对策措施及建议

1、以促进农民增收为切入点，发展集体经济。农村经济发展既要立足进富农户，又要立足于壮大集体，两者不可偏废。一方面，村级集体经济的发展要致力于促进、带动全体村民致富，在服务村民中实现集体经济的发展；另一方面村民在增加个人收入的同时也要自觉地参与和支持村级集体经济的发展，因为村级集体经济发展了反过来又能够为村民个人发家致富创造更好的环境和条件。

2、以发挥比较优势为切入点，发展集体经济。发挥资源优势，找准发展路子。要因村因地制宜，正确认识资源，创新发展思路，一切从当地实际出发，采取多种形式，不搞“一刀切”，不搞一个模式，确定不同的发展路子，把资源优势转变为经济优势、发展优势。通过立足优势，选准路子，可以集体开发林场、果园、菜园、园林、养殖场、个人承包增加集体收入。灵官村委会可根据其良好的交通条件及水资源丰富的优势，大力发展大棚种植项目，通过缩短农场品生长周期、种植反季节蔬菜、栽种无公害蔬菜、为果蔬公司或超市稳定提供货源等提升农产品价值。

3、以优化发展环境为切入点，发展集体经济。一是要把发展壮大村级集体经济列入农村经济工作的总体规划中，协助各级党委、政府切实制定好本地村级集体经济发展的规划，合理确定指标，组织职能部门抓好实施，并从信息、人才、技术、立项等方面给予帮助。二是申请各级财政应从支农资金中拿出一部分作为发展集体的周转金，金融部门应发放一定的贷款扶持发展集体经济，在税收、工商管理上，对村级兴办的集体企业和各种经营项目适当给予减免。三是对集体经济发展好的村干部制定奖励政策，使村干部的报酬增长与集体经济的发展、集体积累的增加有机挂钩，形成内在的激励机制。四是要借助外力发展壮大集体经济，通过招商引资，联合开发等形式，大搞资源开发与利用，增加集体经济收入。五是加强对发展壮大村级集体经济典型事迹的宣传，形成发展集体经济的良好社会氛围。

4、以资金积累滚动为切入点，发展集体经济。一是要合理界定长远利益和眼前利益的关系，绝不能只图眼前利益，急功近利，对开发的项目一卖了之，而是要采取合理的经营方式，追求利益的最大化和长久化。二是在集体经济发展后，必须很好地兼顾积累与发展的关系，既要投入一定数量的资金为村民办实事，搞好基础设施环境建设，使村民切身感受到发展壮大集体经济带来的好处，增强他们对村两委班子的信任感。同时，还要考虑集体经济的扩大再生产，经营好村集体经济项目，抓好集体经济的管理，为村集体提供长远、稳定的经济收入。

5、更好利用农村党员干部现代远程教育网，借助远程教育的资源优势，给农民传授农村先进实用技术、典型经验等，以此来带动其余各村的经济发展。但是，让有魄力，能带领群众致富的带头人有更多的学习和掌握技能的机会，成为致富能手。从而带动农民群众科技致富的积极性，为壮大农村集体经济奠定了坚实的基础。

6、应加强村级班子建设，选好带头人。发展壮大农村集体经济，必须首先着眼于农村党支部班子的加强和干部队伍素质的提高。选好村领导班子，把那些事业心强、懂经营、会管理、具有发展集体经济的强烈意识、开拓精神和不怕吃苦、秉公办事的人选进班子。

7、加强农村集体资产的管理。制定集体资产保值增值办法，盘活现有资产，防止集体资产流失。对集体原有资产及农村资源，要通过采取承包、租赁、拍卖等形式交付农民开发利用，盘活集体资产，壮大集体经济实力。

8、扶持种植（养殖）大户，提高农业产业化经营水平。对种植（养殖）大户进行适当的扶持，如资金，技术和信息扶持，先让一部分农户取得效益，通过他们的示范，带动影响周围的农户。加强对农户技术指导，对产品进行深加工，增加其附加值。

村级集体经济的发展壮大，是实现全面建设小康社会的坚强支柱，是实现农民共同富裕的重要手段，是增强服务功能，促进经济发展的物质基础，是加强农村基层组织建设的迫切需要。因此，新形势下，发展壮大村级集体经济存在着一些问题，但如何促进村集体经济的发展壮大，如何增加群众收入、提高村民生活水平，是我们新农村建设指导员的责任。

灵官村委会驻村指导员 二〇一一年八月二十九日

第三篇：村委会与村集体经济组织关系探讨之一

村委会与村集体经济组织关系探讨之一

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发表日期：2007年4月18日

出处：中国农经信息网

作者：重庆市第二中级人民法院研究室法官法律硕士 吴美来

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村民委员会无权代表行为的司法救济——以村民会议民主议定程序为中心

《村民委员会组织法》第19条规定，凡是直接涉及到村民切身利益的重大事项均需经过村民会议讨论决定，确立了农村集体经济组织中的民主议定原则，这一原则在土地管理法、土地承包法以及相关的司法解释中也得到了确认。然而此项规定在现实中并未得到严格遵守，村委会往往违反民主议定原则以农村集体经济组织的名义与第三人为一定的民事法律行为，由此引发了大量村民与村委会之间的民事纠纷。此类案件情况复杂，所涉法律规定很不完善，认识和处理上也不尽统一。在建设社会主义新农村的过程中，农村集体经济组织将更多地参与社会经济生活，从学理上对此类问题进行探讨，并提出可行的解决思路，对于今后完善立法，预防和解决此类纠纷具有重大的现实意义。

一、村民委员会在农村集体经济组织中的法律地位

《村民委员会组织法》第一条表明了其立法精神在于保障农村村民实行自治，村民自治的组织依其功能可分为两种：一为村民会议，一为村民委员会。村民会议由本村18周岁以上的村民组成，其经过民主方式形成的决定体现的是全体村民的意志。村民委员会由本村民会议选举产生，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，除协助基层政府开展工作、维护农村公共秩序外，在经济生活中还负责对集体财产的经营与管理。村民会议是真正体现村民自治的组织，应当说一切涉及村民利益的事项，均可以由村民会议讨论决定，然后交由村民委员会办理，但事实上不可能也不需要将任何涉及村民利益的事项都交由村民会议讨论决定，《村民委员会组织法》第19条以列举法的方式明确了必须提请村民会议讨论决定的事项。

尽管立法并没有明确农村集体经济组织和村民委员会的关系，但从村委会组织法第18条、19条的规定看，村民会议是村内最高权力机构，村委会应向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作，可见，村委会是村民意志的执行机关，对内执行村民会议的决策并管理具体事务。在对外关系上，村委会居于何种法律地位，法律规定并不明确。按照《农村土地承包法》第12条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”此法将农村集体经济组织和村民委员会并列，二者似乎是两个相互独立的组织，可见法律并没有彻底明确村委会和农村集体经济组织的关系。笔者以为，对于二者的关系，主要应依据村委会组织法的规定，同时参考民法的一般理论来认定，在对外关系上应将村委会作为农村集体经济组织的代表机关。

代表，一般特指法人或者其他组织的法定代表人、负责人，以法人或者其他组织的名义从事民事法律行为，法律上将该

行为视为法人或者其他组织的行为[1]。我国理论界认为，代表机关有单一机关和集体机关两种形式，而从立法实践看，我国法律没有类似于共同代表或集体代表的规定[2]。但是基于以下三个方面的原因，在涉及农村集体经济组织全体利益的情况下，一般并不以某一个自然人的身份对外从事民事法律行为：一是村委会组织法没有明确村民委员会主任的法定代表人或负责人身份；二是村委会成员不脱离生产，并非专职从事管理或经营的人员，村委会组织法第19条规定的强制性民主议定程序，要求村委会而不是村委会主任或其成员根据村民会议讨论决定办理相关事项；三是国家出台了村委会印章管理的指导性文件[3]，村民委员会主任一般不直接保管印章，其个人代表全体村民难以从形式取得第三人的信任。因此，实际生活中村委会一般只是以村委会的身份代表全村与村民或村民以外的第三人发生民事法律行为。

很显然，农村集体经济组织没有法人地位，也没有同法人一样严密的组织机构[4]。从村委会组织法粗略的规定看，在农村集体经济组织的结构中，村民会议是权力机关，村委会是执行机关，村委会以村民集体意志为意思表示，对外而言村委会是代表机关，其行为产生的法律后果归属于它所代表的实体，即农村集体经济组织。村委会在法律和村民会议明确授权的范围内代表农村集体经济组织从事维护村民权益的活动，其与第三人为民事法律行为的性质应视为一种代表行为。

二、村民委员会无权代表行为的性质认定

村委会组织法、农村土地承包法、土地管理法等均规定有民主议定原则，即对于土地承包等涉及村民重大利益的事项，必须经过村民会议的民主议定并取得村民会议的多数通过。对于村委会代表农村集体经济组织与第三人为民事法律行为时，民主议定原则也当然适用。村委会违背民主议定原则，在应当而没有取得村委会决定授权的情况下从事的民事法律行为大量存在，基于前文的论述，笔者认为对此类行为的性质应界定为无权代表行为。

参照无权代表的概念，村委会的无权代表是指村委会在代表农村集体经济组织从事民事法律行为时，违反法律的规定超越其代表权限的行为。合同法第50条对无权代表作了规定：“法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。”对于村委会无权代表的构成要件，应从以下几个方面把握：

一是村委会须实施法律行为。如果未实施法律行为，也就无代表可言；二是村委会以农村集体经济组织的名义。如果不以农村集体经济组织的名义，则无须村民会议民主议定的授权；三是村委会未经村民会议民主议定程序作出的决定授权。即村委会以农村集体经济组织的名义实施的法律行为欠缺代表权，是在未取得村民会议授权的情况下实施了应当由村民会议民主决定的事项，包括村民会议未予授权、授权行为无效或被撤销、超越授权范围等情形；四是须表面上不足令人信其有代表权。按照法律的规定，对涉及村民集体利益的重大事项，须经民主议定原则决定，村委会必须向第三人出示其已获村民会议授权的证明，并且作为法律的强制性规定，也是约束任何第三人的行为规范，即赋予了相对人的审查、注意义务，第三人不得以不知道法律规定为由主张合同有效。但如果村规民约对村委会的权限作了更为严格的限定，扩大了法律关于民主议定原则的适用范围，则不具有对抗善意第三人效力，按民法理论，此种情况应成立表见代表，其法律行为有效，法律后果直接归于农村集体经济组织。

与本文将村委会违反民主议定原则所为的民事法律行为界定为无权代表行为不同的是，有两种观点较有代表性：一是认为此种情况违反了法律的强制性规定，应属无效；二是属于无权处分行为，效力待定。对于第一种观点，我们认为，尽管合同法第52条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，但必须对这条规定作合乎立法目的的限缩性解释，应当理解为违反了法律、行政法规中强制性规定的效力性规定，其判断标准是，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，或者虽未作如上规定，但若使合同继续有效将损害国家利益或社会公共利益[5]。显然，从法律的相关规定看，并不能推导出村委会仅仅违反民主议定原则所为的民事法律行为无效的当然结论。并且无权代表行为从实质上并不必然对集体经济组织（或其全体村民）不利，一律将此类行为界定为无效，不仅不利于保护交易安全，也并不必然有利于保护村民的利益。对于第二种观点，我们认为，无权处分的范围比较窄，并不能完全涵盖村委会违背民主议定原则所为的民事法律行为。此外，第三人的善意对无权代表和无权处分行为的后果所造成的影响也不完全相同，如果无权代表相对人是善意的，则可能构成表见代表，使无权代表行为发生法律效力，而善意的无权处分相对人只可能根据善意取得制度取得标的动产的权利。无权处分人是以自己的名义所为的法律行为，而村委会往往以农村集体经济组织的名义与第三人发生法律关系，因此更加符合无权代表的特征。

三、村委会无权代表行为的法律效力及救济途径

村委会违反民主议定原则的法律行为为无权代表行为，狭义的无权代表行为属于效力待定的行为，其效力的确定取决于村民会议是否追认。但是，现实中对于村委会的无权代表行为，还可能存在影响其法律效力的其他原因，使得村委会无权代表行为的效力状态呈现出多样性和复杂性，同时也为村民对村委会无权代表行为的救济提供了不同的路径选择。

（一）村委会无权代表行为有效。当村委会的行为构成表见代表时，其代表行为有效。表见代表制度的确立在于保护交易安全，维护善意第三人的利益。比照合同法第50条的规定，如果村规民约扩大民主议定原则的适用范围，对法律、法规未作强制性要求的事项纳入民主议定范围，而第三人在与村委会签订合同时，已按照法律、法规的要求尽到了审查村委会代表权限的注意义务，有合理的理由相信村委会能够代表农村集体经济组织行为，则村委会的无权代表行为符合表见代表的构成要件，其代表行为当然有效。此时，村委会的代表行为后果及于全体村民，村民不得以村委会代表行为违反村规民约请求确认合同无效。但村规民约可以同时对村委会的这种行为规定适当的责任形式，强化村委会成员对农村集体经济组织的注意义务和忠诚义务，防止村委会滥用代表权。

（二）村委会代表行为效力待定。即狭义无权代表的情形，指村委会在对外代表农村集体经济组织从事民事法律行为时，违反法律的规定超越代表权限的行为，以及其他不符合表见代表构成要件的越权行为，其效力取决于村民会议的追认。村民可以根据村委会组织法的规定，按照法定程序召开村民会议或村民代表大会，对村委会的代表行为进行讨论，作出追认与否的民主决定，如果追认，表明村民接受村委会的无权代表行为，则无须相对人的同意即可发生法律效力，使得村委会的无权代表行为摆脱效力待定的状态，归为有效。如果拒绝追认，则该行为无效。村民可以以村委会为被告，以相对人为第三人，向法院提出请求确认村委会无权代表行为的无效之诉。因为在确认之诉中，只要是对法律关系存在与否有不明确的人，对于争执其主张的人提起，而且对确认判决有法律上的利益的人，就是适格的当事人[6]。

（三）村委会无权代表行为可撤销。民法通则第59条和合同法第54条将欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解、订立合同时显失公平作为可撤销民事法律行为的原因。现实中，村民往往以村委会与第三人所为的法律行为显失公平为由，请求法院予以撤销或变更。如果选择变更，则表示村民对村委会的无权代表行为未作根本性的否定，仅要求作出适当的调整。如选择撤销，则与请求确认行为无效的法律后果基本相同。很显然，此时影响村委会行为可撤销与效力待定的原因发生并存，如何确定其效力取决于村民的选择，但请求撤销（或变更）与请求确认行为无效在诉权的行使上差异较大。因为撤销权属于形成权，形成之诉的目的是使既存的民事实体权利或者法律关系发生变更或者消灭，其当事人的适格问题，一般在实体法上都有明文规定，应根据民事实体法的规定来解决[7]。合同法第54条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：……。”据此可以推断具有撤销权的当事人应理解为合同当事人。村民并非合同的当事人，不享有撤销权，无权直接请求法院撤销或变更，只能要求村委会提出相应的诉讼请求[8]。如果村委会并不按照村民的要求提出撤销之诉，则村民可以依据村委会组织法的规定，罢免改选村委会的成员。

（四）村委会无权代表行为无效。2003年3月施行的《农村土地承包法》第27条规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”2004年8月修订的《土地管理法》第15条对集体经济组织以外的单位或者个人承包经营土地的作了同《农村土地承包法》第48条类似的规定。这些法条不仅规定了民主议定原则，同时要求上级人民政府或主管部门的批准，是对民主议定原则的干预，体现了国家对农村土地承包制的特别保护。合同法第44条规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”因此，以上规定应属于效力性规范，如果村委会既没有经过民主议定原则为了以上的法律行为，且未报经上级相关机关或部门批准，村民起诉要求确定合同无效的，人民法院应当予以支持。此外，村委会无权代表行为还可能由于其他原因而归于无效，如合同内容违法，以合法形式掩盖非法目的；村委会与第三人恶意串通，损害集体经济组织的利益等。对此，村民同样可以以适格的原告身份提出确认合同无效之诉。

四、对村民诉权的合理限制

民主议定原则是防止村委会滥用代表权、实现村民自治的重要程序保障，对于可能侵犯村民利益的村委会无权代表行为，应当为村民提供必要的司法救济。但基于公平的民法理念，同时必须维护善意第三人的正当利益，对村民的诉权予以合理的限制。

（一）起诉主体的限制

最高人民法院法释〔1999〕15号《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《暂行规定》）第2条规定：“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”此条规定肯定了村民有权对村委会违反民主议定原则与第三人签订的土地承包合同提出确认之诉，但同时对原告的主体作了限定，即必须是半数以上的村民提出诉讼。笔者以为，这样的限定比较合理，并且应当类推适用于村委会无权代表的一般情形。因为如果起诉的原告未过村民的半数，则可以推定村委会的行为没有违背多数村民的意志，符合大多数人的利益，出于维护交易安全的考虑，应认定其行为有效，村委会可以通过召开村民会议的形式予以事后追认。村民会议由本村18周岁以上的村民组成，对该条规定中的“村民”，似应理解为年满18周的村民更为妥当，否则有可能不能形成对村委会无权代表行为的追认。但是，对于村委会无权代表行为由于其他原因归于无效的，不应作这样的限定。我国的通说认为，绝对无效的民事行为，不以当事人之间为限，任何人均可主张其无效[9]。村委会代表行为无效的不仅违背了多数村民的意志，其实质是其内容和形式违反了法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，故不受法律的承认和保护，并不以利害人的主张为前提，因此，即使是少数村民也有权提起诉讼。另外，如前所述，对于请求撤销或变更村委会与第三人所签订的合同的，村委会本本身才是适格的当事人，起诉权应由村委会享有，而不是村民。

（二）起诉时间的限制

对于合同相对无效，各国立法均规定了撤销权的时效问题，这对维护交易安全和第三人利益具有重大意义。《暂行规定》第25条同时规定：“属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过1年，……对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”该规定并未明确设定这一年时间限制的性质，我们可以将其理解为对承包合同违反民议定原则的无效请求设定了一年的除斥期间，只要合同签订后一年内村民没有起诉，人民法院就不再认定合同无效。此规定与《民通意见》第73条相一致，该条规定“可变更或可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或者撤销的，人民法院不予保护。”而合同法第55条第（一）项规定具有撤销权的当事人，应在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权，其规定更加合理，且合同法作为特别法，应当优先适用。对于绝对无效的合同而言，“由于无效合同本质上具有违法性，从维护合法秩序的需要出发，当事人有权在任何时候针对违法的无效合同请求法院和仲裁机构确认无效[10]。”我国立法并未对绝对无效的主张权设定时效，因此，对于村委会无权代表农村集体经济组织签订的无效合同，应当不受一年除斥期间的限制。

（三）诉权因其他原因而消灭

除起诉的主体和时间受限制外，还可能基于其他原因使村民丧失胜诉的权利。其一，第三人的行为。《暂行规定》第25条同时规定：“虽未超过1年，但承包人实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。”该条适用的前提必须是第三人为善意，但该条并未区分第三人的善意或恶意，使得第三人在明知村委会无权代表的情况下，仍可以与其发生民事法律关系，立即投入大量资金，恶意规避协议无效的法律后果。其二，村民自身的行为。笔者认为，为公平保护第三人的利益，对于村委会的无权代表行为，除村民通过明示的方式予进行追认外，还可以通过村民的行为进行推定。因为仅以形式上缺乏民主议定程序就认定村委会的行为违反了村民的共同意愿、损害了村民利益而无效，显然与事实不符，有违客观、公正和诚实信用[11]。比如村委会与第三人所签订的合同已经履行，村民明知且已从中获取实际利益，则可以推定村民对村委会无权代表行为作出了事后的追认。对于出现利益的重大变化后，村民又以违反民主议定程序反悔，要求确认村委会行为无效的请求应当不予支持，是否能够以显失公平或情势变更为由予以变更则属另外一个值得争议的问题，《暂行规定》对此予以了肯定，规定可以依照公平原则，对承包合同的有关内容进行适当调整。

《暂行规定》没有明确界定村委会违反民主议定原则所为民事法律行为的性质，但对于指导农业承包合同以及类似纠纷具有极强的指导意义。如何对村委会违背民主议定原则所为的民事法律行为进行司法救济，还有待立法的统一规范。尽管本文在学理上和法律依据上尚存在一定障碍，但为现实司法提供了一种可行的思路。毕竟，“司法的终极目的和价值目标就是司法公正，采取何种学说本身并不是目的[12]。”

注释:

[1]、王利明：《合同法研究》（第一卷），中国人民大学出版社2002年版，第619页。

[2]、石慧荣：“法人代表制度研究”，《现代法学》1996年第4期。

[3]、国务院办公厅于2001年7月22日以国办发〔2001〕52号通知转发了民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》，该意见规定：“村民委员会印章要有专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时，村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会，经会议讨论同意并经村民委员会主任签字后方可使用。”

[4]、但是，也有学者提出，按照我国民法通则第37条关于法人成立的四项条件，农村集体经济组织完全具有法人的基本特征，应当按照法人理念确立农村集体经济组织的法律地位。马汉学：“村民委员会的法律地位研究”，《宁夏大学学报》2002年第5期，第71～74页。

[5]、王利明：《合同法研究》（第一卷），中国人民大学出版社2002年版，第658页。

[6]、李龙：“民事诉讼当事人适格刍论”，《现代法学》2000年第4期，第79页。

[7]、李龙：“民事诉讼当事人适格刍论”，《现代法学》2000年第4期，第79页。

[8]、最高人民法院法释〔1999〕15号《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》并没有对此问题作出特别的规定，只是笼统地规定，对村委会违反民主议定原则与第三人签订的土地承包合同，村民有权起诉要求确认合同的效力。

[9]、梁慧星：《民法总论》，法律出版社1996年版，第193页。

[10]、王利明、崔建远：《合同法新论·总则》，中国政法大学出版社2000修订版，第262页。

[11]、江苏省高级人民法院民二庭：“农村土地承包纠纷法律问题研究”，《人民司法》2006年第3期，第9页。

[12]、黄松有主编：《最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2004年版，第363页。

第四篇：乡镇民主评议村委会和村委会干部制度

文章标题：乡镇民主评议村委会和村委会干部制度

为进一步扩大基层民主，增强村委会班子的战斗力和凝聚力，密切党群干群关系，特制定本制度。

一、评议的对象：村委会和村委会班子成员。

二、评议的形式：召开村民代表会议，参加评议人员由村民代表、村委会成员、村民小组长、在本村居住的各级人大代表、党员代表组成。[xiexiebang.com文章-http://www.xiexiebang.com/xiexiebang.com帮您找文章]

三、评议的方法：由评议人员对村委会的工作以及村委会班子成员在思想、工作、作风等方面进行评议，然后由评议人员在满意、基本满意、不满意三个选项中划符号。

四、评议的程序：（1）评议会议由镇挂点领导或驻村干部主持，（2）由村委会主任汇报村委会一年来的工作成绩、存在问题及下一年的工作方向；（3）每个村委会成员作个人述绩总结；（4）由参会评议人员对村委会工作和村委会成员进行评议；（5）评议后当场统计结果，并向全体参会人员公布，并通过公开栏等形式向全体村民公布村委会工作和村委会成员评议结果。

五、评议的时间：每年底进行一次评议。

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第五篇：村委会发展集体经济

xxx村委会发展集体经济的思路、措施和成效

为进一步推动本村集体经济发展，切实加强和改进新形势下农村工作，夯实村集体经济基础，更好地为民办实事、办好事，促进本村社会主义新农村建设纵深推进，特制定本发展壮大村级经济思路与具体措施。

一、基本情况

xx村位于龙江镇东面，全村共有人口xxx人，总面积 xxx平方公里，其中耕地面积xxx亩，林地面积xxx亩。我村是一个传统农业村，生态环境优良，由于地少人多，地势以小丘陵为主，村民世代以种植为业，村民有种槟榔、橡胶、胡椒的习惯，适宜开展热带经济农作物种植。

二、发展思路

以十八大精神为指导，以提高村级集体经济收入、增强村级集体经济实力和发展活力为目的，切实转变观念，创新机制，充分调动村“两委”发展壮大村级集体经济的积极性，以新农村建设为契机，通过大力发展农业产业化不断发展壮大村集体经济，力争通过今年的努力，xx村村级集体经济年纯收入稳定上升。逐步形成村级产业稳步壮大，经费有效保障，各项工作正常运转的良性机制，促进农村各项事业协调发展。

三、具体措施与成效

一、充分挖掘特色产业潜力，大力发展农业产业化项目。加快发展壮大槟榔、冬季瓜菜基地。再今年新增种植的基础上，进一步通过引进客商，扩大种植面积，不断发展我村的农业产业化项目，村委在为客商做好相关服务工作的同时，积极参与管理，学习客商的先进经验，为村级集体所有果园的发展提供借鉴。积极发展游园内村集体所有的农业产业化项目，加强胡椒、橡胶、冬季瓜菜的管理，不断扩大规模，使其不断增加效益。

二、扶持发展槟榔加工。为了助推我村槟榔产业的健康发展，在镇委镇政府的指导下，我村不断依靠科技寻求突破，主要在三个方面加大科技改进力度:一是改造槟榔灶，从传统的烟熏槟榔改造成为蒸炉槟榔，使槟榔产品从陈旧的洗、煮、烤、简单工艺中解放出来，创造一个科学、卫生、规范、适应槟榔食品发展的全新独特的崭新工艺。二是积极引进外来资金，整合本村现有资源，建立现代化规模型加工体制。三是以信息科技带动槟榔产业化，利用上级部门构建的产品信息网发布销售信息，使槟榔迈上现代信息的新国道。

三是不断加大招商引资力度，积极盘活集体闲置土地资源。我村集体经济比较薄弱，但是自然条件及土地等具有一定的优势，是客商理想的投资地，前期先后引进了众多槟榔老板前来投资，不仅为解决了我村村民农闲就业问题，同时也为村级集体经济的发展带来了先进的经验和一定的回报。二是有效利用村级集体闲置土地，村委会通过在闲置土地种植槟榔、橡胶、胡椒等具有我村传统种植的品种，壮大发展村集体所有经济，预计为我村的村级集体经济带来3万元以上的收入。