农村基础教育管理体制改革的“河北模式”及其评价??[精选合集]

第一篇：农村基础教育管理体制改革的“河北模式”及其评价??

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 农村基础教育管理体制改革的“河北模式”及其评价

作者：王慧

来源：《河北大学学报·社科版》2014年第04期

摘 要：新中国成立后，我国农村基础教育实行国家统包、县级教育行政部门负责的管理体制。改革开放以后，农村教育管理体制与农村经济、社会发展不相适应的矛盾日益突出，改革现有管理体制，调动地方政府和人民群众办学的积极性，成为农村教育发展的必由之路。1982年，河北省率先打破国家包揽的格局，在全省范围的对农村基础教育管理体制进行了改革，被称为“河北模式”。对这一改革的缘起、改革的主要内容、改革的发展过程以及改革所取得的成效和影响进行全面爬梳，并对其经验和存在的问题加以总结和反思。

关键词：20世纪80年代初；河北省；农村基础教育管理体制；改革；评价

中图分类号： G529 文献标志码：A 文章编号：1005-6378（2014）04-0072-05 教育管理体制，即国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称[1]749，它涉及教育系统的机构设置、职责范围、权利划分和运行机制等方面，包括教育领导体制、办学体制、投资体制和师资管理体制，是教育系统得以运行的保障。农村基础教育管理体制决定着农村中小学发展的方向和程度，是决定农村基础教育发展的关键和核心因素。

新中国成立后，农村基础教育主要实行国家统包、县级教育行政部门负责管理的体制，这一体制对贯彻党的教育方针、有计划有步骤地改造旧学校发挥过重要作用，但它突出弊端是县教育主管部门统得过多，管得过死，责任划分不清。在实际执行过程中，农村中小学经费的筹措、教学条件的改善以及落实民办教师的待遇等问题，要依靠乡政府组织群众去解决，而乡政府对学校的人事、财务、教学等又无权实施必要的管理，结果形成了教育主管部门无力办教育、乡镇政府无权管教育的“条块”分割现象，致使农村中小学许多实际困难长期无法解决，严重限制了农村基础教育的发展。1982年，河北省在全国率先打破国家包揽的格局，在全省范围内对农村基础教育管理体制进行了改革，有学者称之为“河北模式”[2]178。本文对此次改革的缘起、主要内容和发展过程、以及改革取得的成效和影响进行全面爬梳，并对其经验和存在的问题加以总结和反思。

一、改革的缘起

1978年12月，中共中央召开了十一届三中全会，做出将全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的决策，实现了历史性的伟大转折。同时，全会做出《关于加快农业发展若干

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 问题决定（草案）》，提出了25条农村改革的政策，启动了农村经济改革。1979年，十一届四中全会做出《关于加快农业发展若干问题的决定》，明确农村经济体制改革的中心环节是建立健全农业生产责任制。到1981年，“全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”[3]994。河北省农村也普遍推行了各种形式的联产承包责任制，农民收入有了较大幅度提高，极大地调动了农民的生产积极性。

随着农村经济发展步伐的加快，广大农民深刻地感到没有科学文化知识难以脱贫致富，因此，他们迫切要求办好农村中小学，培养有文化、懂技术的人才。但当时河北省农村劳动力的文化水平很低。河北省是一个农业大省，80%的劳动力在农村，1982年，全省文盲、半文盲占人口总数的1/5强，其中青少年文盲就有300万人之多[4]15，他们多集中在农村。更为严重的是，当时河北省农村中小学校发展陷入困境，步履艰难，突出体现在这样几个方面：

一，办学条件差。大多数农村学校破破烂烂，就连经济条件较好的藁城县还有300多间危房，课桌椅缺口3200多套，教学仪器、图书资料、文体器材除县城中学有一部分外，农村中小学基本没有

[4]16。1982年，全省中小学危房面积达98万平方米，课桌、凳缺口270万套，农村学校的教学仪器甚至一无所有，“黑屋子、土台子、泥孩子”就是农村小学的真实写照。

二，教育质量不高。1982年，河北省140个县中只有18个县基本普及了小学教育，小学毕业生的合格率在40%左右，初中毕业生的合格率仅为20%[4]15。

河北大学学报（哲学社会科学版）2014年第4期

王 慧：农村基础教育管理体制改革的“河北模式”及其评价

三，教师待遇低下。民办教师的待遇难以落实，在实行生产责任制后，教书与种田的矛盾使很多教师不安心教学工作，忙于耕种责任田，甚至出现了农忙时节不少“老师种地，学生自习”的现象，严重影响了正常的教学工作。

多年来，农村基础教育实行国家统包、县级管理的体制，这一体制在实施过程中，出现了国家财力不足、责权划分不清等问题，一方面，国家包揽容易导致乡村干部、群众产生依赖思想；另一方面，国家教育投入不足，乡村干部想管也管不了，群众办学积极性不高。现行的管理体制不仅无法缓解河北省农村基础教育的“贫血症”，反而使农村基础教育陷入了恶性循环困境。

国家统包的管理体制和中小学低劣的办学水平，与改革开放后农村经济、社会发展的要求以及农民的脱贫致富的愿望相去甚远。如果不能尽快改革农村基础教育管理体制，摆脱这一困境，就会成为农村经济改革的羁绊，阻碍农村经济和社会的发展。

二、改革的主要内容和进程

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（一）改革的主要内容

1982年12月至1983年2月，时任河北省委书记高扬（1909-2009）先后到河北省廊坊、保定、衡水等5个地区的十几个县进行调查研究，认真倾听广大农民迫切要求办好农村中小学的心声，深入了解农村中小学的办学情况。在全面剖析现行基础教育管理体制的利弊、汲取广大农村干部、群众意见的基础上，他撰写了《关于办好农村中小学的意见》[5]129，主要包括八方面内容：

1.将小学、初中划归民办，即分别由农村社队负责办；高中、师范、农中、其他职业中学及每县

一、两所或三、四所作为示范的初中由国家办。2.取消民办教育的补助费，将这部分经费用于国办学校。

3.划归民办的中、小学原由国家支付工资的教师改为由社队发工资，连同原民办教师的工资，实行随学校所在社队农民收入“水涨船高”的浮动办法，或实行由各县规定最低工资限额，在限额以上随学校所在社会农民收入浮动的办法，或实行固定工资之外另外补贴奖金的办法，以提高教师的实际工资水平。原国办教师如果所得工资低于原工资（包括补助费、福利费）其差额可由国家补贴。

4.国办、民办的所有教师应实行普遍轮训、定期考核、淘汰和实行招聘的制度。每县都应创办师范学校，输送新的、高水平的师资。

5.民办中、小学的校舍、教具、图书、实验仪器及文体用品等，应迅速按国家规定标准修建和购置，其经费连同教师工资应采取社员公议，动用社队原有公共积累、提高社员生产提留比例及酌量增收学杂费等办法来解决。

6.农村社队都应组成教育委员会，由热心教育的、在社队有威望的人员参加，在社（乡）、队（村）管理委员会领导下，管理教育事宜。

7.国办高中、师范、农中、其他职业中学及示范初中（一般的可在高中内办若干初中班）应大量增加经费，用来改善教学设施及提高教职员的工资、增加奖励及举办生活福利事业。增加经费来源包括：增加省、专、县三级财政用于教育的经费份额；组织勤工俭学，县应给予必要的扶持及合理的照顾；酌量增加学杂费；奖励、表彰热心教育事业的人物捐资兴学等。8.国家对贫困社队所办的中、小学给予一定数额的经费补贴。取消现行补贴办法，实行补贴包干、一年一定的办法。

上述“八条意见”的核心是改革农村基础教育管理体制，即实行“分级办学、分级管理”的体制，概括来说就是：农村小学、初中归社（乡）、队（村）办，乡、村成立教育委员会；县集中办好高中、师范学校、农业中学、职业中学和示范性初中；多渠道筹措教育经费，小学、初中的办学经费由乡、村负责集资，用于改善办学条件和提高教师待遇，对贫困社队所办的中、龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 小学给予一定数额的经费补贴；高中、师范学校、农业中学、职业中学和示范性初中的办学经费由省、地、县三级财政拨付，通过勤工俭学、酌量加收学杂费和捐资助教等多渠道增加教育经费，用来改善教学设施及提高教职员的工资和福利待遇；对全体教师统一考核、培训和聘任。

“八条意见”一经提出，河北省委、省政府便广泛征求各方面的意见，并责成几个县制定具体的改革实施方案，选取14个县作为改革的试点，分期分批地进行改革。1983年5月20日，河北省委、省政府发出《关于印发高扬同志〈关于办好农村中小学的意见〉的通知》，明确指出“这是从实际出发的一项带根本性的改革，是进一步发展农村教育的必由之路。”省教育厅成立专门机构，负责组织实施全省农村教育管理体制的改革，正式揭开了河北省农村教育管理体制改革的序幕。

（二）改革的发展进程

这次改革分为试点和推广两个阶段进行。

1.试点阶段（1983年5月～1983年9月）。为确保改革富有成效，在改革伊始，省委、省政府确立了14个县作为改革的试点。9月，省委召开了第一次农村教育改革座谈会，初步总结了14个试点县的改革经验，并拟定了《教育经费的筹集、管理和使用办法》和《教师的考核、招聘和管理试行办法》，由省教育厅统一印发，指导试点县的改革。

2.推广阶段（1983年10月～1984年8月）。1983年12月，河北省委批转了省教育厅党组《关于全省农村教育改革进展情况和今后意见的报告》，提出了“不搞一刀切，实行分类指导”的改革原则。1984年3月，省教育厅召开了第二次农村教育改革座谈会，推广了三河县多渠道集资的改革经验。4月，河北省委办公厅、省政府办公厅批转了省教育厅《关于乡村初中、小学管理试行办法》，规定“乡负责管理初中，也可以管理中心完小；村负责管理小学；联办学校由联办村共同管理。县教育主管部门除了办好直属的高中、农业中学、职业中学、县师范、示范性初中及其他教育事业外，按照国民经济的发展计划，指导和帮助乡、村办好初中和小学。”并对乡、村教育委员会和县教育主管部门的职责和任务作了明确的规定。8月，河北省教育厅召开了第三次农村教育改革座谈会，总结了各地农村教育管理体制改革的经验，重点研究贫困地区教育经费筹集的问题。

到1984年8月，全省已有89个县基本完成基础教育改革的几项主要工作；其中30多个县的改革进展顺利，效果较好；49个县（市）不同程度地进行了筹集资金、招聘教师；还有2个县正在进行试点[4]17。

三、改革的成效和影响

（一）改革的成效

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 经过一年多的改革，河北省农村教育的整体面貌有了明显的改善，改革的成效主要体现在以下几个方面：

1.大大提高了对农村教育的重视程度。改革的政策、措施明确了县、乡、村对农村基础教育的职责和权限，促使各级党政领导自觉地把农村基础教育纳入重要的议事日程，省、地（市）县、乡一把手亲自抓农村教育，大大提高了对农村教育的重视程度，形成了全党、全社会办农村教育的大好局面。

2.拓宽了教育经费筹集的渠道，教育经费大幅度增加。1983年，全省中小学教育经费投入国拨部分比1982年增加了4895.2万元，增长了11%，社队集资增加了4828.5万元，经费总数达到55734.8万元，创下了当时河北省普教经费投入最多的历史记录[5]119。“分级办学”调动了乡、村办学的积极性，群众踊跃集资，据统计，1983年，全省用于中小学改善办学条件的投资1.38亿元，其中社队群众和厂矿企业（主要是社队群众）集资7547.3万元，占总投资的546%，比上年增长814%。1984年，全省乡、村共集资1.1亿元，比上年增长了6300万元。1983年～1988年，全省用于改善办学条件的总投资达15.3亿元，其中乡村群众集资8.16亿元，占总投资的53.2%[4]19。同时，农村中小学校勤工俭学也增强了自身的“造血”机能，1984年～1988年，全省勤工俭学总收入4.8亿元，占同期国拨初、中等教育经费的132%，有66个县（市）勤工俭学年收入超过百万元，其中，三河县达到416.9万元[4]19。多渠道筹集教育经费，大大增加了农村基础教育经费的投入。

3.农村中小学办学条件大为改观。据统计，1983年，全省新建、维修校舍308.3万平方米，增置课桌、凳107万套，80%以上的学生用上了木制课桌凳；一些县在实现“一无两有”（无危险校舍，有教室、有课桌凳）的基础上，还为乡、村中小学添置教学仪器、文体器材等。1984年，全省新建校舍148.1万平方米，维修校舍205万平方米，添置课桌119万张，凳子40万个，新添教学仪器45.9万件，购置图书82.8万册，全省农村新建教学楼350幢[5]130。到1988年，全省共有64个县（市）消灭了危险校舍，新建教室、校舍高标准的占60%以上。一些条件较好的乡、村中小学，校舍、仪器、图书、文体器材以及师资配备正向国家规定的标准化方向发展[4]20。

4.教师队伍素质明显提升，教师待遇有所提高。改革的内容之一是试行中小学教师聘任制，通过考核、招聘，对农村中小学教师进行了一次比较彻底的整顿，期间，全省共裁减不合格教师1.9万余人，占参加考核教师的7.4%；同时，从社会上招聘具有高中以上文化程度的教师1.1万多人，教师队伍的素质有了明显提升。实行招聘制后，许多地方都给教师增加了浮动工资或奖金，无论国办教师还是民办教师一般都向上浮动一级工资[4]21，教师工资都有一定幅度的增加，如衡水地区阜城县，国办教师平均每月增加了9～13元，民办教师平均每月增加了16～20元，而且实行按月发放的工资制[5]130。农村教师的待遇提高了，解除了后顾之忧，大大调动了工作的积极性。

5.加快了农村普及教育的步伐，教育质量进一步提高。据统计，1983年，全省有18个县达到了普及初等教育的基本要求；1984年，全省小学入学率、巩固率、合格率由此前的龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 90%、70%、40%，提高到97%、95%和63%；全省小学、初中学生的辍学率逐年下降，小学生辍学率由1982年5.17%降低到1985年的3%，初中学生的辍学率由1982年16.88%降低到1985年的7.72%[5]119。

（二）改革的影响

1983年5月，河北农村教育管理体制改革的措施一经出台，即在本省和全国范围内产生了较大反响，全国许多省、市派人到河北改革试点县参观、考察、取经。《光明日报》还以“什么是适合中国国情发展农村中小学的道路”为题，分10次连续发表长篇调查报告，详细介绍了河北省农村基础教育管理体制改革的措施、过程和经验。1984年3月，河北省委、省政府向中央、国务院呈报《关于农村中小学教育改革情况的报告》，中央办公厅1984年第51期《综合与摘报》全文转发该报告，肯定了河北省农村基础教育管理体制的改革。

“河北模式”为我国农村教育管理体制改革提供了一个参考摹本。其一，“河北模式”中“多渠道筹措教育经费”的措施，在1983年12月国务院印发的《关于筹措农村学校办学经费的通知》中得到体现，该通知要求充分调动农村集体经济组织和其他各种社会力量办学的积极性，多渠道筹措农村办学经费，明确了由乡人民政府征收教育费附加。其二，“河北模式”所尝试的“分级办学、分级管理”的体制，被1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》所采纳，该《决定》明确指出，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展教育事业、改革基础教育体制的基础一环”。可见，“河北模式”的部分改革措施已经转化为中央的教育决策，为推动全国农村教育管理体制的改革开辟了一条现实的道路。其三，“河北模式”在思想上冲破了一切由国家包揽的陈旧办学理念，在组织上明确了各级党政领导亲自抓农村教育，在体制上实行“分级办学”，调动了各方面办学的积极性，使河北省农村中小学的面貌发生很大改变。1987年2月，国家教委率先在河北省阳原县、完县（今顺平县）、青龙县建立农村教育综合改革实验区，河北省成为我国农村教育综合改革实验的发源地。

四、对“河北模式”的历史评价

20世纪80年代初，我国农村基础教育在整体上还比较落后，河北省率先对农村基础教育管理体制进行改革，“河北模式”取得了以下几方面有益经验：

一，形成全党、全社会办教育的风气。在改革过程中，省、地（市）、县、乡党政主要领导实实在在地抓农村教育，许多县的人大、政协的领导也深入到农村中小学视察工作，帮助学校解决难题，极大地鼓舞了干部、群众的办学积极性。省委第一书记亲自抓农村教育改革，各级党委一把手负责农村教育改革，这在20世纪80年代初期是非常罕见的，是落实教育战略地位的具体体现，这一重要经验被80年代中期肇始的农村教育综合改革所汲取。“分级办学”符合“两条腿走路”的一贯方针，有利于调动乡村办学的积极性，出现了群众踊跃集资、改善办学条件的热潮。

龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com 二，敢为天下先的创新精神。河北省农村教育管理体制改革，比《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台还要早两年时间，可以说，这是一项开拓性的创举。面对农村中小学教育的落后状况，是囿于传统经验，漠然视之，还是勇于探索，锐意改革，河北省委的主要领导毅然选择了后者，深入农村中小学校和广大群众中，找问题，查原因，定措施，掀起了河北农村教育改革的第一次高潮。

三，改革启动早、范围广、影响大。20世纪80年代初期，在全国只有个别县（市）开始探索农村教育的局部改革，而河北省却开启全省的农村基础教育管理体制这一制约农村教育发展全局性的改革。在各级党委的引领和敦促下，全省所有的县都积极参与了改革，如此大规模的农村基础教育改革当时在全国是绝无仅有的。这次改革所取得的成效是显著的，在全国产生了较大影响，激励、带动了其他省、市进行农村教育改革。

然而，“河北模式”也存在一些问题，主要表现在两个方面：（1）“分级办学”的职责权限划分不尽合理，政府的教育经费主要用于高中、县办职业学校及少数重点初中，而把筹措教育经费的责任完全交给乡、村，1987年，国家教委意识到教育经费与管理权下放所引致的问题，认为“乡一级教育管理的基础还比较薄弱”，建议通过“逐步适应和提高”的过程来实行农村学校管理结构改革[6]14。（2）依靠乡、村集资改善教师待遇不是一种稳定、可靠的渠道，在经济落后又没有企业的村、镇，无疑加重了农民的负担。在实际改革中，有些地方采取“一刀切”的摊派，忽视贫困乡、村的具体情况，导致民办教师的待遇难以落实，甚至出现了长期拖欠民办教师工资的情况。在我国，群众集资办学有着悠久的历史，新中国成立后，广大群众相应党的号召，摒弃“等、靠、要”，“河北模式”的集资办学就是延续了这一传统，而这恰恰违背了义务教育的免费性原则，说明当时我国对义务教育的本质和内涵还缺乏全面认识，这是历史的局限性。

总之，这次改革所取得的成绩是突出的，虽然也存在着一定的问题，但毕竟迈出了探索农村教育管理体制改革的第一步。“河北模式”为20世纪80年代中期以后我国农村教育综合改革积累了正反两方面的经验，值我们得很好地进行总结和记取。[参 考 文 献] [1]顾明远.教育大辞典[M].上海：上海教育出版社，1989.[2]胡素珊.中国农村教育改革政策评述[J].二十一世纪，2000（10）.[3]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编：下[G].北京：人民出版社，1982.[4]河北省教育委员会.河北省农村教育改革十年[M].北京：教育科学出版社 1990.[5]中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴·地方教育（1949-1984）[Z].长沙：湖南教育出版社，1986.龙源期刊网 http://www.xiexiebang.com [6]吴德刚.中国农村教育综合改革文献与资料[G].北京：中国广播电视大学出版社，1999.【责任编辑 卢春艳】

“Hebei Model” of Rural Elementary Education Management System Reform and Its Evaluation WANG Hui（College of Education Science，Tianjin Normal University，Tianjin 300387，China）Abstract：After the founding of Peoples Republic of China，the rural elementary education of our country carried out a system in which the state monopolized everything uniformly，while the administrative department of county education was responsible for specific management.Since the reform and openingup，incompatible contradictions between the rural education management system and social，economic development of country were increasingly conspicuous.Thus，reforming existing management system and mobilizing the enthusiasm of local government and people for running schools became the only way that rural education development must follow.In 1982，Hebei Province firstly broke the pattern of the country monopolization，reformed the rural elementary education management system within the province range，which is called the “Hebei Model”.This research focuses on the causes，main contents，achievements and the impacts of this reform，and evaluate its experience and learned lessons from the perspective of both positive and negative aspects.Key words：the early 1980s； Hebei Province； rural elementary education management system； reform； evaluation

第二篇：浅议农村集体经济体制改革模式探索

浅议农村集体经济体制改革模式探索

摘要：随着城市化的推进，越来越多的农村用地被纳入城市建设用地。传统的农村集体经济组织产权模糊、产权主体缺位等，农村经济在城市化的快速推进背景下受到了严重的挑战，农村集体经济改革势在必行。文章对农村集体经济改革的三种模式进行分析，提出了对城市化进程中农村集体经济组织改革的建议。

关键词：城市化，农村集体经济，产权，改革模式

随着社会城市化进程的发展，村集体资产迅速扩张，为农村集体经济组织的发展提供了难得的机遇和条件，从实际来看，许多村集体均已积极发展农村第二产业，壮大第三产业，从而使广大农村集体经济组织实现长足、快速发展。正因如此，在农村经济社会发展的过程中，要切实保障好农民的合法利益，更好更快地促进广大农村地区发展，维护和保持农村地区的和谐稳定，就必须对农村资产进行有效改制，实现“资产股份化、保障规范化、就业市场化、农村社会化、农民市民化、发展市场化”。

一、城市化进程中农村集体经济体制改革的模式

(一)合作制模式

合作社作为一种经济组织形式，与公司型企业相比有着本质区别。股份公司制度是为了追求利润的最大化而建立在企业利润基础上的资本联合。然而合作社是为了给社员提供交易上所需的服务，不以盈利为目的。合作社的盈余，一部分用于公共服务，大部分要根据社员与合作社发生的交易额的多少实行按股分红与按交易额分红。

(二)公司制模式

公司制经济是社会化大生产和商品经济发展到一定阶段的重要产物，是和市场经济相适应的经济组织形式。目前公司制主要有独资企业、合伙制企业、有限责任公司和股份有限公司等几种形式。由于“城中村”集体资产的公有性质，独资企业和合伙制企业显然不适应“城中村”集体经济组织的改革，公司其制度上的优点，在改制的过程中可以借鉴和采用。有限责任公司和股份有限公司是指若干投资者以认购股票的方式，联合并组织起来，以股份的形式构成，并通过发行股票筹集资本的企业制度。

(三)社区股份合作制模式

社区股份合作制是在坚持土地集体所有和集体资产不可分割的前提下，按照合作制原则，借鉴股份制形式，把原来共同所有的社区集体财产部分或全部折股量化到个人，实行社区成员个人持股，以明确社区成员对集体资产的管理和利益分配。二、三种改革模式比较

合作制是人合性的非营利性组织，因此即使合作社有盈利，不按股金的份额分配，而是用于公共事业或积累，或社员按交易额和贡献比例返还。合作制实行的是民主管理，对合作社重大事务的决策，采用一人一票制的平等表决权，股份的多少与投票权无关。合作制采用自愿参加的原则，社员有入社和退社的自由，社员退出时，可以领回自己的股金。

公司制是资合性的，是以盈利为目标的营利性组织。公司制实行的是股份民主，股份额的多少决定投票权的大小，从而决定对公司的控制权。公司制一般不允许退股，但可以转让和流通。

社区股份合作制介于合作制和公司制之间，是一种把社区内的农民按股分红和按劳分配相结合的财产制度，将集体资产折股量化到人；并在此基础上，通过重新确定农民对集体财产的个人占有权、利益分配权、民主决策权和民主管理权，将原村集体经济组织改造成为股份合作社，实行企业财产所有权和经营权明确分开的企业法人财产制度和以企业所有权与经营权职能机构分离的企业经营管理制度。

通过三种模式的比较可以发现，城市化进程中集体经济组织改革的目标模式合作制、公司制和社区股份合作制各有优势。在农业产业化和农业一体化程度较高、市场潜力大、政府引导扶持力度大的地区，可以考虑合作制，加大“农民+合作社+公司”这一产业化经营模式的发展力度和范围，鼓励农民进行农产品的加工和销售，有利于对农村居民收入的增加；而在那些比较富裕，经济较为发达的地区，因为股东比较多和资产的数额比较大，所以推行公司制比较适合，引进现代企业管理制度，能够完全打破封闭状态，经济参与市场经济的竞争；在城市化进程中，已列入城市建设规范范围之内的农村可以考虑社区股份合作制，将集体经济的运营和公共管理逐步分离，社区的社会管理和公共服务由股份合作社转向社区委员会。各地在选择改革模式时还要因地制宜反复研讨。

三、案例分析

(一)基本情况及改制动因

广文街道李家庄村，隶属于山东省潍坊市奎文区，总面积0.8平方公里，现有村民448户，总人口1560人。改革开放之前，由于李家庄村位于城郊，土地贫瘠，生产力低下，农业收成差，农民生活艰苦。1990年年底，随着整个经济大环境的好转和城市化进程的加快，李家庄村紧抓机遇，成立了潍坊六棉纺织厂并逐步走上正轨，同时还抓住机遇，利用广文街市场与南下河水产批发市场合并的时机，积极争取，建立了南下河商贸有限公司，并不断做大做强，先后成立了润洁物业公司、东晨置业有限公司，现如今六棉已经成为村民就业的主要渠道，南下河商贸有限公司成为村集体收入的主要来源，东晨置业有限公司则成为村集体经济新的增长点，集体资产不断壮大。如何实现集体资产的科学管理，使其保值增值，公平分配收益成为李家庄村民最为关心的问题，2009年李家庄村按照区委、区政府关于农村社区集体资产经营管理体制改革的意见和具体部署，正式启动了集体经济组织改革。

(二)集体经济组织改革过程

李家庄村结合实际，首先选择了金融合作制和公司制特点的社区股份合作制，但是股份合作制在运行过程中无法取得法人地位，很难真正参与市场竞争，因此，在规范运营过程中又注册登记了经济专业合作社，走上了合作制道路。李家庄村的集体经济组织改革工作主要分六个阶段：

1.宣传发动

专门成立了李家庄村集体资产经营管理体制改革领导小组，制定了改革《工作方案》与《实施细则》，入户发放了1500余份“明白纸”，使村民充分认识到了本次改革的现实意义和历史意义。以“户决制”投票表决的方式，在全村448户全部同意的前提下，于7月29日发布了第一号公告，公布了改革决定和审计评估基准日。

2.清产核资

聘请有合法资质的中介机构，严格按照清产核资操作规程，对账内帐外现金、固定资产、债权债务，银行存款、以及其他资源性资产开展仔细的核实、审计、评估。截止2009年7月31日，经审计评估李家庄村经营性净资产共计8743.83万元，并通过村民代表大会表决确认，于11月18日发布第二号公告，把家底公示村民。

3.确认股东

坚持“两不增、两不减”和“一股制”的股份分配制度。以本村村民户籍、履行村民义务、享受村民福利等为基本依据，经过广泛讨论、反复酝酿，提交村民代表大会审议表决，一致通过了《李家庄村集体资产经营管理体制改革股东资格认定办法》和股东资格基准日。并于12月4日发布第三号公告第二榜，最终确认了1501名享有股东资格的人员名单，只享有经营性净资产(不享有资源性资产)的股东45名。另外还有安装原村规定没有确认股东资格只享受福利的68人。

4.量化股份

在448户具有股东资格的村民中，以“户决制”实名投票的方式，全票通过了《李家庄村集体资产经营管理体制改革股份量化方案》。本次量化的经营性净资产为8743.83万元，共计1875股。其中集体股为362股，集体股资本金1748.73万元，占可量化资产的20%；个人股资本金6994.95万元，共l501股，占可量化资产的80%，每股净资产为46633元；资源性资产(土地)共计105748平方米，按配股形式共折1818股，每股约58.1672平方米。于12月7日以第四号公告的形式向全体股东予以公示。

5.制度章程，建立“三会”

依据奎农体改发(2009)5号文的规定，结合实际，经反复征求意见，科学论证，制定了《潍坊市奎文区李家股份经济合作社章程(草案)》。同时，经村党委提名，街道党工委批复，由原村两委、村经济委员会、党员和村民代表、村民主理财小组成员过渡成立了李家股份经济合作社董事会、监事会和股东代表大会“三会”组织机构。2009年12月11日召开了首届第一次股东代表大会和首届第一次董事会、监事会全体会议。同日，发布了第五号公告向全体股东公示“三会”组成人员名单和任职选举结果。

6.规范运营

2009年12月19日报请奎文区人民政府批准成立“潍坊市奎文区李家股份经济合作社”，撤销广文街道李家庄村行政建制。2010年，李家庄村经过“撤村设居”，撤销了村庄建制，成立了李家社区居委会。“村改居”之后，原来村委会的集体经济经营管理分配职能由股份经济合作社来承担，而对原村委会的公共服务职能过度到了李家社区居委会承担。2011年9月27日潍坊市奎文区李家经济专业合作社成功实现了注册登记。

(三)李家庄村集体经济组织改革的影响和效果

李家庄村集体经济组织改革过程中优先选择了股份合作制，这就能够充分发挥该制度的优点，从而实现对产权不够清晰等弊端的克服，在保障公平、效率的同时实现资产的增值，也顺利实现了组织建设的稳定。

1.最大限度地维护了农民的利益

实现了村民共享自己资产以及收益的增值增加，保障农村居民能够实现持续增收，形成农民真正所有、人人按份享有的良性局面，保证了集体经济组织成员对集体资产的占有权、管理权、监督权和收益权，实现了集体资产由共同共有到按股共有的转变，既维护了农民的民主权利和经济利益，又有利于集体资产的保值增值，广大村民支持、理解和拥护改革。

2.对资产的管理实现了有效的强化

改革后成立了股东大会、董事会、监事会等机构，从而建立了更为科学、更为规范的法人治理结构，避免了集体资产被侵占、挪用、浪费，从体制源头上预防和杜绝了农村干部违法违纪行为。此外，通过清产核资，使农村集体经济组织的资产及债权、债务情况一目了然，百姓心底有了数，有利于实现农村集体经济组织的可持续发展。

3.有力地促进了农村社会安定和谐

改革明确界定了村集体经济组织成员，使农村集体经济组织成员有力稳定的生活来源，初步解决了农民生活保障问题，并且，农村集体经济产权制度改革从根本上改变了农村“两委”班子直接支配人、财、物的领导方式，理顺农村各种关系，权衡了各方面的利益，有效地遏制了长期以来因土地征占、资产处置、收益分配等引发的干群矛盾，农村广大干部群众共谋发展的意识明显增强，共建和谐的氛围日益浓厚。

4.有效地促进了农民群众观念的转变

农村集体经济产权制度改革不仅是一场制度改革，更是一个不断解放农民思想的过程，农民群众作为改革的主体，在改革中开阔了视野，解放了思想，转变了观念，逐步提高了产业化经营的意识和能力，提高了市场应对水平，转变了经济的理念，在思想和行为两个方面接受市场经济主体的组织形式，逐渐成为懂市场、会管理、能经营的新型农民。

通过对李家庄村的实地调查所得到的信息表明，李家庄村集体经济组织改革是较为成功的，达到了大多数村民的期盼和要求。在李家庄村的改革当中，有利于实现对资源的优化配置，有利于进一步壮大其经济实力、实现农村居民收入的增长，在保障权益、增加收入、维护和谐等方面发挥了积极的作用，取得了显著的成效。

综上所述，在改革过程中，无论是采用哪种模式的改革，都要梳理清楚村集体经济组织资产的产权关系，把村集体经济组织的资产合理的分配给村民。同时，通过合理的设置股权等解决村民人口流动、变动而引发的分配不公，解决农村在经济发展和分配之间的矛盾，明确村民对集体资产的所有权和决策权等。从而推动集体经济发展，促进社会的和谐稳定。

参考文献：

[1]潘光辉，罗必良.社区型股份合作制中的委托代理问题[J].中国农村经济，1998(03).[2]农业部集体经济组织产权制度改革研究课题组.推进农村集体经济产权制度改革[J].农村经营管理，2005(04).《中国集体经济》2014年第12期

第三篇：公立医院管理体制改革模式面面观

公立医院管理体制改革模式面面观

文章来源：北京卫生信息网

本文由：北京积水潭医院挂号看病服务网 收集整理编辑：http://www.xiexiebang.com

2月23日，备受关注的《公立医院改革试点指导意见》正式发布，意见明确指出，从今年开始以公益性为核心推进公立医院改革试点，改革公立医院管理体制，探索政事分开、管办分开的有效形式，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。而在公立医院改革意见出台之前，一些地方的公立医院管理体制改革已经在悄然进行。在不断探索的过程中，形成了各种各样的模式。下面不妨就这些模式做一下介绍。

一、上海“申康模式”

（一）具体做法

2005年，上海市政府转变政府职能，开展“管办分开”试点工作。卫生局只管政策、规划、准入，包括人员、技术、设备的准入，机构设置的审批和整个行业的质量监管，同时，成立上海申康医院发展中心，职责就是“办”医，工作内容包括规划、管理、资产监管、绩效考核。

申康医院发展中心作为市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体和政府办医的责任主体，是国有非营利性的事业法人。申康医院发展中心与市卫生局同属上海市一级财政预算单位，包括原来市卫生局直属医院在内的23家市级财政的三级医院划归申康医院发展中心管理，原来拨给医院的财政补助不再通过市卫生局，而是改由申康医院发展中心划拨给医院。

申康医院发展中心是受上海市国资委委托的投资公司，而非从卫生局分离出，但依然是市卫生局框架内运作，管理的主要是资产部分。

改革后，卫生局只作为一个卫生主管部门，对卫生事业进行全行业的管理。申康医院发展中心是办医主体，负责对所办的医院进行专业化、职业化、精细化管理。

（二）点评

1.绩效：卫生局就不再是公立医院的办医主体，就可以把公共卫生和基本医疗摆到更加重要的位置，可以在公共卫生部分加大投入，完善公共卫生体系。

2.问题：这种模式下的公立医院也并未建立起真正的法人化治理结构，如何协调医院管理机构和卫生行政部门间的关系也将随之成为难题，毕竟这削弱了卫生行政部门的权力。

二、无锡模式

（一）具体做法

1.管办分离

2005年，无锡市委市政府实施了以“管办分离、政事分开”为主要内容的社会事业管理体制改革。作为无锡这次社会事业“管办分离、政事分开”的突破口，无锡市将卫生局一分为二——成立新的管理机构即无锡市医院管理中心。原卫生局机关三分之一的人员整建制被划转到医管中心。中心内设公共事务部、医疗发展部等六部一室，下辖9家市属医院、1家卫生学校、1家公司，需履行两个责任：一是政府办医的责任，二是政府国有资产管理的责任。而卫生局则转而集中精力实施全社会的行业管理和行业指导，主要负责行业规划、行业法律法规的贯彻以及行业的准入，具体包括：社区卫生服务、公共卫生、农村卫生、预防保健等工作；而直接举办医院的任务由政府授权给医院管理中心。卫生局则下辖全市社区卫生服务中心、民营医院、诊所、疾控中心等。从行政建制上，医院管理中心与卫生局同级，卫生局是政府部门，是行政机关；医院管理中心是政府机构，是履行行政管理的事业单位。

2.实施医院的“托管制”

在管办分离的基础之上，在医院的改革上，实施“医疗服务、资产经营委托管理责任制”改革，简称为“托管制”。所谓托管，简单说就是将医院的经营权委托给由院长领头的医院领导集团，卫生局不再对经营进行具体管理。按照将所有权与经营权适度分离的原则，在不改变医院性质、职能、隶属关系的基础上，对医院的管理、经营、投入、分配机制和人事用工制度进行重大改革。实施委托管理法人代表任期责任制，把一部分经营管理权下放给医院，院长可以获得一部分奖金分配、设备购买、引进医生的支配权，以获得市场主动权。

“托管制”首先改革医院的投入机制，将过去参照人员的“定额拨款”，改为按照项目补助的“定项拨款”，通过建立“养事不养人”的新型卫生投入补偿机制，全市集中有限的财力用于“名医、名院、名科”等重点项目建设，加强预防保健等公共卫生投入。“托管制”产生了公立医院补偿机制的变化，而且这种变化是在没有增量——财政没有增加投入的情况下实现的。公立医院在无锡管办分离改革中，未有任何好处，甚至得到的投入变少了。改革前财政拨款全部交给卫生局，60%以上分配到公立医院，公共卫生事业经费不到40%。而现在，政府改变拨款结构，60%给卫生局搞公共卫生，40%给医院管理中心，按各医院申报项目拨款。

（二）点评

1.绩效

（1）无锡医改的主要特点就是实施管办分离，从行政上将公共卫生和高端医疗服务分离开来，在提供中高端医疗服务的医院引入市场化因素，使之尽快形成医疗特色；

（2）医疗资源稳步增长；

（3）在公共卫生部分加大投入，完善公共卫生体系；

（4）初步形成了社区卫生服务框架，降低了社区医疗服务的价格。

2.问题

（1）医院管理中心的职责是保障国有医疗资产的保值与增值，但另一方面医疗服务又具有明显的公益性，如何在两者间实现均衡，是无锡市下一步医改需要解决的问题。或者说，在大型公立医院的改革中，虽然明显增加了医疗服务的效率，但是并没有明确地降低价格。

（2）卫生局和医管中心的职能划分在操作层面有待于进一步理清。无锡确定公立医院归医院管理中心，卫生局主管公共卫生服务，理论上的职能定位清晰，但是具体操作中分工难以界定清楚。

在现行体制下，政府部门之间都是对口部门对口管理的方式。无锡的改革是“下改，上不改”，从卫生部到省卫生厅、市县乡卫生局，医院管理中心没有一个十分对口的行政隶属单位，有时候上面发文件下来，都不知道该送给医院管理中心还是送卫生局。长久下去，医院管理中心有被边缘化的倾向，这对于医改的深入是个隐忧。

（3）查遍所有已发布的法律法规，医院管理中心都没有法律支撑的存在依据，医院管理中心将来如果出现什么事情，是不是要算非法行为有待研究。

（4）将医院管理中心设在卫生局下，则意味着卫生局权力的重新调整甚至有所扩大，仍然没有真正实现管办分开。

（5）这种“双头”管理模式让医院院长们有些不适应。比如在甲流、手足口病等公共卫生事件上，由于是政治任务，医管中心和卫生局都会召集医院开会，更不要提两个主管单位对同一事情的不同意见。

三、鼓楼模式

（一）具体做法

所谓鼓楼医院模式,就是指七年前南京鼓楼医院大胆创新,用新的方式“救”活了宿迁市人民医院的模式。

2003年,宿迁开始了公立医院改革。其中,国有上市公司南京金陵药业集团出资7000万元人民币、南京市鼓楼医院出人力资本,与宿迁市人民政府一起成为了宿迁人民医院的三个股东。这样,宿迁人民医院从政府的包办、主管,转变成为了独立的法人。医院院长由三方成立的董事会委派。

通过这种股份制改造,宿迁人民医院出现了新的变化。此前的宿迁人民医院只是一个二级乙等医院,人民医院改制之后,通过了省卫生厅三级医院验收。

宿迁人民医院与南京鼓楼医院的这种模式,也被称为大医院托管小医院的模式,又称委托经营模式,大医院帮助托管那些小医院,而不涉及到隶属关系的改革。对于大医院来说,需要派出相应的管理班子,小医院这边的东家需要向大医院支付相应的报酬。

南京鼓楼医院集团是我国最早采用品牌托管模式运作的医院集团。鼓楼医院、儿童医院、口腔医院和胸科医院构成集团核心层，以此为核心，逐步吸收社会非营利性医院、营利性医院加盟，形成集团的外围层，并实行契约托管、连锁服务等松散型的集约经营。

（二）点评

1.绩效

（1）大医院托管中小医院，即将经营不善的医院的经营管理权交由具有经营管理能力的人去有偿经营，以明晰医院所有者、经营者责权利关系，实现医院效益最大化的一种经营方式。

长期以来，医院的所有权与经营权界定不清，制约了医院管理体制和经营模式的改革。医改的就是要将两权分开，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。

（2）城市大医院对于各区级、县级医院的托管,可以很好地实现资源的互相利用,同时又不会改变区县级医院的公益性。

2.争议

（1）一种观点认为宿迁医院的股份制等于是国有资产的流失。宿迁市人民医院通过股份制改造,把卫生部门变成了纯粹的监管者,而宿迁人民医院的三家股东成为了医院的主办者。

（2）另一种观点认为宿迁市人民医院的这种股份制改造,只是把行政性国有资产转变为了经营性国有资产。国有医院的楼还是那个楼,硬件还是那些硬件,不能说是国有资产流失。

四、成都模式

（一）具体做法

2009年11月10日，《成都市深化医疗卫生体制改革总体方案》（以下简称《方案》）向社会公布。透过《方案》的细节，财政投入补需方、公立医院改革和整个医改效果评价监督成为了成都此次医改特点。

2010年1月，成都市成立了副省级城市医院管理局，将卫生局有关公立医院管理职能分离出来，并将相应处室划归为医院管理局。医院管理局和国资委合署办公，实行一套班子两块牌子。医院管理局主要负责组织所属医院实施医疗发展规划，管理公立医院的人、财、物，推进所属医院探索管理体制和运行机制

改革。目前成都市政府已先期将市卫生局所属的20家医院划转给其管理。

区县一级也设立医管分局并收归相应的医疗机构（公立、国有医院以及乡镇医院和社区卫生服务中心）。医院管理局代表国家履行出资人职责并负责对其管理和改革。

成都医改将建立院长公开选拔机制和目标责任制，赋予其在重大事项决策、人事任免、设备采购等方面充分的自主权，实行院长年薪制。同时，建立全员聘用制和绩效工资制。

部分公立医院将改制重组为国有资产独资、控股、参股的经营性医疗机构（国有医院），具备条件的医院国有资产逐步退出。

（二）点评

1.绩效：成都模式将医管局归置于国资委，“医疗国资化”这一模式则意味着国有医疗资产收归国资委系统，其好处在于有利于推行公立医院改制与资本运作，形成“多元化办医”格局。

2.问题：这一模式亦让卫生系统持有异议，认为政府把公立医院当成国有企业来对待，难免会向公立医院要效益，实现国有资产的保值增值，这亦与公立医院的公益性有所违背。

五、潍坊模式

（一）具体做法

2005年12月，潍坊市委、市政府将公立医院改革作为解决群众看病难、看病贵问题的突破口，出台了《关于进一步加快卫生事业发展与改革的意见》。这份当年编号为33的文件，拉开了潍坊新医改的帷幕，同时开创了我国公立医院改革的管办分开不分家的“潍坊模式”。

潍坊的改革首先是理顺公立医院的管理体制，最直接的措施是取消医院管理人员的行政级别，推行院长职业化，原有行政级别全部实行档案管理。

主要特征是管办职能在卫生行政部门内部分开，由卫生行政部门内设机构承担分开的管、办职能。潍坊在市卫生局成立了卫生监督处，作为公立医院的监管机构。同时设立了总会计师管理办公室，代行公立医院“办”的职责。

潍坊市将改革后的公立医院运行机制概括为“明细所有权、完善管理权、强化监督权”，落实公益性，调动积极性。

潍坊公立医院改革后，卫生行政部门受政府和国资部门委托，代行资产所有者、代表出资人职能，对医院有管理团队任免考评奖惩权、收支知情权、经营监督权和发展决策权；医疗卫生单位是经营者，院长有用人权、分配权和经营权。这就形成了“国有资产管理---主管部门---单位”三层监管体系。

由于取消了公立医院的行政级别，院长丢掉官帽子，改为卫生局聘任，每届任期4年，在一个医院最多任职两届。

实行院长考评制，推行综合目标管理责任制，由卫生行政部门制定业绩考评体系，并组织考核。考评不合格的院长予以诫勉，连续两年不合格的予以解聘。

改革用人制度，取消医院人员编制定额，医院根据事业发展需要，制定人员编制规划和用人计划，经所属卫生行政部门批准后执行，用人全部实行聘用制，同时级别取消之后，以前的行政工资制随之失效。取而代之的是院长年薪制和工资总额制。

院长年薪总额为本院职工年平均薪酬的3～5倍。员工按照绩效考核，多劳多得。绩效工资的考核标准涉及医院规划、建设，工作的数量和质量，效益和经济质量等方面。医院业务收支结余的50%～60%为薪酬总额，40%～50%为医院发展资金。在此基础上还推行了岗位工资制，一岗一薪，易岗易薪。

在强化监督权方面，潍坊实行总会计师委派制，总会计师具有双重职责，一是受市卫生局委托监管国有资产，二是在院长领导下参与医院财务管理，督促医院降低消耗，提高效益。目前，潍坊市属7个医院已设立了副总会计师。每个医院原则上只开设一个收入户和一个支出户。

（二）点评

1.绩效

（1）潍坊市的改革在使公立医院服务量增加的同时，有效地控制了服务费用的上涨。

（2）2009年，山东潍坊市133个市直部门接受社会评议，潍坊市卫生局名次由2004年的倒数第9位上升为第33名。

2.问题

（1）卫生行政部门的协调问题：如何平衡各项资源的需求与供给，协调公立医院与其他政府行政部门之间的关系以及各类资源在公立医院之间的分配是这种模式下卫生行政部门面临的一大挑战。

（2）公立医院用人机制的落实问题：院长们普遍认为，医院缺乏确保自身发展的一些应有的权力，尤其是医院的用人权。潍坊改革模式的推广还有赖于上级政府部门给予制度和政策上的更大支持，进一步推动公立医院在内部运营上的自主化。

（3）如何避免政府失灵的问题：首先，根据“权、责、利一致”的原则，权力的扩大应该伴随着责任的强化。此次改革在设计方案时，只强调卫生行政部门权力的集中，但并没有出台相应的责任强化配套政策。其次，改革后，卫生行政部门不但需要对所有医院实现监管，还要举办好公立医院，使以现有行政人员的规模、素质能否担任原来本不熟悉的经济管理职能这一问题受到了普遍关注。如果大量招聘专业人员充实管理团队，又面临能否避免机构膨胀的难题。而且，此次改革后，卫生行政部门拥有对医院收支预算权、发展决策权；对医院管理团队任免、奖惩权；对总会计师的聘任、考评、奖惩权，其权力大大加强，而是否出现新的寻租行为，是否需要有相应部门对卫生行政部门进行监督，此次改革方案设计上没有体现。最后，卫生行政部门管理人员收益与医院无关，医院设备基建发展、学科建设发展的资金需要漫长的行政审批程序，如何避免卫生行政部门管理人员对市场反应性的漠视，需要通过进一步的机制设计和配套制度改革来完善现行的模式。

六、镇江模式

(一)具体做法

在1994年与江西九江开全国医改先河15年后，镇江，再次走到了全国医改的风口浪尖。2009年年底，镇江市作为江苏省唯一的试点市，率先启动了公立医院改革的试点。出台了《关于镇江市公立医院改革试点实施意见》。改革公立医院管理体制是此次改革的重点内容之一，镇江市提出，由市卫生局内设的不同处室分别履行全行业监管和出资人办医的职责。后者的具体实现方式是，出资人代表进驻由医院(集团)的理事会，行使医院的重大事项决策权。具体内容包括建立公立医院出资人制度；成立公立医院理事会，理事会成员由卫生、发改、医保、医院员工等组成；理事会决定和任命医院院长、财务总监、药品总监，确

定医院绩效管理目标和职工工资总额；实行院长负责制；取消医疗机构行政级别，推行职员制，医院原有领导干部的行政级别和工资标准实行档案管理；加强医院民主监督；建立医院监事组织，充分发挥医院党委的政治核心和职工代表大会的民主管理与监督作用；实施院务公开，推进医院民主管理。

去年年底，镇江市江苏康复医疗集团和江苏江滨医疗集团分别挂牌成立。康复医疗集团以镇江市第一人民医院为龙头，江滨医疗集团以江苏大学附属医院为核心，两家三甲医院各带几家综合、专科医院，社区卫生服务中心，实力旗鼓相当。

两家集团的组织形式明显不同，各具优势。江苏康复医疗集团是以资产整合为主的紧密型，将集团内各成员各类医疗资源全部划拨到集团名下，按照需要重新分配，利益分配伤筋动骨，牵涉面广，但能够达到一发即中的效果。

相比之下，江苏江滨医疗集团则是以技术为纽带的松散型管理，重在发挥技术和科研优势，带动集团成员相对独立的发展，但难以实现真正的资源整合。

两种类型集团的并存，显示出镇江对此次医改的谨慎。

（二）点评

两大医疗集团的建立，优化了医疗资源，提高了效率；大医院和社区医院的“双向转诊”更加畅通，内部运行流程更加合理。

七、海淀模式

（一）具体做法

2005年7月18日，海淀区公共服务委员会(公共委)正式成立，负责管理公共服务类事业单位。公共委作为海淀区政府的特设机构，从单个行业而言，是“管办分离”的试点单位，而从全局而言，则更是肩负着探索“大部制”改革的重任。正是这“一分一合”，形成了我国行政管理体制改革“海淀模式”区别于其他模式的本质构架，为改革的可持续发展奠定了基础。

作为探索政事分开的载体，公共委与其他政府职能部门是平行关系，但没有公共行政权力，主要是将承担公共服务职责的事业单位的人、财、物统一纳入其麾下进行管理。通过整合行政资源，提高政府的社会管理和公共服务质量，探索与市场经济相适应，管理、执法、监督三者相协调的行政管理体制。区卫生局原来所属的海淀医院等22家医院、区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区医学救援中心等29个承担公共服务职责的事业单位都统一纳入公共服务委员会管理，同时被纳入的还有两家区文化局直属的事业单位。

（二）点评

“海淀模式”的最大亮点在于，公共委采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与医院建立“契约式”管理模式，对医院的人事管理制度进行改革，扩大其用人自主权。

八、苏州模式

（一）具体做法

“苏州模式”是国内最早的管办分开模式。2005年1月1日起，苏州市第二、第三、第四人民医院合并组成苏州市立医院开始运行。根据此前的《苏州市属医院实行管办分离改革的试行意见》规定，在不改变医院所有制的前提下，政府不再对医院进行管理（如人事任免权），行政主管部门与苏州医管中心签订

受让管理合同，合同期限为3年。改革后，各家医院的最高权力机构为理事会，理事会再到民政部门登记成立一个法人机构，即医管中心。苏州医管中心的注册资本根据医院业务规模设定，由中心理事会成员按医院年业务收入的5%-10%一次性出资，并且合同期限内注册资本不可抽出。苏州医管中心对医院进行人事、财务以及日常工作的管理，院长由管理中心重新聘用，可以留任原来的院长，也可以从社会上招聘。

（二）点评

苏州模式将医院的资产所有者和经营管理者相分离，明晰了所有权和管理权，初步完善了公立医院的治理结构。

九、海南模式

（一）具体做法

2008年8月18日，海南医院评鉴暨医疗质量监管中心在国内率先挂牌成立，卫生行政部门授权其对全省各级各类的医疗机构，实施评鉴、评价与医疗质量监管等八项职能，初步实现了卫生行政管理与医院管理体制内的“政事分开”运作。

在管理体制上形成了评鉴中心、卫生行政部门、医疗机构三方互动伙伴关系。政府同医院之间是上下级关系，中心与医院是平等互动的伙伴关系。

海南医院评鉴中心是相对独立于卫生行政部门的第三方组织，在机构设置上，评鉴中心的领导不设行政级别，中心的员工也不设行政、事业编制，使评鉴中心实现了去机关化、去官员化和去等级化。海南省卫生厅对评鉴中心充分进行委托和授权，不介入任何具体监管工作，从而保证评鉴中心能够真正独立地开展工作，形成评鉴中心独立第三方的监管机制，使卫生行政部门对医院的评鉴和质量监管从单一的行政监管变为行政调控下的第三方专业化管理。

海南省医院评鉴中心建立了由180名高职专家组成的全省医院评价专家库，并邀请台湾评鉴专家对候任评价专家进行准入前的强化培训。还聘请了美国、新加坡、香港、台湾及内地名校、名院高级顾问近20名。他们借鉴国际医院评价新理念，制订了《海南省二、三级综合医院全面质量管理与人性化服务流程评价标准与实施细则》，制定并量化全省“阳光工程”8项医疗服务公示指标（包括30个单病种质量控制指标）和12项内部管理公示指标，在省卫生厅网上公布，接受全社会的监督。

（二）点评

独立的“第三方”能客观公正地开展医疗质量评价与监管工作；“政事分开”提高了行政效率并降低了管理成本；评鉴中心对医疗质量监管具有指导性。

世界卫生组织驻华代表处认为：“海南第三方医疗质量监督体系是医疗质量外部监管的有效模式之一，在我国建立和实施该模式不仅具有必要性和重要性，而且还具有可行性及推广价值”。

综上所述，由于各地经济社会发展水平不同，遇到的问题和制约发展的瓶颈不同，改革领导者的态度和权力影响力不同，所以，在改革的制度设计和路径选择上却相距甚远。这反映出中国改革的一个普遍特点，即改革的实用主义和灵活性，不过分追求理论上的正确和逻辑完美。无论哪种公立医院管理体制改革模式，都是在现有经济和社会条件下，所有相关主体理性的选择，相互之间无法套用或互换。这些模式是伴随着改革出现的，今后仍需要继续探索。

第四篇：浅谈农村基础教育

浅谈农村基础教育

李鹏飞

[摘要]农村基础教育既是农村发展的基础性条件，也是农村发展状况的重要表现，其发展状况在很大程度上影响着我国经济和社会发展的进程。自20世纪80年代，我国农村基础教育在财政和农村经济状况变化的影响下，面临着种种严重的困难，东西部及城乡教育存在着明显的差距。这种现状如果不及时采取措施，将直接影响到我国的现代化发展进程。

[关键词]农村 基础教育 现状 财政 两免一补 农村基础教育作为我国教育的主要组成部分，其普及程度和教育水平，直接影响着全国教育的进程。

1．我国农村基础教育的现状

作为农业大国的中国，内地农村人口占全国总人口的65%，文盲和半文盲人口2．19亿，在农村就业人口中，文盲和半文盲占35．9%，小学文化程度占37．2%，每万人中大学生仅为4名。

到2005年，全国共有小学394183所，其中城市23445所，县镇33420所，农村337318所，分别占全国的5．94%、8．48%和85．57%；小学在校学生有21351726人，其中城市3028051人，县镇3762044人，农村14561631，分别占总人数的14．18%、17．62%和68．20%；初中学校63060所，其中城市8747所，县镇16218所，农村38095所，分别占全国的13．87%、25．72%和60．42%；在校学生20703868人，其中城市3616176人，县镇6935778人，农村10151914人，分别占总人数的17．47%、33．50%和49．03%。从以上数据不难看出，如果没有农村教育的普及和提高，就谈不上我国教育的现代化乃至高等教育也只能是对少数人的教育。

在党的十四大提出的“到本世纪末基本普及九年义务教育”的目标的要求下，全国“普九”人口取得了历史性的进展。到2000年底，全国“普九”地区人口覆盖率达到了85%，“普九”验收的县（市区）总数到达2541个（含其他县级行政区划单位156个）。这无疑为农村的基础教育带来了一股新的活力。

２．我国农村基础教育存在的困难

在我国2005年实行“两免一补”政策之前，农村义务教育的经费投入基本上是由县乡政府和农民共同承担，教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担，学校建设和设施由农民集资，学校公用经费向学生收取杂费。但直到现在，部分地区的学校建设费用等还是由农民承担。比如甘肃省庆阳市正宁县某村的学校，在建设新学校的时候，村委会就是向农民摊派了建设费用。

到2005年底，小学理科实验设备、教学分组实验和图书达标学校占小学总数的比例分别是45．13%、39．93%和65．22%；普通初中理科实验设备、教学分组实验和图书达标学校占初中总校数的比例分别是72．74%、69．65%和75．15%。根据城乡教育存在的明显差距不难推断农村基础教育设施的现状。就算是有图书馆的农村学校，其图书大都是其他地区捐赠去的过时图书，大都不适合阅读，而且好多的图书馆完全就是形同虚设，更不用说那些价格昂贵的实验设备了。仅以甘肃省定西市安定区香泉镇瑞安希望小学为例，根据笔者2007的调查，本校的体育器材只有一个篮球，这能满足100多学生的体育教学需要吗？答案肯定是否定的。像这样的现象在西北地区乃至全国的好多偏远地区的农村是相当普遍的，而城市中大多学校已经建设起了超标准的健身房。游泳馆等豪华设施。

乡村学校教师没有办公室办公，学生不得不挤在缺少课桌的危房里面上课。以宁夏回族自治区彭阳县张街完全小学为例，在2007年初，学校老师的办公室就在教室里面，他们不是没有时间办公，而是根本就没有办公的条件，没有课的时候，其他老师又在教室里上课，根本就没有时间备课、批改作业，只能是等到放学以后再做，学校的厨房和库房，还是8个老师自己集资盖起来的，老师在中午连一张休息的床都没有，就是到目前为止，还是8个老师挤在一个小办公室里面办公。

城乡经济和收入水平的差距较大，导致农村大多骨干教师大量流失，这无疑是给农村的教育发展雪上加霜。面对这种形势，使得农村不得不聘请工资较底的代课教师。这些代课老师所代的课程和其他公办老师的一样或者有些时候还比他们多，但是每个月，的工资却少的可怜。以宁夏回族自治区和甘肃省武威市和白银市的部分地区为例，这些代课教师的工资每个月只有200——300元。如果这种情况继续发展下去，农村教育仍将不断滑坡，并将失去持续发展的条件。

再加上农村大多数教师的相对年龄都比较大，接触并掌握新事物的时间相对较慢，采取的大都是老一套的教学方法。在笔者的走访过程中，好些小学配备的远程教育系统根本就没有用过，问其原因，都是不会，这一点不能不引起相关部门的重视。部分地区的教育主管部门对于教师的调用也过于频繁，这是一种很不好的现象，以宁夏回族自治区彭阳县张街完全小学为例，该校某班曾在一个月之内连续调换了数名班主任，并导致该班在一周之内没有老师上课，但是主管部门却只要的是学校的考试成绩。

大多地区的农村是以散居为主，这就给学校选址带来了一个新的挑战，而部分地区不注重规划，使得最终受罪的还是学生。以宁夏回族自治区彭阳县张街完全小学为例，该校有1/3的学生中午都不回家，因为他们根本就没有那么多的时间，在他们中大多孩子要走1．5小时左右才能回家，有的还要更远，早上到校的时候只能是从家里带一些馒头，中午放学后随便吃一些，营养根本就没有办法保证，这对于正处于长身体阶段的他们来说是相当严重的一个问题。

在今后一段时间内，农村教育仍将面临很多问题，诸如危房改造、学校布局结构调整、初高中教育发展的校舍建设高峰、代课老师问题、以及现代化设备的投入，还将需要大批的资金，相关部门必须进行统筹规划，合理分配。

3．对于基础教育的相关建议

3．1教育主管部门对于学校的经费申报从严审批

“两免一补“政策实施以后，无疑从很大程度上减轻了农村家庭的负担，可谓是深得民心。但是，与此同时，这也使得学校负责人失去了手中的部分权力，尤其是在教育经费方面。迫使部分人原来的习惯不得不彻底改变。甘肃省教育厅的某位领导与笔者谈及此事时，就说他在下面调研的时候，就有部分校长向他反映经费紧张，他就明确的告诉他们“那是因为你们以前的某些所谓的权力被限制了吧？”这就说明了教育主管部门在经费审批方面的重要性，必须要保证每一笔经费都能够用到该用的地方。

3．2各级政府采取一些相应措施，解决贫困地区农村教育的突出问题

虽然国家的“两免一补”政策已经落到了实处，但是在一些相对居住比较分散的地区，学生上学仍然是非常困难的，像宁夏回族自治区彭阳县张街完全小学这样的学校太多了，而且比这样的学校更突出的学校也是有的。对于这样的情况，国家应该与各级财政联合在乡镇建设九年一贯制的寄宿学校，不再让孩子每天都长途跋涉，让贫困地区的孩子们能够享受到更好的教学条件。

3．3教育主管部门出台相关政策，加强城乡教育交流与互动，进而逐步缩小城乡差距 政府的教育经费不应只局限或者集中于某一地区或学校，要有公平性，并可适当照顾西部贫困地区，不能只顾一味的建设所谓的“示范性学校”，应更多的关注农村薄弱学校的建设。可以规定城市青年教师要有在农村学校任教的经历，才能晋升职务或职称。我国2007年初已确定六所教育部直属高校从2007年秋季开始进行师范生免费教育制度，规定他们有义务在毕业后到西部农村进行一定年限的工作，我们对于这一政策的落实情况拭目以待。另外，采取多种形式，鼓励城市学校与农村学校进行形式多样的交流活动，最终实现双赢。

3．4各级政府应组织形式多样的“一对一”帮扶，并加强管理机制 发达地区给予欠发达地区、省市县给予乡村资金等方面的支持，就可以在一定程度上缓解教育的这种尴尬现状，但一定不能“锦上添花”，而应“雪中送炭”。以宁夏回族自治区固原市为例，该市就实行了“一对一”的帮扶，由市上各相关部门分别负责一个贫困地区的扶贫，该市农牧局就为平时仅有三个人办公的张街村村委会捐赠了大量的沙发、办公桌椅、床等办公用品，但与村委会一墙之隔的张街完全小学的教师却挤在一间小办公室办公，连一张休息的床都没有。这种情况应该引起相关部门的深思。

3．5加快农村基础教育的信息化步伐

中小学远程教育系统已于2006年基本在西部地区完成安装，这对于农村的基础教育无疑是一个千载难逢的好机会。我们应该把重点放在增强教师和学生的信息意识，让他们学会应用信息技术，接受现代科技。

3．6以新课改为契机，加强学生素质教育

基础教育课程改革是一个扬长补短、不断完善、稳步推进的过程。因此，它要求学生在学习中的主体地位必须确立，而这又更需要教师发挥主导作用，但绝对不是那种“填鸭式”的教育。应充分发挥学生的主观能动性，把握学生的需要、兴趣、爱好等方面，让学生既能走出课堂，又能学到知识，知识永远都不是“第二位”的。

参考文献：

[1]国家统计局．中国统计年鉴2000．北京：中国统计出版社，2001 [2]国家统计局．中国统计年鉴2005．北京：中国统计出版社，2006 [3]国家统计局．中国统计年鉴2000．2000年全国教育事业发展统计公报．北京：中国统计出版社，2005 [4]国家统计局．中国统计年鉴2005．2005年全国教育事业发展统计公报．北京：中国统计出版社，2006

第五篇：我国十年基础教育课程管理体制改革回眸

创举·探索·走向

——我国十年基础教育课程管理体制改革回眸

龙宝新

（陕西师范大学 教育学院，陕西 西安 710062）

摘要：课程的有效开发与科学实施离不开管理环节有力配合，课程管理体制的变革是课程实施的生力军与护航者。在封闭、层级、指令型的课程管理体制中，课程的实施面临着种种瓶颈，三级管理体制的确立无疑是石破天惊之举。十年基础教育课程管理体制改革是一段困顿的历程，面临的挑战接踵而来，改革仅仅完成了新体制的搭台工作，改革内容的真正充实尚需时日。增强基层课程主体的参与意识与使权能力，构建一种富有活力的课程对话机制，促使课程体制变轨的彻底发生，是未来我国课程管理体制改革的方向。

关键词：基础教育课程；课程管理体制；课程对话机制

课程是学校工作的中心与命脉，课程的有效开发与科学实施离不开管理环节有力配合。从这一意义上来看，课程管理是学校改革的心脏与枢纽，它对整个课程系统的延续与变革具有重大意义。更进一步讲，当代我国基础教育课程改革的关键是要解决好课程权利的配置问题，其所要变革的实质对象是课程主体角色与形象的重建问题。在这一过程中，课程管理正是利用权利配置的“筹码”来确认所有课程主体的课程责任，激发其对课程生命的呵护意识，努力构筑一个富有活力、对话协商、同舟共济的“课程共同体”①。

一、一个破天荒之举：“三级”课程管理新政的出台

2001年，国家颁布了指导全国新基础教育课程改革的纲领性文件——《基础教育课程改革纲要（试行）》，其中明确指出：实施国家、地方和学校三级参与的课程管理新体制。这一决定的做出，无疑是我国课程管理史上石破天惊的一个创举。从此，我国基础教育课程管理摆脱了集权、一统、计划式的体制，开始走向以分权、共创、对话为特征的体制，一种适应当代我国基础教育需要的课程管理新体制应运而生，揭开了我国课程管理史的新篇章。

（一）学校：不能再让国家“牵着走”

建国以来，与国家计划管理体制相适应，我国基础教育课程管理采取了“国家主导、学校教师配合”的计划管理体制，教育部及其相关职能部门、国家课程中心、人民教育出版社等机构成为课程权利的集结点，任何地方、学校、专家的课程改革建议必须经由教育部的中转才可能得到表达和体现，学校的绝大多数课程管理权利被代理、被收编，它们只能在教育部的指导或监管下开展有限的课程改革与实验。显然，这种课程管理体制对那个学校管理者素质参差不齐、学校自我改革意识淡漠的时代而言是适应的。但进入新世纪以来，随着《教育法》的颁布，国家改革进程的加速，学校管理队伍专业化建设的推进，学校愈来愈成为一个具有自主发展能力的新实体，日益成为能够独立承担其课程改革责任的社会实体与变革主体。在这种情况下，如果一味跟着国家“亦步亦趋”，学校就难以解决国家统一课程规定与区域社会对课程提出的特殊要求、课程计划与课程弹性之间的矛盾，最终使课程失去对社会基金项目：教育部人文社科一般项目“免费师范生专业成长力的职后发展研究”【10YJC880081】

作者简介：龙宝新（1973—），男，陕西洋县人，陕西师范大学教育学院副教授、课程与教学系主任，北京师范大学教育学博士，主要从事教育基本原理及教师教育研究。

生活的应变力与适应力。因此，不能再让国家“牵着走”，如何在国家宏观调控指引下走出自己的课程改革之路就成为学校必须面对的一个现实话题。

（二）教师：不能再当课程改革的配角

在计划管理体制下，课程的三大文本——《教学计划》、《教学大纲》、教材将教师“锁定”在课程文件执行者、教材文本传授者的位置上，作为自主、自创、自觉的“教师”形象是没有存身之所的。在这种境遇中，教师充其量只是课程改革的配角，在课堂上他只需照本宣科、如法炮制，只需对教材作以“轨道”（即“Curriculum”意义上的课程）式的延伸即可，在此教师的课程创意、课程理解是用不上的。究其主因，他们只是课程管理中的“被管理者”、“被改革者”，属于被课程管理者防范的对象，教师的主要职能是忠实于教材文本与课程管理者的意图。在计划为主的课程管理体制中，教师没有课程的管理权、创生权、解读权，在课堂教学中不能听到他们个人的“声音”，他们是置身于课程管理圈外的一个弱势群体。在被管、受管、监管的局面下，教师的专业发展空间被窄化，整个课程就是学生的课程，教师无法将自己的课程思想、教学见解以合法的方式融进去。在新世纪之初，随着国际综合国力竞争的加剧，为创造力而教日益成为课程改革的洪流与主流价值，封闭的课程管理体系受到了质疑，计划与弹性、封闭与开放、预成与创生之间的矛盾在课程管理领域凸现，教师的课程管理权得到了认可与尊重，由此，“不能再当课程改革的配角”、“在参与课程改革中发展教师”的理念乘势而入、瞬间走红。

（三）课程：不能再做奴役个性的帮凶

在严密计划、权力下行的旧体制中，课程管理实践创造了一个大一统的教育生活世界：学习课程的目的是为了应试，人的“三维”发展（即新课程的课程目标）只是一个遥不可及的神话，个性的培育只是学生发展的装饰品而已。在“国家——地方——学校——学生”这一垂直性权力延伸线路上，原本丰富多彩的学校生活变得单一化了，学生成长退化为基础知识、基本技能的简单积累与机械叠加，学生个性的发育被抑制了。课程内容、实施方式、评价手段都是被规定好了的，在课程蓝图中找不到学生个性的栖身空间，作为课程创生者的身份被删除。计划主导的课程管理体制筑造了一个事无巨细的课程管理网络，把学生“安置”到每一个网点上去是课程实施的目的。在这里，只有课程管理者规定的学生课程空间，没有学习者自主生活的自由空间。把学生同化进庞大的社会体制中去，生成一个个“体制中人”，成了课程管理的隐秘意图。无疑，由这种课程管理体制“规划”出来的课程不可能是“学生的课程”，不可能是完整意义上的“人”的生长空间，它最多只能算是把人格式化、标准化，只是奴役、泯灭学生个性的课程“监狱”而已。显然，在二十一世纪中人的主导生存方式是自我创造，是“活”出新自我、新面孔。这种阻碍学生个体自我呈现的课程管理体制难以为继，因为一种有生命力的课程管理体制必须留给学生充裕的课程空间，否则，它就无法实现将课程文本与全人发展相融通的重任。

正是在这一特殊改革背景下，三级课程管理体制的出台具有历史性意义——它不仅是从国家政策层面给传统管理者的课程管理边缘群体——学校、教师、学生打开了参与课程建设的一扇门，更重要的是，它宣示着一种以民主、参与、自创为主调的新课程管理文化在中华大地上的诞生。一个小小的按钮往往能够启开一个新的世界。三级课程管理体制建设对整个基础教育事业而言正是发挥着这样一种微妙功能。

二、一段困顿的旅程：遍布荆棘的课程管理改革之路

基础教育课程管理体制的启动并不意味着它彻底改变了沉闷、单调、封闭的课程管理系统，相反，它只是打开了改革的局面，为课程改革指明了方向，一系列挑战与问题浮出水面，让课程管理改革进程充满了变数。十年变革，十年困顿。整个课程管理体制改革正是在应对问题与挑战中蹒跚而进的，改革路途上遍布着荆棘，直接挑战着改革者的智慧与信念。

（一）改革，只是开了一个头

无疑，三级管理体制的建立仅仅是为课程管理活动设计了一个框架，要用实质性的改革内容将之充盈起来谈何容易。作为课程管理改革的见证者，我们都能看到：十年基础教育课程管理体制改革只是开了一个头，摆在我们面前的挑战、有待于我们去应对的改革问题错综复杂的，迫切需要我们去从容应对：国家课程依然强势，许多农村中小学的课程改革依然局限于国家课程，地方课程与校本课程流于形式、难以硬化，甚至许多偏远地区连这些课程的“形式”都没有；地方课程开发仅限于英语、历史、区域文化等小科类课程，仅限于编教材、做样子，真正能够体现地方特色、地域需要的地方课程形态难以产生；做得稍实一点的校本课程开发仅限于城市中的优质学校，且这些课程的开发毫无章法可言，最终沦为学校课程改革的装饰性成果，沦为学校对外宣传的“门面”；许多教师缺乏课程开发的经验，只会对相关知识材料进行编排编辑，不会用“教材”的形式来呈现、设计、优化课程内容，大多数校本教材沦为学生的课外读物；社会、学校还缺乏把握、整理、提取地域核心文化、特色知识、特殊生活经验等方面的能力，还无法充分利用课程权利来实现课程与地域、校情之间的良性互动与动态平衡，等等。正是如此，三级课程管理体制的主体依然是“上层坚挺、底层空虚”的空架子，地方课程、校本课程的灵活开发，基层课程主体对新增课程权利的有效驾驭，促进学生学习品质改善与全人发展的课程使命的最终完成等等，都还需要一定时日才可能最终兑现。这些迹象表明：基础教育课程管理体制改革只完成了搭台工作，“好戏还未开局”，提升基层课程管理主体的权利意识、使权能力、参与热情都将成为我们实质性地充实课程管理体制这个“框架”的攻坚环节。

（二）课程，依然翻不过“高考”的手腕

课程管理的权利来源是多样化的，行政权力、监督权利、组织权利都只是其显性化的表现，这些显性权利随着三级管理政策的出台都已基本上实现了课程主体间均权、分权、赋权的改革目标，故课程主体间的显性权利平衡极易实现。然而，在课程管理中还存在着一种隐性管理权利，这就是课程评价权利，即课程实施的成败由谁说了算的问题。正如有学者所言，“课程评价的管理”②是课程管理的重要一环。这一课程管理权利是任何课程管理主体都难以绕开的一道关卡，它就是课程集权最后坚守、负隅顽抗的一道壁垒。可以说，对这一权利的解体与重构体现着课程管理的深度与层次，故成为课程权利收放实现自如的扭结。显然，这一隐性课程管理权利在我国是通过“高考”来实现的，回避课程改革的两极化现象——“一收就死，一放就乱”弊端离不开高考制度改革的同步推进。尽管我国高校自主招生、分段改革的实践已迈出了重要的一步，但我们心里都很清楚：在传统教育文化犹存、宏观教育体制改革尚未彻底完成、社会公民素质偏低的今天，高考的每一步改革都牵涉到公平与专业、公正与科学间的博弈，势必会累及全新课程管理体制的构建，延缓新体制成熟的周期。正是在此意义上，我们认为：面向民主化、科学化、现代化的课程管理体制改革依然无法逾越“高考”的壁垒，难以抵制“考试回流”效应③的侵扰，走向彻底的自由与自主。故此，目前基础教育课程管理体制的改革必定会举步维艰，难以实质性地迈开步子前行，课程管理权利真正“下放”的道路还很漫长。

（三）管理，一个正被颠覆了的概念

对课程管理改革而言，最为窘迫的事情莫过于其本身所遭遇的种种质疑了。当前，“课程管理”一词本身并没有清晰表达当下这场课程改革运动的内涵，反而有将之拉回到改革前的“自上而下”轨道之嫌。正如钟启泉教授所言，课程管理”始终带有“监管”“管制”“控制”之歧义，无法表达本次课程管理所倡导的自下而上、鼓励创生、自主治理的课程解放思想，故用“课程领导”、“课程经营”取而代之具有一定的合理性，“课程管理”一词还是慎用、少用为宜。④同时，课程管理活动似乎难以完成本次课程改革的最终使命——重建学校“学习共同体”、提升学生学习品质、实现学校课程的增值与自主，这是因为任何管理活动都着眼于构建一个相对封闭的层级式课程管理网络，而非构建一种能够适应外部变革世界的复杂适应系统，不断增强课程系统的自组织性能与内发潜能。在这一意义上，课程的经营与领导更适合这场课程管理体制改革运动，它能够体现新课程管理范式的实质——联合和引导各个课程主体来共同建设课程“模体”（多尔语），充分体现课程管理活动的双向建构与动态互变本质。

三、一揽子改革呼之欲出：全力创建最适合国情的课程管理格局

面对课程管理改革遭遇的难题，所有课程工作者必须积极应对、继续改革，以确保理想的课程管理格局在中华大地上最终建立。要实现预定的改革目标，我们不能坐收其成，而必须加足马力、积极行动、全力以赴，利用一揽子有力对策的持续跟进来推进基础教育课程管理改革的深化。

（一）主体：激活改革的潜能

任何改革的活力与源泉都不单单来自政策的压力，而是每一改革主体，尤其是基层改革主体的热情与创造力的激发。课程管理改革亦是如此，其成败最终取决于它能否激发所有课程参与者，尤其是每一位中小学教师的参与热情与智慧潜能。应该说，本次课程管理体制改革的实质是主要任务是让中小学教师分享课程管理权力，深度参与课程管理，让课程管理实践突显生机。但是，课程赋权并非对所有教师而言都是一件好事，有些教师甚至会认为这是一种负担，是额外工作量滋生的根源之一。⑤因此，如何让他们精神“减负”、愿意参管、主动介入管理活动，突破国家课程管理网络的包围，左右全国宏观课程管理格局的走向，是一项最具挑战性的改革任务。新体制的确立只是确认了中小学教师、校长、学生作为“课程主体”的地位与身份，但这一地位的最终确证还需要他们的积极改革行动，需要他们具备引领课程改革方向的能力。正如赵汀阳所言，权利（right）需要权力（power）来证实，需要行动和争取来落实。⑥让弱势课程管理主体——中小学教师利用改革行动来最终分有、落实课程管理的权力，既是本次课程管理体制改革的底牌，也是课程管理体制改革成功的根本标尺。

（二）解套：突破课程管理的最后一道防线

在当前，不同课程主体课程管理权利博弈的焦点日益集结在课程评价权利上。如今，高考已经成为众矢之的，如何让课程管理体制改革突破最后一道防线成为课程管理体制改革成败攸关的问题。应该说，课程管理权利的平权必将体现为课程评价权利的平权，让课程评价、高考制度的设计既能充分体现各个课程主体的利益与要求，又能最大限度地推进社会的良性发展，自然是课程管理改革者必须冷静面对的一道难题。高考是课程管理的指挥棒，是三级课程的公共舞台，是课程管理集权的化身。弱化高考、分解高考、优化高考是未来一段时期我国推进课程管理体制新生的基本策略。我们认为：在当今课程管理体制下，没有高考、取消高考只会让课程管理走向更加无序的境地，而让课程管理与高考改革实现联动与同步，让高考成为各级课程主体的课程权利的平衡器，充分发挥高考作为课程权利调节器的功能显得尤为关键。以课程管理改革推动课程评价制度改革，用课程评价制度变革来引导课程管理权利的优化配置，努力搭建课程管理与评价制度间的互动机制，是未来一段时期我国课程管理体制改革深化的抓手。

（三）机制：课程权利的博弈与对话

任何有生命力的课程改革事业都是一场“持久战”，都需要构建一种动态的相互制衡机制，以此实现改革向内生型与自调化的转变。正是在这一意义上，我们认为：管理体制构架只是管理机制建立的起点，是向管理机制转变的中间状态，建立课程主体间的博弈与对话机制才是课程管理体制改革的终点。在课程管理实践中，各课程主体间围绕课程权利的博弈与对话是促使课程权利均衡状态出现的动态机制。如果某一方，如中小学教师不在意自己手中的课程权利，不善于利用这一机制来实现自己的课程权利，课程权利的均衡点就会移向国家或行政部门的一端，国家赋予其的课程权利可能会形同虚设；反之，如果中小学教师在强烈事业心、责任心的驱动下努力去争取并实现自己的课程权利，国家赋予其的课程权利可能会

增值，一种最优化的课程权利平衡点就会出现。因此，课程权利对话机制的形成才是课程管理体制建设中最具实质意义的目标。课程管理体制是死的、有形的，它只是为参与者提供了一个舞台，而人是活的，善于利用体制，将之效能潜能发挥到最大化才是课程管理机制重建的内核所在。

（四）变轨：课程权利新格局的催生

无疑，实现课程管理轨道的变轨是新课程管理体制质变的标志，是新体制形成的标尺。当前，新体制的雏形已在眼前，而我们依然走在一条国家主导的课程管理轨道上来，要实现彻底的变革尚需时日。尽管如此，我们不能坐等课程权利格局发生实质性变革的“春天”到来，而应该积极行动，为新课程体制变轨的彻底发生产生条件，努力催生课程体制的变轨来临。在这一点上教育专家大有可作为空间，他们应该深入基层引导教师反省传统课程管理体制的弊端，激发教师参与课程管理体制改革的活动，加入到改革者的行列中来，扩大改革者的阵营；他们可以参与传统课程管理体制的反思，探讨理想课程权利格局的样态，在参政议政中促使教育行政部门作出更具魄力与效力的改革决策；他们还可以积极开展课程管理体制改革实验，与各方课程管理主体携手创建改革范例，引领课程管理体制改革的走向，等等。离开了专家的斡旋与启蒙，离开了他们的大胆尝试与先遣导引，新课程权利格局的诞生可能会长路漫漫。在课程体制变轨中，教育专家的批判、示范、诱导好似一种酵素，他们的参与完全可能加速改革的进程，缩短改革的工期，延伸改革的深度与效力。

参考文献 ①刘英琦.简论新课程实施中的课程管理[J].现代中小学教育，2004（7）.② 金东海.论三级课程管理体制中的学校课程管理[J].西北师大学报(社会科学版)，2004（5）.③ John Chi-kin.Curriculum and teaching reforms :contexts,implementation and sustainability，C&I 2011 report.④ 钟启泉.从“课程管理”到“课程领导”[J].全球教育展望，2002（12）.⑤John Chi-kin.Curriculum and teaching reforms :contexts,implementation and sustainability，C&I 2011 report.⑥赵汀阳.预付人权：一种非西方的普遍人权理论[J].中国社会科学，2006（4）.通讯方式：（Tel）******

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