巴西水资源管理实践及对我们的启示

第一篇：巴西水资源管理实践及对我们的启示

巴西水资源管理实践及对我们的启示（赴国外考察报告）

2008年2月27日至3月12日，我厅组团赴南美洲的巴西、智利和秘鲁三国考察水资源管理政策、体系、机构和具体做法等，并参观和访问有关的水电站、用水企业及水务咨询公司，对上述三国的水资源管理情况有了初步的了解，其中由于巴西属于发展中国家，其自然、社会、经济及水资源状况又具有鲜明的特点，特别是1990年代前开始对水资源属性、作用、意义的认识上的转变以及引发的管理革命，对我省的水资源管理具有一定的借鉴意义。现将巴西水资源管理实践及对我们的若干启示介绍如下。

一、巴西经济、社会、自然及水资源概况 巴西全称为巴西联邦共和国，国土面积约850万平方公里，人口1.7亿，为世界第五大国家。巴西自然条件得天独厚，生态系统呈现极大的生物多样性，是世界上淡水资源最丰富的国家，淡水资源总量约为5.66万亿立方米，占世界淡水总量的12%。横贯巴西北部的亚马孙河是世界上最长、最深、最宽和流量最大的河流，河长约7100公里，最大流量达21万立方米每秒，超过世界上排名其后的9条大河流量之和。虽然巴西水资源丰富，但人口集中在城市等经济发达地区，缺水矛盾仍较突出，已开发的耕地仅占国土面积的5%，灌溉面积10%。在城市，供水率已达到90%，但在农村，供水率仅为18%，污水处理率不到20%。在1990年代前，由政府投资的供水与污水处理企业达85%，此种状况此后开始改变，巴西联邦政府和州政府陆续把部分水务公司私有化，减轻了政府投资的压力。许多巴西的水务公司经过现代化企业制度改造，按照公司法人模式运作，获得了更多的贷款和资金支持。

亚马逊流域是世界上流域面积最广的流域，流域面积610万平方公里，为南美大陆面积的44%，其大部分位于巴西境内。亚马逊流域的大部分面积被热带雨林所覆盖，其生态系统呈现极大的生物多样性，分布着多达3万多种的植物品种，约2000种鱼类，60种爬行动物，35种哺乳动物和约180种鸟类。亚马逊流域是世界上最大的铝土矿和铜铁矿所在地，而木材和木制品、黄金、锡的出口量也逐年增加。但由于该流域人口不断增加，加上经济发展缓慢，给自然资源特别是森林资源造成持续压力。一是无限制的人类活动扩张，导致原本脆弱的生态系统遭到破坏；二是森林和植被砍伐致使土壤侵蚀和水土流失，生物多样性降低，河流淤积严重；三是气候变化导致水文循环改变，而森林大火和干旱森林面积减少加剧水文循环变化；四是由于随意使用农业杀虫剂、固体废物倾倒及不当水利用致使水污染严重。伊泰普水电站(Itaipu Binacional)为世界上目前仅次于三峡水电站的第二大水电站，位于巴拉那河流经巴西与巴拉圭两国边境的河段。1973年巴西和巴拉圭两国政府签订协议，共同开发界河长200公里一段水力资源，之后历时16年，耗资170多亿美元，于1991年5月建成举世界瞩目的伊泰普水电站。伊泰普水电站坝址控制流域面积82万平方公里 ,大坝全长7744米，高196米，库面积1350平方千米，电站总库容290亿立方米，多年平均流量8500m /s。电站安装了18台70万kW混流式水轮发电机组，总装机容量1260万千瓦，多年平均发电量790亿kW·h，为世界单机容量最大机组,年发电量可达750亿度，所发的电由巴西和巴拉圭两国均分，其中分配给巴拉圭的电量又由巴西购买一部分。电站主坝为双支墩大头坝，最大坝高196m，长1064m,是世界最高的大头坝，安装14扇20m×20m弧形闸门,最大下泄流量62000m /s。

巴西的水资源管理包括制度安排和政策工具，还包括水利工程管理、水资源科学技术研究等，上述内容均由巴西联邦法律规定。由于巴西国土面积广阔，地区差别大，不同地区水资源管理的问题与任务各不相同，联邦法律本身主要由三部分组成，一是水资源管理的原则；二是水资源管理的手段或方法；三是实施管理的体制框架。

二、巴西水资源管理的原则与目标 在巴西联邦法律中，水资源管理的原则为：

1、把流域作为巴西全国水资源管理政策中的国土单元。此问题看似简单，世界上也普遍采用流域原则，但在巴西却面临争议，反对者认为，由于流域边界是由分水岭所决定，但含水层边界则由可能的地下高水位确定，两者从不会重合，把流域作为国土单元是不合适的。此种争论直到引入一种新的概念才宣告终止，即在水资源规划和管理中把河流流域作为国土单元的“整体”方法，因此，除了应该综合考虑流域内所有的需求、问题及目标，也要考虑相邻流域、含水层以及州和市的行政区域。

2、水资源管理应使水的利用具有多重目的。对水的多重利用是巴西经济发展的必然结果。在上世纪初的巴西，水主要用于发电，自上世纪中叶开始，随着卫生、灌溉、工业和其它行业对水的需求增加，水的多重应用原则的重要性不断显现。水的多重应用原则使用水者获取水的机会均等，但并不是说每一用水者都又有权获取等量的水。水的多重应用原则明确，应使水在整个流域达到最适可的社会经济利用。一些决策工具也被引入以支持水的多重利用，如成本效益分析、线性规划、博弈论、决策树等。

3、水是具有经济价值的有限资源。承认水是具有经济价值源于其短缺。在巴西，由于亚马逊流域丰富的水资源，除了东北部半干旱地区外，通常认为水是不会短缺的，而实际情况是在巴西的某些流域和地区，也存在水资源的短缺问题。为了解决缺水地区的水资源供给和需求的矛盾，巴西实施了一些经济措施，其中之一就是开征水资源税，并取得初步成功，并试图以此让每一位巴西人认识到从现在起必须改变对用水的态度，成为理性的用水者。

4、水资源管理应分权，并由各级政府、用水者及社区共同参与。水资源的分权管理是因水资源具有的自身特点所产生的，因为不同的流域具有不同的物理、生物等特点，需要实施分散的决策过程。分散决策的理念是指在下一层级可以作出合适的决策就不应该在上一层级决策。在巴西，如果流域内有关利益方对水资源管理的需求和问题都十分了解，那么决策就无需由中央政府进行，而对相对复杂的水资源问题，则需中央政府出面解决。

水资源管理的责任不仅仅在政府，还应依靠广大用水者和社会各界的参与，必须倾听他们的意见，邀请他们参加有关讨论，利益相关方通过积极参与、支持政府的水资源管理过程，使有关决策更加科学合理。

5、当出现水资源短缺时，应优先考虑人畜饮水需要。当出现水资源短缺情况时，巴西水资源法律规定，应优先保证人畜饮水需要，为此，法律规定建立水资源预警制度，这对巴西半干旱严重缺水地区尤为重要，因为由于缺水，上述地区的人口开始大规模迁往城市，造成了其他社会问题。

按照以上原则，巴西水资源管理的目标为：

⑴保证当前和未来人们可以获得需要的符合标准的水；

⑵在满足水资源可持续应用的前提下保证水资源的合理与综合利用； ⑶防止并应对因自然原因或自然资源不适当利用造成水危机的发生。同时，在实施水资源管理时还应考虑以下因素: ⑴水资源管理应是系统性的，应同时关注水质和水量；

⑵应充分考虑巴西不同地区在人口、经济、社会、文化及地理、生物方面的差异； ⑶综合考虑环境管理；

⑷在水资源规划编制时要协调联邦、州和地区的关系； ⑸充分考虑土地利用、流域管理、河口及沿海开发。

三、巴西水资源管理常用的政策工具 在巴西，在水资源管理中应用的政策工具对贯彻一系列水资源管理的原则及理念，从而引导全社会树立正确的用水态度至关重要。在这些政策工具中，一些对用水者产生直接影响，如取水制度和水资源税，一些帮助决策者实施正确的管理，如水资源信息系统。政策工具具有累积作用，如取水许可制度可以缓减用水矛盾，而综合应用取水许可及水资源费制度可以进一步减少用水矛盾，加上信息系统的使用，使得管理效果更好。

1、水资源规划

巴西的水资源规划是流域、州及国家层面上的关于水资源各项行动计划的总和，是巴西水资源管理的基础及实施全国水资源政策的总体要求。该规划为长期规划，包括水资源现状、未来水质水量供需分析以及对人口变化、经济发展和土地利用改变对水资源状况影响分析，同时，确定了可能产生用水矛盾的区域。巴西水资源规划对水的合理利用、增长需求及水质改善提出目标任务，确定采取的行动以及达到目标所需建设的水资源工程布局，并对限水区域、水资源税及优先取水许可项目提出建议或标准。

2、水体分类 在巴西，一般根据水的用途对水体进行分类，目的在于确保用水质量和减少预防水污染成本。水体分为三组共八级：第1组为淡水，其中又分为4级，特级为无需前置消毒或经简单消毒即可使用的家庭用水以及水生生物环境保护用水；1级为经简单消毒后的家庭用水、水生生态环境用水及与人直接接触的娱乐用水，如泳池、滑水、跳水等，也包括鱼类饲养水和动物饮用水；2级：除1级水外还包括蔬菜、果树灌溉用水；3级：除2级水外还包括谷类作物、树木灌溉用水；4级：航运和景观用水。第2组为咸水，分为两级，其中5级：与人直接接触的娱乐用水、水生生物环境保护用水、鱼类饲养水和动物饮用水；6级：航运、景观用水、与人间接接触的娱乐用水。第3组微咸水，分为两级，其中7级：与第2组5级相同；8级：与第2组6级相同。水体分类适用于地表水和地下水。

3、取水许可制度

根据巴西联邦法律，下述用水需要申请用水许可： ⑴从某一水体引水或围坝蓄水，所引或所围的水用于最终消耗，包括公共供水或用于某一生产过程；

⑵从含水层抽水用于最终消耗或用于某一生产过程；

⑶向某一水体排放经过处理或未经处理或其他液体或气体废物以达到稀释、转运或处置该水体的目的；

⑷用于水力发电；

⑸其他影响某一水体中水的流量、水量或水质的用水行为。与我国水法规定相类似，在巴西，下述行为无需取水许可： ⑴农村地区分散居住的小规模人群的用水； ⑵少量引水、集水或排放水； ⑶少量围坝蓄水。

值得一提的是，在巴西，取水许可不得委托政府以外的任何组织或机构进行，水权的授予只能由联邦政府组成部门或各州的有关政府机构作出。

4、水资源费

征收水资源费是因为水是经济物品，通过征收水资源费，可以鼓励全社会合理节约利用水资源，并为全国水资源管理筹集财政资金。在巴西，征收水资源费的用水类型与取水许可用水类型相同，换句话说，无需授权使用的用水则不必缴纳水资源费。征收水资源费在巴西引起了激烈的争论，有人把此看成是一种税种，质疑其社会可接受度，但一般认为，如果水资源费取之于民，用之于水，则接受度就高，反之，其可接受度会受到损害。水资源费主要用于资助水资源规划中其确定的水资源工程、行动项目及研究课题，其次可用于水资源管理系统的运行及有关组织、机构的管理费用。根据巴西联邦法律，以上支出占水资源费总收入的7.5%。

四、巴西全国水资源管理的制度安排 巴西全国水资源管理的制度安排是一系列在水资源管理中发挥重要作用的体制、机制，换句话说，是政府机构、私人团体和社会组织按照法律规定的原则，运用各类管理工具实施水资源管理的组合体。

1、制度安排要达到的目标。一是在流域层面综合考虑水的多重应用、水作为经济物品、政府、用水者和社区管理分权及共同参与等原则的基础上，追求水资源管理的协调一致；二是在行政层面对水事纠纷进行仲裁；三是执行国家水资源政策；四是实施水资源的规划、管理、监督、保护和恢复；五是制定水资源费征收标准和程序。

2、全国水资源管理体制。巴西目前的水资源管理体制包括全国水资源委员会、各州及联邦特区水资源委员会、河流流域委员会、联邦、州和市的水资源组织以及水管理局等。⑴全国水资源委员会：全国水资源委员会处于巴西水资源管理体制中的最高一级，其职能有9项，一是推进国家、州和地方以及与用水者水资源规划的整合；二是对州一级水资源委员会的水资源纠纷作出最终行政裁决；三是对水资源利用工程的跨州影响作出评估；四是对各州水资源委员会或河流流域委员会提交的问题进行讨论；五是对修改现行水资源法律一级全国性水资源政策的建议作出评估；六是指导全国水资源政策的执行、政策工具的应用和信息系统的运行；七是批准建立河流流域委员会的建议，并确定该委员会的运作模式；八是监督全国水资源规划的实施，决定完成规划的行动方案；九是确定水权和水资源费的标准。全国水资源委员会由巴西联邦政府承担水资源管理职能的部局、各州水资源委员会以及用水者、民间组织的代表组成，其中联邦政府代表数要占50%，还要再加上一票，即联邦政府的代表要在委员会中占简单多数，这种制度安排主要是考虑到水资源管理工作在巴西开展的时间还很短，不可避免要出现政策制定上的失误和偏差，在现阶段有必要由联邦政府来控制多数。目前巴西全国水资源委员会共有29位成员，其中15位来自联邦政府，26个州共5位代表，按5大水文分区派出。该委员会主席由巴西环境部部长担任，执行秘书长为环境部负责水资源管理事物的部门领导担任。从实际情况看，该委员会运作良好。

⑵全国与州水资源秘书处：在巴西水资源管理体制中，该秘书处可视为具体管理机构，也是全国水资源委员会的执行机构，其职能一是协助全国水资源委员会管理行政、技术和财务事物；二是协调全国水资源规划的准备工作并提交委员会批准；三是报告全国水资源委员会和河流流域委员会工作进程；四是协调水资源信息系统的建设与运行；五是制定工作计划及相应的年度预算并提交委员会批准。同时，各州也成立了相应的秘书处，其主要职能是授予用水权，在水质、水量两方面对水资源进行监督和管理，组织和实施水资源费征收，对违规使用水资源或违反水资源规划的行为进行处罚等。

⑶河流流域委员会：在巴西，河流流域委员会是一个非常特殊的组织。根据巴西法律，该委员会的成立是没有法律依据的。一般认为，这是把有关利益方召集在一起共同讨论和决定有关保护自然资源特别是水资源问题的组织，主要功能有：一是讨论与水资源有关的问题；二是对水资源纠纷进行仲裁，以作为首次行政上诉阶段；三是批准流域水资源规划；四是监督流域水资源规划的执行；五是向全国或州的水资源委员会提出本流域无需申请取水许可的储水、引水、集水和排水的建议；六是建立水费征收机制及建议水费标准；七是根据公共或集体利益制定多目标利用水资源工程的建设投资分配制定标准。对那些至少有一条河流属于国家的流域的委员会，其代表组成包括联邦政府、所在州或联邦特区，市、用水者及民间水资源组织。

⑷水管理局：在巴西全国水资源管理体制中，水管理局是一类有特色的组织，是作为河流流域委员会的执行秘书处运作的。尽管流域委员会与水管理局关系密切，但两者的作用大相径庭，主要不同点在于其自身性质和组织结构。在巴西，流域委员会被称为“水议会”，而水管理局更像私人企业或国有企业。水管理局的职能有：一是对本辖区的水资源数量进行计算和统计；二是负责用水户登记；三是经授权收取水费；四是对须由水费支持的水资源工程进行评估，并将评估意见提交有关财政部门；五是监督水费的管理使用；六是管理水资源信息系统；七是签订有关财务的服务协议、合同；八是准备预算建议并提交流域委员会；九是安排水资源研究项目；十是制定水资源规划并提交流域委员会审查；十一是提出水体分类、水资源费、水费使用及工程建设资金分配的建议。水管理局的成立须由河流流域委员会提出，经联邦或州的水资源委员会批准。⑸与水资源管理有关的民间组织：在巴西，有关水资源法律对公众参与原则的处理是非常谨慎的，因为，在水资源管理决策过程中发挥民间组织的作用显得十分重要。巴西的水资源民间组织一般有以下几种，各市间的联合组织，因为有市长等官员参加，其政治影响力较大；与流域有关的协会，如非政府组织，可以带来新的思路；区域、地方或行业的用水户协会以及水资源学术和研究组织等。

五、若干启示

由于巴西全国水资源管理政策吸收整合了目前世界上许多国家采用的水资源管理原则，定义和标准，因此对巴西的水资源管理，特别是在水资源管理的体制机制建设上具有里程碑意义。水资源的分权管理与民主管理不仅是对水资源管理的一次实际意义上的革命，也是对整个环境管理的崭新革命。由于巴西属于发展中国家，特别是1990年代前开始对水资源属性、作用、意义的认识上的转变以及引发的管理革命，对我省的水资源管理具有一定的启示和借鉴意义。

1、在巴西及南美各国，近年来开展了对水资源和水资源管理的大讨论，首先对水资源的属性、管理原则和目标等进行了认识上的革命，从而对水资源管理进行了制度安排和政策工具设计，并取得了管理实践上的初步进步。因此，要做好水资源管理工作，在全社会形成对水资源和水资源管理的统一认识是十分重要的。在巴西、智利、秘鲁以及南美其他国家，水危机事件往往就是管理危机事件的概念逐步形成，也对水资源管理作出如下定义，即水资源管理是指对水资源可持续发展的持续管理（组织）能力，包括制定全社会可接受的有利于推进水资源可持续发展的公共政策的能力以及通过相关体制机制建设有效执行这些政策的能力。我国学术界对水资源管理有多种定义，如姜文来等人在《水资源管理导论》中指出，水资源管理就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。我们认为，在不同的历史阶段，水资源管理的含义是不同的。从偏重洪涝管理到对水多、水少、水脏问题的管理，从偏重修建工程到运用多种手段实施综合管理，水资源管理正在向为水资源可持续发展管理转变，向应用法律、经济、工程、科技等手段的综合管理转变，管理本身尤其要注重向构建可持续管理能力转变。综合巴西等南美国家和我国、我省情况来看，水资源管理的内容大致包括对水资源在开发、利用、保护、节约等方面的规划、权属、数量和质量、分配、工程、技术、风险、经济等的管理。

2、不同时代或时期，水资源管理的重点和任务是不同的。巴西等南美国家在经历了水资源管理从单纯发电到综合利用的转变，而我省水资源管理的内容也不断丰富和转变。根据我省经济社会发展要求和水资源现状，当前，我省水资源管理工作要高度重视四个方面的问题：一是防灾减灾问题。进入本世纪以来，受气候变暖影响，我省气候条件发生了较明显的变化，洪涝台旱灾害频繁发生，出现了台风影响次数增多、强度超强，梅雨不典型、梅雨量少，局地强降雨频发、山洪灾害损失大，干旱持续时间长、影响范围大等新情况和新特点。这要进一步引起我们高度重视，要进一步摸清规律，科学防范，积极应对。二是民生水利问题。水利是民生之基，防汛防台抗旱关系人民生命安全，农村饮水安全关系农民身体健康，清水河道建设关系百姓生活品质。目前，我省还有农村饮水、病险水库除险加固等事关民生的水利问题亟待解决。三是水资源保障和节约用水问题。我省人均水资源量低，水资源分布与经济社会发展不相匹配，资源型、水质型和工程型缺水问题不同程度存在。四是河道等水环境整治问题。长期以来，我省水资源开发利用方式粗放，经济社会发展过程中付出的水资源、水环境代价过大。去年，太湖、巢湖、滇池发生的蓝藻暴发事件，也要进一步引起我们的高度警惕。

3、巴西是世界上淡水资源最丰富的国家，但近年来由于人类活动的扩张、生态环境的破坏，气候变化导致水文循环异常以及农业污染加剧以及地区之间的水资源不平衡等问题，也使巴西政府和社会意识到缺水的威胁。巴西在水资源管理中通过取水许可制度的实施和开征水资源税等措施，试图让每一位巴西人认识到，从现在起必须改变用水的态度，做一位理性用水者，借此引导全社会树立正确的节水观念。我省是水资源短缺与水环境污染严重并存的省份，在水资源开源受限的情况下，如何进一步在全社会培育正确的用水观念，推进节水型社会建设，从而保障经济社会的可持续发展，显得尤为重要。

4、巴西水资源应用原则从上世纪的发电为主，逐渐转变为饮用、卫生、灌溉、工业等多重应用。多重应用原则使用水者获取水的机会均等，但并不是说每一位用水者都有权获取等量的水，这就要求综合考虑水资源的利用和分配，以最适应社会经济可持续发展为原则。巴西应用成本效益分析、线性规划、博弈论、决策树等科学工具，采取多倾听用水者意见、鼓励社会各界积极参与有关水资源利用和管理的讨论等方式，使水资源分配的决策更科学，更符合实际，这也为我们探索水权分配的科学性、合理性提供了启示。

第二篇：日本的水资源管理及启示

日本的水资源管理及启示

摘要：日本水资源的利用效率比我国高。在走过一段重开源、轻节流，先污染、后治理的弯路后，转变思路和策略，从规划和法律着手，实施水资源综合整治利用。同样是“多龙治水”，日本的协同管理比我国好。在确定水权、水价方面富有经验。我国面临严峻的水危机，应从多方面借鉴日本。

关键词：日本；水资源管理；启示

日本是一个降雨充沛的国家，又是一个人均水资源稀缺的国家。多年平均降雨量为1 730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我国多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量仅为5 300 立方米，比我国的人均年降雨量5 907 立方米少，仅为世界平均值的1/5。但日本的水资源利用效率比我国高得多。据水利部2005年统计，中国年平均淡水利用量达5 600亿立方米，日本年平均淡水利用量为900多亿立方米，不到中国的1/6，而日本GDP总量是中国的8倍。日本的万元GDP用水量仅为我国的1/30—1/48。日本在水资源管理方面有一整套经验值得我国借鉴。

一、规划和法律

日本在20世纪50—70年代，为满足工业高速发展对水的需要，修建了许多大型水利工程，将水加以储存和调用。同时，大力开发其他水源，如开采地下水。但重开源、轻节流、轻治污，显现出难以为继：大量修建水库、水坝，周期长、占地多，适宜的库址、坝址越来越少；过多地抽取地下水造成全国性的地面下沉，土地盐碱化；“先污染、后治理”付出的代价，比事前防治污染的投资高出10倍以上。走过一段弯路后，日本政府从20世纪80年代起改变了思路，将开源为主的策略转向节流为主的策略，将先污染后治理转向事前防治、源头减污。他们从规划和法律着手，实施整套的水资源综合整治利用的对策。

日本一向注重对水资源的利用和长远的统一规划。早期的规划着重于河川水量的分配、调度，后来的规划着重于确保水质，明确整治的方向，实施可持续的开发。全国水资源总体规划由国土厅负责，与建设省、环境厅等部门和相关都、道、府、县的行政长官共同协商，拿出规划方案，经内阁讨论通过，最后由内阁总理大臣决定是否批准。规划具有长期性和稳定性，但由于水量、水质的不确定性较大，规划不可能一步准确到位，须依据新情况修订完善，20多年来日本水资源综合规划的重大修订就有3次。最近一次是2000年，以2010—2015年为目标，制定了《新的全国综合水资源计划》，简称“21世纪水计划”，重点是构筑可持续的用水体系，适应循环型社会的需要。

规划成功的典型案例是琵琶湖的综合整治保护。琵琶湖是日本最大的湖泊，横卧于京都之东，名古屋之西，大阪、奈良之北，处于滋贺县境内，是湖滨1 800万人生活、生产的宝贵淡水资源、水产资源和旅游资源，也是润泽人们心灵的精神之泉。在20世纪六七十年代，随着工业排污和生活垃圾的剧增，排入琵琶湖的COD(化学需氧量)和氮污染，大大超过水体的自净能力，水质逐年恶化。加之流域森林、农地不断减少，市镇街道增多，水源涵养功能减退，自1970年开始，琵琶湖经常发生赤潮、绿潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖综合开发特别措施法》，提出整治规划，1979年颁布《琵琶湖防治水体富营养化法令》，80年代继续开展《琵琶湖综合开发计划》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按规划建成，但水质并未根本改善。90年代后期，政府制定实施《琵琶湖综合保护整备计划》，从全流域着手，在水质、水源涵养、自然环境及景观保护上都严加要求。琵琶湖流域有甲贺草津、八日市、彦根、长滨、高岛、信乐大津、志贺大津共7个河川流域单位，在保护整备计划制定前，先组织河川流域的上、中、下游各区域互相考察，充分熟悉，达成深入的理解和共识。他们将流入琵琶湖的河川水路、水域外缘的山地、森林与琵琶湖通盘规划，形成生态回廊，谋求生态系统的修补和循环。经过全流域的综合保护整备，终于使琵琶湖重现30年前的容颜，恢复了防洪、供水、旅游等多种功能。滋贺县于2000年再度出台新的综合保护计划——“母亲湖21”，期限为50年，要在2050年实现琵琶湖的理想状态。

规划通过法律成为国家的意志，二者同步先行。日本水资源的法律调控起步较早，相应的法律、法规相当完善，立法、执法的经验十分丰富。早在明治维新后的19世纪后期就制定了《河川法》，规定河川为公共物，国家有权调度用水。之后，20世纪50年代制定了《工业用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水库法》；60年代制定了《水资源开发促进法》；1967年通过《公害对策基本法》，制定了水质环境标准；1970年制定《水污染防治法》，规定都、道、府、县知事必须对公用水域的水质状况进行经常性监测，环境厅在公共水域的重要地点也设置水质自动监测仪器，每年公布“全国公共水域水质监测结果”。当排水达不到水质标准时，政府知事有权命令工厂或事业场改进装置，或停止排放，对违反命令不符合排放标准者，可进行处罚。由于执行严格的排污标准和法律管制，现在全国城市工业污水和生活污水的处理率在98%以上。法律还规定禁采和保护地下水，确保其充足，常清。

二、体制与管理

日本的水资源管理体制，属于“多龙治水，协同管理”模式，分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省、环境厅（2000年升格为环境省）、科学技术省等部门，按照中央政府赋予的职能各负其责，衔接配合。几个部门依据法律办事，既分工又合作又制衡。全国的水资源综合规划由国土厅负责；防洪、抗旱设施的建设，河流水资源开发的审批，由建设省负责；水力发电、工业用水由通商产业省负责；灌溉和农业用水由农林水产省负责；生活用水由厚生省负责；国家水资源开发预算、地方水资源开发经费管理，由大藏省负责；水资源开发利用的科学技术及情报，由科学技术省负责。1962年，由内阁总理大臣指定了全国七大水系，由国土厅直接监督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、县知事指定管理者。

在官方机构之外，还有许多半官方、半民间和民间组织。如水资源开发公团，是一个对日本7大水系进行统一筹划和开发治理的半民间组织，受内阁大臣的监督。

日本把水资源分为农业用水、工业用水、生活用水、水力发电用水、养殖用水、公益事业用水及环境用水等许多种类，分别制定不同的质量标准，由不同的部门进行建设，协同管理。

农业用水占全国用水总量的2/3，多年来一直较为稳定。85%取自河流，辅之以水库及原有的6万多个池塘蓄洪防涝，积水抗旱。政府大规模兴修水利和农田基本建设，干、支、斗、龙渠全部用水泥衬砌硬化，桥涵闸配套齐全。近十几年来大量铺设管道代替明渠，减少渗水、漏水。水田灌排分开，使灌溉水反复利用。旱地由以往的畦灌发展到现在的喷灌、微灌，其设施的配套率在30%以上。

工业用水多年来也保持稳定水平，每年平均550亿立方米，其中取用新水仅为120亿立方米，其余430亿立方米的水都是循环产生的。2005年，工业用水的重复利用率达78.2%，比20世纪60年代提高一倍以上，居世界前列。工业企业的废水各有专用的处理设备，从废水中过滤、提取出金属元素，既实现资源的回收，又减轻对水环境的污染。

生活用水多年来逐年上升，现占全部用水量的18.2%。全国人口基本上都使用自来水，自来水管普及率达96.1%。各地对自来水管防漏水抓得很细，东京水道局专门成立了700多人的“水道作业特别队”，对输水管道随时进行检查维修。水厂看到哪家用水激增，就寄去通知：我们发现您这个月用水激增，也许水管漏水了。只要您通知，我们马上前来检查。若无回音，水厂每天照样寄来，直到查清修好为止。政府采取减免税赋、进行补贴或提供政策性贷款等措施，开发、推广节水设备，商店规定像马桶这样的设备，必须是节水的才能卖。东京市民使用淡水十分节省，据世界水理事会提供的资料，东京每家每天的用水量仅为184升，只有北京市民的1/4。

中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他们把自来水称为上水，把下水道的水称为下水，将下水加以处理分离，得到中水，用于冲洗火车、汽车，道路浇洒，清扫工厂，冲厕，森林消防，城市消防，灌溉绿地等。从20世纪80年代起就试从下水中提取中水，20多年建起城市下水道废水处理场1 300处，每年处理废水124亿立方米，其中1.3亿立方米经过处理的中水作为工业用水或其他回用。在农村，随着生活水平的提高，废水增多，有半数以上的农村兴建了废水处理设施，用经过净化处理的水灌溉农田，但有严格的水质控制标准，防止对农作物和人体产生不利影响。中水设施按建设规模分三种类型，最多的是单体建筑物自建，即一栋建筑物设置一套废水处理装置，将厨房、盥洗室排出的废水加以净化处理，用来冲洗厕所，再排入下水道。也有几个建筑物合建一套中水设施，或整个区域如工业园区、住宅区等集中建设中水设施，在更大范围内进行废水处理和再利用。2006年，全国有2 200座饭店、政府机关、学校、企业、会馆、公园、运动场等公共设施以及大型住宅区的建筑物建立了中水系统，每天的杂用水供应量相当于全国生活用水量的1%。在缺水地区，建设中水设施成为强制性的规定。东京规定面积在3万平方米，或计划用水量每天100吨以上的新建项目，都必须建设中水设施。中水设施的投资，政府通过减免税金、提供低息融资和补助金等手段加以支持。

日本降雨丰富，积蓄、利用雨水成本低，收益高。过去对雨水的利用多在沿海岛屿，20世纪90年代以来，许多城市也着手利用，一般用导管把屋顶的雨水引入设在地下的沉淀池，技术处理简单。东京都在公园、校园、体育场、停车场等处的地下，修建了大量的雨水贮留池。凡是新建筑物，包括住宅楼，都要求设置雨水贮留设施。1989年开业的东京港区的野鸟公园，园内用水皆来自雨水，形成了湿地、芦苇荡、草地、树林等景点，成为东京地区的著名观光点之一。名古屋、大阪、福冈等地的大型建筑物下都设置了雨水利用装置，其中名古屋体育馆每年可积蓄雨水3.6万立方米。这些在建筑物之下地基之上的水池，在地震频发的日本还有一个特殊的作用：水的浮力可以支撑建筑物，降低其晃动的加速度，延长其震荡周期，减轻震动的程度。水池里水质较好，在发生地震灾害时可作为应急水源。北海道还大规模运集、贮藏积雪，既得冷源，又积水。

三、水权与水价

当水资源不足、短缺时，水权的概念和争执便凸现出来。《河川法》规定河川和水流是公共财产，不能占为私有，同时也确认了水权的存在。水权是水的使用权和收益权，是一种财产权。但它又是一种特殊的财产权，受许多约束条件的局限。水权根据其创立起源、使用目的进行划分。根据起源分为惯例水权（法律创立前就承认的水权）和依照《河川法》取得的水权。根据不同的用水目的，分为灌溉水权、工业水权、市政水权、水电水权、渔业水权等。水权的取得遵循“占有优先”的原则，法律允许水权有偿转让给其他人或团体，但必须向河川管理机构提出申请，得到批准，且不能改变水的用途，如灌溉用水不能改变为工业用水等。在行使水权的“占有优先”权时，又根据实际情况在引水量上进行控制和协调。为了保证河水在自然循环中的净化能力，规定只有在河水超过河流正常流量时才可取用，正常流量从航运、景观、保洁、渔业、水生动植物的保护等方面来确定。在干旱来临时，优先引水权要经过当地用水协调委员会的协商，先满足抗旱灌溉的需要，再兼顾其他方面。经过约一个世纪的教化，日本国民的水环境意识已很强，一般能自觉维护良好的水事秩序，违反取水许可及水法规的事件比较少。一旦发现水事违法、侵权行为，先是劝戒、警告；若不听，便新闻曝光，让其遭受社会各界的谴责，民众会不买这些单位的产品；对严重违法、侵权者依法惩处。

日本的水价较高，这是节制用水量的有力的经济杠杆，也是供水公司持续运转并得以发展的保证。不同用途的水有不同的价格，一般都高于其他发达国家的水平。每月20立方米市政生活用水的价格，是伦敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，纽约的3.25倍。几乎所有的供水公司都归市政当局所有，公司独立核算，但无权像一般企业那样按照供给、需求的市场法则来定价，水价的涨落一律由当地的市政议会负责决定。决定水价的基本原则是：减轻使用量较少的消费者的负担，对超过平均使用量的消费者采用累进制收费。收费标准按水表口径的大小来制定，水表的口径分为小、中、大、特大4种，每一种口径再细分为几个等级，口径越大者收费标准越高。不同的口径即使用水量相同，大口径也比小口径的水费多。这样就有效地节制了大户的用水，同时以较低费用保障了最基本的生活用水。

一些基本的公共供水服务，为绿地浇水、道路喷洒、消防用水等，由相关部门买单。公共用水设施，如修建水资源工程，旧管道维修、更新等，均由市政机构从财政中支出。政府对供水公司的考核并不以经济指标作为首要，而是注重对水资源的保护、环境效益和社会效益。中水道系统处理出来的水，成本比自来水高，价格比自来水低，但政府仍然斥资推广。

四、对我国的启示

我国现在面临着严峻的水危机，正在以历史上最稀缺的水资源和最脆弱的水环境支撑着最大规模的人口和经济发展。人均淡水资源量仅为2 200立方米，不足世界平均水平的1/4，有6个省、区（宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏）人均淡水资源量（不包括过境水）低于500 立方米。我们应当从国外寻求多种借鉴，东邻日本的水资源管理至少给我们以下启示：

1.加快水资源管理的思路调整和制度创新。我国水资源危机的重要原因在于思路陈旧，管理制度滞后。水资源管理包括水量管理和水质管理，日本在这两方面都富有成效。我国长期以来重水量管理，轻水质管理，每年有1/3的工业废水和90%的生活污水未经处理就排入河湖，以至于现在水质危机已经重于水量危机。在水量管理上，重供给管理、轻需求管理，重调水、轻节水，以至于出现调来的水不加爱惜，粗放使用，甚至大搞城市水幕、水墙等水景观，模拟“江南水乡”。在水质管理上，重工程治理，轻社会治理，重河湖水体的治理，忽视流域周围工、农业的减排治污及山林的养护，以至于污染源增多、加剧，河湖水体无法“洁身自好”。这方面，日本琵琶湖的全流域综合整治值得我们效法。

2.“多龙治水”一定要配合协同。我国和日本都是“多龙治水”，日本有8个部门，我们有水利部、地质矿产部、环保总局等14个部门，这是无可避免的。差异在于他们能够配合协同，我们显得群龙无首，各行其事。管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水体水质。流域管理与区域管理权限不清，步调不一，前者弱而后者强。这样的“体制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革加以解决，同时，还期望水法规体系的完善，像东邻那样依法治水、治污。2002年10月1日施行的修订后的《中华人民共和国水法》，比以前完备，但协调性仍然不够，水资源管理和水环境管理还存在冲突。至今缺乏国家层面上的统筹流域综合管理的法规，亟须通过立法加强流域管理的权限，在此基础上建立流域与区域的会商机制。

3.将“先污后治”尽快转变为治污在先。日本也走过“先污染，后治理”的弯路，但很快转变为治污在先，源头保护。我国至今没有走出“先污染，后治理”的误区。应该知道，我国已经没有“先污染，后治理”的资本，如果污染的局面得不到扭转，我国淡水资源将面临消失，我们将失去改正错误的机会，让几代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工业垃圾等，不让污染物质进水。日本将生活垃圾分为七类，分别处理、回收，而我国的生活垃圾至今尚未分类。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我们的垃圾深埋仍在不断污染地下水。日本对工业固体废弃物、旧家电、旧汽车回收利用，已发展成全球领先的“静脉产业”和循环经济，值得我们认真学习。

4.把水作为商品，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型管理体制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地区之间以及农业、工业、市政、水电等部门之间，应各自拥有不同空间、不同时间、不同用量的水权，同时拥有不同的排污权。建立水权制度，通过水权交易市场实现水资源的有偿使用和优化配置，这是一个世界性的难题，又是绕不过去的一道坎。水权制度包括水量、水质、时间、空间的考量，包括初始分配和后来的转让以及排污权转让等，其界定相当困难。国务院水利部2008年2月1日公布《水量分配暂行办法》，首次对跨省、区、市的水量分配以及省、区、市以下其他跨行政区域的水量分配原则作了规定，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。但怎样准确地计算水量，检测水质，适时分配，有序转让？还需要做很多的探索。水权交易容易使人过度追求经济利益而影响环境质量，怎样保持足够的生态用水？尚须深入学习日本等发达国家的经验。不同的流域应有不同的水权安排，不同的水价，应由各地政府与公众会商决定。现在越权取水以及用清洁的自来水冲洗汽车等浪费现象到处可见，应通过水权和水价加以遏制。

5.与日本开展技术合作，节水、治污。日本在节水、治污方面拥有先进的科学技术，我们要努力引进、消化、吸收、再创造。政府宜出台政策鼓励企业与日商合作、合资，生产各种节水、治污的产品、设备供应市场。我们自己也有一些节水、治污的技术和产品，应加强这方面的集成创新和原始创新，力求中日互补、双赢。

参考文献：

[1]郭培章，宋群.中外节水技术与政策案例研究[M].北京：中国计划出版社，2003.[2]娄鹏，刘建.东京下水道的可持续管理[J].水利发展研究，2007，（5）.[3]宋国君，徐莎，李佩洁.日本对琵琶湖的全面综合保护[J].环境保护，2007，（7）.[4]蓝楠.日本饮用水源保护法律调控的经验[J].环境保护，2007，（1）.[5]吕守军.日本两部分水价制度对我国的借鉴意义[J].现代日本经济，2005，（3）.[6]陈晨.中国水权制度建设大幕初开[N].科学时报，2008-04-02.[7]赵晓.中国要向日本学习什么[J].国际经济评论，2005，（11-12）.[8]成金华，等.关于中国水资源管理问题的思考[J].中国人口·资源与环境，2006，（6）.

第三篇：美国财产申报立法实践及对我们的启示

美国财产申报立法实践及对我们的启示

1978年美国国会通过的《政府行为道德法》对财产申报问题作了全面系统的规定。它对推动美国廉政建设、净化社会风气起到不可低估的作用。国家公职人员财产申报制度作为一项廉政建设措施,在我国施行已达 10年之久 ,却至今未能发挥其高效反腐的作用 ,反腐败斗争的形势依然严峻。究其原因在于我国公职人员财产申报制度本身存在诸多不完善之处 ,导致该制度无法发挥其应有的作用 ,严重阻碍了我国廉政监督建设的进程。至此 ,中国监察部副部长、国家预防腐败局副局长屈万祥 ,去年 9月 13日在国家预防腐败局成立新闻发布会上表示 ,中纪委监察部一直在抓紧研究财产公开申报制度 ,在适当时候将建立财产公开申报制度。笔者认为 ,在抓紧研究财产公开申报制度之时 ,应当积极借鉴美国的立法经验 ,结合近年来我国廉政建设的有益尝试,对我国现行的财产申报制度予以规范化和法制化 ,尽快建立具有我国特色的国家公职人员财产申报制度。

美国财产申报制度的立法实践

美国的官员财产申报制度 ,是特殊历史事件下的产物。1974年, “水门事件”东窗事发 ,时任总统尼克松被迫辞职。此后 ,美国政坛掀起了一股廉政风潮 ,针对尼克松执政时期出现的大量腐败滥权现象 ,一系列的制度改革应运而生。从此 ,凡担任公职的人员(包括候选人)必须接受包括财产申报的各种严格审查。1978年美国国会颁布了《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》),正式确立了官员财产申报制度。在该法实施前 ,美国也有官员财产申报制度 ,但官员只需向各机构内部申报,因此不能有效地起到监督作用。新的《政府行为道德法》则对财产申报问题作了全面而系统的规定。其主要特点是 :

第一 ,申报主体广泛。根据《政府行为道德法》的规定,所有在立法、行政、司法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况。具体内容是 :其一 ,被批准提名或参选总统、副总统职位的候选人;其二 ,由总统提名需经参议院批准的任职人员;其三 ,新当选或在任总统、副总统;其四 ,职薪高于 GS—15级以上的高级官员和雇员 ,薪俸为 0-7级或以上的军职人员 ,廉政署确定属于或同等于 GS-15级的人员;其五 ,行政法院法官;其六 ,特殊行业从事秘密工作或具有制订政策性质工作的雇员;其七 ,邮政总局局长、基本薪金相当于 GS—15级的邮政总局和邮资委员会的官员和雇员;其八,廉政署署长及各行政单位任命的廉政官;其九 ,政府特别雇员 ,即临时雇员在上一实际工作超过 60天的。

第二 ,申报内容具体翔实。主要由以下七大部分构成:其一 ,官员本人、配偶及受抚养子女的所有财产及这些财产所带来的收益。主要包括证券、债券、退休金、抚恤金、避税年金、个人储蓄、互助基金、房地产、自产粮食、牲畜、用于出售和投资的收藏品以及任伺用于投资或产生收入的财产。其二 ,官员本人、配偶及受抚养子女的房地产、证券、互助基金股票及其它证券的买卖和交换情况;其三 ,官员本人、配偶及受抚养子女所接受的食宿行乐方面的馈赠和款待、各种补偿及其他有价值的馈品;其四 ,官员本人、配偶及受抚养子女任何超过 1万美元的债务。其五 ,官员本人未来任职协议或安排、以及过去延续下来的安排 ,如继续参加养老金计划等。其六 ,官员在政府工作之外的兼职收入。其七 ,初次任职者要报告前两因个人服务而获得的 5000美元以上补偿的来源 ,必须注明款源的姓名和地址以及服务的性质。

第三 ,申报种类及时间科学严谨。在美国 ,财产申报人员是分层次、有重点、有区别的 ,联邦政府 250万雇员中,约 2万名政务官员的财产采取公开申报方式。他们的财产申报表一式三份 ,分别在本部门、道德署和白宫存档 ,任何公民都可申请查阅 ,但查询结果不得用于商业用途。秘密申报方式的材料不予公开 ,由各单位内部掌握 ,所填表格只存道德署备查。适用于大约 25万名中、下级官员和雇员。主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员。一般公务员不申报财产。按照为联邦政府服务的时限 ,财产申报又分为任职申报、在职申报和离职申报三种 :即任何将要担任法定需申报财产职位的人员 ,在任职后 30天之内必须申报本人、配偶以及所抚养子女的财产状况;在职官员和雇员每年 5月 15日之前 ,需要申报上一个个人、配偶和抚养子女的财产状况;离职官员和雇员 ,则需在离职 30天内递交离职财产报告 ,申报表上的签字和填报日必须为离职之后。

第四 ,受理机构权威性高。总统、副总统候选人、由总统提名参议院批准的官员向国会提名审查委员会和廉政公署申报;总统、副总统、独立检察官及其任命的人员、各单位廉政官向廉政公署申报;其他官员和雇员向本单位廉政办公室申报。在美国 ,廉政公署直接受总统领导 ,其主要职责是管理政府官员的财产审报事务和监督政府官员的道德行为 ,并向国会报告工作。

第五 ,处罚力度大。美国《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者 ,各单位可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼 ,法院可判处 1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人 ,可提出刑事诉讼 ,判处最高 25万美元的罚款或 5年监禁。违反利益冲突法的规定、参与与其经济利益有关系的事项的行为 ,判处 1万美元以下的处罚或 2年以下的监禁 ,或两项并处。

给我们的启示

早在 1994年 ,第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划,1995年 4月 20日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称《规定》)。2001年中央纪委和中央组织部又颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)等。但这些规定实际上是把官员的财产申报作为一种组织汇报 ,并不对公众公开 ,没有起到应有的预防和监督的作用。笔者认为 ,借鉴美国的立法实践 ,我国目前出台官员财产申报法 ,应着力解决以下四个方面的问题 ,即 :如何申报、如何公开、如何监督、违法如何惩罚等。本文对此提出以下几点参考意见 :

第一 ,扩大财产申报的主体和内容 ,解决如何申报问题。按照《规定》要求 ,目前我国官员收入申报的主体和内容都很狭窄。从主体上看 ,仅包括党政机关、事业单位、社会团体县处级以上领导干部及国有大中型企业负责人。而现在实际上能捞到“灰色”收入的公职人员不只是县处级干部 ,有些与经济活动联系密切或者在某方面有一点实权的公务员 ,很可能没有任何级别 ,也有机会受贿。所以,财产申报的主体不仅要包括所有国家公务员 ,而且要包括所有国家工作人员以及参照公务员标准掌握一定公共权力和利益资源的司法机关、政党组织、国有事业单位的工作人员。从内容上看 ,《规定》要求的财产申报内容仅限于官员本人的工资、奖金、津贴以及稿酬等劳动所得 ,这些仅仅是官员公开的合法经济收入情况 ,官员的灰色收入和黑色收入根本无法从这 4项收入中反映出来。应考虑强化两方面内容 :一是申报的内容应当是国家工作人员所拥有的财产而非仅仅是收入;二是申报的范围不仅包括个人所拥有的财产 ,还包括家庭共有的财产。具体包括财产申报人的近亲属(父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员)的财产 ,如果按照《民法通则》界定的“财产”范畴 ,就是要将官员个人及其近亲属的动产、不动产、债权、债务等一并纳人申报范围。申报时也该写明财产名称、价值、位置 ,还须注明来源、估价方法、变更情况等。

第二 ,需要设计科学的申报种类和时间 ,解决如何公开问题。按照《规定》的要求 ,目前财产申报材料报送相应的上级组织人事部门备案即可 ,这实际上是向组织汇报 ,而不是报告公众。从美国的财产申报情况来看 ,财产申报制度是一个 “阳光法案 ” ,立法的目的是要让公务员的收入公之于众。所以 ,我国财产申报的种类和时间安排应当设计得科学、严密。首先 ,财产申报表公开应当分层次、有重点、有区别的对待。对于担任领导职务的公务员和直选官员 ,其财产申报表应完全公开 ,即 :由受理机关置于法定场所,公众办理相关登记手续后即可查询、复印 ,也可以在当地的政府网上发布或者通过官方报纸刊载。一般公务员的财产申报 ,无需向公众公开 ,所填表格只存受理机关备查。其次 ,按照公职人员服务的时限 ,财产申报可分为任职申报、在职申报和离职申报三种 :任职申报需在任职后 30天之内;在职官员应在每年 12月 31日之前;离任官员不仅要接受离任审计 ,而且必须接受家庭财产核查 ,则需在离职 30天内递交离职财产报告表。

第三 ,增强受理申报机关的权威性和健全执行机制 ,解决如何监督问题。按照《规定》要求 ,各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报 ,并报送相应的上级组织人事部门备案。这样 ,一方面 ,申报受理部门缺乏权威性;另一方面 ,因为没有相对独立的负责财产申报制度的执行监督机关 ,各个行政机构自行其事 ,缺乏统一性。如此一来 ,监督难免流于形式。财产申报制度要想成为一项行之有效的预防机制 ,必须增强财产申报受理机关的权威性和执行力。目前可考虑建立一个规范的、独立的受理和执行监督机构 ,即在国家预防腐败局下设一个“预防贪污腐败中心”专门负责财产申报的受理和执行监督。比如 ,被人大提名的官员 ,都必须填写好财产申报表接受 “预防贪污腐败中心”的调查核实,确无利益冲突或已解决好利益冲突问题者 ,才会获得正式提名。在这个过程中 , “预防贪污腐败中心”的工作是合作性、建设性的。人大审查通过正式任命该官员后 , “预防贪污腐败中心”还要跟踪监督其履行承诺的情况。

第四 ,加大处罚力度 ,解决违法如何处罚问题。按照《规定》 ,官员不申报或不如实申报财产情况 ,所面临的只是批评教育或一般的党纪政纪处分 ,处罚力度之轻使财产申报制度的权威性荡然无存。建立健全官员财产申报制度 ,就是要增加官员不申报和不如实申报的成本。具体而言 ,对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者,各单位可对当事人直接进行处罚 ,即纳入考核和职务晋升考核标准。检察院可对当事人提出民事公诉 ,法院可判处 1万元以下的罚款;对故意提供虚假信息的人 ,可提出刑事诉讼 ,对此《刑法》中应增设不如实申报财产罪。

第四篇：巴西现代烟草农业启示

巴西现代烟草农业启示

日期：2007-12-25作者：常远程来源：南阳市政府

应环球（巴西）烟草公司（UNIVERSAL）和巴西烟农协会（AFUBRA）邀请，以南阳市副市长姚龙其为团长，由各重点产烟县主要负责人组成的烟草生产考察团，于11月中旬到巴西烟草主产区南大河州（Rio Grande do Sul）的桑塔·克鲁斯市（Santa Gruz）进行访问、考察和学习。考察团实地考察了巴西烟草大田种植情况、机械化作业设备、烘烤设备及烤后烟叶外观品质，参观了普瑞铬（PREMIVM）烟叶复烤加工厂，听取了普瑞铬技术部人员关于巴西烟草生产概况、种植技术、烘烤技术以及组织管理等方面的介绍；此外，考察团还访问了部分烟农，拜访了巴西烟农协会及有关方面的领导，并与相关人员进行了广泛交流，受益匪浅。

一、巴西烟草生产概况

巴西位于南美洲的东部，东临大西洋，属热带、亚热带气候，国土面积854.7万平方公里，约占南美洲总面积的46%，为世界第5大国家。巴西为联邦共和国，行政区划为28个州，下设县市，葡语是官方语言。巴西人口1.7亿，居拉美首位，世界第六位，其中，农业人口约占15%。巴西重视外向型农业的发展，农业是巴西经济的重要支柱（约占GDP的35%），农产品出口创汇能力很强，是世界第六大农产品出口国，主要农产品有大豆、咖啡、烟草、蔗糖、肉类等；小麦、大米依赖进口。

巴西幅员辽阔，土地宽广，自然条件优越，造就了烟草得天独厚的生产优势。巴西全境森林覆盖率高，植被保护完好，土地肥沃，一般为沙壤土和沙土，有机质含量1%～3%，PH值5.0～6.3。烟区年降雨量2000毫米，烟草大田生产期间降雨量1000毫米左右，且分布均匀，全年平均气温为18.1℃，最热月（1月）平均气温21.8℃，最冷月（七月）平均气温15.3℃，全年基本无霜，无明显的寒冷冬季，适宜烟草生长的季节较长。

巴西烟草种植主要分布在南部的三个州，约占总量的95%以上，他们是南大河州（又名里奥格兰德州）占50%，圣特卡塔琳娜州（SantaCatarina）占33%，巴哈那州（Parana）占13%。近年来，巴西烟草年种植面积稳定在42万公顷左右，总量约8.6亿公斤，涉及16万户家庭农场，其中，南大河州8万户、圣特卡塔琳娜州5.7户、巴哈那州2.3万户，户均种烟2.6公顷，平均单产2047公斤/公顷（136.5公斤/亩），烟叶每公斤售价4.56雷亚尔（约合人民币17.1元）。

巴西1969年开始出口烟叶，随着科技进步，烟叶质量有较大幅度的提高，出口量也不断增加，1993年巴西烟叶出口量跃居世界首位。目前，巴西烟叶生产量居世界第二位，出口量居世界第一位，烟叶年出口量占世界烟叶贸易量的40%，占其总产量的80%，出口的主要市场是欧洲、亚太、北美、拉丁美洲、非洲和中东，年出口额达18亿美元，烟叶出口是巴西出口创汇的主要来源之一。

巴西烟草种植和经营全部由跨国烟草集团和私营烟草公司来运作，最大的五个公司分别为苏萨·克鲁兹（SOUZA CRUZ，英美烟草公司（BAT）所属）、环球（UNIV ERSAL）、德孟（DIMON）、大陆（TRANS—CONTINENTAL）和巴西联合烟草公司（ATC），五大公司占巴西烟叶交易量的80%以上。巴西境内有五家卷烟厂，苏萨·克鲁兹公司拥有两家，卷烟市场占有率81%，菲莫公司拥有一家，市场占有率7%，剩余为其它公司共用占有。

二、巴西现代烟草农业模式

巴西政府不直接参与烟草生产的组织管理，主要由烟草公司运作，烟农协会参与，实施“公司十农户”的管理模式。巴西的生产基础，我们与之不同；他们的运作模式，我们也与

之不同，但是他们在烟草生产中的许多做法和宝贵经验，的确值得我们学习和借鉴，通过实地参观，深入了解，主要有以下几点：

（一）种植布局实现规模化。巴西烟草规模化种植体现在两个方面：一方面，区域规模化。全国烟叶产量的95%以上集中在东南部的南大河州、圣特卡塔琳娜州和巴哈那州，这三个州分别占全国总量的50%、32%和13%。另一方面，生产规模化。目前，巴西烟草种植面积42万公顷左右，有16万户家庭农场，户均种烟2.6公顷（39亩），约占烟农平均拥有土地17.5公顷的15%，户均烟叶产量5320公斤，户均种烟收益2.4万巴币（折合人民币9.1万元）。烟草规模化种植的实施，使生产主体与资源优势得到了有机结合，种烟收益实现了最大化。

（二）生产过程实现生态化。巴西政府、烟草公司和烟农对农业生态环境保护、耕地用养结合的意识很强。一是鼓励烟农对耕地进行轮作。主要轮作方式有：烟草—玉米—牧草—烟草；烟草—大豆—牧草—烟草。玉米秸秆直接还田，增加土壤有机质；牧草常种的是ORS，可做饲料，也可作绿肥使用。二是推广免耕或少耕法。尽可能减少对土壤的翻动和土壤结构的破坏，增加土壤的覆盖和有机质的积累，减少土壤流失，涵养土壤水分；同时还可减少烟用劳力投入。三是大力倡导病虫害综合治理（IPM）。自20世纪80年代以来，巴西各大烟草公司大力推广使用抗病品种和生物农药制剂，减少化学农药的使用次数和用量，充分发挥自然生态系统的调控作用，减少农药残留，提高烟叶的安全性。

（三）技术运用实现科学化。巴西烟草生产有一套先进技术和技术推广体系，如：在品种上，由苏萨·克鲁兹公司遗传育种中心、布菲金种子公司和德孟公司育种中心三家承担育种任务，围绕市场确定育种目标；种植品种多样化，满足市场对多种质量特点烟叶的需求；全面推广烤烟杂交种，充分发挥杂种优势。在育苗上，全部采用漂浮育苗技术。在施肥上，一律采用测土配方施肥。烟草公司对栽烟土壤每3年免费监测一次，每4公顷取一个土样，并建立土壤信息档案，跟踪土壤肥力变化，及时调整施肥量；科研部门根据烟株营养需求和需肥规律提出施肥方案，所需肥料由厂家生产专用肥料直接供应。此外，大田移栽、田间管理、采收与烘烤都有严格的操作规程（GAP），以保证烟草整体生产水平的不断提高。

（四）田间操作实现机械化。为了降低生产成本（主要人工费用），巴西在烟草生产上，注重作业机具的创新、研发和推广。目前，在耕作、管理、烘烤等环节基本上实现了机械化、自动化。我们在考察参观中亲眼看到生产上使用的起垄施肥机、移栽器（机）、绑烟上竿缝纫机、简易的托盘剪叶器、剪叶机等，大大提高了工效，降低了劳动强度和生产成本，特别是在烤房上安装的温湿度自动报警器和恒温自动控制装置等，准确调整和控制炕房内的温湿度，保证了烘烤质量。

（五）组织模式实现社会化。一是发挥烟农协会的核心作用。巴西烟农协会是国际烟农协会的成员之一，是由烟农自发成立的社会性民间组织，目前已有90%的烟农入会。烟农协会代表烟农与烟草公司共同商定烟叶收购价格，协调解决烟农与烟草公司之间的烟叶等级争议和合同纠纷等；给烟农提供灾害保险，为遇到重大困难的烟农提供资金支持和帮助；向烟农提供优质廉价的物资供应，如化肥、农药、农具等；进行烟草生产成本调查，协调烟农意见，代表烟农利益参与有关事务。二是发挥烟叶价格的杠杆作用。每年在烟叶收购价格谈判前，烟农协会、烟草贸易协会（代表烟草公司利益，现成员由14家烟草公司组成）双方都要独立进行烟草生产成本调查，调查是按照规定的方法和程序进行的，测算出平均生产成本和平均边际利润，在此基础上，双方在政府的指导和监督下协商制定新的烟叶收购价格。这样比较好地兼顾了双方利益，一方面，烟农可以获得比种植其它作物高几倍的收益，使烟农有种烟积极性，并愿意按照烟草公司要求提高种植水平和烟叶质量；另一方面，巴西烟叶在国际市场上有价格、质量的竞争优势，使烟草经销商获得丰厚的经营利润，可以说价格机制是烟农和烟草公司双赢的结果。三是发挥产购合同的约束作用。巴西各个烟草公司每年都根据国外烟叶市场需求和烟叶库存量，拟订下年生产计划，包括种植面积、产量指标、质量指标及生产技术，把任务分解到各个产区，然后再分别落实到农户，烟草公司直接与烟农签订产购合同，明确双方责任和义务，建立了紧密型的合作关系。公司根据农户的土地、劳力、烤房设施和技术水平，选择签约农户；农户则根据服务质量和技术指导水平选择签约公司，实施双向选择，提高合同的执行质量。烟农按合同规定和技术要求种植烟草，烟草公司必须依级按价收购烟叶。个别合同纠纷由烟农协会及时帮助调解，很少进入法律程序。

（六）公司服务实现全程化。巴西几大烟草公司之间既有合作，又有竞争，合作主要表现在协调统一烟叶收购价格和公共社会事务处理上，竞争主要表现在为烟农提供优质生产技术服务和廉价生产物资供应、烟叶加工与贮存技术、国际市场的推销能力三个方面。特别是对烟农的服务，各自发挥优势，打好服务品牌，在烟草生产期间，烟草公司为烟农提供全过程的物资供应、技术指导和信贷支持服务。如，向烟农无偿提供烟苗或种子；以低廉优惠价格向烟农提供充足适宜的化肥、农药等生产物资，物资贷款待烟叶收购时扣回；为烟农提供无偿烟草栽培、采烤、分级以及化学用品使用技术指导与培训；为烟农提供季节性的无息或低息生产贷款，在烟农交售烟叶时扣还；为烟农在银行申请贷款提供担保；烟叶收购时，由烟草公司租用卡车约时上门，免费运走烟农分级后的烟叶，为烟农售烟提供方便等等。

（七）保障机制实现多元化。巴西为了有相对稳定的种烟农户、相对稳定的种植规模，建立了较为完善的烟草生产保障体系，以解决烟农后顾之忧，除上面提到过的烟草公司在物资供应、资金信贷、无偿服务等方面外，巴西还健全了技术推广体系和社会保障体系。首先，具有完备的技术推广体系。烟草公司每个技术包干负责100～150户烟农，总面积约340公顷，包括与农户签订合同，进行技术指导，技术措施落实。技术人员每年要访问每个农户6次以上，帮助解决技术难题，并取得农户的签名承认，烟农有问题可随时电话联系，对技术人员服务不满的，可向公司投诉；烟草公司还派出巡视员监督技术措施的落实，发现问题及时纠正；每年对烟农培训2～3次，并召开技术研讨会，相互交流经验，提高烟农技能。其次，具有健全的社会保障体系。因为烟草生产风险大（主要是冰雹袭击、炕房火灾等），保险公司不愿意承保。巴西烟草保险是由烟农协会承担，烟农按当年种烟收入的1/30交纳保险费，如因自然灾害遭受绝收损失，烟农每株烟可获得相当于60克BO1（上部一级）烟叶价值的赔偿。如当年受灾害损失，则烟农在第二年只须交50%的保险费。其三，具有多项的辅助保障措施。如，烟农人身伤亡保险、养老保险等。为培育职业烟农，烟农交纳烟叶交易额的2%作为养老基金，60岁之后便可享受社会福利保障，彻底解决烟农的后顾之忧。此外，由于巴西通货膨胀率高，烟草公司还为烟农提供一些通货膨胀补贴，减少烟农的损失。

三、几点启示与建议

此次巴西之行，通过实地考察，详细了解，深入思考，使我们对巴西现代烟草农业模式有了更深的认识，更多的收获。“他山之石可以攻玉”，先进烟区的做法启迪着我们的思想；“博观而约取，厚积而薄发”，先进烟区的今天昭示着我们的明天，结合南阳实际，特提出以下几点建议：

（一）优化种植布局，探索规模生产路子。巴西烟草种植相对集中，且具有一定规模，使得资源要素与生产要素得到合理配置，而我们的烟区具有区域性和分散性的特点，生产规模小，集中度不够，使知识、资金、自然资源很难实现优化配置，使得烟区、烟农缺乏自我发展能力和市场竞争能力。因此，要适应烟草发展趋势和要求，大力调整种植区域，使烟草种植向烟农素质高、烟叶质量好、生产水平高的产区集中，重点把握好两个方面工作：一是建好基本烟田。根据南阳市烟草生产恢复发展三年规划，全市建立基本烟田50万亩，各县市、乡镇要依据本地烟草产业的发展规划，确立好基本烟田，并制定严格的保护措施。二是搞好土地流转。在烟草生产还没有完全市场化的形势下，县市、乡镇政府要发挥好烟草生产的组织协调作用，在基本烟田区域内，搞好土地流转的各种形式探索，尽快培育一批专业乡、专业村和专业户，提高烟草生产的专业化水平、组织化程度和产业集中度，形成准农场化规模生产方式。

（二）实施管理创新，探索“公司+农户”经营路子。巴西“公司+农户”的管理模式较好地解决了工业、农业和商业之间的关系。农业根据工业需求，生产高质量的烟叶，商业给农业以物资、资金和技术上的扶持，烟叶生产量、烟叶质量、技术措施、扶持办法等各项条款以合同形式签订下来，由烟农协会监督执行，双方都能遵守执行，改变了单纯的买卖关系，烟农得到了实惠，烟草公司得到符合需要的优质烟叶，是名符其实的“订单农业”，实现了双赢。目前，应在国家烟草专卖体制下，发挥市场调节作用，积极探索“公司+农户”的烟草生产路子，使烟草公司与烟农形成利益共同体，烟草公司为烟农提供全程服务，烟农按烟草公司要求进行生产，并建立对烟农信用和等级考评机制；按照自愿互利、民主管理的原则，引导、扶持烟农成立烟农合作社，推行烟农自我服务、自我管理、自我约束的管理模式，形成烟草公司联合作社，合作社带烟农的发展路子；进一步完善烟叶产购合同，建立起烟农与烟草公司依靠合同联结起来的紧密合作关系，只有这样，才能做到计划种植，合同收购。

（三）依靠科技创新，探索质量特色路子。巴西烟叶多年来出口量稳居世界之首，主要原因是烟叶质量好而稳定，且能生产出具有不同质量特点的烟叶，满足市场需求，这除了自然因素外，一个主要的根源是，巴西把科技的综合运用贯穿于烟草生产的全过程。受此启发，南阳烟叶要想在激烈的市场竞争中占领国内市场，走向国际市场，必须大力开展自主研发、自主创新工作，不断引进、消化和吸收先进理论成果和技术，提高产品的科技含量，打造浓香型特色烟叶品牌，提高市场的核心竞争力。首先，要产研相结合。与大专院校和科研院所建立长期的合作关系，利用科研单位良好的人力、科技资源作为技术创新的强大后盾。其次，要研发做孵化。组建并充实本地技术中心的软硬设施，立足自我，自主创新，搞好烟田连作障碍因素与对策、水资源利用与调控、提高烟叶产质、先进烘烤工艺等项目研发，突破南阳烟草发展的“瓶颈”制约，为产业的持续发展提供技术与成果储备。其三，要推广促发展。搜集、筛选、组装、集成、示范、推广国内外高新技术，实施烟草农业标准化生产（GAP），加快先进实用技术的转化应用速度。如漂浮育苗、土壤改良、合理施肥、科学采烤等，把科技对生产的贡献份额提高到一个新的水平。其四，要培训提素质。建立“金字塔”型的培训体系，强化技术人员责任和考核，彻底解决烟农素质偏低、技术应用不到位的问题。

（四）实施专业分工，探索减工节本路子。针对劳动力成本提高，烟草生产比较效益降低和烟草生产组织形式深刻变化的现实处境，必须不断改进烟草生产方式，紧跟现代烟草农业的发展要求，积极试点推广机械化作业机具的运用，推进生产手段由手工劳动为主向机械作业转变，引进和开发适合我市实情的中小型农业机械，并以此为基础组建机械化服务队伍，彻底降低劳动强度，提高劳动效率。对于烟用农机具的购置可实行农机部门和烟草部门共同补贴办法，由乡镇政府统一管理、集中安排、单机核算。同时，鉴于目前我市烟草生产从育苗到烘烤的各个环节，都是千家万户分开进行，不仅增加了烟农的劳动强度和技术难度，更不利于向现代烟草农业转型。要探索烟草生产方式由以分散经营为主向社会化服务转变，学习借鉴巴西等先进烟区的经验，结合我市实际，扩大集约化育苗、商品化供苗比例，推行烟草病虫害统防统治服务，推广专业化烘烤服务。

（五）注重环境保护，探索持续发展路子。目前，我市烟区土壤地力普遍下降，有机质含量偏低，加之掠夺性开发经营，造成烟叶产量降低、品质变差，浓香型烟叶特色不明显。巴西在培肥地力，保护农业生态环境方面的做法，值得我们学习和尝试。为此，要引进抗病品种，从品种上解决病害问题，特别是病毒病、根茎类病害；要增施有机肥，协调土壤养分供应，解决化肥烟问题；要推广秸秆还田、种植绿肥、土壤免耕等措施，增加土壤有机质含量，培肥地力，改善烟田生态环境；要全面普及病虫害综合防治技术，提倡生物、农业和物

理措施防治病虫害，减少化学农药的使用次数和用量，降低农残；要强力推行合理轮作模式和保护栽培措施的落实。

（六）健全保障机制，探索降低风险路子。烟草生产周期长、风险大，属于农业生产中的弱质产业，烟农种烟承受着市场和自然的双重风险，特别是今年烟草生产遭遇的前旱、中病、后涝等严重自然灾害，造成部分地方烟叶绝收，烟农损失残重。因此，要从保护农民利益出发，建立烟草生产风险基金，资金来源由政府、烟草公司和烟农共同出资，由县市集中管理，专款专用，对冰雹、洪涝、干旱、病害等自然灾害造成烟叶绝收或重大损失的烟农进行一定的救助，稳定烟农种烟情绪；同时，对长期种烟的职业烟农，建立社会养老和医保机制，解决烟农的后顾之忧。

第五篇：巴西农业保险发展经验及其对中国的启示

巴西農業保險發展經驗及其對中國的啟示

2009年12月23日 14:49 來源： 中國保險報 【字體：大 中 小】 網友評論

中國和巴西在許多方面十分相近，二者分別為亞洲和美洲最大的發展中國家，農業在國民經濟中均佔據著舉足輕重的作用。2007年巴西農業增加值占全國GDP的比重達23.9％，2008年農村人口約占總人口的23％；2008年中國第一產業在全國GDP中的比重為11.3％，農村人口占比高達54％。兩個國家幅員均十分遼闊，區域經濟也具有相似性，國內不同地區的農作物、地理特徵和風險概況差別較大。因而，巴西農業保險的發展經驗對我國具有一定的借鑒意義。

巴西農險發展概況

巴西農業保險發展歷史悠久。早在1938年政府就開始實施雹災保險計畫，但起初運作並不太理想，賠付率一度高達380％以上。1954年，巴西在南美率先啟動多重風險農作物保險（Multi-peril Crop Insurance，MPCI），該保險是由政府主導的、屬於實驗性質的計畫。1973年，針對農業貸款大規模違約情況，政府開始出臺農業生產保障計畫（Program of Guarantee for Agriculture Activities，PROAGRO），將農業保險保障擴展到所有地區和農作物。該計畫由巴西政府農業部、財政部、中央銀行等組成管理委員會，政府每年從財政預算中撥出一筆資金作為該計畫的基金。參加該計畫的農民要交納一筆“附加費”，然後農民可以從銀行得到該計畫下的優惠利率貸款。同時，該計畫對貸款銀行提供保險保障。在上世紀90年代初，由於該保障計畫遭受巨額虧損，政府不得不對計畫進行了縮減，保額大幅降低而費率大幅上揚。此外，有小部分的農業保險由商業保險公司提供，主要集中在南部和東南部地區，例如1998年的新型蘋果保險，1999年的釀酒和鮮食葡萄保險，2000年大豆、棉花、小麥等大面積農作物保險，但覆蓋面一直很窄。到2001年巴西農業保險的規模僅有8.1千萬雷亞爾。

巨災事件推動了農業保險市場的發展：2003年4月和2004年5月連續兩次大的乾旱導致政府災害救濟支出急劇增加，最後政府同意加大對農業保險的政策扶持力度，對保費給予50％的補貼。此外，針對農業貸款，政府開始強制貸款受益人投保多重風險農業保險（MPCI）。2008年政府保費補貼達1.58億雷亞爾，大部分用於農業保險。巴西農險支持政策

（一）農業保險保費補貼計畫

2003年12月19日巴西國會通過法律、2004年6月29日政府頒佈政令，開始實施農業保險保費補貼計畫（The Rural Insurance Premium Subvention Program，PSR），該計畫的指導方針是：促進農業保險的廣泛運用，充分發揮農業保險的收入穩定機制作用，引導農戶使用恰當的農業技術，推動農業企業管理的現代化。該計畫於2005年11月中旬開始運作，主

要保障七種農業品種。2006年，保費補貼範圍又擴大所有的農作物、牲畜、水產和林木。另外，政府還採取一系列與農業保險保費補貼相配套的政策措施。

1〃信貸額度的擴大。對於願意購買農業保險的農戶，享受利率優惠 的生產資料貸款額度將可以增加15％。

2〃農業保險保費融資。政府承擔了部分保費，其餘部分可以從農業貸款中直接扣除，這樣在收穫季節前期農戶就無須用自己的資金進行繳費，從而可以提高自身的流動性。3〃再保險市場的開放。2007年1月巴西國會通過法案同意將巴西再保險市場向國際再保險公司開放，取消了巴西再保險公司（IRB-Brazil Reinsurance Institute）的專營權，從而有利於促進競爭、推動再保險市場的發展，可以降低費率並通過引進國際先進再保險技術提高保險服務品質。

根據巴西農業部門預測，在政策推動下，2008/2009收穫期巴西農業保險覆蓋面有望達到耕種地區的10％。

（二）農業保險穩定基金

1954年巴西政府建立了農業保險穩定基金（The Agrarian Insurance Stability Fund），用於保障農業巨災風險、支持保險市場穩定。該基金由政府委託國家再保險公司（IRB）管理，基金來源主要有兩個方面：一是國家財政預算；二是農業保險公司50％的淨利潤。農業保險基金如果出現虧空，由國家財政給予補貼。

為進一步支持保險公司應對巨災風險，2008年5月，巴西政府當局向國會提交了一項“農業保險保費補貼計畫”的補充法案，擬建立“巨災保障基金”支持保險公司或再保險公司應對巨災風險，從而推動氣候多變地區農業保險的供給。根據法案，銷售農業貸款相關保險業務的保險公司必須參加“巨災保障基金”，該基金提供100％和250％損失率的雙超賠層保障。

巴西農險發展經驗的啟示

（一）對農業保險進行立法支持

農業保險具有很強的社會性和公共性，一般被界定為介於私立部門和公共部門之間，許多國家均對農業保險予以立法支持。早在2003年，巴西就頒佈了專門針對農業保險的相關法律，之後還陸續通過了多項補充法案，反映巴西政府對農業保險的高度重視。我國《保險法》第一百八十六條規定，“國家支援發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定”。然而時至今日，我國的農業保險立法仍然空白。雖然中央和許多地方出臺了政策性農業保險方案，但這些方案大多為短期的財政補貼政策（有效期一般為一個），農業保險政策支持缺乏可持續性。通過立法將農業保險政策支持上升到法律層面，有利於構建農業保險發展的長效機制。

（二）有效整合農業信貸、技術推廣和保險政策

巴西政府將參加農業保險作為優惠利率農業貸款發放的條件之一，同時注重農業風險的事前控制，積極推廣農業先進技術，提倡“科學種田”。從九十年代開始，巴西政府通過各級農業研究機構對全國各地農業生產條件進行了普查，繪製出各個地區的農事圖，作為國家農業生產的指導依據。保險公司要求農民必須根據國家生產指導進行農事安排，否則保險公司不予賠償。在“農業生產保障計畫”下，如果農戶將至少15％的生產成本投入到現代化生產資料（如肥料或改良種子），保險費率可以降低1個百分點。通過結合農村信貸、生產技術推廣和保險政策等, 把支援農業資金投入與保障農業風險結合起來，既可以擴大農業生產，也有利於減少災害事故的發生和保險金支出，從而促進農業保險的長期“良性”運轉。

（三）基於農業全過程風險管理的保險產品設計

當前，我國絕大部分農業保險產品僅保障生產過程中自然災害所造成的農作物產量減少或牲畜死亡損失，而事實上農戶在農產品（000061）運輸、銷售過程同樣面臨著風險，特別是農產品價格波動，保障此類風險的農業保險產品在我國基本處於空白。保險公司應樹立起基於農業全過程風險管理的保險產品設計理念，積極創新，努力滿足農戶多元化風險保障需求。

（四）農業保險經營成本管控。

我國許多農業生產地區（特別是南方）位元處山區，分佈廣泛，且往往交通不便，承保及損失評估程式緩慢且費用較高，導致農業保險運營成本加大、農業保險價格偏高，對農戶缺乏吸引力。巴西農業保險也面臨著類似問題，對此國際再保險公司瑞士再建議可以應用衛星圖像或天氣參數等技術，還可以使用天氣指數保險等新型農業保險產品。另外，還可以加強與銀行、農業合作社、農業企業等仲介組織在保險宣傳、承保和理賠等環節的合作，努力克服農戶分散、交通不便等難題，從而實現降低運營成本的目的。

（五）夯實農業保險發展的基礎。

一是提高農戶的保險意識，這是一項系統性的長期工程，須由保險公司、銀行、政府及非政府機構多方共同完成。二是做好農業災害數據積累。目前各地自然災害及損失資料分散在氣象、民政、農業、保險公司等部門或單位，且資料積累有限，不利於農業風險的科學評估。可以由地方政府牽頭，搭建農業災害及損失資料平臺，組織梳理、整合各部門相關歷史資料，制定並實施統一的災害及損失統計制度，努力夯實農業保險資料基礎。

（六）建立農業保險巨災風險分散機制。

當前許多地區農業保險業務量小、精算基礎薄弱，利用再保險進行風險轉移的難度較大，可以通過財政預算安排等管道建立農業保險巨災準備金，在出現巨災超賠時動用準備金進行賠付，有利於農業保險的穩定運營，且有利於提高保險公司的承保能力。