国有企业改革一直是经济学界关注的热点

第一篇：国有企业改革一直是经济学界关注的热点

国有企业改革一直是经济学界关注的热点。但是，对国有企业改革过程的系统历史分析尚不多见，有很多深层次问题尚未探讨，如国有企业改革是如何发生的？推进国有企业改革的基本动力是什么？什么因素决定了国有企业改革的阶段性？贯穿国有企业改革各个阶段的主线是什么？等等。在改革已经推进二十多年而且即将步入新阶段的今天，仅仅对改革过程进行一般性描述是远远不够的。必须从历史角度出发，研究上述深层次问题，探索中国国有企业改革的历史规律，并从中探索能够指导未来的经验和启示。

一、中国国有企业改革的发生

中国国有企业改革始于1978年6月进行的放权让利试点。为什么要改革国有企业？为什么要采取放权让利的方式？国有企业改革是如何启动的？这些问题涉及中国国有企业改革启动的深刻历史背景、国有企业改革的发生学特征以及国有企业改革的初始状态。

1978年，为什么会开始探索对国有企业进行放权让利的改革？这是因为，到这个时候，传统计划经济体制下的国有企业经营管理模式内涵矛盾的冲突与发展已经发展到极限，而与此同时，党和国家的工作重心以及经济建设的指导思想开始转变，从而促成了解决矛盾的历史契机的形成。

第一，到1977年前后，传统国有企业管理模式内涵的固有矛盾尖锐化，已经到了非解决不可的地步了。

传统的计划经济体制和国有企业管理模式是按照马克思恩格斯关于未来社会实行全社会范围内的计划经济模式的设想，以及列宁关于社会主义社会是一个“大工厂”的思路形成的。经典作家的上述思路共同的基本理论前提，是在社会主义社会，不仅已经具备高度发达的生产力这一计划经济的物质基础，而且具备单一的全民所有制这一经济基础。然而，这种思路还有一个被人们忽视的潜在理论前提，即社会管理者也就是国家必须具备充分的管理全部企业的能力，以及为全部国有企业担负盈亏的财政能力。在中国建立社会主义经济制度从而形成传统的国有企业经营管理模式时，上述物质基础、经济基础和国家的能力基础都是不具备的。这样，传统的国有企业经营管理模式一开始就内涵着诸多矛盾，其中最突出的，一是企业经营管理的复杂性与政府管理能力有限的矛盾，二是国有企业预算约束的软化与政府财政能力不足的矛盾。这些矛盾发展的表现形式主要是国有企业经济效益的下降。

1956—1977年间，国有独立核算企业主要经济效益指标都呈现下降的趋势，主要经济效益指标在政府决策失误（如“大跃进”以后的1961和1962年）和政局**时期（如1967、1968、1974、1976年）明显下降。这种趋势既是上述两个基本矛盾的体现，同时，又反过来加剧这些矛盾。一方面，它体现了政府不具备直接管理大量国有企业的能力。企业经济效益下降，除了因为整个传统的计划经济体制缺乏活力以外，还因为在这种体制下，没有独立的企业，没有独立的企业经营管理者及其经营管理才能的形成与积累。而政府的性质也决定了它不可能形成充分的企业经营管理能力。企业经济效益下降与政府决策和政局状态的相关性尤其说明了这一点。另一方面，这种趋势也表明，企业预算约束的软化迫使国家以数倍的投资换取企业的回报。到1977年，国有企业经济效益的下降已经到了国家财政能力能够承受的极限。国有企业经济效益下降使得国家对国有企业的投资与国有企业的利税回报不相称。1956—1977年间，国家投资形成的国有企业固定资产原值增长9.2倍，而国有企业利润总额只增长5.5倍，利润和税金总额只增长6.3倍，整个国有部门提供的财政收入只增长2.5倍。由于国有部门是传统计划经济体制下财政收入的主要来源，因此，国有部门提供的财政收入增长缓慢制约了整个财政收入的增长。1957年以后，中国财政状况的总体演变趋势是，财政收入增长速度逐渐下降，财政困难状况逐渐加剧。财政收入年均增长速度，“一五”时期为11.0％，“二五”时期为0.2％，1963—1965年间为 14.7％，“三五”时期为7.0％，“四五”时期为4.2％。1974—1977年间，中国陷入了继“大跃进”时期以后又一个财政困难时期，1974和1976年两

年出现财政收入的负增长。可见，单纯利用国家财政投入支持国有企业发展的模式已经受到了国家财政能力的制约。

纵观中外历史，可以发现，财政困难往往是一个国家经济体制变革的基本动因。正如熊彼特所说：“社会的转折总是包含着原有财政政策的危机”。在中国，传统计划经济体制下长期存在的财政困难到“文化大革命”后期及其结束后的1977年已经发展到极点。因此，1977年前后，中国面临一个选择，要么继续采用原有模式，国家承担企业全部投资，直接控制生产经营活动，以追求企业产出最大化；要么放松对企业的控制，让企业有一部分投资、生产、经营决策权和收益享有权，促使企业追求利润最大化，国家通过利税形式获得一部分收益。实践证明，第一种办法已经走到尽头，解决的办法只能是向企业放权让利。第二，到1978年，中国选择调整权利分配关系的方式改革国有企业，还与党和国家工作重心的转移、经济建设指导思想的转变以及人们的主观认识与理性选择有关。

苏联和东欧社会主义国家的经验证明，在传统的计划经济体制下，存在着对国有企业实施放权让利的空间。南斯拉夫的企业自治和苏联60年代强调利润刺激的改革就是突出的例子。60年代，在中国理论界，以孙冶方为代表的一些经济学家也提出了强调企业自主权和增强企业利润动机的建议；在实践上则在1958年进行了对企业扩权让利的短暂实验，60年代进行了运用托拉斯这种经济组织管理国有企业的尝试，但由于意识形态和政治局势方面的原因，没有发展成放权让利的改革。到1978年前后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实施放权让利改革的意识形态障碍基本排除。

实施放权让利改革也是因为历史经验的启示。学术界一般认为，中国在1978年以前只是在中央与地方之间就企业管理权限和企业隶属关系进行过调整，没有对企业实施放权让利改革。实际上，中国在1978年以前不仅进行过对地方下放企业的改革，而且在1958年曾经进行过短暂的对企业放权让利的改革。1958年4月，中共中央和国务院发出《关于工业企业下放的几项规定》，6月2日，中共中央发出《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》。到1958年年底，中央各部所属的企业和事业单位由1957年的9300个减少到1200个，下放了88％；中央直属企业工业总产值占整个工业总产值的比重，由1957年的39.7％下降到1958年的13.8％。与此同时，对企业进行了放权让利改革，扩大了企业的计划权。国家对企业下达的指令性计划指标，由原来的12个减少到主要产品质量、职工总数、工资总额和利润等4个，其余8项指标，包括总产值、新产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、年底工人到达数、平均工资、劳动生产率等变为非指令性计划。扩大了企业的财权。1958年5月国务院颁发《关于实行企业利润留成的几项规定》，决定把企业奖励基金制度改为企业利润留成制度，规定以主管部门为单位计算企业留成比例，留成比例一定五年不变。企业利润留成主要用于“四项费用”（即技术组织措施费、新产品试制费、劳动安全措施费和零星固定资产购置费）、流动资金、基本建设投资等，用于奖金和福利部分不得超过职工工资总额的5％。这是在1978 年以前给企业下放财权最大的一次。另外，还扩大了企业的人事管理权。除企业主要领导以外，其他职工由企业负责管理，企业在不增加职工总数的前提下，可以自行调整机构和调配人员。可见，1958年的改革带有明显的放权让利性质。这次改革时间不长，到1959年，在初步纠正“大跃进”错误的过程中，伴随下放企业的上收，放权让利尝试也终止了。

1978年前后，邓小平、李先念等中央领导同志在总结历史正反两方面经验的基础上，对传统的国有企业体制弊端以及解决办法的认识逐渐深化，明确了放权让利的改革思路。基于这种认识，党的十一届三中全会明确提出要给企业放权让利。根据放权让利思路，1978年采取了两项措施：一是四川省率先进行放权让利试点。二是在11月25日，国务院决定从当年起，国有企业试行企业基金制度，规定：凡全面完成国家8 项年度指标及供货合同的工业企业，可按职工全

年工资总额的5 ％提取企业基金；只完成产量、品种、质量、利润指标的企业，可按3 ％提取企业基金，企业基金主要用于集体福利事业。这与1958年放权让利改革实际上是大同小异。

综上所述，1978年放权让利改革的发生，是传统计划经济体制下国有企业体制内涵矛盾发展的结果，是中国共产党和中国政府在全面、科学地总结正反两方面历史经验的基础上作出的理性抉择。国有企业改革的这种发生学特征决定了中国国有企业改革的初始状态，并且在很大程度上决定了中国国有企业改革的基本路径。

二、中国国有企业改革的主线与动力

在1978—1998年间，国有企业经营管理体制与国家财政能力约束的矛盾并没有从根本上解决，而且发展成为更广泛的政府权利与企业权利之间的矛盾。这一矛盾在1978—1991年间主要表现为企业收入目标与政府财政收入目标之间的矛盾，在1992—1998年间则主要表现为国有资产出资者所有权与企业法人经营权之间的矛盾。这一矛盾的运动，决定了这一时期国有企业改革的路径。

与学术界普遍认为的国有企业改革经历了放权让利与制度创新两个阶段的观点不同，笔者认为，1978—1998年国有企业改革从整体上看是一个阶段。建立现代企业制度尚处在局部实施阶段，并未全面展开，构不成一个独立的改革阶段。更重要的是，贯穿1978—1998年这一阶段的国有企业改革过程的主线都是国家与企业之间在权利分配关系上的调整。

从历史过程来看，国家与企业权利分配关系的调整始终是1978 —1998年间国有企业改革的重点。1978年以来，在扩大企业自主权改革过程中，国家又先后实施了完善经济责任制、利改税、推行承包制、建立现代企业制度等改革。但一直将放权让利作为国有企业改革的重要举措加以完善。1984年5月，发布《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、劳动人事、工资奖金、联合经营等十个方面进一步扩大企业自主权。1986年发布《国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》。1988年4月，国务院颁发《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，明确赋予企业13项经营自主权。1992年，国务院颁发《全民所有制工业企业转换经营机制暂行条例》，将《企业法》规定的13项自主权细化为14项自主权。1994年开始的建立现代企业制度改革试点与推广仍然是以国家与企业在权利分配关系上的调整为核心的。以公司制为标志的现代企业制度的基本要求是产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学。前三个方面的要求都直接地是有关政府与企业之间在责、权、利等方面的合理界定问题。可见，建立现代企业制度改革的核心仍然是政府与企业在权利分配关系上的调整，与以前不同的是，主线是产权分配的调整，而且是试图通过法人制度框架规范这种分配关系。

为什么1978—1998年间中国国有企业改革一直围绕权利分配关系的调整展开？这首先是因为，在坚持国有制主导地位的前提下，国有企业的改革只是权利关系的调整。在中国，建立社会主义市场经济体制的目标模式，决定了国有企业改革不能采取私有化的办法。在坚持国有资产国家所有的前提下，改革的办法只能是通过公司化的形式，明确国家的出资者所有权和企业的法人财产权，以实现真正的政企分开，保证国家在获得国有资产所有者和出资者权利，确保国有资产保值增值的同时，发挥国有资产在公共部门和自然垄断部门的作用。

其次，在中国特定的体制条件下，国家与企业之间权利关系的调整始终是企业改革的难题。纵观改革20年的历史，可以发现，一些政府部门总是采取对策

反抗对企业的放权让利改革。在放权让利初期，即80年代上半期，一些政府部门通过各种措施，包括卡、截、留、收等方式，阻止权利下放。80年代下半期，一些政府部门则通过设立“翻牌公司”的方式“名正言顺”地截留企业的权利。90年代股份制改造期间，一些政府部门则通过直接任命公司董事长、总经理等不符合企业法人治理原则的办法控制企业。这种现象的产生是由中国传统的计划经济体制的逻辑结构决定的。传统的计划经济体制是建立在国有企业的基础之上的。政府是计划者，国有企业是计划的执行者。因此，在传统计划经济体制下，政府是支配者，企业是被支配者。如果失去了对国有企业的控制与支配，政府部门也就失去了直接的权利基础。这就决定了政府部门在实施对企业放权让利改革的同时，必然不自觉地对向企业放权让利实施反动。另一方面，在“双轨制”条件下，企业滋生了双重依赖的行为模式，即一方面依靠政府，另一方面依靠市场。其结果是企业形成了“内部人”控制现象。“内部人”控制现象的结果是国有资产权益的被侵蚀。这种状况也要求规范企业的权利空间。

综上所述，1978—1998年间，中国国有企业改革过程的主线是国家与企业在权利分配关系上的调整。那么，这种调整过程是怎样演变的？或者说，是什么因素推动这一演变过程并决定这一演变过程的不同阶段？笔者认为，决定这一演变过程的因素，是政府权利与企业权利矛盾的发展。

1979—1980年间，国家主要是采取扩大企业自主权，即自上而下地向企业放权让利的方式单向地调整国家与企业的权利分配关系。扩大企业自主权的试点工作取得了明显成效。但是，国家与企业权利关系调整采取的放权让利这种初始形式本身，就决定了改革从一开始就不可能缓解政府的财政压力，相反，只会加重这种压力。这是因为，在国家新的财政收入基础尚未形成的时候，单纯的放权让利只能意味着国家财政收入的减少。这正是中国国有企业改革之初面临的两难困境。在扩大企业自主权的试点过程中就暴露出这个问题。在扩权过程中，由于国家对企业的直接控制有所松动，而国家对企业的指导、调节、监督等措施没有相应加强，致使企业自筹资金项目与国家宏观投资计划产生矛盾。1979年，国有企业自筹基本建设投资为104.91亿元，比1978年的83.62 亿元增长25.5％，1980年猛增到209.62亿元，一年间几乎增长一倍。在企业收入分配中，由于企业得小头、国家得大头的原则未能实施，国有部门提供的财政收入逐年下降，由1978年的973.65亿元下降到1979年的 923.62亿元，1980年进一步下降到889.58亿元，致使国家财政收入从1979年开始到1981年，连续三年出现总收入下降。由于扩权试点是从利润分配入手的，只能局限于盈利企业，而盈利企业也只是负盈不负亏，因此，扩权试点的范围有限，内容也有限，不能真正解决企业的活力及预算软约束的问题。扩权试点沿单纯的利益刺激方向推进，企业享有的经营权和分成利润，与企业承担的经济责任是不对称的。这些问题表明，企业权利扩大对国家财政能力形成了更加严峻的挑战，而且，新的矛盾，即国家权利与企业权利的矛盾在发展。这表明，一方面，没有国家与企业利益关系的合理界定，国家的权利难以保证；另一方面，没有企业在生产经营上完整的自主权，企业无法真正搞活。这种状况要求进一步探索处理国家与企业关系的新途径。

1981年4月，国务院提出工业企业逐步建立和实行工业经济责任制的要求。工业经济责任制是对企业扩权的完善与深化。工业经济责任制的推行，进一步改变了国家与企业的权利分配格局，国有部门提供的财政收入自1982年开始由前几年的负增长转为增长。企业有了更加充分的机动财力和更多的经营自主权。同时，为了缓解国家财政困难，1981年在继续对国有企业放权让利的同时，增加了若干调节税，诸如能源、基础设施税费等，这样，企业负担有所加重。为了调动企业的积极性，从1982年开始，进一步提高国有企业留利比重，这又开始影响政府财政收入的提高。这种情况促使人们认识到，必须运用经济手段将国家与企业的关系，特别是分配关系规范化，将企业的责、权、利规范化。

为了完善放权让利，1983年开始实施“利改税”以规范企业与国家间的利益分配关系，并配合“拨改贷”改革来规范政府与企业之间的固定资产投资关系。“利改税”即将国有企业过去上交国家利润改为上缴所得税，税后利润由企业支配，初步把国家与企业的分配关系通过税收的形式固定下来，以法律形式规范国家与企业的分配关系，通过税后利润全部归企业支配的办法搞活企业。但是，“利改税”以及“拨改贷”改革虽然相对规范了国家与企业的分配关系，调动了企业的积极性，却又加重了企业负担，企业和政府开始讨价还价，其结果是增加国家的财政困难。“利改税”使得财政对企业的约束力增强，特别是在利税合一的情况下，企业必须以上缴税收的方式保证国家财政收入目标的实现，上缴利润与上缴税收相比，显然后者更有力度。同时，“拨改贷”使国有企业固定资产投资成本上升，财政和金融两方面的压力使企业负担加重。为了缓解压力，国有企业提出“税前还贷”的要求，实际上是把应该上缴给财政的收入，以还贷付息的方式支付给银行。尽管银行也是国家银行，但银行收回的本息是不能上缴财政的，这就加重了国家的财政困难。此外，企业与政府之间的行政关系尚未完全割断，税制改革不仅难以提高企业的竞争能力，反而加重企业的税收负担。企业缺乏自我发展能力，对“利改税”缺乏积极性。产品价格不能完全由市场确定，政府不断地调整产品的比价，按原来比价确定的不同产品的税率跟不上价格调整的步伐，企业之间仍存在着非公平竞争。在上缴所得税后再征收调节税仍然是不规范的，这种调节税往往由政府根据每一企业的不同情况分别制定，因此，仍存在着企业与政府讨价还价、税率无法统一的问题。

这些问题使人们认识到，在经济市场化程度不高的情况下，单纯的税制改革意义不大。税制改革虽然可以创造公平竞争的环境，但它不能培育起新的市场机制，它对企业的激励作用有限，更重要的是，要搞活企业，只有宏观上的改革还不够，关键在于企业微观机制的重构。

1985—1986年，国企改革开始在两权分离的原则下尝试承包经营责任制、租赁制、股份制、资产经营责任制等多种改革形式。承包制成为当时历史条件下比较广泛的改革形式。从实践的情况来看，承包制在促进两权分离和保证国家财政收入增长方面的实施效果是比较好的。但是，承包制的问题在于，承包者获得了支配国有资产的权利，但没有资产能力对所有者承担必要的资产风险责任，因此，承包制虽然要求企业“自负盈亏”，但实际上最终只能是国家作为所有者“国负盈亏”。而“包税制”又使得整个税收体制失去“中性原则”，地方政府在完成包税额度后，实际上获得了关于税收的决策权。地方政府为了吸引投资，特别是外商投资，竞相给予投资者以税收优惠，使整个税制极不统一，极不规范，具有相当大的随意性。地方政府在完成包税任务后，尽可能不争取超收，而宁愿将超收部分留在企业，以避免中央政府参与对超收部分的分成。因此，本来应该收缴的税收，在包税制下被合法地留给企业。

上述现象表明，承包制与利改税相比，只不过是在外部环境不规范的情况下，把统一税率变成一户一率，以解决长期以来国家对企业投资不均等造成的竞争条件不均等的矛盾。承包制本质上是企业向国家上缴利润的一种契约，是解决国家与企业分配关系的一种探索，从这个意义上看，它与利改税并没有本质区别，不能作为企业改革和规范国家与企业权利分配关系的主要形式。同时，承包制没有解决政企分开、所有权与经营权分开的问题，企业行为出现短期化和负盈不负亏的问题，不利于将企业改革成独立的商品生产者和经营者。这表明，国企改革以及界定国家与企业权利关系的具体形式，还需进一步探索。具体来说，必须从单向的国家向企业放权让利转为国有制产权制度改革与企业制度改革并举。

进入90年代，中国经济发展进入一个新阶段，非国有经济发展迅速，同时，伴随对外开放的扩大，大量国外产品进入中国市场。这种变化一方面为国有经济的发展提供了有利条件，另一方面使国有企业处于日益严峻的竞争环境之中。面对这种挑战，国有企业原有单一的国有产权形式已经不适应形势发展的要求；同时，国有企业历史上沉淀下来的企业冗员、企业债务、社会保障等问题，使企业在日益加剧的竞争局面中深陷困境。人们认识到，国有企业改革的唯一出路，就是制度创新，即建立现代企业制度。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制这一目标模式，这要求国有企业改革沿着这一方向推进，即建立与社会主义市场经济体制要求相适应的企业制度。1993年11月，党的十四届三中全会正式提出，国有企业改革要进行制度创新，建立以股份制为主要形式的现代企业制度。

但是，单纯的企业制度创新并不能解决国有企业原有体制与市场经济不相适应的问题。1989年以来，国有企业经济效益急剧下降，亏损额急剧上升。一段时间中，人们对国有企业能否在市场经济中存在和发展产生怀疑。这种情况预示着，单纯从体制与制度的角度，是无法推进国有企业的改革和发展的，国有经济也是无法真正搞好的。

有鉴于此，党的十五大进一步明确了国有企业改革的新思路，指出在坚持公有制为主体、国有经济起主导作用的前提下，缩小国有企业的范围，建立现代企业制度，以提高其控制力。这一思路的创新之处在于，跳出单纯的体制与制度改革的窠臼，开始强调国有经济本身规模、布局与结构的调整。1997年，党的十五届一中全会提出用三年时间使大多数大中型国有亏损企业走出困境，在此基础上，力争到20世纪末，使大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度。1997—1999年间，主要在控制总量、调整结构、兼并破产、减员增效、抓大放小、增资减债、技术进步、市场开拓、加强管理等方面采取了措施。1997—1998年间，这些措施没有立即产生明显的成效，国有企业经济效益继续滑坡。到1998年11月末，在国家统计局工业司统计的5.8万户国有企业中，国有及国有控股亏损企业亏损额为近千亿元。全部国有企业亏损额比上年同期增长23％，其中国有大中型企业增长30.4％。1999年上半年，情况开始改变。1999年上半年国有及国有控股企业实现利润243亿元，同比增加2.8倍，全国31个省区市中，国有及国有控股企业经济效益好于1998年的有26个。石化、机械、电子、轻工、纺织等多数行业均出现增利、扭亏为盈或减亏的势头。国有及国有控股大中型企业也由上年亏损26.87 亿元转为盈利96.63亿元，减亏增利达123.5亿元。上述状况表明，单纯的体制与制度改革是难以从根本上搞好国有经济的，必须结合结构调整、数量收缩、组织改组与内部管理等方面的改革。搞好国有经济，必须既立足于国有企业的改革，更立足于国有企业的发展。这正是党的十五届四中全会提出将国有企业改革与发展推向新阶段的历史背景。

三、几点结论

本文的基本结论是：

1.中国20年来国有企业改革是在传统的计划经济体制和传统的国有企业管理体制内涵的固有矛盾激化的情况下，通过人们的理性抉择启动的。改革发生过程的这种特征决定了国有企业改革的初始特征，即采取放权让利的形式。

2.放权让利的初始形式决定了中国的国有企业改革必然以调整国家和企业之间的权利关系为主线展开，而调整国家与企业的权利关系不能从根本上解决国有企业体制内涵的矛盾。20年来国有企业改革不仅没有解决这些矛盾，相反，这些矛盾不断发展出新的形式，这种矛盾的发展是20年来国有企业改革过程的推动因素。

3.经过20多年的改革，国有企业的主要问题已经不是体制与制度问题，而是数量规模和布局超过了国家能力，正是这种主要矛盾的变化，决定了必须将国有企业改革推向新的阶段。这也正是党的十五届四中全会决定的要

第二篇：国有企业改革浅谈

我国国有企业改革浅谈

我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有经济在国民经济中起主导作用，国有企业是公有制经济的重要组成部分和实现形式，国有企业是我国国民经济的支柱，在国民经济的关键领域和重要部门中处于支配地位。巩固公有制经济，主要是加强国有经济对国家重要行业和关键领域的控制力；发展公有制经济，主要是发挥国有经济的主导作用。

国企是共和国的长子，为我国的经济建设做出了巨大的贡献。在建国初期，我们为了优先发展重工业和加快实现国家的工业化，拥有了国有资产和国有企业。半个世纪过去了，随着我国社会主义经济体系的建立，国家拥有国有资产和发展国有企业的目标更多地转化成维护社会稳定和经济发展。在这种情况下，如果我们对大多数国有资产进行处置，将其变现充实社会保障基金或者直接用于社会救济，从实物或账面上来看，国有资产没有了，但这种处理维护了社会稳定和经济发展的大局，那么，这种处置应该同拥有国有资产和发展国有企业具有同样的效果。事实上，这种处置方式正是我国国有企业改革的长期目标取向。但是，在这种处置方式尚没有完全铺开之前，大型、特大型国有企业仍将是我国国民经济的重要力量。

我国是世界上拥有国有企业和国有资产数量最多的国家,几乎涉足国民经济各领域所有行业。改革开放后,伴随中国社会经济体制改革的不断深化,国有企业在数量上呈现出不断减少的趋势,但是,国有企业的资产总量一直保持着稳步增长的发展态势。国有企业是国民经济的支柱和依托，是国家财政收入的很重要来源，是国家经济命脉的控制者，是国家经济竞争和综合国力的主要体现力量。我国目前国有企业总体效益较差，发展状况与其在国民经济中地位及所占有的社会经济资源极不相称，国有企业的改革尚有许多难点未取得实质性突破，致使它所掌握的资源未得到充分有效利用，反而出现经营亏损和资产流失。在中国近30几年的经济体制改革的进程中，国有企业改革一直是一个焦点。

一、我国国有企业存在的问题

（一）管理体制不合理

我国传统国有企业管理体制不合理，突出表现为政企不分。国有企业不是独立意义上的经济实体，而是政府机构的附属物。国有企业往往处于这种“条条”与“块块”的双重领导之下。政府直接经营管理企业，对企业的人、财、物、产、供、销统得过多，管的过死，国有企业缺乏经营管理自主权，导致企业和职工缺乏经营和生产积极性，企业缺乏活力。

（二）内部体制不合理

1、产权不清。国有企业的公有制性质决定了国有企业的产权属于全体劳动者。国有企业的职工有着双重身份，他们既是生产资料的主人，又是一般生产者。但是，作为生产资料的主人，每个人并不能按照自己的意志支配企业的资产，而由政府代表他们统一行使这种权利，但政府部门众多，都能行使部分所有权，却无人对企业财产承担经济责任。这种事实上的产权代表多样化等于是没有代表，结果造成传统国有企业产权虚置。造成事实上的所有者缺位，从而在企业内部也就无法形成强有力的所有权的制约机构。

2、责权利相分离。传统国有企业所有权被政府各部门分割行使，企业缺乏相应的自主权。企业职工的职责是提供劳动，权力是获得工资并享受企业提供的就业、医疗、养老、住房等保障；作为企业经营者的厂长经理的权力是组织生产，企业盈亏与自己无关，他们的奋斗目标又往往是多重的，不仅要尽可能完成国家任务，还要为企业的职工谋取福利，更重要的是在“官本位”思想影响下，一部分企业领导千方百计争取进入政府部门，掌握更大的权力。这就造成了责权利相分离，造成职工吃企业大锅饭，企业吃国家大锅饭的平均主义。

3、组织机构设置行政化。每个企业都具有一定的行政级别，企业领导由政府委派或任命行政官员担任，按行政级别获取报酬，享受政治待遇和其他待遇。在企业内部，除设置生

产经营性机构外，还设置于上级各领导部门相对应的机构，作为贯彻上级各部门指示的组织机构。

（三）社会负担沉重

由于产权不清，吃大锅饭，因此国有企业普遍承担着办学校、医院、安置就业、离退休人员开支管理等本应由政府承担的任务，有的企业负担的离退休人员职工人数占总人数的20﹪以上，富余人员高达企业职工总数的60﹪，企业社会负担沉重。

(四)垄断组织行业缺乏竞争力

我国的大企业多为多为国有企业，主要涉及我国的电信、电力、民航、铁路、供水、供电供气及其他专营项目上，这些产业涉及国家命脉和关键发展，有关社会的安定团结，居民生活的稳定，因此国有企业都是一家独大，行业垄断，缺乏竞争力，没有参与到社会主义市场竞争中去,企业改革步伐滞后，需要建立和完善现在公司治理结构。

二、国有企业改革的历程

我国国有企业改革从70年代后期开始，先后经历了五个阶段：

（一）第一阶段：1978—1984年，主导方针为“放权让利”，要求政府简政放权（经营自主权），并实行各种形式的生产责任制、利润分成、调整国家与“国营”（后改为“国有”）企业之间的分配关系。

（二）第二阶段：1984—1986年，主导方针是“利改税”，即由国家以税收形式从企业收取以前的“利润”，力求用行政措施影响企业经营，引入市场调节方式，促进国有企业的发展。

（三）第三阶段：1987—1991年，力倡政企分开、两权分离，推行承包经营责任制和租赁经营责任制（后者适用于中小企业），以求在不触动所有制的情况下，以契约的方式扩大企业的经营自主权，促进国有企业的发展。

（四）第四阶段：1992—1994年，着重转换企业经营机制，目的是使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者、经营者，赋予企业十四项经营自主权，并在部分企业试点推行“利税分流”与股份制改造。

（五）第五阶段：1994—1996年，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“以公有制为主体现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。”要求建立产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1997后，政府推广股份制改造，希望使企业的劳动者同时成为企业资产的所有者，实行按劳分配与按资产分配相结合。一方面解决企业聚集资本，弥补投资主体单一的不足，另一方面调动职工生产、工作积极性，以求国企及时脱困。

三、国有企业改革的对策思考

国有企业改革的根本出路在于建立现代企业制度，同时在此过程中还应注意：

（一）推进国有企业调整重组，优化国有经济布局结构。优化国有经济布局结构是提高国有经济发展质量和效益的重要途径。要着眼于优化国有资本配置，强化国有资本在战略性领域的控制力和影响力，加大结构调整力度，加快培育一批行业排头兵企业和具有较强国际竞争力的大公司大企业集团。按照国务院出台的区域经济社会发展意见的要求，紧紧结合编制“十二五”规划和重点产业调整振兴规划，培育发展技术含量高、带动作用大的战略性产业，推动国有资本向优势、支柱、特色产业及行业的龙头企业集中，推动产业结构优化升级，做强做大优势国有企业。继续推进劣势企业关闭破产，努力探索在市场经济条件下劣势企业依法、有序、平稳退出市场的通道。推动国有经济布局和结构不断优化。

（二）建立健全现代产权制度产权。健立健全现代产权制度产权是所有制的核心和主要内容，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利

于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序

（三）完善国有资产管理体制，加强国有资产监管。完善的国有资产管理体制是国有企业改革发展的体制保障。推动国有企业平稳较快发展，必须进一步完善国有资产管理体制。要以《企业国有资产法》等法律法规为依据，进一步加强国有资产监管法规体系建设，依法促进国有资产监督管理制度完善。不断增强监督的时效性、灵敏性和针对性。

（四）推进国有企业转变发展方式，提高发展质量和水平。把推进国有企业转变发展方式作为深入贯彻落实科学发展观的重要举措，引导国有企业将发展方式转向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新上来。一是引导企业强化管理控制风险。严格现金流管理，强化投资管理。二是引导企业加强自主创新和品牌建设。加强产学研结合，进一步确定品牌定位，做好品牌推广，提高品牌影响力。三是引导企业切实做好节能减排工作。使国有企业成为节能减排、保护环境的表率。大力开展与绿色经济、循环经济、低碳经济相关的新技术研发，切实抢占新一轮节能减排技术制高点。

总之，市场经济的发展要求现代企业制度不断完善，现代企业制度的发展是上述多种因素的相互作用、相互影响的结果。建立和完善现代企业制度，有利于市场经济的繁荣，有利于社会的发展和进步。当然，这是一项艰巨的任务，需要我们不断为之努力，从而实现我国国有企业的新发展。

第三篇：国有企业改革

国有企业改革

经过30年改革，国有企业改革已取得了巨大成绩，主要成绩有：

1.建立现代企业制度取得成效

目前，公司制已成为国有企业的一种主要组织形式。多数国有大中型企业通过产权改革、增资扩股、引进战略投资者、资本市场上市等途径，已经改制为多元股东持股或国家独资的公司制企业。

2.企业法人治理结构趋于完善

一是实现了决策层和执行层的初步分开；二是建立健全了董事会运作基本制度，各专门委员会开始正常运行；三是外部董事认真履行职责，积极参与决策；四是企业管理层的责任感和使命感进一步增强。

3.为加强企业管理和加快技术进步建立了制度基础

建立现代企业制度为企业加强管理、技术进步奠定了制度基础。许多国有企业努力实施管理创新，加强产权管理、财务资金管理、投资管理、成本管理和战略规划管理，积极开展节能降耗活动。

4.国有企业的活力和竞争力明显增强

改革过程中国有企业一度困难重重，建立现代企业制度以后，由于企业经营机制发生了变化，企业活力和竞争力不断增强。

5.国有经济的布局结构有所改善

继续调整国有经济的布局和结构，是党的十六大提出的深化经济体制改革的一项重大任务。随着国有企业改革的深化，也加大了国有经济布局结构调整的力度。近年来国有经济布局结构也有改善。一是国有企业户数大幅减少。二是国有资产向具有国际竞争力的大公司大企业集团集中。三是国有资产进一步向基础性行业集中。目前，国有企业在国防军工、石油石化、电力、电信、民用航空、航运、重要矿产资源开发等基础性行业的企业户数占全部国有企业户数的28.6%，资产总额占到55.6%，国有资产总量占到61.9%，实现利润占到67.7%。

6.保证和促进了社会主义市场经济体制的建立和完善

在国有企业改革不断深入的同时，非国有和非公有经济以更快的速度发展，从而形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度。

有人认为，经过改革，国有经济比重降低了，现在国有经济在国民经济中的已经不起主导作用了。这种说法是不符合实际情况的。改革以来国有企业数量虽然减少了，但国有经济整体素质和竞争力不断提高，国有经济的控制力、影响力和带动力大大增强。截至2006年底，全国国有企业户数共计11.9万户，比2003年减少3.1万户，年均减少8%，但户均资产

2.4亿元，比2003年增长22.7%。国有资本向能源、原材料、交通、军工、重大装备制造和冶金行业集中的态势明显。2006年，基础行业的国有资本3.3万亿元，占全部国有企业占用国有资本总量的70.6%，比2003年提高5.4%。国有资本的控制力不断增强，国有资本直接支配或控制的社会资本1.2万亿元，比2003年增长1.1倍。目前，中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火

国有企业改革

1电设备占全国的75%。

国有企业改革是空前艰巨的事业，虽然改革已经取得的成绩是辉煌的，同时走出了一条成功的道路，但是改革的任务尚未全部完成，还有很多任务包括一些难度很大的任务有待完成。

1.建立和完善现代企业制度有很多工作要做

一些国有企业尚未按照《公司法》的要求进行公司制股份制改造，名义上已经建成现代企业制度的，也往往“形似神不似”。由于央企改制大多在子公司层面进行，如果话语权最多的大股东不改制，也难以要求下面改制的企业严格按照现代企业制度行事。公司法人治理结构不健全和内部人控制问题是普遍现象，多数按照《公司法》注册的国有独资公司，董事会成员与经理人员高度重合，董事会的决策职能与经理层的执行职能事实上合一，与按照《企业法》注册、实行总经理负责制的国有独资企业一样，都是“一把手”负责制。其结果是大企业的兴衰成败系于一个人身上，风险极大。

2.国有经济布局结构仍不尽合理

虽然经过多次调整，国有企业小而散的状况尚未完全改变。还有不少企业盲目扩张，债务风险很大。而且管理层级过多，资本链条过长，许多二三级企业业务重叠交叉，专业化发展能力薄弱，主业不强，缺乏核心竞争力。有的企业资产不多，却有四级或更多的管理层级，层级过多使有些企业出现失控现象。

3.垄断企业改革任务艰巨

垄断行业是中国国有经济中最集中和控制力最强的领域，垄断行业中的主要大型骨干企业，几乎都是国有企业，都是国有中央企业。垄断行业大多数是具有一定自然垄断性的行业，如电力、铁路、邮电、民航、电信、邮政、天然气，但技术的发展和经济理论的创新在很大程度上已经弱化了通过管制维持垄断的理由。从上世纪90年代以来，我国已对电力、电信、民航等行业进行了政企分离、政资分开、业务分离、引入新竞争者等方面的改革，如电力行业实行了“电网分开”，电信行业实施了“成立联通”“移动分家”“南北分析”等改革，改革取得了进展，但问题依然严重。总体上垄断行业改革仍滞后于整个经济体制改革的进程。现有改革偏重现有企业重组、忽视创造公平准入环境和引入新企业，没有形成真正竞争的市场结构。而且在产权改革和监管改革方面也相对滞后，难以避免垄断行业滥用垄断优势地位。自然垄断和行政垄断交织在一起，抑制了行业技术进步和创新，使外部资本面临很高的进入成本，造成了资源配置的扭曲和这些行业的低效率。

4.国有企业创新能力不强

国有企业，特别是中央企业，在获得科技资源方面具有优势，大量的科研人才集中在大型国有企业。过去几年，中国有企业自主创新活动也不断增强。尽管如此，我国国有企业的自主创新能力还较低，而且总体上自主创新的活跃程度还不如非国有企业。

5.改革遗留问题需要解决

一个问题是，国有企业改制过程中职工转换身份的经济补偿标准偏低，有时偏低的补偿标准都得不到严格执行。另一个问题是有些企业改制后陷入困境。如有的地方股份合作制不但没有发展起来，反而再次使企业陷入困难。

6.国有资产管理体制有待改进

目前国有资产监督管理体系还存在以下五个方面的问题。第一，国资委在角色定位上，依然存在既当“裁判员”又当“运动员”的问题，对国有企业而言，基本上还是“婆婆”加“老板”的管理方式。第二，国资委在管控模式上，具有太多“淡马锡”的情结，具有把自

身建设成为全国国有资产经营公司的倾向，但是，这种做法既不符合中国的大国国情，也不符合国有经济“有进有退”的战略思路。第三，国资委在整体工作部署上，缺乏战略向导，没有从国民经济和国有经济的高度去思考国有企业的定位，重点只是关注企业之间的重组。第四，国资委在企业考核上，重视短期利益和对经济业绩的考核，忽略了对社会公共效益的考核，没有在考核上处理好国有企业本身具有双重职能定位的问题。第五，谁来监管国资委的问题？

应该指出，我国国有企业改革存在的问题，很多是和政治体制改革滞后有关的。“十七大”报告指出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。还指出：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并提出了原则要求。我们一定要把经济体制改革和政治体制改革更好地结合起来，加快改革行政管理体制、建设服务型政府的步伐。这样做，我们一定能胜利完成国有企业改革尚未完成的任务。

①将进一步深化国企公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善企业法人治理结构将成为这方面改革的重点；

②国有经济布局将进一步优化，以增强国有经济活力、控制力、影响力；

③将对垄断行业改革，禁止企业滥用市场支配地位，同时会适当引入竞争机制，并且对垄断企业的政府监管和社会监督将会加强；

④各类国有资产管理体制和制度将会日趋完善；

⑤出于应对激烈的国际竞争的需要，中央企业的规模化经营程度将会大为提高目前我国企业尤其是中央企业的规模化经营程度还比较低，还远远不能适应激烈的国际竞争的需要。以炼油业为例，我国中石油、中石化、中海油三家央企都进入了世界500强（2008年营业收入总计约3000亿美元），但其规模之和还抵不过美国埃克森美孚石油一家（2008年营业收入约3700亿美元）。

第四篇：国有企业改革

人民网北京11月11日电（记者 曹华）“国有企业改革将根据十八大报告的要求，不断调整，向经济安全和民生上集中，要有进有退，有所为有所不为。国有企业改革的方向应该是更加市场化，不断增加活力、影响力。”十八大代表、国资委主任王勇，在和记者一起分享学习十八大报告体会时作出如上表述。

王勇说，十八大报告中，明确提出“深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制”，“不断增强国有经济活力、控制力、影响力。” 这为今后国企改革发展指明了方向。国企改革的方向应该是更加市场化，不断增加活力、影响力。

王勇表示，加紧推进国企市场化改革。首先就要更加市场化地选聘人员，人员要能进能出，干部要能上能下，收入要能高能低。要通过深化改革，来解决国有企业现在存在的一些管理粗放、改革不到位的问题。国有企业要向国际上的跨国公司学习，包括要向一些私营企业学习，建立更好的市场机制，转变国有企业的发展方式，使得国有企业在国际竞争中，能够更好地轻装前进，创造更好的效益和更多的利润。

此外，国有企业改革也将加紧推进政企分开、政资分开。王勇说，多年来，国有企业是按照我国社会主义市场经济改革发展的要求，是从计划经济时代不断深化改革发展而走过来的。由于历史原因，国有企业既要按照所有企业追求利润和效益最大化的原则去行事，又要承担很多本来社会应该承担的责任。拿中央企业来讲，目前还有8300多个医院、学校等社会机构，国企办社会的现象依然存在。国有企业也将加紧推进政企分开、政资分开。“国有企业办社会”的现象要有所改变。按照这次十八大报告的精神，“推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，国有企业将向经济安全和民生上集中，要

第五篇：国有企业改革解读

中央定调！明年这十大政策将影响你我生活

1、适当降低商品住房价格——买房花销可能变小；

2、要取消过时的限制性措施——购房限制可能变少；

3、把公租房扩大到非户籍人口——外地人也将可住公租房；

4、允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户——农民工可在就业地落户；

5、研究精简归并“五险一金”——社保负担将会减轻；

6、要加快养老保险制度改革——养老金或实行全国统筹；

7、解决好群众看病难看病贵问题——看病难看病贵有望缓解；

8、保障农民收入稳定增长——城乡居民收入差距有望缩小；

9、帮助企业降低成本——企业员工也会受益；

10、要加快金融体制改革——股民合法权益将受到更多保护。

国企改革顶层方案11个“新提法”

近日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）。《每日经济新闻》记者梳理出该文件11个“新鲜词”，这些词语有着怎样的内涵和意义，又将指明哪些改革方向？昨日，中国人民大学国家发展与战略研究院院长刘元春教授对此进行了解读。

1、政资分开

刘元春：《意见》提出，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。政资分开意味着政府作为资产出资者，不管是政府独资还是控股，要管理企业都必须通过企业的资产结构来进行。这也表明，政府将管理权限下放给企业，不干预企业经营，企业的独立性也会更强。

2、划分不同类型国企、谁出资谁分类

刘元春：一般来说，国有企业主要应集中在市场失灵的领域，而不应进入市场竞争、与民争利的领域。但是当前，我国国有企业覆盖的面还是比较广，各领域都有国企身影，此前也有国企是否该退出的争论。划分国有企业类型能解决这个争论。这表明国企将不仅出现在市场失灵的领域，在市场竞争性领域也会参与。

并且，不同类型的国企在将来会有不同的考核、监管方式，以此促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

3、网运分开

刘元春：《意见》提出，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。“网”就是比喻像铁路网基础设施这样的自然垄断行业，如果由市场来提供，这些行业会出现市场失灵。“运”一般指代竞争性行业，可以由市场来提供。“网运分开”就是不同的产品类型分别由政府和市场来提供，可以使经济运行更顺畅。

4、集团公司整体上市

刘元春：近年来，国有企业股份制公司制改革提速，上市的国企越来越多。本次《意见》提出，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市。并且，《意见》还特别提及，“加大集团层面公司制改革力度，创造条件实现集团公司整体上市”。

5、国家特殊管理股制度 刘元春：《意见》提出，“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。”所谓国家特殊管理股制度，就是指在一些特定领域，即使政府只占极少数份额，但是这个份额可以被特殊设定。对于国企而言，可以让更多的民营资本参与国有资本的项目，甚至可以让民营资本占据多数股份。但是如果某些投资行为可能危害社会公益，这时国有股份就可以在特殊时期发挥决定性的作用，阻止危害社会公益的行为。

6、企业领导人实行分类分层管理

刘元春：在人事制度上，《意见》明确，上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理。根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。这意味着，在国企高层可能会有一个权力集中的机制，而在经理层或中层干部则体现市场化的方向。对于政府任命的高管，可能会按照公务员的标准管理，比如薪酬就是公务员的薪酬。对于市场选聘的干部，则按照工作绩效，给予市场化的待遇。

7、管资本为主

刘元春：管资本为主是本轮改革的一个亮点。所谓管资本就是注重资本投资的收益性。现在提国企做大做强做优，其中最重要的就是资本的收益率。以前政府对国企是管人、管事、管资本，但是不论管什么，如果最后落实不到资本的保值增值就没有意义。

8、国有资本合理流动 刘元春：资产如果不流动，就没法衡量资产的价值。国有资本的合理流动，可以通过资本市场的定价来反映国企的效益。《意见》也提出，将通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

9、国有资本投资、运营公司

刘元春：以前是由国资委作为国企的出资人，本轮改革提出建立国有资本投资、运营公司。这样的三级管理架构和原来的二级管理有很大的区别。国资委是政府机构，投资、运营公司则由更专业的资本管理人员组成，负责具体的投资行为。投资、运营公司作为股东而不是政府行使职责，这也体现了政资分离、以管资本为主的原则。

10、清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批

刘元春：接下来，国有资本投资、运营公司会如何投资决策呢？那就是会按照“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”的投资思路。通过调整，把低效、过剩产能需要退出市场，让有竞争力的企业获得更多发展空间。

11、混合所有制不设时间表，成熟一个推进一个

刘元春：混合所有制改革需要符合总书记提出的“三个有利于”标准，混合的目的之一是国企做大做强做优。在一些领域可能也不适合民营企业参与，有些领域国企和民营企业的关系也比较微妙，不可能想混合就能混合。因此，是否采用混合所有制也需要根据实际情况来进行。未来推动混合所有制会更注重稳妥有序，不会盲目上马。9月13日，中共中央、国务院对外公布《关于深化国有企业改革的指导意见》，这一千呼万唤的国企改革顶层设计终于面世，为新一轮国企改革指明了方向。中新网记者梳理10条干货，带您看懂新一轮国企改革。

看点一

国企改革时间表：2020年取得决定性成果

【内容】

到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体 制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争 力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

【解读】

改革开放30多年来，国有企业在持续的改革中不断发展壮大，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，但同时垄断腐败、低效高薪等争议也为外界诟病。随着方案的公布，国企改革的时间表和主要目标均已明确，上述问题有望在新一轮国企改革寻得突破。

看点二

分类推进改革：国企分为商业类、公益类

【内容】

分类推进国有企业改革。将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

【解读】

这是官方首次正式明确将国企分公益类、商业类进行改革。这也意味着，新一轮国企改革将首先给国企分类。中国企业研究院首席研究员李锦对中新网记 者表示，分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的弊端，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升 国企的活力。在分类基础上，预计商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门，国企的并购重组会进入一个新的阶段。

看点三

国资监管由“管企业”转向“管资本”

【内容】

以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

【解读】

“管企业”向“管资本”转变，这被外界视为本轮国企改革最大的亮点之一。中国政法大学教授、国资改革专家李曙光对中新网记 者表示，“以管资本为主”是国资监管思维的一大变化和进步，表明国有资产监管机构将更多扮演“老板”的角色，而不是“婆婆”的角色，原来“管人、管事、管资产” 管理风格将会改变，不再过多干预企业经营的事务，而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优，强调国有资本功能的放大。

看点四

改组组建国有资本投资、运营公司

【内容】

国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

【解读】

组建国有资本投资、运营公司是实现“管资本”的重要组织形式。专家表示，以后国有资产监管机构将主要管国有资本投资、运营公司，然后由国有资本 投资、运营公司出面对国有企业履行股东职责。这其实是类似于新加坡淡马锡模式。在这种组织形式下，原来的“国资委—国有企业”的两层结构将转为“国资委— 国有资本投资、运营公司—国有企业”的三层结构。

看点五

创造条件实现集团公司整体上市

【内容】

推进公司制股份制改革。加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。

【解读】

李曙光表示，当前很多大型国企面临“两张皮”的问题，上市的大多是核心优良资产，没有上市的资产往往存在很多历史遗留问题，在实现整体上市后，才可能把历史债务等问题慢慢消化掉，而这是一个更艰难的改革。

看点六

混合所有制改革不设时间表、不搞拉郎配

【内容】

对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

【解读】

李曙光认为，由于混合所有制比较复杂，此次改革更加强调 “稳步进行”，向外界释放出这种信号：不要为了混改而混改，不要盲目追求混改数量，要做就做质量高一点、好一点。而且，最重要的是要防止国有资产流失，所以要有序进行，不设时间表。

看点七

员工持股坚持试点先行

【内容】

探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。

【解读】

李曙光认为，员工持股是混改的突破口，涉及到劳动者、知识产权拥有者的权益如何实现的问题，以及如何更好鼓励企业创新、建立国企激励机制的问题，这也不是那么简单的事情，所以强调要试点先行，这同样体现出谨慎推进的态度。

看点八

国企高管实行差异化薪酬

【内容】

对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党委、政府及 其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。合理增加市场化选聘比例。

【解读】

中国企业改革与发展研究会副会长周放生表示，改革的目的，就是要防止国企高管既享受体制内的行政级别，又拿体制外的高薪。而差异化薪酬分配办法打破了薪酬“一刀切“的做法，市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬，将打破“大锅饭”，建立比较好的激励机制。

看点九

企业负责人薪酬等要及时准确披露

【内容】

设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。

【解读】

长久以来，国企高管薪酬畸高、不公开的问题一直饱受诟病。按照改革方案，企业负责人薪酬等信息将及时披露，这将满足公众的知情权和监督权。

看点十

国企红利上缴比例2020年提到到30%

【内容】

提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。

【解读】

财政部财政科学研究所所长刘尚希在接受中新网记 者采访时表示，国有资本的性质是全民所有，其产生的收益应该全民共享，但目前国企红利上缴比例偏低，应该逐步提高。上缴更多红利对于提升老百姓幸福感、扩 大内需和消费、保障国家财政安全具有重要意义，也有利于形成倒逼机制，倒逼国企优化盈利模式，提升盈利能力，增强竞争力尤其是研发创新能力，从而加快国企 改革和发展步伐。

中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，意见提出，将国企分为商业类和公益类，实行分类改革、分类发展；到2020年，国企改革在重要领域和关键环节取得决定性成果；大力推动国企改制上市，创造条件实现集团公司整体上市；“混改”不设时间表，成熟一个推进一个。

该指导意见提出了国企改革的五大基本原则，并提出了相应改革目标和改革措施。

五大原则包括：一，坚持和完善基本经济制度；二，坚持社会主义市场经济改革方向；三，坚持增强活力和强化监管相结合；四，坚持党对国有企业的领导；五，坚持积极稳妥统筹推进。

改革的根本要求是坚持和完善基本经济制度，发挥国有经济主导作用，在此基础上实现混合所有制。这样的表述强调了国有企业地位的重要性，这是中共确保执政地位的经济基础。

国企改革方案体现了四大特点：

一、分类改革，方法多样

文件兑现了此前舆论对改革的期望，即将国有企业分为公益类和商业类，方案对商业类国企的改革比较宽松，股权形式多样，考核侧重于经济指标，包括资本价值、业绩指标和竞争能力。

不过由于国有企业具有资本和政治优势，在充分竞争市场，仍存在公平竞争问题。一方面国企具有体量优势，可能对民营企业带来不公平。另一方面，民营企业经营更加灵活，反过来国企要受到各种党纪约束，也导致其可能畏手畏脚。因此，建立法治经济，建立公平充分竞争市场，仍是政府要做的事情。

商业类国企改革面临的另外两个问题是，重要领域控股国企如何实行混合所有制，以及自然垄断国企能否实现有效股权多元化。前者可能问题是，民间资本不敢进入国企，担心自己成为唐僧肉。后者可能问题是，虽然股权结构多元，但由于都是国有资本，如何体现出资人权益，不让股权结构流于形式，仍需要在操作层面加以细化。

对于公益类企业的考核是个创新，即不考核利润，而是考核成本、质量、效率和能力，并且引入社会评价。这种考虑有利于国有企业提供高质量公共产品，不过如果考核不是由第三方机构提供，而是仍由国资委进行的话，考核标准可能要打折扣。因此，公益类国企的考核改革应进一步完善。

二、整体上市，股权灵活

方案强调完善现代企业制度，大力推动国有企业整体上市，特别是集团资产上市。这预示国家将大力依靠资本市场，对国有资产进行重组。

改革提出优先股和特殊股概念，这两种方式增加了国有资本的灵活性。前者可以在充分竞争的商业类国企中增加民间资本数量，以国企经营权换民间资本，从而扩大国企竞争力。后者则可以通过特殊股形式，在不绝对控股条件下，实现对企业的政策引导，这对于传媒类等既有政治要求，又需要灵活经营的企业而言，具有实际操作意义。

改革强调公司经营独立性，法无授权，政府不得干涉企业经营，这有利于提高国有企业经营效率。要求外部董事占多数的公司治理结构设计，也有利于克服内部人控制的弊病。不过中国上市公司长期实行的独立董事作用被人诟病，外部董事的遴选能否体现公众利益，而不是国资委对外部董事的利益输送，实际成为国资委代言人，仍需要有效制度安排。董事会避免一把手说了算，一人一票的制度设计值得肯定，关键问题还是董事会人员构成，是否合理有效，而不是仅仅体现国资委意志。

另外两个值得肯定的改革措施是，一个是国有企业领导人员分层分类管理，一个是建立市场薪酬分配制度。党管干部是国企原则，但分层分级管理使得领导人员使用增加了灵活性，选任制、委任制和聘任制同时使用，在确保党领导基础上，实现了人员选用市场化。而在经理层，若能实现董事会选聘和管理经理人，则能够有效保障公司治理有效实行。

国有企业一个敏感话题是薪酬问题，能否建立具有激励作用的薪酬制度，是保证国有企业提高经营效率的基础。从改革方案看，国企领导人的薪酬也考虑了任期激励，经理人则建立市场化薪酬制度，如果能够做到，有利于起到激励作用。

三、“管资本”，分层管理

改革原则强调，在让国有企业成为独立市场主体同时，会强化监管作用，确保国有资产保值增值。这意味着一方面会改善公司治理，让国有企业自主决策，另一方面也会强化国资管理职能。如果“强化监管”兑现的话，那么目前国资委管理模式要随之改革。现在是既管资本，也管人，还要管事，而在实际操作层面，对人和事的管理要大于对资本的管理。因此，如果将“强化监管”落实在保值增值上，那么国资委将向“管资本”的模式方向改革。当然，国资委不会放弃管人，而是简化干部管理范围，重点放在董事会人选安排上，而减少对经营层的人事干预。

方案强调国资管理以管资本为主，改革国资委职能，改革国有资本授权经营体制，推动国有资本优化配置，将经营性资本统一监管。

这样的管理架构强调了资本管理的分层机制，一层是国资委，设立权力清单，通过管理资本来考核管理国有企业。另一层是建立资本投资和运营公司，实际代替国资委进行资本整合和管理，从而更利于以市场方式来促进资本保值增值。这样的管理层级，也可以说是从两层结构向三层结构转化，即国资委——资本投资公司——国有企业。

这个改革若能充分发挥资本投资和运营公司作用，则能更好起到资本有效配置和管理效果，如果国资委以管资本名义直接管企业，很可能出现行政干预过度局面。因此，应尽快建立三层管理体制，避免国资委对国有企业直接管理，从而实现提高国资管理效率目的。当然，改革中也应避免国资委直接转型为公司，换汤不换药。资本管理公司应率先建立现代企业制度，达到公司治理标准。

四、混合所有制，谨慎推进

改革明确实行混合所有制，但改革方案是谨慎的，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，采取个性化实施方案，体现了中央谨慎态度。

混合所有制难以推进，实际存在两个主要问题。一是担心国有资产流失。国有资产如何定价，如何转让，转让给谁，不仅是技术问题，更是利益博弈问题，搞不好成为权贵集团瓜分国有资产的工具。二是担心民间资本不买账。拉郎配是政府惯用手法，如此行事，将导致民间投资实际打水漂。因此，民间资本对参股国企态度谨慎。

不过尽管有此担心，政府仍希望通过混合所有制来实现国有企业股权多样化，达到提高经营效率目的。此外，政府也希望通过转让部分国有资产，增加财政资金，填补改革缺口。可以说，政府以谨慎态度推进混合所有制，对这一改革抱有希望。但混合所有制能否成功，仍无法确定，这既要看改革能否不走样，还要看民间资本是否对国企有信心。

改革方案除了上述四个特点，还突出了外部审计监督体制，党管企业的制度安排。党组织在公司治理中确立法律定位，将在国企改革中进行实践，如何将党组织和董事会形成合理权力分配，是一个挑战。

新一轮国企改革方案更多吸收了民意，体现了市场取向的改革意识，总体上具有积极意义，市场应该有所期待。

9月13日，中共中央、国务院对外公布《关于深化国有企业改革的指导意见》，这一千呼万唤的国企改革顶层设计终于面世，其中有六大要点最值得关注，涉及国企薪酬改革、现代企业制度、国企资产监管等。

一．国有企业分为商业类和公益类，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核 按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。

商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

二、从管企业为主向以管资本为主转变

1．推进国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位。

2．改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。

3．推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

4．推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

三、发展混合所有制经济

鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。

对混合所有制企业员工持股，提出试点先行。此外，混合所有制改革不设时间表。四．国企薪酬及用人制度改革

1．实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，建立健全的工资决定和正常增长机制。

2．对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

3．深化企业内部用人制度改革，合理增加市场化选聘职业经理人比例，真正形成企业各类管理人员和员工的合理流动机制。

五、强化对国有资产的监督

1．强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督。

2．建立健全高效协同的外部监督机制，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制。

3．实施信息公开加强社会监督。

4．建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究和倒查机制。六．加强和改进党对国有企业的领导

1．明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。

2．加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价。

3．切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”，完善反腐倡廉制度体系。