法官员额制探讨

第一篇：法官员额制探讨

修正后的法官法第五十条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法字的法官在人员编制员额的办法。”这一规定符合我国司法工作实际和国际惯例，为进一步深化人事制度改革，建立科学的法官管理制度提供了法律依据。

一、确定法官员额比例的意义

确定法官员额比例是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。法官职业化建设是一项复杂的系统工程，涉及到法官职业准入制度、在职法官继续教育制度、法官职业保障制度以及监督制约制度等各个方面。而首当其冲的是确定法官员额比例。确定法官员额比例不仅是法官职业化建设的应有内容，也是进行法官职业化建设的前提条件。

首先，法官的职业化意味着法官在职业上必须具有独特的知识、技能、工作方法、行为方式以及思维模式，也意味着法官的资格有严格的标准，即并非人人都能当法官。法官职业化的命题实际上隐含着法官精英化的概念。一般而言，法官精英化有两方面的含义：一是法官的素质要提高；二是法官的数量要精。长期以来，由于种种原因，我国法官的职业定位始终处于模糊状态，法官的职业特性被忽略，使得一些不具备法律专门知识和职业道德的人进入到法官行列，导致目前法官队伍是多质弱。因此，只有通过确定法官员额比例，将具有较高素质、真正符合法官条件的审判人员确定为法官，才能从根本上解决我国法官素质不高的问题。

其次，只有确定了法官员额比例，才能为法官的职业保障创造条件。法官的职业保障主要包括两个方面，一是身份方面的保障，一个是经济方面的保障。就身份保障而言，确定法官员额比例后，法官一经任用，除非正常工作调动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分；就经济保障而言，法官作为社会纠纷的终局裁决者，是社会正义最后一道防线的守门人，理应具有较高的社会地位和获得充分的物质保障，但由于经济条件制约和法官职位模糊不清，在目前情况下，全面提高法官的物质待遇不太现实。通过确定法官员额比例，适当减少法官数量，提高法官素质，才能使社会提高对法官职业重要性和崇高感的认同，使逐步提高法官待遇成为可能，真正实行“以俸养廉”，从而吸引更多的优秀人才献身审判事业。

再次，通过确定法官员额比例，可以明确法官职位，与建立法官助理制度、实行书记官单独序列等改革措施相配套。长期以来，由于我国没有对法官员额作出限制，导致法官职位泛滥，有很多人被任命为法官却不从事审判工作，实际上是行法官之名而无法官之实，法官资格实际上成了法院内部平衡利益、安抚老弱的一种待遇。通过确定法官员额比例，明确法官职位，根据各地审判量，确定法官员额，对于符合法官条件的，可以任命为法官，不能胜任审判工作的，改做法官助理或者其他工作。

纵观世界各国的司法制度，法官的员额都有一定的限制。社会主义法制国家的发展需要建立一套科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化。而适当精简法官数量，着重提高法官素质，是实现这一目标的有效途径。

二、我国现有法官比例状况分析

要确定法官员额比例，首先应弄清我国现有法官比例状况。现时的主流观点认为：中国法官人数太多，因而素质不高且效率低下。有人做过一些比较：如在中国，8328人中便有1名法官，而英国11万人口中只有1名全职法官，日本每万人中也只有0.23名法官。从结果看，中国的法官按占人口比例计算是英国的十几倍，是日本的5倍多。有人据此还做进一步的统计：中国法官人均年办案数仅为21件?一说33件?，比美国联邦法官的人均年办案数少15倍。而对如此庞大的法官人群和如此低下的工作效率，不少人认为应当压缩中国的法官人数。有人甚至认为中国法官人数有3万人足矣。然而，中国法官人数究竟是怎样一种状况呢﹖中国实际有多少法官﹖应该有多少法官﹖许多人对此并没有进行深入研究，一些统计数据和用以作为参照系的其他国家的数据也都还值得进一步推敲。下面就我国法官人数问题作进一步分析。

从法官的概念看，依据法官法规定，法官是指依法行使国家审判权的审判人员。根据这一规定，法官的概念有两层含义；一是法官就其身份特征而言必须是审判人员，二是法官就其职责而言，还必须是依法行使国家审判权的审判人员。从立法对法官概念的界定来看，并不包括那些为解决某种职级待遇但并不行使审判权的人员。由于我国法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官职级套用行政干部的职级，但法官的级别相对同级行政机关非领导岗位的公务员级别要高一些。因此，为解决法院内部一些非审判人员的级别待遇问题，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命为法官，而这些法官有的甚至完全没有审理过案件?据最高院统计，目前全国法院共有在编干警30余万人，其中法官21万，而在这21万审判人员中真正意义上的法官人数不足15万人。

从法官岗位分布情况看，按照《人民法院组织法》和《法官法》的规定，我国法院的法官按其岗位不同大体上可以分为三类：第一类人员主要包括各级法院的院长、副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员?多为院、庭长兼任?。这类人员大约占各级法院在审判岗位工作的法官人数的20％左右。这部分法官除了担负部分审判职责外，主要承担各级法院内部的审判管理和行政管理职责，如分案，审批案件等，这些人办案极少甚至基本不办案件。随着近年来我国各级法院的审判改革，一些法院正在逐步取消院、庭长分案和审批案件的制度，但院、庭长还没有完全从管理职能中解脱出来。有人曾对辽宁、广东、上海、山东、山西、陕西、河南、湖北及海南省的九个省市十个中级法院的院、庭长从1998到2000年三年审理案件的情况做过调查，发现只有二个法院有准确的统计，其中一个法院的院庭长三年审结的案件占全院审结案件比例平均为4％；另一个法院的情况更糟，平均不足2％?而其余的法院对院庭长办案人情况甚至无法统计。虽然上述二个法院的情况可能并不代表全国法院一般情况?实际情况是低等级法院的院、庭长亲审案件比高等级法院的院、庭长多?，但院、庭长审理的案件比一般审判人员要少得多毕竟也是事实。第二类人员即执行员，按照《法官法》的规定，我国的执行员参照法官序列管理的。这与前面提到的英国、日本的情况完全不同。在英国，执行官是行政官员而非司法官；而日本的执行官虽由法院任命，但执行官和法官也并非同一序列管理，执行官人数是不包括在法官人数中的。而从我国法院的实际情况来看，各级法院的执行员必须由具有法官资格的审判员和助理审判员提任。但执行员所负责的工作主要是生效裁判的执行，与审判工作基本无关。从上述十个法院的情况来看，执行人员占审判人员?不包括在非审判岗位工作的审判人员数?的比例平均为19.8％。按这个比例折算，我国目前的15万法官中至少有2.97万人在从事执行工作，实际从事审判工作的法官只有12.03万人。第三类人员才可以说是严格意义上的法官，这类人员主要包括分布在刑事、民事、行政审判庭以及立案庭、审判监督庭的审判员和助理审判员，他们的职责相对单纯，即负责法院受理的各类案件的审判；这类人员只占法官总数的60％左右，约9万余人?但他们却承担了几乎绝大部分案件的审理工作。

从法官审理案件情况看，2002年公布的统计资料表明：我国各级法院2001年共审结各类刑事、民事和行政案件590万余件，执结当事人依法申请执行的案件254万余件。这两项合计844万余件。而全国各级法院的法官按15万计算，人均年结案数为56.27件。这个数字还不包括各级法院每年受理的按审判监督程序审理的再审案件以及大量的减刑、假释案件。加上这些，全国法院审判人员年人均结案数应当超过60件。如果再考虑占审判人员20％的院、庭长基本不承担具体案件审理工作的情况，我国法院审判人员年人均办案数将超过70件。

下面我们不妨再同有关国家的情况作一些比较。如1990年美国联邦地方法院受理的案件总数为266，783件，其中民事案件217，879件、刑事案件48，904件。而当年美国联邦地方的法官人数为575名，法官年人均受理案件数为464件。这个数字为中国法官年人均办案数的7.7倍?以中国法官年人均受理案件数60件计算?。然而，由于中美间的诉讼程序上的巨大差异，使得这两组数字之间并无直接的可比性。美国民事诉讼的庭前程序中的一些制度对于庭前解决纠纷起了很重要的作用。例如证据开示、动议申请等。实际上，在美国州法院或联邦法院受理的案件中，90％以上的案件在庭前即被以撤回、驳回、不予受理或和解的方式了结，只有不超过10％的案件进入庭审。在刑事诉讼中，也有90％以上的案件是通过诉辩交易程序了结的。在刑事被告通过诉辩交易认罪的基础上定罪的案件并不需要经过严格的庭审进行审理，真正需要开庭审理的刑事案件也不会超过10％。如果以实际审理的案件占受理案件总数的10％计算，美国联邦地方法官1990年人均实际审理的案件只有46件。而中国法院在不包括执行人员和不考虑执行案件的情况下，2000年中国法官人均审理的一审案件数47件。由此来看，中国法官和美国法官的年人均实际审理的案件数是比较接近的。日本的情况相对特殊，日本作为大陆法系传统的国家，其诉讼程序与英美大相径庭，而与我国的情况比较接近，即法院受理的绝大部分案件都必须经过严格的诉讼程序。据统计，日本1999年的法官人数为2，949人，而1998年日本地方裁判所受理的一审民、刑案件共22.7万件，年人均审理案件数为77件。这个数字高出我国法官年人均审理一审案件数的63％。如果考虑到我国占法官人数大约20％的院庭长极少审理案件这个因素，中日两国法官个人审理案件的绝对数应该差距不大。况且，日本法官不堪重负的情况也实属罕见。也正因为如此，案件审理期限过长，诉讼效率低下的问题一直困扰着日本法院，也引起了日本国民的强烈不满。据日本最高裁判所统计，1998年，全日本地方裁判所审理的一审民事案件平均期限为9.3个月，刑事案件的平均期限为3.1个月。分别超过我国同类案件的法定审限3.3个月和1.6个月。自1999年7月日本开始的第三次司法改革试图解决的问题之一也正是法官人数太少所导致的诉讼效率低下。

通过以上分析，我们得出：其一，中国的法官按其占人口比例计算，人数并不算多。中国法官人数与每一万人口之比为1.1.如果不包括占法官人数近20％的执行人员，中国每万人中才有0.88名法官。而根据1997年的统计数，美国为1.16，德国是2.56，法国是0.84.而英国如果加上治安法院庞大的治安法官队伍?约2.5万人?，按占人口比例计算，应该是2，000多人中就有一名法官；至于日本的情况，如果加上日本法院的执行官，调查官的人口，应该也超过每万人中0.23个法官这个比例。况且，日本目前正在试图改变这种法官人数太少状况。其二，中国法官人均审理和执行案件量同世界主要发达国家相比较，虽不能算是饱和，但也并非人浮于事。同西方国家法官审理案件的情况相比，我国法院审理案件的效率还受其他多种因素的影响，如无休止的请示汇报和花费大量人力物力的调查取证等等，考虑到这因素，我国法官每年人均审理或执结60件案件也实在不能算是效率低下了。

三、合理确定我国法官员额比例

（一）合理确定法官员额比例应考虑的几个因素

从某种意义上说，法官人数是法官整体素质的一种量化的、外在的表现形式。一般说来，法官人数太多，通常反映出法官的整体素质不高。有人曾做过这样的推论：法官素质不高必然产生效率低下导致案件积压，故而要么牺牲质量求数量，要么增加法官人数，即所谓“质不够，量来凑”。从逻辑上说，这种推论不无道理。同时，由于人数过多而产生的人浮于事和不负责任也往往使得本来就不高的法官素质更加趋于恶化。当然，这也并不是说法官人数愈少整体素质就愈高。在法官人数少于一个合理的数量时，法官受理案件的量会超出正常的负荷，形成疲于应付，无暇顾及其他局面。这样不仅案件质量不保，而且使得法官不可能有足够的时间通过学习和研究来提高甚至维持自身的业务水准。因此，法官人数太少同样也可能产生整体素质下降的后果。可见，法官人数和法官素质之间存在一个互动的关系。科学、合理地确定我国法官员额比例，必须根据我国现有法官状况，综合考虑下以下几个方面的因素：1?法官岗位分布是确定法官员额首先应考虑的一个问题。前面已谈到，目前我国法官的人数不是太多，而主要问题是法官岗位分布和职责划分不合理。有人曾做过调查，目前我国法院具有审判职称而在非审判岗位工作的人员约占法官总数的15％。再加上执行工作人员?我国法院执行人员必须要具有审判职称?的数量，这个比例占到了30％。也就是说，目前真正在审判岗位上的法官实际只占法官总数的70％。而在国外一些主要发达国家，执行官是不包含在法官序列之内的。因此，确定法官员额，必须明确法官概念，严格限定法官岗位分布，即所谓法官，必须是分布在各审判业务庭并从事审判工作的人员，这是确定法官员额的一个前提条件。2?在我国，所有案件的审理几乎是由职业法官来完成，人民陪审员制度并没有很好地推行，有些地方已名存实亡。而在国外，是由职业法官与非职业法官来共同完成案件的审理。如英国一直保留非职业化的治安官制度。据统计，英国在2000年共有30400名兼职外行治安官或太平绅士，有96名全职有薪俸的治安官和146名兼职有薪俸的市区外治安官。治安官的数量大大多于职业法官的数量。在德国，由职业法官与非职业法官组成混合庭审理案件。在美国，有相当多的案件并非由职业法官而是由一般公民参与宣判。3?当前，我国法院受理的案件绝大部分必须经过严格的诉讼程序，诉讼法设置的简易程序在实践中并没有得到很好的利用，庭前撤诉和不予受理的案件数量更是微乎其微，这与英美国家的诉讼程序大相径庭。4?法院现有审判资源没有得到合理配置，审判辅助系统?笔者曾主张将法院工作群体设置为六个序列，即法官序列、执行官序列、法官助理序列、书记官序列、公务员序列、法警序列。除法官序列、执行官序列外，其他四个序列辅助前两个序列。?没有建立。法院后勤行政工作人员过多，法官审理一个案件从庭前准备程序到裁判文书的送达等全过程仍要包揽一切，不利于提高审判效率。5?我国的司法体制还存在许多不尽如人意的地方，法官尤其是院、庭长不能全身心投入到审判工作中，常常忙于一些行政性事务，以及案件的请示、汇报和法官审理案件来自外界非正常因素的干扰等等，这些都在客观上影响法官的办案效率。6?由于受经济因素的影响和审级制度的制约，各地法院和各级法院受理的案件并不均等，案件的难易程度也不平衡，这是确定法官员额也必须考虑的一个因素。7?我国正处于社会转型时期，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，各种新的民事、经济矛盾和利益冲突大量出现，司法作为纠纷的最终救济手段逐渐为社会所认同，人民法院受理的各类案件尤其是新类型案件大幅度上升，处理难度也增大。从全国法院受理案件的数量看，1978年审结50多万件，到1998年就审结了539万余件，是1978年的10倍。从案件的结构来看，1978年受理的刑事案件占32％，民事案件占68％；到1998年，受理案件的结构比例发生了很大变化：刑事案件只占10％，民事案件占61％，经济纠纷案件占27％，行政案件占2％。改革开放20多年来，人民法院受理的案件不仅在数量上骤增，而且在种类上趋于多样化、复杂化。近年来，各级法院受理的大量新类型案件如证券、期货、融资、租赁、破产以及各种类型的涉外案件，无论在审理的难度还是案件的复杂程度上都远远超过改革开放前和改革开放初期所受理的案件。

（二）合理确定法官员额比例

合理确定我国法官员额比例，除了要综合考虑以上因素外，还必须确定法官员额比例的标准。确定法官员额比例，归纳起来无外乎二个标准：一是法官与人口比例：二是审理案件数量。从法官占人口的比例看，笔者认为，每一万人中确定一名法官比较合理，那么，按中国现有13亿人口计算，约需13万法官。实际上，根据案件数量确定法官员额似乎更合理。以近三年全国法院平均每年审理的案件数为例，近三年全国法院平均每年审结各类案件约为5930707件，据有关资料统计，全国法院审结的案件中约有70％在基层法院，因此每年全国基层法院审结案件数约为5930707*70％＝4151494件，按每个基层法院法官人均结案70件计算，那么，基层法院需法官员额约为6万人；中级以上法院法官按年人均结案40件计算，则约需法官4万人。两项相加，需法官员额为10万人。综上，无论从法官占我国人口的比例，还是根据审理案件数量计算，我国需法官的数量都应在10万人左右?并不是象有人所说“中国法官人数有3万人足矣”?。这个数量实际是现有法官数量去掉非审判岗位上的法官和执行官的数量，即现有在审判岗位上从事审判工作的法官的数量。所以说，我国法院目前存在的问题并不是法官人数太多而主要是法官岗位分布和职责划分的不合理。

第二篇：浅析“员额制”下法官助理的立身之本[推荐]

浅析“员额制”下法官助理的立身之本

2014年7月9日，最高法院下发《人民法院第四个五年改革纲要（2014——2018）》，首次提及建立法官员额制、主审法官责任制。这也意味着未来部分法官将失去法官资格，初任法官资格也将更加严格。

一些年轻的法官助理因为担心以后难以成为法官，萌生去意。这种担忧实则是对法官员额制的误读，法官员额制改革的目的是让优秀的法官留在法官队伍中，而非简单的论资排辈，更不会搞一刀切。

笔者以为，身为法官助理努力提高自身业务水平、不断增强职业道德素养，做到德才兼备才是在法院的立身之本。

首先，端正思想，珍视职业荣誉，充分认识到政法干警廉洁性的不可破坏性。培养健康的兴趣爱好，建立良好的社交圈子，慎交友、慎交际。身为法官助理，虽然还没有审判权，但是因为所处职位的敏感性，难免遇到一些别有用心之人的拉拢腐蚀，如果不能坚定公正司法的信念，极容易在诱惑下走上违法道路。我国选拔干部要求“德才兼备，以德为先”，法官作为守候公平正义的最后一道防线，必须对道德修养有更高的要求。每一位法院干警都要不惧非议、不怕压力、不辞辛苦，珍惜得来不易的工作机会，不为金钱、人情、名利所动，切实守好道德红线。

其次，充实法律专业知识，丰富知识结构。随着新型案件的大量出现，法官不仅要熟悉法条，还要掌握其他专业知识，这样才能应对当下新类型案件多发的挑战。在实践中，当事人以法官不了解行业惯例，不懂相关知识质疑判决权威性的事件时有发生。作为年轻干警在提高专业素养和拓宽知识面方面具有天然的优势，应该充分利用便捷的资讯传播途径，提升专业知识水平，加强案件相关知识学习，不断丰富知识储备。司法改革的号角已经吹响，以后对于法官任职资格也将有更严格的规定，首当其冲的就是通过国家统一司法考试，这也是摆在法院工作人员面前最现实的问题。作为年轻干警应该提高对自身的要求，把获得司法考试A证，作为对自身专业储备的基本要求，为更好的从事法律工作打好基础。

再次，积累办案经验，提高处理纠纷的能力。现在进入法院的干警，都是通过国家公务员考试，具有本科以上学历的法学专业学生，理论知识的积累是丰富的，但是由于年纪轻、经验少，在运用法条处理案件的时候，难免会生涩稚嫩，脱离实际，就案办案，致使案件判决生效后，却执行不下去，折损了法律的权威性。在日常工作中，应多向前辈请教学习，总结他们的工作经验，灵活运用办案方法，增强将理论运用到实践中的能力。并且多做经验总结，取人之长补己之短，在实践中进步，在进步中实践。

最后，转变工作思路，践行群众路线。由于信息交流平台的日益增多，各种信息充斥荧屏。一些西方法治理论难免会对年轻干警的思想造成影响。比如“西方法官优渥的待遇、崇高的社会地位、终身任职的职业保障……”。必须承认西方法治观点，有值得我们学习的地方，但作为法官助理要立足国情，认识到我们的法院是人民法院，法官是人民法官，在参与案件审理时，不能仅仅依靠当事人举证，而要弯下身子深入到案件发生地、当事人居住地去多做核实，帮助法官获得更多准确信息，为判决既合法理又符情理提供帮助。

司法改革事关法院的每一位工作人员，将改革作为不断提高自身能力的契机，不断提高自身的业务水平是每一个立志从事审判工作的干警安身立命的依靠，也是司法改革取得实质性进展的人才保证。

第三篇：法官员额制度研究[范文模版]

法官员额制度研究

论文提要: 现代社会精英是在民主政治、知识性和社会分工潮流等因素共同作用下，通过开放、流动的社会竞争机制形成的卓越阶层。现代法官群体属于社会精英阶层的一部分，它在构筑经验主义、推动民主与法治，维护法律的统一实施等方面发挥着重要作用，造就精英型法官应通过建立法官员额制度保持法官员额精当适度。

本文共8147字，分四部分。第一部分，我国法官员额制度确立之必要性．分析了我国法官群体存在的人数众多、构成非专业化、管理行政化、法官职业保障缺失等诸多问题，阐释建立法官员额制度的必要性；第二部分，法官员额制度之比较。列举英美法系、大陆法系的代表性国家在法官选任制度、法官定额制度、法官辅助制度、法官审判效率等方面的特点，对比分析我国法官制度与国外法官制度之异同与优劣，提出外国法官制度对我国法官制度改革的可借鉴之处。第三部分，确立法官员额制度之制约性因素分析。我国法院的特定环境派生出了诸多影响法官员额制度推进的制约性因素，包括法院设臵、审级制度、诉讼程序设计等因素都制约着法官员额制度的建立与推进．这些阻碍法官员额制建立的深层次缘由，预示着这项改革的复杂性。第四部分，确立法官员额制度之构想。在前文分析的基础上，提出建立法官员额制度的构想：首先通过修订相关法律，消除建立法官员额制度的障碍；然后先行建立起合理的诉讼制度、人事管理制度、法官职业保障制度等配套措施；进而规范法官范围、职责、选任、监督方式。以下正文：

一、建立法官员额制度之必要性

法官员额制度是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区面积人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制。其应当涵盖以下三个方面的含义：首先,法官人数应当是相对固定的,这既包括全国范围内法官人数不得随意增减,也包括每一个司法区域内的法官人数应保持基本稳定。其次,对法官实行总量控制、定额管理,并不单纯是一个法官的编制调整问题,而必须通过法律的形式加以明确和推进。再次,法官员额的确定应科学、合理,既不能人数太多,又不能人数太少。人数太多,不仅容易造成司法资源的浪费,也不易建立完善的法官保障机制,甚至可能会因为缺乏竞争而造成法官素质的低下。人数太少,会使法官疲于奔命,审判质量和效率都会受到影响,最终影响司法审判职能作用的充分发挥。另外,法官员额制度不是孤立存在的,还有一些相关配套制度,这些制度相互联系,密 切配套,相互作用,不可分割。实行法官员额制度是实现法官职业化和精英化系统工程的重要环节和前提条件。这项制度的建立，受法院设臵、人口总量、受案数量、辅助人员配臵、诉讼程序等诸多因素的影响，涉及我国法院体制的各个层面．但无论怎么说，研究这一法官管理制度，还要首先从法官群体的实际情况和存在问题进行分析。

（一）法官所占人口比例大

1997年，英国全职法官仅有964名，其中l2名大法官，25名上诉审法官，95名高级法院法官，520名巡回法院法官，302名地区法官，此外还有大约2000名兼职法官：法官职数与人口的比例，英国为1：l1000，德国为l：40000：日本为1：33000；我国香港为l：43000 而我国国内法官人数约2l万，同人口的比例约为1：6200。

（二）构成非专业化

与法制化程度较高的发达国家相比，我国法官职业的特殊性被忽视，法官选任门槛较低，缺乏专业化要求，使得许多没有法律学业背景的人成为法官，导致我国法院法官的业务素质整体处于较低水平．虽然近几年来，法院系统注重高学历的法律专业毕业生的引进，法官队伍的人员结构得到一定程度的优化，但这一进程还不能令人满意。从现实看，我国法院的法官总体属于经验型法官，教育背景多样化，知识结构较为陈旧、单一。

（三）法官管理行政化色彩浓厚

我国法院长期混同于行政机关，自然也导致了法官管理的行政化。法官的级别按公务员的标准而定，法院在编的工作人员，不区分所从事的工作性质，都统一纳入行政等级体系之中。《法官法》规定的法官级别只徒具形式，法官完全按照相应的行政级别享受工资和其他待遇。行政化的上下级制度也延伸到法院的业务管理体制之中，各级法院从院长、副院长、庭长、副庭长，形成一个行政等级体系，实行首长负责制、请示汇报制和案件审批制等行政工作方式。一个案件要经过庭长、分管院长、院长审批或者审判委员会讨论，承办法官无法独立做出判断。实际上，法官管理的行政化不符合司法权运作的本质和规律。司法活动是高度专业化和个人化的活动，这就要求必须由直接参与案件审理的法官独立做出裁判，任何人都不能干涉法官的审判活动．这是与强调首长权威，命令服从的行政化管理模式格格不入的。

（四）法官职业保障缺失

从哲学和社会学意义看，与社会生活中的任何主体一样，法官一方面是社会秩序的维护者，另一方面也是社会生活中的自然人。如果不在法律上为其设臵执行职务的保障，来抵御外界不当因素的影响，法官行为的独立性和公正性则难以保证。但长期以来，我国法官保障体制严重滞后，在《法官法》颁布以前，法官的保障体制上基本没有明确的法律规定．《法官法》颁布以后，虽然规定了一些关于法官方面的保障措施，但都过于简单，只对法官的工资福利待遇方面做了概括式的规定，缺乏强有力的制度支持，致使中国法官在地位上仍是普通干部，地方上仍将其作为公务员管理：在职务保障上，缺乏强力的抗干扰制度，难以形成独立、公正的职业意识；在物质保障上，法官与供职法院的命运紧密相连。如果所在法院经费短缺，法官的办案经费甚至工资都无法保证。在这种情况下，法官办案的公正与高效便会大打折扣。甚至难以保证法官队伍的整体稳定和执行职务的廉洁性。

在我国实行法官员额制度有利于提高我国法官整体素质，实现法官的职业化和精英化，建立现代法官制度，为法官执行职务提供强有力保障。

二、法官员额制度之比较

（一）法官选任制度比较

美国联邦法院法官的遴选一般要经过以下程序：司法部长和总统协商后提出候选人一联邦司法委员会对候选人司法能力进行审查一总统提名一参议院批准一总统任命。美国法律并没有对联邦法官的任职资格做出明确的规定，但严格的考察过程保证了法官具有良好的素质。英国大法官、上议院常任法官、上诉法院的法官、高等法院的法官，都是由首相和司法大臣提名，荚王任命．司法大臣可直接任命治安法官。英国法官必须从出庭律师中任命。德国法官的产生方式有选举式和任命式两种。联邦最高普通法院法官，由联邦司法部长与法官挑选委员会依法官选举法选举，并由联邦总统确定。联邦的各个最高法院法官的任命，由各联邦部长同法官挑选委员会共同决定。各州法官由州司法部长同法官挑选委员会共同决定。在德国，法官资格要经两次考试合格才能取得。日本各级法院的法官一律实行任命制．其中，最高法院法官由内阁任命，天皇认证；下级法院的法官，由内阁按照最高法院院长提供的名单任命。日本法官选任制度极为重视候选法官的教育经历。

纵观四国法官选任制度，会发现有以下共同特点：一是任命法官的主体层次很高；二是具有严格的遴选程序；三是设定了较高的法官任职资格。

（二）法官额度与审判效率比较

从单个法官承办案件数来比较法官队伍数量。以美国为例：最高法院的法官平均办案数最多，I988年高达627．9件，联邦上诉法院的法官平均办案数量最低，但最低的年份也约为140．4件，法官年均办案数大约在300—400件左右。l996年，我国各级法院全年审结5，237，544件，平均每名法官21件。]据最高人民法院统计，2002年全国法官人均结案才上升到29件。我们再来比较两国法官的工作状态，美国法官很少超时工作，每年还有定期休假，我国法官兢兢业业，经常加班加点，如此大的反差，我们不能把其中的原因仅简单地归结到法官数量与素质的差距，更要把目光投向两国的诉讼制度。由于美国有包括证据开示、诉前和解、诉辩交易等在内的发达的审前程序，以及小额仲裁、债务登记等制度，绝大多数案件未经审理就已经终止。1995年，联邦法院共受理一审案件28万件，其中有1．7万件经过完整的庭审。依此推算，一个联邦法官每年只办理23件经过完整庭审的案件，其余348件则通过其他方式了结。由此可见，西方法官和中国法官实际审理的案件数并没那么大的差别，如果再考虑 中国还有40%以上的法官不办理案件、大部分民事案件采取三人合议制等因素，我国法官的实际工作量可能还要高于美国法官。所以我国法官制度改革，尤其是法官员额制度建立，必须以改革诉讼制度为前提，国外的很多做法都值得借鉴。在对我国法官的工作量有一个客观评价和估算的前提下，案件数量作为法官工作的直接量化形式，仍不失为测算法官员额的最基本依据。

（三）法官辅助人员制度比较

从英法德日四国的情况看，美国法院的辅助人员配备最为优越不仅数量多，而且类型丰富，有法院书记官、法庭助理、法庭传达员、法律助理和秘书、法庭书记员等10余种，且法官与辅助人员往往形成固定搭配，关系协调有序。在美国当事人的印象中，美国法官总是在一群助手的簇拥中。在德国，除正式辅助人员外，还有非职业法官。在20世纪80年代，德国就有8．2万名非职业法官，负责处理农业案及多数涉及公职人员、士兵和非政府专职人员的纪律处分和个人纠纷案件。在美国的43个州，大约有1300名非职业法官负责审理交通案和轻度犯罪案；尽管非职业法官要接受职业法官的安排和限制，但确实分流了大量案件，为职业法官减轻了工作压力。

在中国法院，法院主要由法官、书记员、执行员、司法行政人员和法警五类人员组成。但之间没有明确的岗位界限，法官可以从事审判辅助性工作，也可以从事司法行政工作，还可以转作法警。从法院的人员结构看，除法官外的人员均应列为辅助人员，应服务于法官的工作。但事实情况是，在法院的五类人员中，法官并不占支配和主导地位，甚至很多工作方面的协助需要听从于其他人员的安排和指挥。只有书记员才可称为法官真正意义上的助手，但由于书记员数量有限，流动性很强，法官与书记员之间也很难有固定的组合。此外，国外在审判业务量加大的情况下，一般通过增加法官辅助人员数量来缓解业务压力，从而保证了法官员额的相对稳定。

三、我国实行法官员额制度的制约性因素分析

（一）界定法官范围的法律依据混乱

《人民法院组织法》第37条规定“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免。助理审判员协助审判员进行工作。”按组织法的本意，助理审判员只是法官的助手，协助审判员进行工作。从任免程序看，助理审判员并非由人大任免，而是由法院任免，因此，不应列入法官范围。但《法官法》已将助理审判员列入了法官的范围，1998年以来，全国各级法院已根据最高人民法院下发的《法官等级暂行规定》和《评定法官等级实施办法》等文件对各级法院的审判员、助理审判员评定了相应的法官等级，事实上确认了助 理审判员的法官地位。

（二）法院设臵与法官员额制度

根据最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，确定法官员额必须综合考虑辖区人口和面积、审判工作量、经济发展水平等多方面因素，但我国目前法院基本上是按照行政区划来设臵，而不是直接考虑地区的面积、人口和案件数量。按行政区划设臵法院，会产生两个弊端。一是法院受地方制约，必然产生地方保护主义倾向，统一的司法权力被行政区所分割，地方法院成了地方上的法院，法官也成了地方上的法官，法官员额难以统筹分配。另一个弊端是，会造成法院之间受理数量及审判人员工作量的严重不平衡。由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，各地法院受理数量也是不均衡的，经济发达地区法院与边远地区、经济不发达地区法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上相比有很大悬殊。法院之间的这种差别非常不利于审判资源的合理配臵，造成了人力、物力的浪费，也给法官定额制度的实施造成了困难，如果以全国法院人均审理案件数作为测算依据，也有相当一部分法院只需一两名法官，这种法院实无设臵的必要。由此可以看出。我国的法院设臵已成为法官员额制度实施的制约性条件，不进行改革则法官员额制无法在全国范围内推行。

（三）诉讼程序与法官员额制度

1、案件分流机制不明

案件分流机制实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序，包括简易程序和普通程序分流、程序性事项与实质性问题分流等．从各国司法改革的既往经验看，案件分流机制是提高诉讼效率、降低诉讼成本的成功做法。如，英国和日本自上世纪70年代以来便开始实行小额诉讼程序，有效缓解了“诉讼爆炸”的压力，德国目前仅仅以督促程序处理的案件就占基层法院全部案件的87％。我国民事、刑事诉讼诉法中，均有关于简易程序的规定，对事实清楚、证据充分、案情简单的案件可以适用简易程序，但这一规定缺乏对案件类别的明确规定，致使在实践中，不少小额诉讼、案情简单的诉讼却往往进入普通程序审理，提高了诉讼成本，降 低了诉讼效率。我国民事诉讼法还规定，对债权、债务关系清楚的纠纷可以不经诉讼程序，直接申请人民法院向义务人发出支付令，这比简易程序更为方便，但在司法实践中的适用比例并不高。繁简分流在法律上规定的不明确，简易程序在实践中的适用比例不高，给法官员额制的施行带来了困难，一方面，繁简分流不和加重了法院的工作量，必须有足够的法官来承担，法官员额难以精简；另一方面，由于适用简易程序处理案件和适用普通程序处理案件所付出的工作量差别很大，在案件繁简分流不到位的情况下，无法依据案件数量确定法官的工作量，从而无法根据工作量计算出准确的法官额度。

2、审前程序缺失

在诉讼制度中设臵审前程序是当今大多数国家的选择。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在诉讼法中都有关于审前程序的规定，如美国的“发现程序”、“诉答程序”、“审前会议”及刑事诉讼中的“诉辩交易”，日本的“准备诉状”、“争点和证据整理程序”等．设计各种前臵程序主要目的，是尽可能在开庭之前使双方争议焦点和争议的事实公开化、明朗化，使诉讼当事人对诉讼的前景有一个基本的判断，使得一部分案件在开庭之前通过和解、撤诉或其他方式了结。从而达到减少法官工作量的目的。而我国。虽然诉讼法规定的审理程序。大体也可分为审前准备和开庭审理两个阶段，但审前准备规则缺乏审前程序所应具备的功能内核，不具备明确争点、固定证据的制度机能，且准备内容对当事人及法院无实质性的约束力，不能保持审前程序的正当性和效率性，从而导致了诉讼的突袭以及效率的低下，形成了审前程序只具其名而无其实的现象。我国法院受理案件的绝大部分还必须经过完整而复杂的诉讼程序才能了结，审判负担重和诉讼效率低就在所难免。

四、我国确立法官员额制度之构想

（一）建立法官员额制度之相关制度改革

1、建立非地方化的法院体系

从我国单一制国家性质、维护司法权的统一、合理配臵审判资源出发，可在全国按人口和地区面积划分若干司法区，每区设立一个高级法院。这种管理模式可以在五十年代的大行政区历史中找到对应，那就是设在各大行政区的最高法院分院的建制。在高级法院以下仍设立两级法院，其设臵打破地区、县级行政区划，以人口、辖区面积、国民生产总值为主要依据。设立若干中级法院、基层法院。这样既能克服地方保护主义，又能解决目前法院间受案数量极不平衡的问题，使有限的审判资源得到合理配臵。

2、改革我国现行诉讼模式和审判工作方式．

首先必须建立案件分流机制。从立法上对简易案件做出明确的界定，严格规制简易程序和普通程序的适用范围，把相当一部分小额诉讼案件、简单民事案件和轻微刑事案件分离出来，进入简易程序审理。第二，建立审前准备程序．在案件进入庭审之前设臵的一系列程序，如庭前和解、证据开示等。这样，一方面可以提高庭审效率，尽可能在开庭前明确双方争议焦点和争议事实；另一方面可以提高庭前调解、和解和撤诉结案率，以减轻法官的工作量。第三，建立案件过滤机制，通过督促程序等，过滤掉大量无争议案件，可极大疏减法官的工作量．第四，改革内部运转机制。取消案件审批制度，还权于审判组织、还权于审判法官，提高审判效率；限制审委会讨论案件范围，改革审委会指导审判工作方式，审委会尽量以审判指导文件、审判参阅案例方式影响审判工作，解决“审者不判、判者不审”的问题；改革再审制度，限制提起再审的主体和案件范围，解决“无限再审”现象，避免审判资源浪费：改革执行机制，取消执行部门的裁决权(执 行部门不再配臵法官员额)，彻底实行“审执分开”，对案件执行中的争议事项，一律交原审判庭裁决．只有按照上述模式改革我国现行的诉讼体制，建立了案件繁简分流机制，引入审前准备程序并优化了内部运行坏境，案件的数量与法官的工作量的计算才可能有科学的依据。

3、建立法官职业保障制度

法官职业保障是法官职业化建设的重要组成部分，是建立法官员额制的根基。没有足够的职业保障，法官精英化无从谈起，审判的独立公正性也会大打折扣．我国《法官法》对法官的职业权利和职业收入做出了一些规定，但由于种种原因，这些规定还缺乏有效的制度保障，有些职业权利还没落实．在推进法官职业化的背景下，当前应从以下方面着手建立和完善具有中国特色的法官职业保障体系和运行机制，从制度上确保法官依法履行职权，维护司法公正。一是法官职业权利保障。通过建立法官司法豁免制度、加大对藐视法庭行为的惩处力度等，使法官能在审判工作中坚决排除行政机关、社会团体和个人对案件的干涉．二是法官职业地位保障。即法官一经任命，非因法定事由、法定程序，不得被免职、辞退或者给与纪律处分，从制度上保证法官地位和身份的稳定性。三是法官收入保障。建立独立的、高于政府公务员的法官工资制度，实行以薪养廉。鉴于各地经济状况不同，欠发达地区法官待遇难以保证的现实，可将法院经费收归中央或 省一级统一管理．四是法官职业安全保障。实行法官职业安全保险制度，预防和制止一切对法官的打击、报复、伤害等行为，维护法官的人身安全和合法权益．五是法官的职业教育保障。建立法官职业的专门培训体系和培训机构，配臵专项培训经费，确保法官不断接受在职教育。

（二）法官员额确定应考虑的因素

1、以从事审判工作为前提

法官是依法行使国家审判权的人员，行使审判权应当是法官的主要职责，但我国评定法官等级与审判案件无关，许多具有审判职称的人员一辈子都没审判过案件。

2、以受理案件数为基础

法官是审判案件的，确定法官员额时必须以案件数为基础。案件多的地区，法官员额应多；案件少的地区，法院员额应少；绝不能按法院级别确定一个平均数，有些学者在这方面犯了平均主义 的错误：国外法官员额以案件数为基础，如美国联邦地区法院，根据案件的数量多少各有1名到27名法官。、以辖区面积和人口补充

法官员额定编必须考虑到我国国情，即东西部在人口、地域、资源等方面的巨大差异。如青海省格尔木市辖区面积12．6万平方公里，但只有汉、藏、蒙等民族人口l2万多，辖下县(区)基层法院可能案件很少，按沿海地区标准确定法官，则可能全院法官组成合议庭都困难，因而，确定法官员额应适当照顾广大的西部地区，每个法院至少3名法官。

第四篇：法官员额制改革试点实证探究

法官员额制改革试点实证探究

【摘要】我国法院法官员额制改革试点工作的基本完成，推进了法官队伍职业化、精英化建设，促进了我国法官整体素质的提升和司法资源优化的配置，对我国司法建设有着重大而深远的影响。本文从我国法院法官员额制改革试点完成前后的比较性实证研究入手，以法官遴选标准、工作质效、办案责任的改革试点方向与变化为基础，对员额制改革试点实践过程中出现的法官助理制度缺陷、法官大量流失、法官职业保障机制跟进不足等问题进行实证探究及其原因分析，试图探索从改革推行方式、法官助理制度、法官职业保障机制等方面提出法官员额制改革的完善策略。

【关键词】法官员额制；改革试点；遴选标准；职责定位；职业保障

Abstract：The Our country the judge member in court sum system reform the basic completion of making experiments and pushed forward a judge the troops occupation turn, the elite turn construction and promoted our country the promoting of judge whole character and judicial resources is excellent to turn of allocation, to our country judicatory the construction has important but profound influence.This text the judge member in court sum system reform experimental unit to complete a front and back comparison substantial evidence research to commence from the our country, with the judge select standard, work quality effect, handle a case the reform experimental unit of responsibility direction and variety for foundation, reform experimental unit fulfillment to appear in the process to the member sum system of judge assistant system the blemish, judge in great quantities run off, the judge's occupation guarantee mechanism follow a not enough etc.problem to carry on a substantial evidence investigation and it reason analysis, try the quest promotes the assistant system of way, judge, judge from the reform occupation guarantee mechanism etc.put forward a judge the member sum system reform of perfect strategy.Key words: Judge the member sum system;Reform an experimental unit;Select standard;The job positions;The occupation guarantees

法官员额制度是各级法院根据其的案件工作量、地区人口、经济发展水平等情况，将符合遴选标准条件的司法人员确定为员额法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度。而法官员额制改革是对法官数量进行一定限制，按 司法规律配置审判人力，把优秀法官充实到审判一线，实现法官队伍“正规化、专业化、职业化”建设，促进了司法资源优化配置，助推司法公正。法官员额制试点改革开始于2014年6月，上海市、广东省等是第一批试点改革的地区。2016年7月在全国司法体制改革推进会召开后，全国各地法院员额制改革开展如火如荼。到2017年2月中旬，法官员额制改革试点任务基本完成，全国各地法院均已完成员额法官选任工作，约占全国法院总数的86.7%，共遴选入额法官105433名。法官员额制改革试点促使法官遴选标准、法官职业保障、司法辅助人员配备等方面的改变，而这些变化对我国的法院工作、法官队伍发展、司法建设有着重要而深远的影响。

一、法官员额制改革试点完成前后变化比较与实证研究

法官员额制改革引起了社会的广泛关注，最高法在2017年2月27日举办“人民法院司法改革进展情况新闻发布会”上表示，全国各地法院基本结束试点改革工作，全国各地法院总共产生了十万五千四百多名入额法官，85%以上的司法人力资源配置到办案一线。这项被称为“触动了法院每一个人的根本利益”的改革举措取得阶段性成效，带来了巨大的变化，这变化对我国法官队伍建设、司法建设的产生了重大的影响：

（一）从侧重经验到侧重学历，职业主体趋向年轻化

以往法官的遴选标准设置了政治素养、工作能力、职业道德等条件。此外，也要求法官有较长年限的审判工作经验与工作履历，但是对法官年龄和教育背景没有什么强制性的限制条件。而在改革试点的不断向纵深推进中，法官遴选标准发生了很大的大变化。不少法院开始对法官入额的年龄和学历有一定条件的要求。据人民法院报的数据显示：入额后湖北法院队伍中，入额法官平均年龄下降3岁，本科及以上学历人数提高了4.17%，硕士及以上学历人数提高了6.6%。①上海4个先行试点法院首批遴选的531名入额法官，全部为本科以上学历，硕博士学位275人，占51.8%，平均年龄43.9岁，平均司法工作经历18年。②从法官员额制改革后的变化来看，全国各地一支支年轻、学历高、政治素养高、业务能力强、经验丰富的法官职业队伍如雨后春笋般涌现。

法官员额制改革把有能力、专业水平高的人才充实到审判一线，使司法队伍结构进一步优化，让审判权回归。法官遴选标准的改变，使入额法官的素质有了大幅度提升，推动了法官的审判工作更加专业化，促使了审判质量的提高，有利于守护司法公正和维护司法权威。

（二）法官审判工作质效大幅提升

近年来伴随着我国经济的高速发展，法律纠纷也与日俱增，导致了法院受理案件呈现“井喷式”的增长。而我国法院系统的法官质量良莠不齐、审判水平较低，造成各地法院 ①② 参见:徐光明,王珊珊.好钢用在刀刃上—湖北法官员额制改革见闻[N].人民法院报,2015-12-7 上海首批入额法官平均干了18年司法工作，超5成具硕博学位[EB/OL].澎湃新闻，http://www.xiexiebang.com/newsDetail_forward_1355785.2015-07-23 2 司法资源配置严重的不均衡；一些法院的审判力量没有得到充分的利用，造成司法资源浪费。因为案件多法官少，我国很多法院的一线办案人员都在超负荷运行状态中，这对案件审理质量、司法效率造成了一些不利的影响。而本次改革后，试点法院约86.7%的司法人员充实到审判一线，大量的业务骨干充实办案一线趋势明显，许多地方法院的审判力量得到充实，有效缓解了案多人少的压力，法官工作积极性、责任心得到了显著增强，特别是职业保障制度改革先行到位的地方，多办案、办好案的氛围更加明显。法官工作量大大的减轻，审判质效明显大幅提高。

最高法的2017年工作报告显示，上海、广东、海南法官人均办案数量同比分别增长21.9%、22.3%、34.8%。③2016年重庆市法院法定审限内结案率为99.74%、一审案件改判发回重审率为0.28%、生效裁判服判息诉率为98.36%，审判质效继续居全国法院前列。④江阴市法院改革后，江阴市全院受理案件数和审执结案件数分别增长75.2%和53.1%，改革后一审服判息诉率保持在95%以上，一审判决案件改判发回重审率保持在0.5%以下。⑤

本次改革使得很多法院的审判力量得到很大的补充，比如法官助理的大量配置，分担了法官的很多工作，在阅卷、诉讼保全、司法鉴定、案件起草等事务上法官的工作负担都有所减轻。法官员额制改革使得很多法院的审理周期大幅缩短，法官审理案件的的质量和审判效率也大幅度提高，人们对法院的司法服务合意度得到极大的提升，从而提升了司法公信力和维护司法权威。

（三）法官办案的权能增强，责任感大幅提升

长期以来，我国法官审理的案件要向领导及审委会请示汇报，法院内部要对案件进行审批，以权力主导的行政思维支配司法办案，“审者不定，定者不审”，集体担责，办案责任不明，法官办案责任追究极为混乱。而改革试点后，法官审理的案件、裁判文书等不再由院长、庭长、审委会的严密审核，而是由法官独立签发并负责，错案追究促使法官增强审判案件的责任意识。从各地法院改革实践来看，入额之后的法官其办案责任确实比以往更重。江苏高院制定《江苏法院审判责任制改革实施细则》，落实法官对经办案件终身负责。南京两级法院2016年除重大、疑难、复杂案件需提交审委会讨论决定外，99.67％的案件由主审法官和合议庭自行定案。⑥

本次改革带来了压力和激励，增强了法官责任感和职业荣誉感，使员额法官感到权力和责任的加重，这充分体现了改革的成效。入额法官办案责任的加重有利于防止冤假错案的发生，强化人权司法保障，极大维护了社会公平正义和司法权威。

二、当前改革试点实践中存在的问题及其原因分析

③④ 参见：周强.最高人民法院工作报告——2017年3月12日在第十二届全国人民代表大会第五次会议 刘子阳.693家法院全面推开司法责任制改革2万多名法官进入员额制 85%以上在办案一线[N].法制日报,2016-07-17 ⑤⑥ 法官员额制试点发生哪些[N].法治周末,2017-02-22 娄银生.江苏法院推进员额制改革[N].新华日报，2017年02月05日改革之路前景无限光明，但成功的道路荆棘坎坷。尽管试点改革如火如荼，但改革实践中也面临着各种阻力和困难。最高法采取“疾风骤雨”的“休克式疗法”让这项改革举措的推进显得有一些着急，由此带来的问题也是显而易见的，以下就我国当前改革试点实践中存在的问题及其原因进行分析与实证研究。

（一）法官助理产生方式与职责定位存在的缺陷及原因

设置法官助理是本次改革中的一个非常重要环节，其设立有助于为法官队伍建设储备力量，保证法官依法独立、公正地履行职责，促使审判效率提高。但是当前我国法官助理存在的问题主要体现在其产生方式上粗糙、职责定位上不明确等方面。各地法院在改革推进中，不少法院将助理审判员、书记员、行政人员等直接任命为法官助理。最高法在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中虽然明确列举了十二项法官助理的具体职责，但是这些职责定位模糊，并且在司法实践运行中与书记员的职责有很多重合的地方。在此次改革浪潮中，很大一部分法官转任为法官助理，司法实务中在安排其工作任务时，很难将其作为普通的法官助理进行对待。法官助理产生方式粗糙、职责定位模糊、职业前景不明对法官员额制改革的进展造成不良的影响。

而产生这些问题的主要原因是改革试点开始后，各地法院迅速地开展起了法官助理制度建设，实施法官助理制度，但是现行法没有对法官助理作出规定，缺乏具体的法律规范和引导给法官助理发展方向、职责定位、管理工作带来很大困扰。我国《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中规定,法官助理是法官的审判辅助性工作的助手,书记员则是审判事务性工作的助手,但是此种划分下存在的问题是审判辅助性工作和审判事务性工作的界限不明确,因为审判事务性工作本身就包涵辅助的内容。⑦司法改革指导意见对法官助理职责的规定大都是概括性的，司法实务中“事务性工作”的范畴非常庞大且界限模糊，这些造成了法官助理的尴尬局面。

（二）改革后法官“离职潮”的出现及原因

本次改革的目标是通过制度革新招来和留住优秀的法律人才，优化司法资源配置，把精英法官充实到审判一线上。但从各地法院的改革实践来看，法律精英人才并未大量涌入法官队伍，反而出现了大量的“离职潮”的现象。北京法院系统在这过去的5年里，已有500多人辞职迁出法院，流失的法官大多都是经验丰富、能力强，而且法官的流失速度还在加剧。上海形势也不容乐观，仅2014年一年，该法院系统中就有105人离职，其中法官86名，包括17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的“70后”，都是不折不扣的审判中坚力量。⑧

法官大量流失的主要原因是：我国法官职业待遇偏低；法官超负荷工作，身心健康堪忧；司法环境堪忧。随着司法体制改革的相继开展，不少地方的员额法官其工资待遇仍处于较低的水平，工资虽有所增长，但增长幅度较小，法官职业待遇没有得到很好的保障，并没有起到激励法官的作用，由于受职数限制，法官的职务职级的晋升和工资待遇的提升 ⑦⑧ 刘斌.从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑[J].法学，2015.(10):49-58 上海司改为留住青年法官开出“药方”[N].中国青年报，2015年04月20日01版还是受到很大制约。在改革实践中，比如海南明确表示入额法官待遇的提高未来5年是过渡期，表明入额法官责任加重但工资待遇仍未变化。奋斗在一线办案的法官们压力空前提升，风险也越来越大，其责任比公务员重，工作任务比公务员繁重，晋升比公务员慢，法官不堪重负便对这一职业便失去了兴趣。法院聚集社会热点，各种关系的干扰和舆论影响司法案件对法官的审判工作造成不良影响。法官职业越来越成为一种高压力、高强度、高风险的职业，未免不是“累”“险”“穷”“苦”逼走了不少法官跳槽？

（三）改革后法官职业保障系统跟进不足及其原因

法官职业保障是法院依据法律规定全方位的保障法官职业权利和职业地位，保障法官的职业收入工资待遇、保护法官的人身安全及其他合法利益。而改革后法官职业保障系统并没有得到有效跟进，法官职业保障、权益维护等方面有很多问题没有有效解决，入额法官的工资待遇没有得到有效的提升。法官的职业保障方面与法官职业化要求之间存在着较大差距，国家对法官的职业保障落实力度没有能与法官工作压力、责任风险压力的增加相应提高。在案件多人员少的情况下，大幅缩减法官的数量，法官即使入额后，也没有在享受的福利待遇方面体现出入额的职业保障优势。

我国对法官职业保障的很多法律规范都过于原则性、倡导性，缺乏明确的法律强制性规定，这就是我国法官职业保障制度缺失的根本原因。在司法实践中法官职业保障行使又会受到地方政府、法院自身发展等一定程度的影响，法官独立公允、公平、公道行使审判权也被极大限制。由于我国政治体制的原因，各级法院的编制都是由地方党委政府负责，地方党委及其组织部门都会对地方的法官选任工作有一定的影响。地方政府根据当地社会经济条件予于法官相应的职业工资待遇。我国《法官法》很早就对对法官的级别有了详细的规定，但在司法实践中法官级别一直以来被人们所忽视，人们更多关注的是行政级别，造成当前法官的工资待遇参用行政人员的工资序列，并且很多方面甚至是低于普通公务员。

三、完善法官员额制改革试点工作的具体建议

法官员额制改革是推进司法改革的基础，推进司法体制改革是一项系统工程，从这次的改革实践来看，还是存在一些不完善的地方。我们应通过各种有效途径来解决和减少改革进程中的阻力与困难，法官员额制度的构建与推进应从以下几个方面着手：

（一）平稳渐进推行员额制

法官员额制度改革的推进是一项系统的司法工程，目标是在缩减法官的数量，让精英法官摆脱繁杂的非审事务。而当前试点改革推进有些急，改革经验都没有总结出来，许多问题还没有对策，这种情况下改革试点推进不应“操之过急”，也不应采取“休克式疗法”，因为“欲速则不达”,容易异化成“为改革而改革”。虽然最高法“疾风骤雨”的“休克式疗法”改革让庞大法官队伍群大大的瘦身，但休克式、一刀切、一步到位的话，势必引起不小的阻力与困难。在本次改革推进中，很多法官在短期内失去法官的“帽子”，又“沦落”到了“法官助理”的位置，从而失去了法官的司法审判权力，从舞台上的“主角”沦为“配角”这难以避免他们消极怠工和抵触情绪。所以，我们改革的步伐应该是平稳渐行，通过自然的过渡，逐步达到一定量的法官员额，减小对改革工作的影响。而在一定的过渡期内，每年给予一定量的员额，因人数少，对法官职业待遇大幅提升抵制程度大大降低。

(二)完善法官助理产生方式和职责定位 1.法官助理的产生方式多元化、结构合理化

法官助理是司法实践审判实务中必不可少的一支重要力量,建立法官制度实现法官与助理合理分工是司法改革的必然趋势。虽然在改革实践中，不少法院招录法官助理是通过从社会上公开招录公务员担任法官助理和从未入员额的法官中挑选出优秀的法律人才转任为法官助理。但是我们还应注意法官助理结构合理化，毕竟新人缺乏充分的法律实践经验，对于未入员额的法官等司法人员也不能粗放的转为法官助理。此外，我们还可以在职业律师群体中设置有别于公务员招录的绿色渠道，这样不仅可以引入律师进入法院系统，还可以弥补法律经验不足的缺陷。

2.明确法官助理的职责定位

鉴于当前对法官助理的职责定位不明确,我们应统一认识并立法确定法官助理是法院为法官配备的审判辅助人员。法官助理是法官的专职助手、参谋,二者之间应是业务指导与互相监督的关系；明确法官助理与书记员之间的关系，二者明确分工，各司其职,平等协作，共同协助法官开展工作。法官助理的职责应当是辅助法官处理一些智力型工作, 包括：审查案卷材料、组织证据交换、诉讼保全、查找法律资料等；书记员的工作应是纯事务性工作，如诉讼案件登记、送达、委托司法鉴定、调查取证等事项。

（三）建立健全法官职业保障制度

在实现法官队伍职业化、精英化之后，我们应遵循司法规律设置，创立一套完整的职业保障机制，保障法官依法履行职责，吸引优秀法律人才投身法官职业。我们应从以下几个方面加快对法官职业保障机制改革，全面落实法官福利待遇的提升，符合其职业精英化的建设要求。

1.法官职业保障去行政化，大幅提高法官工资待遇

法官职业保障去行政化，各地均不再适用公务员的职业待遇标准，严格落实《法官法》规定法官等级工资与晋升制。鉴于当前法官工资的状况，通过立法的形式提高法官的职业地位、职业待遇。将法官工资单独序列，大幅提升法官的工资福利；把法官的平均工资福利标准提到法学教授的待遇水平，超高于公务员的工资福利标准。

2.设立法官职业豁免权

我们应为法官设立职业豁免权，保障法官不受干涉并依法独立行使职权，避免受到其他无关的责任追究，其中对法官审判责任追究应当严格的限制。而追究法官的违法审判责 任是追究法官故意违反相关的程序法和实体法的法律责任。另外，也要把法官违反法律职业伦理道德规范的行为纳入到法官责任追究的体系中。

3.制定法官的科学评价机制，完善法官的绩效评估体系

当前我国法官的晋升与法官的职业不相匹配，法官晋升渠道狭窄，法官等级评定行政化。在法官员额制试点改革的背景下，我国对法官的评价应必须尊重司法规律，严谨设置评价机制，合理利用评价结果。加快制定科学的评价机制，完善法官绩效评估体系，在法官任职、等级晋升、业绩评价等方面应全方位、公正客观评价，把法官办案数量、质效等作为依据。此外，我们还应把法官业绩评价与员额退出机制、惩戒机制、激励机制做到无缝连接。

司法改革不可能一蹴而就，这是一个长期的的巨大工程。法官员额制改革是实现法官规范化、专业化、精英化的重要保障，是法院提高办案质效的良方，是提升司法公信力的重要途径。我们要坚持既定的目标平稳推行法官员额制度，充分激发各级法院的改革动力与魄力，着力提升法官职业待遇水平，健全法官职业保障制度，完善法官员额制并扎实推进法官队伍规范化、专业化、职业化建设，实现司法公正、司法为民的本质要求。

参考文献

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第五篇：【观察】试论法官员额制下的薪酬改革

【观察】试论法官员额制下的薪酬改革

原创 2015-10-26 魏尚伟 作者岳阳云溪区法院 魏尚伟十八届四中全会以“依法治国”为主题，描绘了法治国家的美好蓝图。在这一精神之下，司法改革便是万众瞩目，该会议通过的决定，也对司法改革提出了一些建设性的意见和目标。紧接着，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014－2018年)》，法院系统将在8个重点领域推行45项具体改革措施，到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。而法官员额制度备受关注。至此司法改革的路径也越加明晰，在员额制下，建立一支高素质的法官队伍成了社会的期待，法官队伍的精英化为法治中国的建立有着重要的影响。然而，对于法官自身来讲，在面对员额制的遴选的压力时，法官的薪酬又会走向怎样的境地。法官薪酬制改革是司法从业者所殷切期望的，也是司法改革者所要重视的问题。本文试图通过对法官职业状况的基本分析，提出法官薪酬改革的必要性、可行性建议，为员额制下的法官待遇提出些许思路。1法官薪酬制度概述

（一）我国法官薪酬制度的现状2012年，在十八大会议上，全国人大代表袁志敏提出“建议律师费分50%给法官”的提案引起社会的热议，但这一提案也揭示出当前我国的法官工资待遇普遍偏低，再次引发了对法官工资待遇的讨论。从法官职业的性质上看，法官属于公务员，而其薪资待遇则是与公务员相对应。根据目前我国《公务员法》第七十四条规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”公务员工资制度有三种职能：一是保障功能，即确保公务员的基本生活需要;二是吸引功能，吸引更多优秀的人才加入到公务员队伍中来;三是激励功能，好的工资制度可以激励公务员更加积极地投身到工作中去，发挥更大的作用。而法官薪酬制度，也同样具有这样的职能。《法官法》第36条规定：法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。《人民法院第三个五年改革纲要》也提出要改革和完善法官工资福利和任职保障制度。但《法官法》颁布十多年来，这一规定并没有得到贯彻落实。重新厘定和构建法官薪酬制度，对司法改革的影响深远。2014年，新一轮的司法改革率先在上海等6个省份开展试点工作，根据上海日前召开的全面推进司法体制改革试点工作会议公布，上海将稳步推进法官、检察官薪酬制度改革，试点将法院、检察院人员分类（分成审案人员、辅助审案人员和行政管理人员，即员额制），其中包括法官、检察官在内的审案人员收入水平暂按高于普通公务员43%的比例安排。而深圳盐田区人民法院在司改启动后，法官可以增加1600元左右。这一次的司法改革虽然在薪资方面有一些进步，但是未来全国的法官薪酬的改革，还需要各方的努力。

（二）现行法官薪酬制度的不足

1、法官薪酬制度与行政公务员薪酬混同从世界各国的实践来看，司法体制与行政体制是严格区分的，但从我们现行的法院人事、经费均是按行政体制进行管理。2006年《公务员法》将法官纳入到公务员范畴，有人认为这实际上是将司法体制与行政体制混为一谈。随后的公务员工资改革并未将法官薪酬特殊对待，这就混淆了法官与一般公务员的差别，将法官列入公务员序列，无法建立起独立的法官薪酬体系。

2、法官工资普遍偏低，人才流失严重因法官工资与普通公务员一样，都实行工资与职务与行政级别挂钩，而对于大部分法官，特别是基层法官来说，其职务与行政级别相对较低，因此注定了其工资待遇也是较低的。随着经济水平与物价水平的不断高飞，加上公务员工资多年未涨，法官们的薪酬待遇越发显得拮据。2014年两会上，全国人大代表、北京市高院院长慕平透露，近5年，已有500多人离开法院，北京的“法官流失”现象十分严重，流失法官主要集中在基层法院，骨干比例增加，流失速度加剧。在法官出走的分析中，工作压力大、待遇相对低、晋升空间小、职业荣誉感下降等是主因。如此“水土流失”的司法窘境，在全国众多法院不同程度地普遍存在。虽然说法官的工资待遇与法官“离职潮”并不一定是其决定因素，但可惜肯定地说，法官工资待遇水平低是法官人才流失的一个重要因素。而现在有的律所公开叫板法院高薪招聘离职法官，更加衬托出法官待遇的窘境。

3、基层法官工作压力大，与其薪酬不对等在我国实行的是按劳分配为主体，虽然法官作为一种特殊的公务员，不说要引入市场化机制，但是，在法官薪酬制度设计时必须合理考虑法官的现实情况与司法行业的特殊性。当前我国司法领域存在着“案多人少”的矛盾，特别是本着将矛盾化解在基层这样一种现实情形下，基层法官所要解决的纠纷是不可想象的。他们面对浩如烟海的卷宗与形形色色的群众，而他们却每月领取着微薄的薪水，法官的职业尊荣感将如何会体现？司法原本就是为维护正义而存在的，而当法官们自己日以继夜的工作，而给他们的待遇却比不上公司一般的小职员后，他们的不公正待遇又该如何保障呢？在他们身上都体现不了公平正义，那如何奢求他们去为正义而献身呢？

4、工资调整机制僵硬，没有与经济同步增长公务员工资遵循物价补偿原则，国家根据物价指数的变动适时调整公务员工资。虽然该原则的初衷是好的，但在实际中并没有很好的落实这一规定。物价是随市场经济不断变化的，而工资却要经法定程序调整，这一机制本身就具有滞后性。现有的工资标准是根据《国务院关于改革公务员工资制度的通知<国发2006（22号）>》制定的，而2015年公务员工资调整是根据《国务院办公厅转发人力资源和社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》[国办发2015 3号]，这两个文件的出台相隔9年，可见公务员工资调整机制的滞后与僵硬。

5、福利制度结构有待调整与完善公务员福利制度从表面上看是各行业最好的，但在实际中，各个单位又存在着差距，特别是对于司法行业中的法官们来说。法官代表国家行使国家审判权，是公平正义的象征。相对与一般的公务员来说，我们需要更好的福利制度来保证法官廉洁从而维护司法公正。高薪养廉不仅是正当的，而且是必要的。而从现有的制度来看，福利制度并没有对法官这一特殊群众产生有力保障，甚至地方比普通公务员的福利待遇还要差，这是不合理的。亟待完善法官的福利制度，使其结构更好合理。2法官薪酬制的域外法研究目前，我国的法官职业待遇体系参照的是行政公务员的标准，没有建立与其职业特点相适应的独立薪酬制度，这导致我国法官待遇偏低，直接影响了法官队伍的稳定和审判质量的提高。近年来法官流失现象愈演愈烈，而为法官确定相对较高的薪酬标准以保持其职业尊荣感和吸引力，世界各国的普遍做法。因此，有必要考察、借鉴域外法官薪酬制度。2010年美国纽约州法典第567章规定成立司法薪酬特别委员会，负责制定法官合理的报酬制度，由该委员会负责检查、评估并提出法官及法院工作人员福利待遇的建议。通过与行政官员的工资进行比较来制定合理的法官薪酬，并且该委员会每4年对法官的薪金进行审查，确保能够定期适当评估法官薪金的合理性。在德国，公务员基本工按不同行业分为三大系列：行政单位公务员和军人系列、高等院校教授和助教工资系列、法官和检察官工资系列。法官分为10级，工资待遇要比公务员工资高。日本最高法院院长的工资与内阁总理、国会两院议长相等，其他高等法院下至下级法院的法官，其工资待遇都与相应的行政长官相对应，都保持着相当的高薪。除了给法官较高的工资外，一些国家还给予法官优厚的其他待遇。如印度最高法院法官可免费使用公宅一处。泰国为法官提供低租住房或房租津贴。巴西法官每年享有60天休假，法官及其家属享有医疗补助。墨西哥的大法官配有汽车，工资免交所得税。3我国法官薪酬制度改革的必要性一基于法官职业的特殊性对于法官是否应当高薪，无论是对于普通公务员，还是对于公众来说，都存在一定的争议。而要解决法官凭什么高薪的问题，或许可以从“为何不能接受法官高薪”入手。笔者总结大概的观点主要有：法官也是普通的公务人员，与其他党政干部都是为人民服务的，何以薪金要特殊；司法公信力下降，法官腐败时有发生，凭何高薪；给了法官高薪，能确保无错案和零贪腐吗？等等。这些质疑都有一定合理性，但辩证法告诉我们，任何事物都有两面性。对于法官该不该高薪的问题同样需要辩证地看。任何一项制度设计都有其利弊，关键的问题不在于设计一个完美无缺、唯一无损的制度，而是如何把制度的好处发挥到最大，把其缺点限制在最小。法官薪酬设计同样如此。我们在对法官薪酬制度进行顶层设计时也需要这种利弊权衡。首先，对整个社会而言，公平正义的价值高于其他。国家通过法律来实现社会管理，而“法律是通过法官之手降临人世”，法官的审判权更是社会公平正义的最后一道防线。承认法官职业区别于一般公务员的特殊性对于我国建立法治社会而言十分重要和紧迫。二各国法官高薪待遇经验的可行性美国、日本乃至于我国的香港地区，对于法官的职业待遇都是相当重视，例如美国联邦法官的工资与国会议员相当，日本最高法院法官与内阁部长相等。法官采用高薪制所带来的效果也是有目共睹的，高薪养廉在他们这些国家和地区都得到了有效的验证，因此，我们可以借鉴这一制度。三有利于促进司法事业良性发展十八届四中全会以来高举“依法治国”的伟大旗帜，使司法事业摆到了更加突出的位置。当前我国司法领域面临着许多问题，无论是司法公信力下降，司法腐败问题频出，还是司法从业人员的人才流失。司法事业始终关乎着社会的发展，而法官作为一行业的重要群体，对这些问题的改善甚至于解决都起着关键性的作用。我们需要以法官职业为突破口，化解司法难题，而改革法官薪酬制度，或许是一味良药。而这一制度对促进司法事业良性发展超着重要地作用。4法官薪酬制度的完善1提高法官基础工资，将法官工资单独序列提高法官的基础工资，是本轮司法改革中司法从业人员所期待的。法官是一个专业性极强的职业，通过专业法学学习并参加国家司法考试和公务员考试，在层层选拔并经过历练后才能真正成为一名法官，其职业门槛相对较高。西方法学家有云：一个行业的高收入,是对进入这个行业高代价的必要补偿。而法官这一职业应更加如此。推进法官专业职务序列及工资制度改革，逐步提高基层法官职级待遇，实现人民法庭法官职务、职级和法官等级上的适当高配，以及工资福利政策向基层法院和人民法庭的适度倾斜。2完善工资调整机制僵硬的工资增长机制，使得法官的工资在物价飞升的今天难以面对现实的生活压力。而改革工资调整机制势在必行，笔者认为，在本轮司法改革中，在确定法官工资单独序列的基础上，实现工资正常的增长机制，逐步完善工资待遇与经济发展水平相协调。3完善和调整福利制度结构在以往的公务员福利中，只是注重物质利益的补偿，而欠缺精神方面的关怀。法官的长期的工作中，因其职业的特殊性，无论是身体还是心理，都会造成不同程度的影响。所以笔者认为，在法官福利制度的结构中，要增加精神和心理方面的内容，如，为法官定期进行心理诊疗，以及有针对性的开展有益身心的活动来使法官们得到有效放松和改善身体与心理状况。4建立配套职业保障与监督机制建立有效的职业保障，事关司法事业，是司法改革中的重要内容。建立与法官职业配套的保障制度，是维系社会公平正义的重要手段。建立单独的法官薪酬制度是法官职业保障的基本内容之一，而提高法官的工资待遇是其基本目标，不管“高薪养廉”的目的是否能完美的实现，但至少在一定程度上能降低司法腐败的可能性，为法官们解决生活的后顾之忧，而使他们在实现公平的道路上义无反顾。同时也要建立健全监督机制，逐步形成不想腐、不能腐、不敢腐的理念与机制。首先要加强监督，实现人大、纪检等多元化监督机制。其次，要落实法官办案责任终身制，防止司法人员利用权力寻租的可能。要加强法官司法腐败的惩处力度，对于一般的违规违纪，要取消法官的任职资格，对于严重违法的，要坚决追究刑事责任。同时加强职业风险保障，完善因公牺牲、意外伤害等抚恤救助制度。结语正如美国纽约州司法薪酬特别委员会凯瑟怀尔德委员说的，他们为公正的薪酬而进行的长期斗争不仅仅是为了钱，更是为了获得与其司法价值相一致的地位以及公民的尊重。目前我国的司法改革也逐渐拉开序幕，司法从业人员的待遇，更重要的是法官薪酬制度的改革也在考验着改革者。在逐步向以审判为中心的司法潮流靠近中，法官薪酬制度是否有所突破，值得我们期待。