低收入人群社会保障问题探究

第一篇：低收入人群社会保障问题探究

低收入人群社会保障问题探究

——以宁海为例

一、低收入人群现状

1、低收入人群的界定

中国的贫困群体主要集中在农村，按照人均年收入85美元（668元人民币）的标准，中国农村绝对贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2005年的2365万人，到2007年底进一步下降到1479万人，占农村总人口的比重由30.7%下降到1.6%。在农村，从2000年到2007年，温饱问题已解决但发展水平依然较低的低收入贫困人口的数量从6213万减少到2841万，占农村总人口的比重相应地从6.7%下降到3%。因此4.6%的农村贫困人口组成了农村的低收入人群。

在城市，低收入人群指的是人均月收入在本地城镇最低生活保障线标准150%以下的人员，此部分人群除了原有的城镇“三无人员”外，主要包括非垄断性企业的低层员工、下岗失业待业人员、进城农民、效益欠佳企业职工及部分离退休人员和他们的赡养人口，计有4000余万人，其中城市最低生活保障标准领取人数2200万人。城市低收入人群的认定，由于各个地区经济社会的发展水平不一样而不同，由各地根据当地情况自行确定，如北京，家庭人均收入330—600元的群体划入低收入人群范围内，加上22.9万低保人群，全市超过60万人享受社会补助；在上海，目前城镇居民最低生活保障标准为人均月收入300元，人均月收入低于450元的家庭人员为低收入人群；在南京，划定低收入人群的标准是人均月收入低于750元，住房面积低于15平方米；北方哈尔滨的标准是人均月收入246---305元以下的为低收入人群；宁波市的城镇居民最低生活保障标准为350元/人，市城区农村居民按350元标准的60%实施，城区城镇低收入家庭按不低于低保标准的130%的比例来确认，2008年1月1日始由以前的360元调整为460元，农村由农村居民最低生活保障标准的130%比例确认。

2009年1月份全国发放一次性春节困难补贴，中央财政支出109亿，受惠的农村低保、城市低保和五保户等困难群众计有7570万人（新闻联播播报）。商务部副部长姜增伟在2009年2月9日表示，国家在2009年年初已经为7400万低收入者发放了一次性补贴，每人100元至150元。

低收入人群的形成原因既包括社会因素，也包括个人因素。社会因素，在农村地区，主要是实行已久的二元社会制度的缘故，农民由于身份限制，得不到应有的国民待遇，部分因此致贫；在城市，则因为失业、劳动力市场壁垒、社会再分配制度等因素导致部分市民致贫。个人因素，城市乡村都存在，因为个人的疾病残疾、劳动能力、劳动偏好、就业机会等原因致贫。

2005年全国1%人口抽样调查显示，在社会阶层划分中，产业工人阶层占22.6%，其中30%为农民工；农业劳动者阶层为50.3%，而无业、失业与半失业占5.8%。低收入人群绝大多数出自此三阶层。

比较数据。统计数字显示，台湾1991---2005年低收入户数的百分比为0.8—1.16%。美

1国2008年有3.05亿人口，1100万失业人口。根据2007年12月美国非政府组织调查，美国大约3900万人生活在低收入家庭，其中儿童2000万；美国人口统计局2007年9月公布2006年度贫困人口的统计资料，美全国人口贫困率12.3%，即8人中有一个，770万个家庭生活在贫困线下。俄罗斯有1.03亿人，有710万失业人口。

2、低收入人群的困境

低收入人群生存现状非常令人担忧，生活环境恶劣，生计窘迫。

2007年重庆的一个调查显示，在全城有280余万低收入人群，其中60.1%没有参加任何保险。

单就住房情况而言，2006年底，我国城镇按户籍人口统计数的人均住房达到27平方米，但目前全国仍有1000万户的家庭住房比较困难，其中400万户是低保家庭，600万户是低收入家庭，区域上分，城镇有750万户低收入住房困难家庭，农村地区有240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民，亟须援助。

社会公平是社会和谐的基本条件，而教育公平则是促进社会公平的“最伟大工具”，因

为一个社会不可能做到财富的绝对公平，但要尽力做到机会的公平，教育公平是机会公平的基础。但我们审视我国的教育情况，情势不容乐观。2003-2007年，我国财政教育支出占GDP的2.6%，低于1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的2000年达到4%的目标，更低于年平均10%的经济增长率，而国际上教育支出平均占比5.1%，其中发达国家

5.3%，发展中国家4%。教育支出占财政总支出的比重，在我国1996年为17.84%，2006年为11.82%，低于《纲要》规定的15%的目标，而韩国、泰国、墨西哥等国家都高于20%。投入总量不足的同时，在分配上又出现城乡倒置；调查显示，占总人口40%多的城市人口获得了77%的教育投资，占总人口60%左右的农村人口只获得23%的教育投资，直接导致了一些贫困农村、贫困家庭孩子的失学、缀学；上学贵又是另一问题。中国青少年研究中心的报告显示，在2007年前的18年中，中国大学学费涨了约25倍，而同期城镇居民人均年收入只增长了4倍。有关资料表明，高校年5000元以上的学费使得33%的北京家庭感到供养一个大学生很困难，对贫困地区、农村地区贫困家庭而言，问题无疑更加艰难。

公共卫生经费投入低，广大的低收入人群得不到应有的医疗卫生保障。我国公共卫生经

费的投入占GDP的比例长期徘徊在0.4%--0.5%之间，且历年呈下降趋势。我国的卫生弹性系数即卫生经费的增长率和GDP增长率的比值，从1991年到2004年的14年间，只有0.96%，慢于GDP的增长。在卫生医疗总费用的构成中，政府投入的比例由1990年的25.1%降至2003年的17%,个人医疗支出由36%上升到56%。个人医疗费用总支出同期增长了12.8倍，政府投入只增长了5倍。卫生资源又分布不均，80%集中在城市，其中2/3集中在大医院，2004年每千人医生数，农村只有0.85人，仅为城市居民的1/3，还有10%的农村没有医疗点。经济发展迅速，但上一轮医疗改革基本失败，导致公共卫生事业发展滞后，严重影响国民经济和国民生活质量。卫生部测算，目前全国城乡居民因病、损伤和早亡，造成的经济损失相当于GDP的8.2%，因病和损伤所消耗的医疗费用相当于GDP的6.4%，两者合计占到GDP的14.6%。公共卫生经费投入低是造成“看病贵”的主要原因，并降低了城乡居民的卫生服务水平。卫生部第三次卫生服务调查显示，目前50%以上的城市人口，87%的农村人口缺少医疗保障，城乡低收入患者应住院而未住院的比例达到41%，应就诊而未就诊采取自我医疗的比例。城市占47%，农村占31%，贫困地区未就诊未住院比例高达70%---90%。

贫富差距的持续扩大。我国的收入差距问题属于复合型，兼具分配不公和制度缺失的特

点，存在地区差距、城乡差距和行业差距。随着改革的不断深化，社会转型加剧，使得当前我国的经济资源、组织资源和文化资源产生向上层积聚的趋势，使得农业劳动者仍占44%，社会的中间层占15%，而低阶层进入中间和高阶层的门槛过高，流动障碍在强化，形成了

该缩小的阶层没缩小，该扩大的阶层没扩大，阻碍了社会结构的公正、合理、开放的自由流动。近年来富人收入来源呈多样化，增值速度加快，而穷人收入来源逐步萎缩，呈递减趋势，形成了所谓的马太效应，更令人忧虑。另一个情况也需要高度重视，那就是老年人口贫困率的过高。有关资料估算，在全国60岁及以上的1.44亿人口中，贫困率达13%--17%，平均6个老人中就有一个贫困人口，主要分布在农村，统计显示，农村60周岁以上老人，享受退休金及保险救济的仅占7.4%。

此外，低收入人群在日常生活、就业及其他许多地方都存在困难与困境，得不到国民的应有待遇和基本的社会保障。统计数字显示，2008年全国领取失业金的受益人数仅320万人。

3、低收入人群社会保障实施情况

2006年底止，在我国城镇，参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险人数分别达到18766

万、15732万、11187万、10268万和6459万人，农村养老保险参保人数为5374万人，相对于当年全国就业人数7.109亿而言，相对较少。仅就养老保险而言，2006年末，在1.2亿多外出农民工中，参保人数只有1417万人，可见，低收入阶层的社会保障情况不容乐观。

浙江省属经济发达地区，在全国是最和谐的发展省份，已连续24年占据全国省区农民

收入首位，是社会和谐度最高的地区，在经济发展的带动下，各项社会保障工作相对于全国而言，有一定的领先。尤其是党的十六大以来，我省按照牢固树立和全面落实科学发展观的要求，秉承敢为人先的改革创新精神，围绕社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体布局，在统筹城乡发展、推进城乡一体化和社会主义新农村建设方面都进行了积极探索，取得了显著成效。2007年，全省农民人均纯收入8265元，连续23年居全国各省区首位。进入新世纪，我省率先制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，实施统筹城乡发展的一系列工程，引导城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射。按照城乡公共服务均等化的要求，充分发挥政府主导作用，加快农村公共服务和公共事业发展；积极推进城乡教育均衡化，在全国率先实现城乡免费义务教育，农村上学难问题得到有效解决；积极开展以大病统筹为主要内容的城镇局民医疗保障制度，加快推进新型农村合作医疗制度；对被征地农民实现失地必保、即征即保或未征先保，250万被征地农民纳入社会保障范围。最低生活保障对象基本实现动态管理下的应保尽保，农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养率分别达到94.3%和98.8%。

2007年浙江省国民经济和社会发展统计公报的数字，全省参加企业养老保险人数1076

万人，比上年末增加112万人，增长12%，参加失业保险585万人，比上年末增加79万人，增长16%，基本医疗保险参保855万人，比上年末增加124万人，增长17%，工伤保险参保人数1003万人，比上年末增加122万人，增长32%，综合看，增幅都较大。新型农村合作医疗制度全面实行，受益面不断扩大，全省87个有农业人口的县市区已全面实行此制度，参保人数3000万人，人均筹资90元，参保率89%，当年度参合农民住院补偿率24.4%，门诊受益面69%。新型社会救助体系进一步深化完善，全省已有城乡低保对象65.2万人，其中城镇9.03万人，月均补助165.87元/人，农村56.2万人，月均补助96.44元/人，有1485个乡镇（街道）和2.75万个社区（村）建立了社会救助综合管理服务站，分别占总数的98%和79%，社会救助工作人员3.4万人。

宁波市2007年城乡统筹发展水平综合评价居浙江省第一，城市化率达到63%，农村全

面小康建设实现度83.2%，比省内、全国分别高出15.1和43.3个百分点，连续4年居浙江省之首。

2007年10月15日《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》出台并开始组织实施。

11月7日，宁波市新型农村养老保险制度开始实施，把具有本市农业户口且年龄满18周岁的农民统统列入了参保范围。从2008年1月1日起，在甬工作的外来务工人员享受工伤、大病医疗、养老、失业和生育五大保险，社保费统一由企业缴纳，这标志着以养老、医疗、低保为重点的社会保障制度已覆盖全市城乡560多万本地居民和331万外来务工人员。

二、我县低收入人群的社会保障情况

十七大以来，我县经济社会发展迅速，财政收入持续快速增长，人民生活水平得到快速

提高，民生实事工程不断开展，社会保障工作相应开展并得以不断完善，对低收入人群的社会保障工作不断加强，取得了较好的效果，为和谐社会建设奠定了良好的基础。

（一）、社会保障情况

1、大力实施最低生活保障制度，社会救助工作不断得到完善。2008年8月份的统计，全县共有12021低保对象，占全县总人口的2.04%，其中农村低保对象8970户11509人，城镇低保对象310户512人。按照《宁海县最低生活保障办法》，城镇居民月补助标准线为300元，农村居民为180元，2008年下拨低保金1911万元，补助低保对象12000人，发放困难群众基本生活物价补贴500万元，分别高于去年的1500万元和11807人；深入贯彻《农村五保供养条例》，我县五保集中供养标准提高到每人每年4500元，全年集中供养五保老人733人，集中供养率达92.3%；出台《宁海县医疗救助办法》，进一步加大了对低保家庭、五保户和患特殊病种家庭的救助力度。所需的保障资金按年度计算，县乡两级财政2006年安排财政预算1200万元，2007年为1500万元，2008年为1911万元，逐年得到提高。2008年城镇居民、农村居民最低生活保障线标准调整为每月300元和180元，分别比上年提高了11.1%和12.5%；低保管理工作更趋规范，在个人申请、入户调查、核定收入、张榜公示、申报审批、证件发放、动态管理等方面，建立了一套行之有效的运作程序和方法；实行了动态和静态相结合的管理制度，对农村3700名“三无”人员实施低保补助终身制。广泛开展了临时救助活动，对不符合低保条件、生活存在诸多困难、自救能力较弱群体，积极开展临时救助，2007年全县发放临时困难补助金210万元，对12000余名临时困难群众进行了有效救助，县救助管理站则对流浪乞讨人员实施了短期救助。

2、实施城乡特困户住房救助工程。为帮助解决城镇中低收入家庭中的无房和住房困难

户的住房困难问题，我县于2005年出台了《宁海县经济适用住房实施办法》和《宁海县廉租房保障实施办法》，对人均住房使用面积未达到规定标准的城镇困难家庭提供住房救助。目前，已为城镇住房困难户解决经济适用房473套，截止2007年底发放廉租住房租金补贴10万余元。同时结合新农村建设，积极推动农村贫困户的危旧房维修和改造工作，对低收入家庭的危房改造按平均每户补助1万元，2006、2007两年共补助资金750万元。

3、实施特困家庭医疗救助工程和特困家庭子女就学救助工程。为妥善解决好困难群众

无力就医、因病致贫或因病返贫问题，我县对农村低保对象实行“三免”、“三减半”政策，即门诊免收挂号费、诊疗费、注射费，住院减半收取床位费、护理费和手续费等优惠政策；对低保户、五保户、重点优抚对象、残疾人等困难群体实施大病医疗救助制度，补助比例为40%，最高补助总额限定为2万元，2004年以来累计为困难群众实施医疗救助1707万元。在此基础上，再按照《宁海县医疗救助办法》实施第三次救助，2008年医疗救助资金按人均6元标准安排300万元。我县目前家庭人均年收入不足2500元的低收入农户青少年8617名，占全市此类数的1/3。为确保贫困家庭子女不因贫困而辍学，我县通过政府救助基金、慈善帮扶、结对帮扶、勤工助学等多种形式，不断扩大帮困助学范围，帮助解决特困家庭子女读书难问题。教育部门对6个经济欠发达镇乡和水车片实行“两免一补”政策，即减免学杂费、住宿费，补助代管费、生活费、校服、保险费，2004年以来，累计为4.6万名困难学生进行“减、免、补”，总额累计达到2700万元；县妇联积极推行“春蕾计划”，发动社会

各界与2642名贫困儿童结对帮扶资助132万元，开展“8.29”助学关爱活动，受助学生785名，资助款32万元。2004年以来，在对残疾人及其子女的助学困补工作上，有272人得到62.35万元的各项救助。

4、积极实施就业援助制度。加强对困难群众、低保对象的职业教育与培训，提供免费的培训机会，加强城乡统一的劳动力市场建设，为困难群众、低保对象提供各种就业信息，对低保对象自主创业实行政府小额贴息贷款，2007年共为108名从事个体经营的失业职工实行税费减免优惠，为62名失业职工自主创业提供小额贴息贷款186万元，还贷贴息113人，金额18.48万元。2007年，共清除农村“零转移就业家庭”606户，实现“零转移就业家庭”劳动力转移就业627人，完成农村劳动力转移就业10532人，城镇失业人员实现再就业3467人，其中困难人员再就业636人。

5、低收入人群的社会保障网逐步得到建立，并予以不断完善。2007年，参加失业保险

单位2032家，职工44754人，比上年度净增3697人，为4738名失业职工发放失业保险金652万元；积极实施《宁海县被征地人员养老保障试行办法》，被征地人员养老保障进展明显。2007年新增参保人员1283名，到目前全县共有118个村的7142人参加了被征地人员养老保险，其中享受待遇人数6984人。2007年10月1日制定实施了《宁海县城镇居民医疗保险试行办法》，全县44023名城镇居民中有27649人参加了医疗保险，其中参加城镇居民医保15843人，参保覆盖面达到63%，城镇居民医疗保障问题基本得到解决。2007下半年开始的新型农村合作医疗制度，参保农民47.44万人，参保率达96.82%，广大农村农民的医保问题有了新的解决。

（二）、存在的问题。

1、城乡劳动力统一就业机制不健全。由于地域和经济社会发展的不同，加上二元社会

问题的存在，影响到就业上，城乡劳动力的就业机制存在不健全的问题，需要继续加以完善。

2、社会保障体系需进一步完善。主要是社会保险覆盖面不全，档次水平低下，尤其对

涉及农民和老年人方面，需要加强。城区某街道，有低保农户313户，628人，由于残疾、特困、孤儿、因病、精神病、孤老、分散五保等原因，享受低保，每月总低保金59340元，在发放中虽然有100、120、150、160、180、190、200、210、220、250、300等档次，平均到人则较少；另一靠海较发达乡镇，有享受低保农户213户，234人，月低保金100元203人，120的8人，150的10人，160元的2人，180的5人，200的3人，250的3人（县统一规定），从调查数据可看出，100元/月的占绝大多数，应该说是较低的。全县男年满60周岁、女年满50周岁以上的12万人中，有10万人尚无任何社会保障。

从住房公积金情况看，2007年末全县销售收入在500万元以上的企业1159个，实缴住

房公积金的有812个，占比70%；住房公积金从受益面看，则相对集中于中高收入群体，2008年12月的情况，2609位公积金贷款者中，1525人是行政事业单位职工，占58。45%，企业1084人，占比41.55%；47917万元贷款中，行政事业单位职工28638万元，占59.77%，企业职工19279万元，占40.23%。

3、社会救助体系方面，存在任务艰巨、体系不健全、社会化程度低等问题。从统计上

看，2007年度，我县人均年收入在2500元以下的低收入农户尚有19079户、44775人，属于宁波全大市最多，救助任务显得相当繁重。

三、对策的选择

1、保监会在酝酿，积极发展小额保险惠及低收入人群。小额保险是一种依据保险经营

原理为低收入人群提供保险保障的机制，其保险金额较小，保费较低，保险期限较短，产品形态一般是风险保障型，投保和理赔手段比较简便。在政府与民间担保公司的经营上，我县

已在实际进行，如何在政策的基础上，对于惠农、惠商的小额保险业务的开展，予以积极支持，加以辅助，值得思考与探讨。

2、加大住房保障力度。2009-2011年，中央财政将投资9000亿用于廉租房、经济适用住房建设和棚户区改造，将增加200多万套廉租房、400多万套经济适用房，220多万林业、农垦、矿区的棚户区改造，用三年时间解决747万户低收入家庭住房困难，加上08年已解决的200万户，1000万户住房困难的家庭将基本得到解决。前不久，中央又出台了关于当前进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，将在今后两年投入4万亿，其中加快建设保障性安居工程约2800亿元，加快建设农村民生工程和农村基础设施约3700亿元。

3、加大财政转移支付在基本医疗保障方面的力度。08年杭州市通过的《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》将杭州市660万市民和200多万外来务工人员覆盖到通一张社会保障网内。新政策制定了适合农民工特点的“低筹资、保大病、保当期”保障办法，农民工医疗保险的筹资标准，由用人单位按上年省平均工资的60%为基数按月缴纳3%,农民工个人不缴费。据测算，2008年杭州市本级基金和财政将为此增支6个亿，有效解决了以前农民工因无力承担保费而放弃参加保险的现象。而按照以前的医疗保险制度，由于要求投保人付费，只有30%的农民工参保，参保率低下的主要原因就在于农民工无力承担保费。此举值得学习。政府如何加大医疗卫生投入，保证低收入人群得到基本医疗，是亟须解决的问题，杭州市的做法，可以借鉴。

4、出台新政策，办好民生实事。09-10两年，我县将考虑安排60亿元政府性投资，拉动200亿元社会投资，重点是安排一批事关民生和社会事业发展的项目，将在一定程度上解决一批低收入群体的生产生活问题。而从2009年1月1日起实行的《宁海县城乡居民养老保障暂行办法》，将标志着我县社保各大政策在制度上已经实现了全覆盖，社保制度的大门已经全面打开，我县10万没有养老保险的人群将得到基本的养老保障。此举是我县完善社会保障体系，解决城乡老年居民生活保障，促进民生改善和城乡统筹的重要举措。

5、提高低收入群体的收入。从税收调节和社会财富分配上，加大相关力度，加强分配上的合理性，切实保护低收入人群的利益；就业是民生之本，针对低收入人群的收入来源主要是劳动力，要合理发展劳动密集型产业，增加他们的就业机会，政府要在就业岗位、重点人群和政策落实三方面做好工作，努力稳定困难群体的就业岗位，千方百计增加就业容量，以创业带动就业，适当以政府力扩大就业规模，积极完善就业援助机制，让低收入人群有分享经济发展成果的机会，从而达到增长和公平的双重目标；要切实保护低收入人群的劳动所得，严格执法，把中央和各级政府带给农民和其他老百姓的实惠政策落到实处。

6、畅通低收入人群表达意愿的渠道，完善利益协商、调整机制。各级政府要关心低收入人群的疾苦，对他们的切身利益得不到保障或受到损害要畅通他们反映的渠道，让他们有及时表达自己意愿、维护自己权益的地方，解决社会矛盾于初始，促进社会的和谐稳定。将群众利益的表达、协商与调整纳入体制性轨道，创新群众诉求表达、利益协商调整的机制与平台，及时开展合理公正的协商与调整。

资料来源：

1、公开发行的报刊杂志

2、调查所得

第二篇：中国农村低收入人群的社会保障

中国农村低收入人群的社会保障(救助)问题探讨

摘要：我国目前农村贫困人口最低生活保障制度（以下简称农村低保）主要表现为相应的国家政策，存在贫困人口无统一定义，低保对象不明确，标准不统一，覆盖范围小等问题。解决问题的关键，是将农村低保纳入法制化、规范化轨道，通过法律的形式来规范低保的标准、对象以及范围。本文对农民工社会保障的现状与原因、必要性及现实意义、建立农民工社会保障的有利条件等方面进行了论述，并在此基础上提出了建立农民工社会保障的基本思路和对策建议。

关键词：农村最低生活保障贫困人口保障对象保障标准

构建社会主义和谐社会，民生是根本。党中央、国务院和区党委、政府坚持以人为本、执政为民，高度重视人民群众生产生活安排工作，采取了一系列重大决策部署和政策措施，有效推进了民生问题的解决。重视民生问题，给民政工作的发展带来极好的机遇和强劲的动力。今年以来，在区党委、政府的领导下，我区各级民政部门认真贯彻十六届六中全会和十七大以及自治区党委七届二次、三次全委会议精神，充分发挥职能作用，深入实施“民生工程”，围绕保障城乡困难居民生活、上学、看病等民生问题，认真研究制定解决问题的意见和措施，下大力抓好落实，让困难群体共享改革发展的成果，解决了一系列关系群众切身利益的实际问题，为推动和谐西藏建设做出了突出贡献，得到了自治区主要领导的充分肯定。

一、实施“民生工程”的主要成绩

（一）实施农村低保制度，将广大农牧区特困人群救助纳入制度化轨道。我区目前共有农牧区特困群体23万人，人均年收入不足800元。上半年，在农牧区依然实施的是特困群众生活救助，共落实救助资金1840万元。自治区党委、政府从构建和谐社会、统筹城乡发展的高度，提出了从今年7月1日开始，在全区全面推行农村低保制度的重大决定，并于7月份在日喀则召开了全区社会救助体系建设现场会，对农村低保工作进行了全面部署，出台了《西藏自治区农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》，推动农村低保工作有序进行。目前，全区农村低保制度已初步建立，23万农牧区特困人口全部纳入低保范畴，自治区落实农村低保资金2300万元，地、县配套920万元。顺利实现了农牧区特困群众生活救助向农村低保制度的转变。对农村低保对象的救助和有关配套制度的建立等项工作，正在有条不紊地开展，将于年

底前完成。

（二）实施城市低保，保障了城市困难群众的基本生活。城市低保工作，今年重点在动态管理、分类施保上下了功夫，大力推进城市低保工作的规范化、制度化。按照“应保尽保”、“应退即退”的原则，下半年，全区共清退了不再符合低保条件的150多户、近400人，在很大程度上改变了以往“只进不退”、“易进难退”的局面，使动态管理工作有了新的发展，实现了动态管理下的应保尽保。截止目前，全区城市低保人数达到4.1万余人，累计支出保障金4817.4万元。另外，针对今年肉菜等副食品价格上涨因素，从7月1日起，对城镇低保人员每人每月增加38元的临时物价补贴，共下拨临时性生活补助资金474万元，临时性成品油价格补贴资金88.3万元。

（三）实施灾害救助，保障了受灾群众的生产生活。西藏是多灾易灾地区，今年以来，全区共有57个县、367个乡、1296个村遭受了不同程度的雪、洪涝、地震、泥石流、低温冷冻、冰雹、干旱等自然灾害的危害，受灾群众20.1万人。关于完善内蒙古农村低保制度的研究

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刘素梅(内蒙古财经学院职业学院商贸系)

摘要：新形势下，农村人口贫困问题十分严峻，迫切需要建立农村社会保障制度，特别是农村最低生活保障制度。本文通过对内蒙古自治区农村低保制度建设现状分析，指出存在的问题，提出了加强农村低保制度建设的对策。

关键词：农村最低生活保障对策研究

一、当前内蒙古农村低保制度建设现状和存在的问题

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。

(一)内蒙古农村低保制度建设现状

农村贫困是一个众所周知的事实。内蒙古自治区的农村贫困，不单是农民收入低、旗县财政底子薄、农村基础设施落后，它还包括了农民现有知识和文化的短缺、法制信息的闭塞、教育和科学的落后、卫生和保障的低下等一系列问题。内蒙古属于经济欠发达地区，根据第六次中国人口普查最新统计数据，西藏常住人口突破300万人，达到3002166人，比1950年的100万人增长了两倍。其中，藏族和其他少数民族人口占91.83％。据初步统计，全区有贫困人口83万多人。从全区101个旗县来看，有

国贫旗县31个，区贫旗县29个。在农村，传统的社会救济是对五保户、特困户实行不定期、不定量的临时救济，这虽然在一定程度上缓解了他们的困难，但这种方式有一定的随意、临时性。特别是对优抚对象的老弱病残和无劳动能力的人，一年一度的年关临时送温暖难以解决他们长期生活困难问题。为此，自治区党委、政府高度重视解决农村困难群众的基本生活问题，把为农村牧区特殊困难群众解困工作纳入全面建设小康社会的奋斗目标，决定从2006年在全区全面实行农村牧区最低生活保障制度，逐步建立和完善覆盖城乡困难群众的社会保障体系。2006年全区共支出农村牧区低保补助资金1.7亿元，保障农牧民困难群众42.75万人，年人均救助标准达397元，有37个经济条件较好的旗县区实行了分类施保。全区农村牧区低保补助资金社会化发放率已达到80%，保证了农村牧区低保对象及时、足额领到了低保金，保障了农村牧区困难群众的基本生活，促进了自治区经济和社会和谐发展。

（二）存在的主要问题

1.农村家庭收入具体计算方法尚需规范

各地在审查、审核困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和确切计算还有难度,如什么收入应纳入计算范围，什么收入可以不予计算，目前还缺乏统一规定，各地在执行的过程中存在着差异。具体表现：一是收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大随意性。二是收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。三是由于我国对居民收入监控体系不完善，隐性收入难以核定，特别是农牧民的隐性收入不愿如实反映，给家庭收入的核定带来了困难。

2.农村低保对象界定标准上的困难

在农村低保制度对象确定上，自治区规定凡常年居住在当地、且具有当地户口，上家庭收入低于户籍所在旗县当年农村最低生活保障标准的农村居民，均可以纳入当地农村最低生活保障范围。但和城镇居民相比，农村居民家庭收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难，导致对低保对象审核困难，难以严格界定。在当前，一些国家级贫困旗县、自治区级贫困旗县、偏远山区农村尚未解决温饱问题，正常劳动力家庭、在正常的年份所获收入都只能勉强维系基本农业生产、生活的需要，如果遇到自然灾害、家中有人生病、有孩子上学，那就会入不敷出，生活相当困难。个别地方还存在人户分离，把年老父母与子女分开，单独由父母申请低保，而把应由子女承担的赡养义务推给政府。农村“五保户”和特困户是否纳入农村低保范围，全国还未有统一的政策，为低保对象确定增加了一定困难。

3.低保资金难以落实到位

目前农村低保制度主要是各省市、自治区根据实际的情况主动建立的，低保资金也主要由自治区及盟市、旗县财政负担，中央没有承担任何的支出职责。对于内蒙古自治区这样经济不发达地区来说，资金供给保障上显得捉襟见肘。主观上，部分基层政府部门对农村低保工作的重要性认识不到位，安排农村低保资金不足，甚至造成低保资金的挤占挪用；客观上，农村低保资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。不少困难旗县的财政入不敷出，尚属吃饭财政，人均财力很低，难以调整财政支出结构，依靠财政解决城市低保问题已勉为其难，对面更广、量更大的农村低保，供需矛盾突出，资金缺口难以弥补，这是制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。

4.管理体制难以适应形势的变迁

在户籍制度改革、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作的管理难度进一步加大，由于农村牧区居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少，工作手段落后，仅由乡村两级逐一调查核实低保对象的工作量较大，导致低保工作程序的粗放。由于工作程序规定上的不细致，基层工作监督机制不健全以及农村低保工作监督客观的难度，又助长了基层工作的粗放化，由此导致了申请资格审查、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金、进行动态管理、保存工作文件和落实优惠等各个环节的随意性，甚至导致一些违规事件出现，如低保资金的挤占挪用。

5.农村低保制度与相关制度的配套衔接问题

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，保障对象是很难摆脱贫困的，即使暂时摆脱贫困，也会因为多方面原因而重返贫困，农村牧区因病返贫、因学返贫等频繁发生。如在生产、就业、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持，并减少或免除政府收费以及对患大病的农村“五保户”和贫困农民家庭实施医疗救助等。

6.农村低保法规制度建设不完善

在社会保障的法律制度建设方面，农村远落后于城市，随着1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的出台，城市居民最低生活保障权利以法律的形式得到保障，但对农村低保国家没有出台统一的法规和政策。虽然我区的农牧民最低生活保障已初步纳入规范化轨道，但尚未从立法上保障广大农民作为国家公民所应享有的受保障权利，只是根据自治区政府制定的相关政策开展的，农村低保需要进一步建立和完善法规制度。

二、进一步完善农村低保制度的对策

在目前我国的农村社会保障体制尚未建立，而国家财政又无资金投入的情况下，将城乡低保工作纳入法制化管理轨道，在全区范围内实行农村最低社会保障制度，进一步完善农村低保制度是非常必要的。

（一）探索和完善农村特困家庭收入的计算办法，严格界定低保对象，增强政策的可操作性

针对农村牧区低保实施中家庭收入难以核定问题，自治区政府相关部门要组织专家和工作人员，深入农村牧区，积极开展专题调研，结合实际探索制定农牧民家庭收入核定的措施和办法。严格低保对象的范围，经过认真核实和调查，将符合条件的特困群众全部纳入保障范围。要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。对于突发性自然灾害造成困难的群众，在当年将按照现行的救灾救济制度，通过救灾资金给予临时救助和救济，次年在低保动态管理中，按政策统一评定低保对象。

（二）科学确定农村最低生活保障标准

确定农村最低生活保障标准的基本要求是，既要能保障农村牧区贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素，一是维持农牧民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村牧区经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上因素是不断变化的，保障标准应随着这些因素的变化而每年调整一次。各地也应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障标准的参照系数。

（三）合理筹集农村最低生活保障资金

在实际工作中，保障资金可由自治区和地方各级政府合理分担，社会捐赠和社会互助等作补充。各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。自治区要加强监督和检查，继续抓好地方负担的资金的落实，确保地方低保资金如数进入专户，保证低保金及时足额发放。同时，要根据低保资金管理有关规定，进一步研究和完善自治区低保资金奖励和约束办法，建立农村低保资金投入长效机制。要积极采取措施，争取中央的财政或政策支持。解决这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立社会最低生活保障专项基金。

（四）完善农村低保管理体制

借鉴城市低保管理工作的成功经验，农村低保工作可实行政府统一协调、民政统一归口管理、部门尽责联动的管理模式。一是加强基层管理结构和网络建设，实现农村低保信息网络化；二是坚持工作中心下移，夯实低保工作基础，实现农村低保管理规范化；三是严格贯彻属地管理原则，即以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，无论困难人员在何地，工作单位归属何处，都必须纳入户口所在地的街道或乡镇管理，实现农村低保管理属地化。

（五）落实农村低保配套措施

各级民政部门加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生、房管及水、电等部门的沟通与协调，探索实行住房救助、医疗救助和教育救助等办法和措施，使全区的低保工作真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围。努力做到农村最低生活保障方式灵活多样，既可发放救济金，又可发放实物，亦可给予优惠政策，实现多方扶贫和救助，让改革开放取得的成果惠及农牧民，切实解决农村牧区特困人口的生活困难，收到良好的社会救助效果。

（六）建立和完善农村低保政策法规

最低生活保障制度本质上就是由法律赋予每个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供最低物质生活需要的社会保障制度。它是现代社会每个公民应该享有的生存权利，也是国家对其公民的义务。因此，国家和自治区要尽快出台相关法律法规，对农村低保制度实施主体的权责作出明确规定与说明，使之走上法制化轨道。如国家尽快出台农村低保条例，以法规的形式将农村低保纳入社会保障的保护范围，并及时促使自治区出台相应的具体实施办法，上升到法律的层面，通过相关的制度和办法来加大农村低保建设的力度，规范农村低保的操作，保障农村居民的合法权益。

［参考文献］

[1] 曹应梅.浅论我国农村社会保障制度[J].青海师专学报，2004,（6）.[2] 蔡红东.低保制度应在农村推广[J].中国改革，2004,（2）.[3] 韩海浪.江苏农村低保建设的现状、问题及对策建议[J].现代经济探讨，2004,（3）.

第三篇：提高低收入人群的方法

提高低收入人群的方法

五大兼顾——

■兼顾国家、企业和群众三者利益

市人大代表、永嘉县煤气公司董事长肖士通接受记者采访时说，国家、企业和群众三者的利益相辅相成，国家是大利益、企业是中利益、群众是小利益，但只有保障群众的小利益，才能维护企业的中利益和国家的大利益。比如我们煤气公司，近段时间液化气价格一涨再涨，群众承受不住了，纷纷责问我们，于是我们在一定程度上适当调低价格，尽量将更多的实惠让给群众，这样群众都能理解和支持，企业经营秩序没有受到影响，国家的大利益也没有损害。

■兼顾发展能力强群体与发展能力弱群体的利益

市政协委员、大好大食品公司董事长苏尔苗说，就拿自己比较熟悉的农业、农村和农民来说吧，农村人口占了很大的比例，大部分收入水平较低的群体也分布在农村，因此发展农业非常必要和重要。我市人均耕地面积不多，因此发展特色农业是一条比较好的出路。通过对特色农业的农产品深加工，形成一个稳定特色农业基地，提高从业农民的收入水平。这是从一个侧面阐述这个观点。也就是说，只有保障发展能力弱群体的利益，才能真正使“强群体”和“弱群体”的利益相互兼顾。

■兼顾改革中得益较多群体与得益较少群体的利益

市政协委员、仲雄企业有限公司总经理戚列雄如是说，就拿我们企业来说，作为民营企业，身为企业的管理层，应该说是改革中得益较多群体，广大员工是得益较少群体。但企业有效益了，员工的收入才会逐年提高，这是水涨船高，使两者的利益得到平衡。

■兼顾社会中先富群体与后富群体的利益

市人大代表、东信集团董事长王崇焕如是说，贫富差别是社会发展不平衡的结果，但先富、后富只是时间上的先后问题。只有一部分人先富起来，才能带动后一部分人也富起来，但先富起来的人要负起这一份社会责任，去引导、带动那些后富起来的人。政府要兼顾先富群体与后富群体的利益，我们企业以及全社会也都应立足这两方面，而不能顾此失彼。

■兼顾不同行业群众之间的利益

市人大代表、楠溪江农业综合开发公司董事长金可调句句不离本行：政府应该大力扶持和开发农业，其实农业发展好了不逊于工业，以我所办的企业为例，现在有70多个工人，每个工人每天工资四五十元。可以说，一个企业就带动了周围几个村的农民走上了脱贫致富的道路。其实，不论从事农业还是工业或者别的行业，行行都一样，只要发展得好，不同行业之间的利益就可兼顾了，而没能贵贱之分。

四个如何——

■如何着力提高低收入者收入水平？

戚列雄说，政府应当建立更多的帮扶机构，以社区或行政辖区为单位，对弱势群体不单是输送血液，更重要的是培养他们自身的造血功能。只有这样，才能真正提高他们生活水平。

■如何逐步扩大中等收入者比重？

市人大代表、瑞安水产城有限公司总经理李启林认为，我市“十一五”规划中关于“扩大中等收入者比重”的新提法，向我们传递了两层概念。其一，政府已经正视收入差距在拉大的现实；其二，通过将“扩大中等收入者比重”写进“十一五”规划，进一步坚定按要素分配的改革取向，而按要素分配，解决收入从何处取得这样一个问题，也将必然会扩大中等收入者比重。这就是新提法的意义所在。

当然，发展、壮大中等收入群体，是我们现阶段的重要任务，但这是一个长期、艰难的过程，也是一个涉及社会各方面的系统工程，不可能一蹴而就。■如何依法调节高收入？

苏尔苗、王崇焕等代表、委员认为，调节高收入群体必须依法办事，在税收方面制定相应的政策和法规，鼓励高收入群体热心从事公益、慈善事业，用他们的爱心帮助和扶持低收入群体。王崇焕说，如何照顾弱势群体，是一个综合问题，需要政府、社会、企业等都负起责任，来共同解决这一难题。

■如何有效缓解收入差距扩大的趋势？

李启林认为，健全当前居民收入分配差距扩大的矛盾主要方面是，低收入人群大量存在。解决这个问题的根本出路在于发展经济。经济发展了，“蛋糕”做大了，就能创造出更多财富来提高低收入者的收入水平，使每个社会成员可以从做大了的“蛋糕”中多分得一份。这就要通过发展生产力，提高劳动生产率，增加低收入者的收入，使其尽快走向富裕。特别要坚持统筹城乡经济协调发展，建设社会主义新农村。

三大目标——

■建立规范的公务员工资管理体制

市人大代表、瑞安市人民政府法制办主任黄长安说，公务员工资收入分配，是整个社会收入分配的重要组成部分。改革公务员工资制度，是贯彻落实即将实施的《公务员法》的一项重要内容。通过建立健全工资的激励和保障机制，发挥工资分配的导向作用，规范公务员收入分配秩序，有利于解决收入分配秩序混乱和差距过大的问题，吸引优秀人才到机关工作，调动公务员的积极性和创造性，提高公务员队伍的整体素质。同时也有利于进一步转变政府职能，提高行政能力和行政效率，促进党风廉政建设。

■健全最低工资保障制度和最低工资标准调整机制

李启林说，据统计，我市进城务工人员的劳动合同签订率仍然很低，一些用人单位变相延长工作时间，部分用人单位将最低工资标准作为工资支付标准，个别企业支付给劳动者的报酬甚至低于当地最低工资标准。还有的用人单位拖欠甚至克扣员工工资。这就要求我市要逐步健全最低工资保障制度和最低工资标准机制。

■促进城乡居民公平地享

受教育、医疗、基础设施等公共服务

市人大代表、温州立品康有限公司董事长谢公荣说，推进城乡一体化，通过逐步消除城乡差别,使城乡逐步具有同等的生产生活条件,城乡居民共享改革发展的实惠和文明,实现城乡互动互促,共同发展繁荣,是构建和谐社会,走向全面小康社会的必然之路。

尽管有很多地方“财政收支平衡、略有结余”，但实际上，也有相当一部分市、县财政每年都有很大的赤字。因此，要进一步加大财政转移支付力度，完善财政转移支付制度。特别是要加大对财政困难县乡的支持力度，用以加强在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域的投入，以有效缓解收入差距扩大的趋势。

第四篇：农民工子女的社会保障问题探究

农民工子女的社会保障问题探究

我们初步把农民工子女划分为：新生代农民工、农村留守儿童、城市流动儿童（随迁子女）三类。在探讨农民子女的社会保障问题之前，首先来关注一下两条相关信息。

第六次全国人口普查结果显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。中国进城农民工数量已经超过了2亿人，在这2亿人的背后，有7000多万他们的孩子，这其中包括跟随父母在他乡的，1400多万随迁子女。5800多万留守儿童，其中4000多万年龄是在14周岁以下，有8个城镇儿童当中就有一个是流动儿童，在上海这样的特大城市，则是每3个儿童当中就有一个是流动儿童。

2010年农民工月均收入1690元，6329万农民工有工伤保险，80%的农民工随迁子女在城镇公办中小学免费接受义务教育（中新网报道）

到“十一五”末，我国农民工总数达2.42亿人。农民工在为我国现代化建设做出巨大贡献的同时，其就业、社会保障、教育培训等权益保障也取得长足进展。2010年，农民工月均收入达1690元，比2005年的875元增长近一倍。

“十一五”期间，农民工工作的政策法规逐步建立。中央高度重视农民工工作，从解决农民工面临的最紧迫、最直接、最重要的问题入手，制定了一系列政策措施。2006年，国务院印发《关于解决农民工问题的若干意见》。2007年，全国人大常委会通过《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》，加大对农民工劳动权益的法制保障力度。2008年，国务院办公厅印发《关于切实做好当前农民工工作的通知》。2009年，国务院办公厅印发《国家职业病防治规划(2009—2015)》。2010年，国务院办公厅印发《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》和《关于发展家庭服务业的指导意见》，全国人大常委会还通过了《社会保险法》，明确规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。农民工的就业环境改善，培训力度加大，签订劳动合同、参加社会保险，社保工作取得突破。到2010年末，全国规模以上企业劳动合同签订率达97%。2005年底参加工伤、医疗保险的农民工人数分别为1252万人、489万人，2006年底参加养老保险的农民工人数为1417万人；到2010年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别达3284万人、4583万人、6329万人、1990万人。

针对农民工的公共服务进一步改善。目前我国已有80%的农民工随迁子女在城镇公办中小学免费接受义务教育。农民工疾病预防控制及其适龄子女免费免疫接种工作全面展开。

人社部有关负责人表示，“十二五”时期，将进一步加强就业服务，促进更多农民工实现稳定就业；加强职业培训，全面提高农民工技能素质；加强社会保障，提高农民工参保率和保障水平；加强执法监察，切实维护农民工权益；加强制度保障，推进基本公共服务均等化和积极稳妥推进城镇化。

接下来，我们将从生活保障、教育保障和医疗保障三个方面展开对新生代农民工、留守儿童、流动儿童这三类农民工子女社会保障问题的探讨。

新生代农民工

新生代农民工系指：出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。虽然他们在广义上属于农民工子女的范畴，但是其自身也拥有农民的身份。而关于农民工的社会保障问题，前面已经有老师和同学对此做了研究探讨，所以在此我们就不再作讨论。

留守儿童 定义：

留守儿童（the “left-behind” children），是指父母双方或一方外出到城市打工，而自己留在农村生活的孩子们。他们一般与自己的父亲或母亲中的一人，或者与上辈亲人，甚至父母亲的其他亲戚、朋友一起生活。

总体现状：

根据权威调查，中国农村目前“留守儿童”数量超过了5800万人。57．2%的留守儿童是父母一方外出，42．8%的留守儿童是父母同时外出。留守儿童中的79．7%由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养，13%的孩子被托付给亲戚、朋友，7．3%为不确定或无人监护。

在相当长的时期内，我国农村留守儿童普遍处于“生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导”的“三缺”状态。父母出去务工给留守儿童带来的诸如心理关怀缺失，情感发育不良；脱离父母监护，安全隐患凸显；智力发展滞后，学习成绩不佳；缺乏家庭管教，日常行为不良等问题。

具体问题及解决方案

生活保障——

在总体现状中已经提到，在生活中，留守儿童普遍缺乏有效和有质量的监护，缺人照应，缺少管教和关爱，其生活水平、生活质量存在较大问题。生活方面，由于委托监护不力，留守儿童的人生安全受到威胁，留守儿童被狗咬伤、烧伤、发生车祸的事件时有发生。合法权益受到侵害。心理方面，由于父母外出打工，大部分父母和自己的孩子一年只有几天相处的时间，有的甚至几年才能见到一次，农村留守儿童长期处于缺乏父母双亲正常关爱的状态，在日常生活中缺少倾诉对象，时常会感受到人间的冷漠，孤独感十分强烈，造成儿童心理出现障碍扭曲，甚至有自杀倾向。如安徽太湖12岁五年级学生章杨宇祠堂边自缢身亡，遗书中，他留下了让所有人都刻骨铭心的一句话：“你们(指父母)每次离开我都很伤心，这也是我自杀的原因„„”。或者由于过度溺爱放纵，重养轻教，导致孩子无故旷课、夜不归宿、接触社会不良分子等。针对这种状况，我们认为首先要建立健全“留守儿童监护制度”。

第一，我国应当从法律上建立亲权监护制度。首先我国应当建立具体的亲权制度，将其与现行的监护制度区分开来，明确作为亲权人有哪些权利和义务，作为监护人又有哪些权利和义务。按照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（1988年）第22条规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。当发生监护权转移时，作为亲权人的父母又应当具有哪些权利和义务。因为监护是亲权的延长，监护最初的设立源于亲权，如果单纯的进行监护权转移，而简单的将亲权和监护权混为一谈或者忽略亲权，那么这样的监护可以说是没有任何意义的，对保障留守儿童的合法权益，特别是接受正规教育方面来说作用并不大。因此必须建立具体的亲权亲权法律法规，以此确定亲权人和受托监护人各自的职责才能保证留守儿童的合法权益。

第二，明确规定委托监护人的资格标准。在留守儿童缺乏父母监护已成为必然趋势的情况下，加强委托监护的管理就成为了解决留守儿童问题的一个较为符合实际情况的主要途径在进行委托监护之前，首先我们必须确定其是否具有委托监护的资格。我国与此相关的现行法律并没有对受托监护人品行、心理健康、文化水平以及被监护人与监护人在生活以外的联系状况这些方面作出明确的规定。所以首先应该在法律方面明确委托监护人的资格标准，为留守儿童监护人在选择委托监护时能够确定受托人是否具有委托监护的资格。另外应当建立委托监护人资格审核制度，可以由原籍地政府建立专项管理部门，在留守儿童监护人 3 进行为委托监护时，决定受托人之后应首先向此部门提出申请，并提供受托人的必要证件和相关信息，如果受托人不在留守儿童原籍地的，此部门应与受托人原籍地部门进行联系，在审核批准后方可进行委托监护。只有这样才能加强对委托监护人的管理，为保证留守儿童合法权益提供重要的保障。

第三，明确委托监护人的权利和义务。我国的法律不仅没有明确委托监护资格，而且对委托监护的内容也没有明确的规定，这使得委托监护人往往对自己的委托监护时的职责并不明确，特别是在委托监护人监护能力不足或者缺乏监护意愿时，对留守儿童的监护程度就会大打折扣，因此应该完善与此相关的法律。此外我国虽然有相关法律规定了委托监护人若干的职责，如《最高人民法院关于贯彻<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》的第22条的规定，但是只强调了委托监护人应付的法律责任，并没有保障委托监护人的条款，如前文提到的拒绝、辞退监护权、报酬请求权等。我们认为可以根据《合同法》通过签订书面合同的方式来明确委托监护人的职责，保障其合法权益。特别是报酬请求权方面，如能合理的明确委托见人进行委托监护的报酬，则有助于提高他们的积极性，进而保证留守儿童能获得应有的监护。

第四，完善监护监督制度。保障留守儿童合法权益，不仅要强对他们监护的要求的管理，而且要建立一套长期有效的机制来保证监护正常进行。这就需要建立和完善我国的留守儿童监护制度。但是目前我国并没有相应的机关部门进行管理，我们认为应该以基层政府建立相关部门监督管理为主，以村委会，学校监督为辅。首先相关部门要建立留守儿童档案，为留守儿童的监护人和被委托监护人提供咨询。定期组织留守儿童开展座谈，了解情况。对留守儿童监护人和被委托监护人的监护活动进行监督，并不定期进行家访抽，查发现有损害留守儿童合法权益的应责令其整改或撤销其监护人资格。村委会方面应当组织专门人员对留守儿童家庭进行定期检查，发现问题应及时向政府相关部门报告。学校方面要组织专门人员定期与在校留守儿童进行座谈交流。发现问题应及时向政府相关部门报告。只有这样才能真正的保障留守儿童的合法权益。

通过留守儿童监护制度的建立和完善，我们希望能够达到的最基本的目标就是：

一、留守儿童人身安全得到保障，二、留守儿童生活经费的来源、管理及使用可以得到有效监管。

三、留守儿童的心理健康能够受到高度重视。

教育保障——

据国务院《中国儿童发展纲要（2001~2010年）》实施情况显示，2005年中国流动人口约15亿人，18岁以下随父母流动的儿童2000万人，留守在农村的也有2000万人，这一数字约占全国农村儿童总数的8％。而在重庆、江西、四川等劳动力输出大省，留守儿童在当地全部儿童中所占比例达到20％左右。这些儿童中很大部分已进入学龄；在甘肃、河北、江苏等省开展的调查表明，留守儿童在农村学龄儿童中所占比例高达477％。

全国妇联提供的数据显示，目前我国农村留守儿童已达2000万人，并呈继续增长的趋势。在一些农村 劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占比例已高达18%~22%。

据调查发现，留守子女缺少家庭教育，其成绩不容乐观。根据有关资料，江西省于都县黄泥小学243名留守学生中，学习成绩较好、品行较端正的只有32人，占留守学生的13％，学习成绩和品行一般的有112人，占46％，成绩较差和有劣迹的99人，占41％。四川省仁寿县一个乡镇中心小学五年级的留守学生中，有45％的学习成绩较差，42％的学生成绩中等偏下，10％的学生学习成绩较好，仅有3％的学生成绩优秀。

另外，留守儿童在义务教育阶段的辍学现象也时有发生，即便坚持到初中毕业的留守儿童中，能够顺利升学继续深造的人数在总人数的比例较之普通儿童的要低得多。

针对于这个问题，需要留守儿童的监护人按留守儿童监护制度的要求，切实履行职责，帮助和督促留守儿童完成学业。同时，学校应给予留守儿童特殊关照，成立专门负责留守儿童在校事务的组织机构，定期安排专门人员调查了解学校留守儿童的学习、生活情况。政府相关部门将各学校留守儿童的辍学率、升学率纳入其绩效考核指标体系。

在现实中也有解决留守儿童教育问题的典型措施：

（一）寄宿制

典型实践：江苏省沭阳县推行寄宿制办学模式，作为解决农村留守儿童教育的主要措施。该县通过试点探索经验后，在全县推广寄宿制办学模式。2003年以来，全县投入资金12亿元新扩建校园、扩建校舍，改造和新建学生餐厅、学生宿舍，大大改善了学生的学习、生活条件。教育局陆续出台了中小学寄宿学生管理意见、中小学安全管理制度和中小学安全应急预案，对寄宿制学校的食堂卫生、宿舍安全、教育教学、接送学生车辆等方面做出明确规定。同时强化养成教育，建立留守儿童管理体系。县教育主管部门成立了关心留守儿童工作委员会。全县中小学建立了留守儿童档案，做到一人一档，并及时跟踪变动情况。建立家长代管制度，发动教干、教师、共青团员、少先队员和其他学生与留守儿童结对。严格落实“两免一补”政策，对家庭困难的留守儿童实行学杂费全免、书本费减免。在各校设置了热线电话，并实行24小时值班制度，方便家长与孩子的沟通交流。

措施评析：寄宿制学校是目前各地解决农村留守儿童教育难题的主要方案，也是比较有效的补救措施。寄宿制学校模式的优势在于帮助留守儿童改善生活照顾、促进个性发展、提高学习成绩、改变辍学倾向、培养道德情感和提高社交技能。其弱势在于缺乏相关的收费管理制度和安全管理政策支持，学校将随时面临以“乱收费”名义被投诉，或者因发生安全事故而承担责任。

（二）代理家长制

典型实践：作为“全国暨重庆市农村留守儿童示范家长学校”，重庆市南川县鸣玉中学的“代理家长制”正在全国推广。其具体做法是成立留守儿童工作领导小组办公室，建立留守儿童信息库，每学期对其基本情况进行一次普查。在自愿原则下，倡议和发动机关事业单位干部职工、村社干部、有帮扶能力的共产党员和社会各界爱心人士做留守儿童的代理家长。代理家长必须按照“三知、三多、三沟通”的家长职责和“五个一”的具体要求，主动履行家长义务，正确引导孩子成长。“三知”即知道留守儿童的个人情况、家庭情况和学习情况；“三多”即多与留守儿童谈心沟通，多参加学校学生集体活动，多到其家中走访；“三沟通”即定期与留守儿童父母、托管人、老师联系沟通；“五个一”即每周与留守儿童联系交流、辅导作业一次；每月与留守儿童父母、任课教师、托管人联系一次；每隔两月到留守儿童家中走访一次；每学期初制定一份帮扶计划书；每学期末撰写一份帮扶工作总结或教育经验文章。

（三）留守小队模式

典型实践：安徽省肥东县的“留守小队”模式已被国家11个部委倡导在全国推广的留守儿童工作的重要模式之一，这是一种注重发挥农村留守儿童自我教育、自我教育、自我管理的解决措施。其主要做法，一是组建少先队校外留守小队；二是为每个留守小队聘请1名少先队辅导员或志愿辅导员；三是组织开展丰富多彩的留守小队活动。肥东县团委、少工委在全县36个乡镇100多所学校进行试点，成立“留守小队”1100多支，依托少先队和学校的支持，每个“留守小队”都配备了专门的辅导员，90％以上的留守孩子都参与到“留守小队”的组织活动中。

（四）留守儿童之家

典型实践：重庆市南川县部分小学设立“留守儿童之家”，由教职工担任代理家长，由“家务委员会”负责管理，委员会设立“大家庭”和“小家庭”，“小家庭”由留守儿童所在学段留守儿童组成。“大家庭”按家务性质划分管理线，设总代理家长管理下的住宿、生活、学习、活动、物质等分项代理家长，分项代理家长组织人员对留守儿童需要代理的相应事物进行管理和研究。“小家庭”以学段划分管理线，由总代理家长管理学段代理家长，再由学段代理家长组织人员代理留守儿童各方面的事务。“大家庭”和“小家庭”分工合作，保证留守儿童“能住、住好”“吃饱、吃好”“能学、学好”；并负责管理留守儿童走亲访友、待人接物、调节心理、避暑防寒、购买物品等。

（五）留守儿童家长学校

典型实践：四川省妇联积极推动建立“留守儿童家长学校”，向“四老”（爷爷、奶奶、外公、外婆）传授正确的家庭教育知识和方法，帮助他们更好地承担起教养孩子的责任。逢年过节时，利用留守儿童的父母返乡之机对其进行集中培训。四川省还由点到面，建立起“城市农民工子女教育研究示范基地”。

（六）民警介入保护

典型实践：四川省广安市警方在推行农村警务体制改革时，制订了民警直接介入保护留守儿童的措施。把警务室建到了家门口。在留守儿童教育管理中，四新警务室探索出一套“三查、四有、五定期”的留守儿童管理机制。“三查”即查网吧、游戏厅内有无留守儿童；查违法犯罪行为的侵害对象有无留守儿童；查混迹街面的人群中有无留守儿童。“四有”就是有留守儿童家长花名册、家庭住址、学校班级；有留守儿童家长在外务工的联系方式、地址；有留守儿童老师、所在村组干部的联系方式、地址；有留守儿童在家监护人或亲友联系方式、地址。民警还定期和留守儿童家长通信、通电话；定期到学校了解留守儿童在校表现情况；定期开展法制安全教育；定期走访留守儿童在家的监护人、亲友和村组干部，了解留守儿童各方面情况；定期到留守儿童家中开展帮扶活动。

医疗保障——

在我国特别是中西部落后地区的农村，医疗设施缺乏，医疗体系很不健全，而且长久以来农民普遍缺乏医保和医疗健康意识。由此对留守儿童医疗方面造成的影响是：

一、留守儿童在患病时就医困难、医药费用高昂，二、在日常生活中医疗保健不到位，疾病预防难以实现，三、受封建迷信和邪教学说的蛊惑，出现病时乱投医、乱用药现象。

针对这个问题，我们主张以农村新型合作医疗为基础，针对留守儿童的特殊情况制定这些针对性的措施和政策。例如，中央和省级财政加强对基层医疗体系建设的投入，在进一步完善市（区）一级医院硬件建设的同时，使每个基层行政村都配置一所医疗设施较为健全，医生资质合格的村级医院卫生所，定期为留守儿童提供免费常规体检服务；市区级综合医院每一年至少要为留守儿童做一次全面体检并将体检结果反馈给监护人和村委会，预防与诊治结合，努力实现常见病“小病不出村，大病不出市”。同时，各级卫生部门、村两委，也要做好医疗卫生的宣传工作。提高留守儿童及其监护人的医疗保健意识，坚决抵制封建迷信和邪教歪理学说的泛滥。

流动儿童

定义：流动儿童是指随同农民工一同入城生活和学习的农村户籍儿童。

总体状况：

流动儿童父母的学历普遍较低，居住和卫生条件较差，流动儿童生活学习环境不尽人意，孩子甚至连做作业必须的桌椅也没有。大部分流动儿童课余时间在家里，没有参加各类兴趣培训班，也缺少课外书籍。他们虽然身居城市，但由于与城市孩子的生活差距和不平等，使他们始终处于城市边缘。多数孩子感到受压抑、被歧视，认为城里人看不起他们。不少孩子自卑心理较重，自我保护、封闭意识过强，行为拘谨，性格内向，不愿与人交往。

具体问题解决方法

生活保障——

流动儿童的父母或其他监护人通常都是进城务工的农民，他们大部分时间都在工作，因此无法给予流动儿童充分细致的照顾，更无法提供优越的物质与精神生活环境，甚至连人身财产安全也存在隐患。因此，我们的态度首先是不赞成农民工让其子女随迁。当然，前提是我们的留守儿童的社会保障体系能够健全。其次，面对农民工随迁子女这一社会现象因种种原因不可避免的现实，我们主张建立城市农民工子女社区保护体制，促进流动儿童全面融入城市。

具体措施：

一，完善国家的法规政策，保障儿童的基本权利。加大 政 府 和社会各界的支持力度，各级政府首先要加强舆论宣传。特别要加大对《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的宣传力度，强化外出务工家长对子女成长的监护责任和教育责任，引导他们正确处理打工致富与子女教育的关系。同时要组织机关干部、社会热心人士与农民工子女结对子，让富有爱心、责任心的成年人在一定程度上替代父母的角色，引导他们成长。进一步净化社会环境，有关部门要加强对校园周边环境的监管整治，为农民工子女的健康成长营造良好的环境。

二、要加强社工队伍建设。促进儿童的健康成长。社区工作者主要任务是从事对农民工子女家庭教育的指导，协助学校和社区办好寄宿制学校帮助疏通学校与监护人、家长的联系渠道，建立起农民工子女的学校、家庭和社区的教育、关爱及监督体系，为农民工子女的健康成长创造一个良好的社会环境。鉴于目前国内关于“农民工子女”的研究还不够系统深人，要稳定研究队伍，加大研究力度。

三、城市管理及公共安全部门要加强农民工聚集区的社会治安工作，保障农民工及其子女的人身与财产安全，为他们提供一个整洁、安全、卫生、和谐的生活环境。教育保障——

城市农民工随迁子女就学难，就学环境差的问题是当今社会的热点话题。

一、农民工子女受教育现状

1、受教育机会不平等

受教育机会是衡量教育是否平等的重要指标，农民工子女的受教育机会具体反映在农 民工子女的就学渠道等方面。他们的就学渠道主要有：第一，在公立中小学借读。第二，就读于流出地政府在流入地所办的学校。第三，进入民助公立(或公助私立)学校学习。第 四，就读于民工子弟学校。第五，在家乡学校接受教育。抽样调查显示有65％ 的适龄儿童 在家乡接受教育，他们的父母亲一方或双方不在身边，处在教育的边缘地位。第六，部分 农民工子女失学或辍学。

2、就学过程不平等

第一，与城市孩子同处一校的农民工子女，由于户籍的限制，必须比城市孩子多缴纳 高昂的赞助费和借读费，尽管他们生活的经济条件比城市孩子要低很多。接受农民工子女的 城市公立学校目前主要有以下两种：一类是城市中基础薄弱的学校，二是城郊的乡镇学校。在公办学校就读的农民工子女经常是“插班”或者是被‘单独编班”。由于户口不在当地，经济条件薄弱，常被公办学校的城市学生排斥；由于父母工作流动性大，学校有时会疏于管 理；由于没有学籍，成绩因此不计入教学考评，甚至无机会参加学校或当地各级政府举办的 各种活动，以及“三好学生”的评选和一些体育竞赛；部分教师素质不高，往往歧视农民工 子女学生，甚至剥夺农民工子女与城市学生平等地接受教育的权利。

第二，民办农民工子弟学校由于资金短缺，且不少学校办学以赢利为目的，办学条件被 降到最低，因此存在很多问题，如教学设备奇缺、管理水平低、师资力量弱以及存在安全方 面的 隐患等。所以农民工子女尽管有学可上，享受的依然是比公办学校低得多的待遇；而且 当地教 育主管部门还有比较严重的城市本位观念，不但不落实国家的政策，对这些学校进行财政补 贴，改善教学环境，反而以地区、部门利益为重，动辄以办学规模太小、条件太差等不合规 范为理由将学校关闭，不给予其合法的办学地位，全然不顾流离失所的学生。

三、农民工子女教育问题产生的原因

1、城乡分割的户籍制度

城乡分割的户籍制度曾以“农业”和“非农业”户口的形式把中国公民分成身份不同的 两大类别，蜂拥入城的农民工居住在城市，户籍却仍是在农村。义务教育法规定义务教育应 由户籍所在地负责。农民工子女在流动的同时，教育资金并没有随之流转，从而致使处于流 入地的农民工子女享受不了流出地政府的教育财政补贴，也没有资格享受流入地政府的优待。《流动儿童少年就学暂行办法》第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小 学，可依国家有关规定按学期收取借读费”，显示国家政策赋予流入地学校收取农民工子女 的借读费和赞助费的权利来弥补教育经费的不足。因此在流入地城市就学的农民工子女，必 须比城市孩子多支付高昂的借读费和赞助费。农民工子女上学难问题从一定程度上来说是现 行户籍制度与人口流动需求不相适应的结果。

2、义务教育制度的过度分权

我国义务教育阶段实行的“分级办学、分级管理”的教育体制过度分权。《义务教育法 》第八条规定：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理；第十二条规定 ：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以 保证。这个教育法则明确了流入地政府对流动人口学龄儿童的入学并没有法律上的责任，作 为城市边缘人口，农民工子女无法享受流出地政府带给他们的教育补助。因此，义务教育 的过度分权是造成农民工子女上学难的主要原因。

3、农民工经济收入低

在我国加工制造业、建筑业、采掘业、运输业以及环卫、家政、餐饮等服务业中，农民 工占到从业人员的半数以上，人数超过一亿。作为产业工人的重要组成部分，他们为经济社 会 作出了重要的贡献，理应得到公平、公正待遇，但农民工却经常遭遇工资偏低或拖欠的不公 正待遇，收入普遍微薄。他们大部分居住在城市郊区，生活在城市贫困线以下，城市学校尤 其 是公办学校昂贵的求学成本，使他们感到心有余而力不足，再加上额外的赞助费和借读费，他们只能“望学兴叹”，这是导致他们子女上学难的直接动因。

4、农民工家庭的流动性大，社会交往面窄

农民工居住空间狭窄，条件较差，孩子没有安静的学习空间；农民工子女尽管生活在广 阔的城市空间，他们实际却只拥有狭隘的生活空间，这与乡村社会中频繁的互动行为形成鲜 明对比；经常随同父母一起流动使适龄儿童的正常学习缺乏系统性和稳定性，甚至造成了阶 段性辍学，影响教育的连续性和完整性，在客观层面上拉大了与其他儿童的教育差距，进一 步加剧了农民工子女的教育弱势地位。

四、解决对策

1、建立与市场经济发展相吻合的户籍制度，逐步削弱户籍制的身份定位功能，解除教育 体制与户籍制度挂钩的传统模式。

允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员，根据本人意愿办理城镇 户口，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，逐步实行统一居民身份的一元户 籍制度，打破户籍制度壁垒，在政策上保障农民工与城市市民在国民待遇上的一致性，降低 农民工子女在城市入学的门槛，创造有利于农民工在劳动力市场获得较多的向“上”流动的 机会。同时配套改革与户籍制度直接相关的制度，淡化包括劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等政策规定中对户口的特殊要求，逐步剥离在“城市户口”这一身份标签上附着 的一系列不合理的社会福利，实现农业人口和非农业人口的主体平等。

2、调整现有义务教育格局，合理配置国有公共教育资源，完善社会捐赠机制，多渠道 筹措教育经费。

农村义务教育管理体制要由“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理、以县为主”调整 到“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”、“中央和省级人民政府要 通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度”的体制上来，全方位 地把农民工子女教育从体制外纳入到体制内。解决的渠道应该以公办学校为主，民办教育为 辅，调整现有教育资源的分布，实现现有资源利用的最大化。建立健全捐赠机制，完善 捐赠立法，鼓励社会资本进入教育领域，让有爱心的先富者，将一部分财富通过慈善事业投 入教育，多渠道筹措教育资金。农民工使企业获得利润，政府增加了税收，因此，还可以通 过适当的方式，让用工企业分担农民工子女的部分教育费用，并安排一部分城市教育附加费 用于农民工子女教育。

3、消除法律上的歧视。

按照联合国《取缔教育歧视公约》的规定，教育歧视是指基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别，排斥、限制或特 惠受教育者的行为。上面提到的《流动儿童少年就学暂行办法》，从法理上讲，明显存在对 流动少年儿童的歧视性条款，造成了流动儿童在选择受教育权、缴费、享受教学资源等方面 与流入地儿童的不平等。现行的一些教育法律规范中也出现 9 了诸如“农民工子弟学校”、“ 附属教学班(组)”、“借读费”、“临时学籍”等内容，实际上是将农民工子女与城市子女 隔离开来进行教育。这些做法在形式上违反了《世界人权公约》、《取缔教育歧视公约》等 许多国际人权法文件所确立的禁止歧视原则。所以应消除这些歧视性的条款和语言。同时政 府还应禁止城镇针对农民工制定各种不平等的政策或设定不平等的用工条件，尽可能为农民 提供公平竞争的就业机会，使他们有机会获得较好的工种和工资待遇。

4、协调疏导农民工的流动。

农民工的流动总的来说有一定的规律性，但对个体来说更多的是盲目性。任何城市的资 源都是有限的。所以政府还应根据当地的经济社会发展水平采取适当措施适度控制流动人口 的规模，如通过实施积极的区域政策，引导发达地区的劳动密集型和资源密集型产业向欠发 达地区转移，以实现发达地区的企业、欠发达地区以及农民工家庭三方共赢，这也是解决农 民工子女享受免费义务教育的根本途径之一。此外，还可以与欠发达地区联合建立用工信息 发布机制，引导农民工

医疗保障——

现阶段，我国城市特别是大城市居民看病难、看病贵的问题尚且非常突出，农民工及其子女的医疗保障问题更是难以解决。

当前，我国看病难的症结，不是大医院不够，而是农村和社区卫生太弱。大型公立医院的盲目扩张，既造成了卫生资源使用的浪费，也挤占了有限的卫生投资，使“长腿更长，短腿更短”。因此，必须统筹兼顾，协调发展。

而看病贵的症结在于药品价格虚高，医疗费用上涨过快，同时个人支付医药费的比利过高。

在流动儿童医疗保障方面我们给出了四点建议：

1·应加强政府向医疗事业的投资，扩大医疗保障覆盖面，将农民工及其随迁子女纳入城镇医保范围。农民工在进程务工时，首先到工作所在地的市县民政、社保部门进行临时户籍注册登记（在此要求劳动力输出地做好相关宣传工作，政府相关部门要提高办事效率，简化注册程序），所有用工单位只准录用完成了临时户籍注册登记的农民工。然后，此类农民工及其子女将平等享受当地的医保政策和权利。2·对医疗机构实行分类管理，对现有医疗卫生机构，要按照公共性（公益性）和营利性进行划分。3·增加城镇社区医疗卫生服务机构，并将农民工聚居区医疗机构划分为公益性医疗机构，加大政府财政补贴，降低农民工及其子女医疗费用。

4·实行医药分家。医院只管看病，提供医疗服务；药品则严格区分处方药和非处方药的界限，由药店统一管理

第五篇：社会保障问题

社会保障问题调研报告

社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、商业保险与慈善事业等制度。在市场经济条件下，无论企业还是个人都无力单独承担社会保障所涉及的各项内容。因此动员国家、集体和个人的力量建立覆盖城乡居民的社会保障体系，对于缓解社会矛盾，保证社会稳定，促进经济发展，具有极为重要的作用。

2013年两会前夕，在人民日报政治文化部与人民网第十二次联合推出的两会“十大热点问题调查”的结果中显示，“社会保障”以18%、142501张选票位居于选项热度排行榜第一位。从2010年“养老保险”首次成为关注热词排行第一，到今年为止，已经连续四年被人们广泛关注，成为社会公众对两会议题中最为关注的内容。社会保障分项调查显示，在“对企业退休人员养老金的上调是否满意”的调查中，97%的网民对上调的幅度非常不满意；98%网民认为废除企业和机关事业单位退休金双轨制的条件已经成熟；在是否支持弹性退休年龄的调查中，83%网民表示支持，15%不支持；在对最低生活保障制度调查中，50%网民认为骗保者多，制度执行不完善，19%认为国家对低保的投入少；在对我国社会救助存在问题调查中，52%认为社会救助机制不完善，21%认为我国社会救助面不宽，标准偏低，11%认为社会救助渠道单一。

社会保障思想为构建和完善社会主义初级阶段的社会保障制度奠定了理论基础，不仅深刻地揭示了社会保障在中国革命和建设中的重要性, 也明确了保障人民群众根本利益是根本目的。毛泽东带领人民在新民主主义革命进程中，始终把人民群众的利益放在第一位, 他的社会保障思想随着他对革命战争的目的和意义的认识的深入不断深化改善, 并随着新民主主义革命历史的深入发展而发展。该思想不仅对我国新民主主义革命时期和社会主义建设初期的社会保障体系建设具有深刻的指导作用，而且对社会主义初级阶段社会保障体系的建立与完善也具有重要的现实意义。“三个代表”重要思想中始终代表最广大人民的根本利益，就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，在社会不断发展进步的基础上，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。而社会保障问题切实关系到人民的生活质量与水平，是人民的切身利益，不断完善社会保障制度，解决人民的生活问题，保障了人民的利益，发展了“三个代表”重要思想。科学发展观的核心是以人为本，就是以最广大人民的根本利益为本。坚持以人为本就要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。社会保障保正了人民的基本生活，使得人民生活水平提高，真正做到了发展为了人民，发展成果由人民共享。

社会保障问题一直是关系民生的重要问题。改革开放以来，我国经济持续快速发展，党和政府高度重视“三农”工作，不断加大扶贫开发和社会救助的工作力度，贫困人口数量大幅度减少。从上世纪90年代，我国开始探索建立农村低保制度，从试点开始，逐步向面上推进；1996年底，民政部正式下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》；近几年农民种地不但免租免税还给一定的补贴，所以政府对农民的惠民政策是有目共睹的。1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，部署全面开展城市低保工作；1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，为城市低保制度的健康发展提供了法规保障；2001年国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，针对城市低保发展过程中存在的问题提出了明确的要求。

社会保障问题对全面建设小康社会中也具有重要影响。全面建设小康社会是党和国家到2020年的奋斗目标，是全国各族人民的根本利益所在。党的十六大深刻分析了党和国家面临的新形势和新任务，提出了大体用20年时间，从社会主义经济建设，社会主义民主法治建设，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质的提高，生态环境的改善等方面，全面建设一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的奋斗目标，并围绕实现这个目标制定了推进各方面工作的方针政策。在这个过程中，社会保障制度的建立十分重要。社会保障制度有利于保障低收入者的基本生活，一定程度上缩小收入差距，缓解社会矛盾，有利于实现共同富裕的目标。

中央确定的社会保障体系的顶层设计是以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，统筹推进城乡社会保障体系建设。建立和健全社会保障体系要以经济发展为基础，要根据经济发展水平合理地确定保障方式和标准，量力而行，循序渐进。经过多年努力，我国已初步，形成了社会保障体系的总框架。现有社会保障制度有:职工的基本养老保险制度，基本医疗保险制度，失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。由于我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高物质基础还比较薄弱，城乡之间、地区之间的发展不平衡，需要建立健全与经济发展水平想适应的社会保障体系。我国目前社会保障体系存在着覆盖范围窄、制度不健全、管理基础薄弱等问题，不适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的要求。要从统筹经济发展与社会建设、统筹劳动就业和社会保障、统筹城镇社会保障和农村社会保障、统筹公平和效率、统筹政府作用与市场效率的高度，进一步建立健全社会保障体系。

以毛泽东为代表的中国共产党人，在组织群众、带领群众进行革命的实践中逐步形成了一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去的群众路线。随着改革开放的深入和市场经济的发展，不可避免的产生物质利益的多样化和不同的利益要求，作为执政党，要始终做到代表最广大人民的根本利益，始终做到全心全意为人民服务。而社会保障问题，是关系到人民生活的重要问题，因此对于社会保障问题的把握十分重要。