探索我国农业自然灾害保险救助的新模式

第一篇：探索我国农业自然灾害保险救助的新模式

探索我国农业自然灾害保险救助的新模式摘要：我国是农业大国，又是世界上遭受自然灾害损失最为严重的国家之一。近１０年来，自然灾害给我国造成的经济损失每年都在１０００亿元以上。自然灾害对农业经济发展的影响非常严重。但与国际上大灾风险主要通过保险机制来分担化解的做法不同，我国自然灾害损失的救助工作主要依靠国家财政援助和生产自救进行，有关自然灾害风险防范的保险体系尚未真正建立。因此，必需改革目前的保险体制，探索建立巨灾保险救助和通过资产证券化等非传统风险转移方式分散农业巨灾风险的新途径，有效地提升保险在国家灾害救助体系中的积极作用。关键词：农业自然灾害保险巨灾救助２００８年１月，我国中南部地区遭遇了５０年一遇的冰冻雪灾，给农业生产、人民生活、农村经济造成严重影响和损失，因灾造成的农业经济损失近１０００亿元。农业受灾范围广，强度大，时间长，品种多，损失重为历史所罕见。农业灾害不仅影响短期的农产品供应，尤其是鲜活农产品供应，而且破坏了农业生产力，特别是良繁体系、农业设施破坏比较严重，影响农业稳定发展。灾害发生后，尽管中国保险业积极主动的进行保险赔付，可是农业灾害保险赔付的金额仍不足损失总额的１％，与国际上３６％的平均水平还是相距甚远。保险赔付的现实情况再次显现出我国自然灾害保险体系十分脆弱，巨灾保险体制严重缺位，中国农村保险市场的保障功能依然十分有限。经过十余年的保险体制改革，中国保险业实现了其跨越式的大发展，可是农业保险的发展仍然举步维艰，甚至在逐步萎缩，与农业经济不断增长的趋势相背离。国家虽然颁布了《关于保险业改革发展的若干意见》和《突发事件应对法》，提出将建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险，但是中国的巨灾保险已久缺位。可以说，在自然灾害频发的中国，如何建立农业巨灾保险救济机制，完善农村保险体系，有效地提升保险在国家灾害救助体系中的地位，是我国保险业面临的一个重要问题。

一、我国农业灾害与救助概况自然灾害即由自然现象产生的事件，如地震、干旱、台风等。自然灾害是人类不能回避的一个现实问题，几乎每年都有不同的自然灾害，给人民生命财产造成极大损失。无论是在我国还是在全世界，自然灾害已经成为严重障碍经济和社会发展的重要因素。对我国农业经济发展的造成危害的主要是自然灾害。我国是世界上自然灾害较为频繁的国家。据统计，自公元前２０６年至１９４９年的２１５５年中，中国共发生水灾１０２９次，较大的旱灾出现１０５６次，水灾几乎年年有，死亡万人以上的灾害１０－２０年出现一次；１９５０至１９８９年４０年间，我国由于自然灾害造成的直接、间接经济损失约占国民生产总值的２０％。近１０年来，自然灾害每年给中国造成的经济损失都在１５００亿元以上，常年受灾人口达２亿多人次，每年因灾死亡数万人。虽然自然灾害造成的损失是无法弥补的，但人们可以积极开展灾害风险管理，通过对各类灾害的预防、预测和紧急救援，并积极开展灾害风险转移和共担，达到减少灾害风险主体的损失的目的。但是，由于我国正处于市场经济转轨时期，特殊的国情使得我国自然灾害损失的救助工作基本上仍靠国家财政援助和民间捐助进行。保险业是经营风险的企业，在诸多风险中，自然灾害风险最为严重。面对突如其来的大灾难，保险公司可以充分发挥商业保险在灾后补偿中的独特作用。但是，由于自然灾害保险中内蕴的风险十分巨大，往往是保险者难以单独承受的，所以，相关防范自然灾难风险的基本险种寥寥无几，有关自然灾害风险防范的保险体系也十分脆弱。尤其是农业保险，在缺乏相应的政策支持情况下，农民和商业保险公司均缺乏积极性，更是削弱了保险业在农村自然灾害管理中的作用。另外，我国公民的保险意识十分薄弱，投保意愿不强，这也成为制约当前保险救灾济危的一个重要因素。

二、我国农业保险发展中的问题我国的农业保险最早出现于２０世纪３０年代，后一度停办，１９８２年逐渐恢复。此后，农业保险业务在中国人民保险公司和地方政府的努力推动下逐步发展起来，在１９９２年曾达到历史高峰。此后一路下滑，陷入了长期的萎缩状态。而中国经济多年来快速发展，尤其２００７年ＧＤＰ同比增长１１．４％，国内生产总值２４．６６万亿元，中国保险业虽经十余年的做大做强式快速发展，而保险业的发展却依然与国民经济的发展不相匹配，风

险分散能力仍然非常有限，满足不了自然灾害保障的需求，在保费收入、保险深度和保险密度等指标上也明显不足，远远落后于其他发达国家，显现出我国当前的农业保险发展中存在诸多问题。１．保险的产品缺乏、覆盖面比较低，应急处理机制不健全。虽然我国是世界上公认的各种自然灾害频繁发生的国家，因灾损失十分巨大，但相应的保险开发程度却非常低，一方面，专门针对自然灾害的险种设计寥寥无几，覆盖面严重不足；另一方面，承保后的防灾防损检查与服务薄弱、应急处理机制不健全。２．保险市场紊乱。市场机制包括市场主体、市场客体和市场运行规则。单一的卖方主体会形成对保险市场的垄断，卖方主体的多元化，可以使保险市场有序运行。但我国目前的农业灾害保险市场，无论从客体、从主体还是从市场规则来说，都不十分健全，从而影响了农业灾害保险业的正常发展。３．国家财政支持力度不够。与国际社会相反，在保险市场商业化改革后，我国大量削减对农业保险的财政补贴。在自然灾害频发、保费费率不断提高的情况下，如果再没有国家政策补贴的支持，仅仅通过商业保险来实现支持和保护农业的政策目标，是不符合中国国情的。４．部分保险条款、费率不尽合理。目前，我国企业财产保险条款，一方面责任过大，承担了国际保险界不保的巨灾责任，权利、义务之间有距离；另一方面，费率设计上没有考虑自然灾害对不同地区、不同建筑、不同设施防灾水平的区别而采取级差费率，这不仅使受保人负担的保费不合理，而且对被保人的防灾积极性不能起促进作用。５．保险理赔技术性标准严苛，灾害保险的保障功能大大弱化。比如，我国的公路交通运输业目前依然代销交通意外伤害保险，但这种无记名的保险凭证没有进入到保险公司的软件系统，因此也无法确认保险的购买者和受益者，难以保障人们的权益。６．巨灾保险支持保护体系缺失。目前，世界上很多国家都已建立巨灾保险制度，不仅在设立巨灾基金、再保险安排方面给予政策支持，同时还向资本市场推出巨灾风险证券等创新产品，以提升保险业承保能力。在我国，由于没有巨灾支持保护体系，巨灾损失完全由保险公司独立承担，大量风险集中于经营主体自身，使得保险赔付率居高不下，经营主体的积极性、承保能力和持续经营能力受到严重影响。７．农民的保险意识较弱。受多种因素影响，农民对保险还不太了解，农民对政府救济的依赖性较强，习惯于有难靠政府解决，缺乏主动防范和规避风险的意识。８．缺乏农业保险的法律法规。目前，我国尚没有关于农业保险方面的法律法规。法制的缺失给农业保险实践带来了较多困难，在一定程度上影响了农业保险的规范化发展。

三、推进我国自然灾害保险发展的主要措施根据我国市场经济转轨阶段的特殊国情和农业保险发展中的现实情况，必须改革商业化农业保险体制，探索建立巨灾保险救助和通过资产证券化等非传统风险转移方式分散农业巨灾风险的新途径，有效地提升保险在国家灾害救助体系中的积极作用。１．建立健全我国的农业保险相关法规，把我国的农业保险纳入法制化轨道。国家应加快农业保险的立法，以法律的形式规范农业保险的经营主体、参与主体、收益主体的权利与义务关系，明确政府在开展农业保险中应发挥的作用和职能。从法律和法规制度上，保障农业保险体惜的建立与健全。２．以巨灾援助为中心，建立政策性农业保险制度。国家应借鉴发达国家经验，尽快建立农业巨灾援助机制，并将农业保险补贴列入中央财政预算体系之中，对政策性农业保险业务给予保费补贴。另外，对经营政策性农业保险业务的保险机构给予一定的费用补贴，并对政策性农业保险业务或涉农保险业务免征营业税和所得税。３．拓宽保险服务领域，统筹发展城乡自然灾害保险，完善多层次社会保障体系；大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急保险机制；积极稳妥推进灾害保险试点，深化保险体制机制改革，完善保险公司治理结构，增强可持续发展能力。４．建立自然灾害保险的再保险体系。一方面引进资金实力雄厚、业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织进一步开放保险市场；另一种借鉴发达国家再保险的经验，大力发展不同层次的再保险公司，活跃再保险市场，便利再保险交易；第三，设立国家再保险公司，以分散自然灾害的风险。要运用再保险机制对分散的各类保险组织实行联网，层层分保，以突破基层保险组织的界限，形成上下贯通、多层联防的比较完备的自然

灾害保险体系。５．政府通过一定的行政手段推动自然灾害保险的推广与普及，保险业积极开展地震保险、农业保险，天气保险等自然灾害保险新险种，扩大保障面，提高保障程度，政府承担起一定的扶持责任，对自然灾害保险进行适当的财政补贴。６．积极发展巨灾债券以分散自然灾害的风险。巨灾债券作为一种保险市场和证券市场融合的新兴产物，为我国开展巨灾保险提供了一条新思路，它给保险公司提供了一种有效的巨灾风险管理手段，有助于提高保险公司承保巨灾业务的积极性和承保能力，降低自然灾害对我国国民经济和人民生活的不利影响。巨灾债券类似于公司债券或政府债券，投资者将资金贷放给债券发行人（通常是保险公司），从而取得息票形式的利息和最终返还本金的请求权。但巨灾债券本金的返还与否取决于特定事件的发生。若发生债券预先规定的巨灾，债券发行人向投资者偿付本金或利息的义务则可部分乃至全部被免除，债券发行人（保险人）将运用该笔资金进行理赔。７．设立国家农业巨灾风险保障基金，用于应对农业巨灾可能对农业保险体系造成的毁灭性打击。在我国最脆弱最需要保险的是农村经济，最缺乏保险保障的也恰恰是农村。由于我国不仅是一个农业大国，而且也是一个农业灾害频繁、农业灾害损失严重的国家，必须由政府、保险公司和行业协会牵头组成国家农业灾害保险基金，地方上分层次建立各级农业灾害保险基金，保证广泛调剂使用农业风险基金，同时，国家对地方的巨灾保险基金给予适当的财政补贴并指定专门机构对基金进行严格的集中管理，以此增强农民防范自然灾害的能力，切实降低灾害给农村可能带来的不利影响。参考文献：［１］高雷．巨灾保险管理研究探析，保险研究，２００６（８）．［２］袁泉．农业灾害保险研究，粮食研究，２００５（８）．［３］刘丽．自然灾害保险风险分析，自然灾害学报，２００６（１）．●作者单位：上海金融学院上海浦东２０１

第二篇：浅谈我国农业保险

一、我国农业保险的现状

1、中央重视、政府扶持

作为政府支农惠农政策的一项重要举措，农业保险尤其是政策性农业保险近两年有前所未有的快速发展并取得了显著的阶段性成果。

2、我国经营农业保险业务的公司主要有中国人民财产保险股份有限公司、中华联合财产保险股份有限公司、法国安盟保险公司、阳光农业相互保险公司等等，经营主体不断增加

3、保费收入不断增多

2004至2008年，财产保险保费收入、农业保险保费收入、农业保险占财产保险比重、农业保险赔付金额、农业保险赔付率都不断增加

4、农业保险服务领域不断拓宽

目前，市场上农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。2008年中央财政支持的农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻等5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜，达到 7个品种。养殖业方面，2008年在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，积极开展家禽、淡水养殖等领域的保险服务。各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。

5、新农业保险组织形式向多元化方向发展

保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司；浙江等地结合本地农业发展特点，采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作；中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的。

目前，经营农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策农业保险公司、外资或合资农业保险公司。

6、政策性农业保险的功能作用逐步发挥

政策性农业保险的发展，增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定。

三、我国农业保险发展存在的问题

（一）农业保险制度不完善

农业保险缺乏立法支持；农业保险通常是政策性保险，要使农业保险发挥应有的作用，离不开法律的支持和推动。

我国尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持，我国政府支持农业保险的随意性很大，农业保险长期缺乏政府支持，近两年有所突破，我国的农业保险长期处于自主经营状态，而且政府出资对农业保险进行补贴相对较少，没有给予投保农户更多的政策，没有出资建立全国政策性的农业保险公司，从而导致农业保险的吸引力明显不足。

（二）现有的农业保险业务一度萎缩

中华联合财产保险公司经营得较为成功：政策支持和优惠较好地解决了准备金积累问题，该公司实行全兵团统保，既有效防止了逆向选择，又使风险充分分散，使责任准备金能够在各险种之间调剂使用，公司于场、团的合理利益分配机制也解决了展业和理赔的困难。这种经营几号字是以新疆生产建设兵团的现行生产机制为基础的，难以得到推广。

全国的农业保险业务发展缓慢。1993年到2000年农业保险保费收入占财产农业保险保费收入的比重不断降低。

（三）农户风险意识淡薄，道德风险和逆向选择问题严重

我国的农业保险缺少“孕育”过程，我国的农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，随着农户风险意识的提高，部分农户开始投保农业险，农户道德诚信意识水平不高，道德风险困扰保险公司，逆向选择问题严重。

（四）2007年出现重大转机

主要表现在：第一，2007年底，农业保险已覆盖全国所有省区，种植业、养殖业保费收入都有不同程度的增加；第二，能繁母猪保险迅速推进，能繁母猪保险覆盖突破80%，成为发展速度最快的农业保险险种。

第三，涉农保险产品更加丰富。保险公司因地制宜创新农业保险产品，除主要粮食作物保险外，还开展了林木、油菜等其他险种，涉及多个领域。第四，中央财政进一步增加对农业保险的补贴支持。2007年中央财政首次投入保费补贴，对大豆、玉米、小麦、水稻、能繁母猪等6个种植业和养殖业保险进行保费补贴。第五，农业保险作用日益凸显。2007年保险公司的赔付挽救了台风“罗莎”对农业造成的损失，2008年保险公司对能繁母猪的赔付，为灾后生猪生产的额尽快恢复发挥了积极作用。第六，农业防灾防损体系建设不断加强。在做好保险理赔服务的同时，保险业充分发挥保险防灾防损功能，提升全社会防灾抗灾能力。第七，政策性农业保险服务网络初具规模。逐步探索了政府与保险公司共担风险的联办模式，政府承担风险、保险公司代为经营的代办模式和政府政策支持下的保险公司自营等不同经营模式。

（五）新疆农业保险现状

2009年新疆农业保险保费收入14.3亿元，同比增长5.8%，赔款支出8.77亿元，同比增长10.84%。新疆政策性农业保险试点承保各类农作物近2050万亩，大力推进棉花和能繁母猪政策性保险工作。

发展设施农业。和田地区保险业在当地大规模开展设施农业保险，为地方2.1万做蔬菜大棚提供了风险保障。

稳步推进村干部、“三老人员”养老保险。新疆“三老”人员以及村干部有12万人，做好他们的保险保障工作，对于维护安定团结的政治局面，巩固农村基层政权具有十分重要的意义。

引进农资龙头企业参与保险，探索建立适合新疆特点的涉农保险服务网路和销售渠道。采用专业保险中介机构代理保险业务的方式，利用农资集团服务网络，由农村当地的连锁店代售保险产品，搭建了涉农保险服务平台。

四、中国农业保险发展长期严重滞后的制度根源

深层次根源，在于市场化经营和农业保险的特殊性不相适应。所谓市场化经营，是指政府不提供资助和补贴，农业保险的供给主体以市场为依托，实现自我发展的市场化经营方式。中国的农业保险一直由商业性保险公司依市场化经营的方式来提供。这与农业保险的特殊性不相适应。两者的不适应性体现为：（1）农业风险点高度关联性不能满足商业保险可保风险的独立性和随机性的要求。保险要实现“风险分散和组织经济补偿”的职能，首要的前提条件就是要求承保的风险必须是“独立的随机事件”。而农业保险，风险单位在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的时间与空间的关联性。农业保险的特点：地域性、季节性、连续性。农业风险的高度关联性，容易形成农业巨灾损失。农业巨灾损失风险是商业性保险公司很难独立承担和消化的。（2）农业保险中的逆选择和道德风险，使得农业保险的赔付率居高不下。我国的农业保险缺少“孕育”过程，我国的农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，随着农户风险意识的提高，部分农户开始投保农业险，农户道德诚信意识水平不高，道德风险困扰保险公司，逆向选择问题严重。政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。当前我国农业保险的现状：政府管得少，保险公司不愿管，农户没人管。从政府的角度看：国家财政比较困难，暂时拿不出很多资金支持农业保险。从保险公司角度看：不愿意经营不盈利甚至是负利的农业保险。从农户的角度看：部分农户不相信保险；部分已投保的人，怕得不到赔付。若发生保险事故，则千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。根源于保险市场普遍存在的信息不对称。农业保险的地域差异性和个体差异性比较大，使得农业保险经营中的你

选择更为严重。受农业生产经营的自身属性及农民小农意识的影响，农业保险经营中的道德风险比较严重且难于有效控制或控制成本比较高。农户将最容易出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。严重的你选择和道德风险，均使得农业保险的赔付率很高。（3）农业保险的交易成本高、有效需求不足，均使得农业保险的市场化经营难以为继。中国农业生产的特点，对农业保险造成两种影响：a 由于农业经营单位大量分散，给农业保险的承保、查勘定损，理赔，风险控制带来了相当的难度，农业保险的交易成本较高。b 受土地经营规模狭小、农业生产经营收入低下等因素的制约，农民对农业保险的有效需求不足。农业风险的特殊性决定了农业保险的特殊性，即超高的交易成本与赔付率，既限制了供给又印制了需求。

五、我国农业保险的制度选择

（一）政府主办，政府组织经营的模式

这种模式的基本格局由政府主办，并由政府设立相关机构从事经营。其主要内容是：第一，成立专业性的隶属于中央政府或其某部门的中国农业保险公司，以该公司为主经营全国农村保险业务，它既可以经营农业（种植和养殖业）保险，也可以经营农村的寿险和其它财产保险，其传统的种植业和养殖业保险的亏损可以通过农村寿险和其他财产保险得到弥补。也允许商业性保险机构、合作社和相互会社经营农业保险业务，成立专业的中国农业保险公司是一种政府、整个保险业、单个的保险公司和农民四方受益的举措，对政府来说，农业救灾的压力可以减轻；对于保险业来说，由专业的农业保险公司在政策扶持下着力开拓农村市场，对保险业的持续发展十分有利；对于农民来说，是农业保险风险分散机制的最大受益者。第二，由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司（或由目前的中国再保险公司兼营这部分业务）。其职能：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大程度的分散，维持国家农业生产稳定；二是对各省、市、区农业保险的亏损实行差额补贴。国家是通过差额调节来保证农业保险发展。第三，根据有关农业保险法律法规，建立农业保险专项基金。保险基金通过多种渠道和方式筹集，由全国农业再保险公司统筹使用，做到“征缴、管理和使用三权分离”，避免渗漏。第四，实行法定保险和自愿保险结合。根据政府对农业和农村发展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。宜将农业保险和农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，及时自愿保险项目也应依法强制投保，政府至少对法定保险险种提供保费补贴。第五，农业保险的经营是政策性的，农业保险公司及其分支机构的全部或大部分经营管理费用由政府拨付。政府还应给予农业保险经营免征一切税赋的优惠，以利于其总准备金的积累和长期稳定经营。第六，除了经营农业保险外，农业保险公司经营的商业性保险的税赋可适当减免，使其可用这些险种的盈余补贴农业保险。第七，为保证上述各项能够顺利贯彻实施，必须先制定和颁布有关法规，因此，《农业保险法》的制定是当务之急。

在各省、市、自治区自主决策、独立经营的体制下，中央农业保险公司不直接经营农业保险业务，而主要经营全国农业保险的在保险业务，或者就成立农业再保险公司，并通过全国在保险公司给予举办农业保险的省、师

自治区一定的资金扶持。从国外的实践来看，这种灵活的体制，适应各地经济发展的差距。

（二）政府主导下的商业保险公司经营的模式

第一，设立中国农业保险管理专门机构（如中国农业保险公司），该机构隶属中央政府或其有关部门，它不是商业性的企业，而是国家的事业机构，不直接经营农业保险具体业务，经费由国家财政拨款。该专门机构的主要职责和功能是，负责设计和改进全国农业保险制度；设计种植业和养殖业的具体险种；审查和监督参与政策性农业保险业务的商业保险公司，并根据各商业公司经营农业保险的业务量对保险公司提供补贴；对政策性农业保险业务进行统一规划，研究制定具体政策；向参与农业保险业务的商业保险公司提供再保险业务，对经核准的商业保险公司依法开展的农业保险业务情况施行监督。

第二，允许商业性保险公司（主要是财产保险公司）自愿申请经营由政府提供补贴的政策性农业保险项目，政府的补贴可分为保险费补贴和经营管理费补贴，具体补贴比例和（或）数额因政府的财力状况和不同险种而有异。获准经营政策性农业保险的商业保险公司自主经营，自负盈亏，国家农业保险的专门机构除了给予补贴外不承担其他责任。

第三获准经营政策性农业保险的商业保险公司主要经营中国农业保险公司设计的基本险种，采用规定的费率规章，也可以自行设计自愿投保的农业保险险种，但这种险种必须经过中国农业保险公司的审查和批准后，才可以出售。保险的展业、核保、理赔由商业保险公司直接或通过其代理人进行。但各级政府应给予支持和协助。

第四在这种经营模式下的农业保险项目要实行法定保险和自愿保险相结合。对少数关系国计民生的农作物和畜禽的一切现货多重风险保险项目，有必要实行法定保险，以避免逆选择和道德风险，便于风险在尽可能大的空间上分散和降低项目的经营管理费用。其他保险项目实行自愿保险，政府只对法定保险项目给予补贴。

第五，政府对商业保险公司所经营的政策性农业保险项目还应该给予财政和金融方面的支持和优惠政策。对法定保险项目应免除营业税和所得税，自愿保险项目也应该免除大部分税负，以利其健康经营。

第六，中国农业保险公司要为经营农业保险公司的商业保险公司提供农业保险再保险，其他国内外商业性保险、再保险公司也可以向其提供再保险，再保险可以采取自愿方式，必要时时也可以采取一定范围的法定分保方式。

第七，商业性保险公司经营政策性农业保险，同样离不开各级政府部门的支持与协助。在我国如此分散和规模狭小的农户经营的农业制度下，其展业、承保、签单、防灾、查勘、定损和理赔，离开了各级特别是乡镇、存的支持与协助，不仅成本很高，还会因难以有效防范道德风险和逆旋转而使其归于失败。

第三篇：九 自然灾害救助

一、灾民生活救助的内容和程序

（一）调查荒情：各级民政部门必须组织专门力量深入调查，内容主要是：灾民的家庭基本情况；灾害损失情况；灾民自救能力；期间衣食住医方面的情况。建立台账地级以上民政部门要组织抽查。

（二）上报需救助情况（各级民政部门要及时填报 《自然灾害情况统计表》，逐级汇总上报）

1、县级：1月10日前和10月10日前，并上报地级

2、地级：5个工作日内汇总，并上报省级

3、省级：5个工作日内汇总，分别于1月20日（春荒）和10月20日（冬令）前上报民政部

4、民政部：5个工作日内汇总

（三）核查、评估分析调查摸底情况并制定救助计划

1、县级：制定救助计划，每年10月15日（冬令）前和1月15日（春荒）前报地级备案

2、地级：核查，会同各部门会商评估，制定救助计划，连同核查会商评估报告，于10月20日（冬令）和1月20日（春荒）前报省级备案

3、省级：核查，会同各部门会商评估，制定救助计划，连同核查会商评估报告，于10月25日（冬令）和1月25日（春荒）前报民政部门备案

4、民政部：核查，会同各部门会商评估，制定救助计划，连同核查会商评估报告，于11月5日（冬令）和2月5日（春荒）前报部领导审批

（四）申请、办理和拨付救灾资金 申请：

1、县、地级民政部门可向上级政府或上级民政部门申请补助资金，省级民政部门可向国务院申请补助资金。

2、省级政府春荒请款报告在每年1月底向国务院报告，冬令请款报告在每年10月底之前向国务院报告 办理：

民政部接到申请后，根据计划，按照标准结合地方情况制定分配方案，于2月10日和11月10日商财政部办理 拨付和使用：

民政部确定拨款方案后3个工作日发文给相关部门，于2月中旬和11月中旬以前下拨。省地级保证30日内下拨到县级。县级保证在15日内落实到灾民手里。

（五）救助工作的组织实施

1、县级民政：

（1）根据下拨的资金情况，在 15 日内对自己的救助计划进行修改，确定实际的对象和款物；

（2）制成 《灾民救助花名册》（3）制作 《灾民救助卡》

（4）对象持卡领取款物，并在册上按手印。

2、省级和地级民政：接到县里的册子后 10 个工作日内汇总上报。

（六）监督、检查

1、民政部：

（1）公布分配方案；

（2）以县为单位汇总资金分配情况；

（3）下拨（春荒）25 天和（冬荒）20 天后，每隔7 天公布各地下拨进度；（4）对使用情况进行监督。

2、省地县民政：每隔7天向社会公布下拨进度；抽样调查救助对象，接收媒体监督。

（七）效果评估

各级民政在救助结束是要组织力量对灾民的实际救助效果进行评估。

二、灾民应急救助的内容和程序

（一）收集、掌握和上报灾情

1、县级民政部门：

（1）第一时间掌握灾情，及时填写《自然灾害情况统计快报表》，向地级民政部门报告（2）造成10以上死亡或失踪的、其他方面严重损失和灾情重大变化的，可同时上报省级民政部和民政部

2、地级民政部门：

（1）2小时内完成审核、汇总工作并上报

3、省级民政部门：

（1）接到地级报告2小时内，完成数据审核汇总，向民政部报告

（2）出现重大灾害或民政部启动应急响应时，省、地、县三级民政部均执行24小时零报告制度

（3）灾区省级民政部门应于每日15时前上报前24小时灾情和救灾工作情况（4）当民政部进入三级响应时，灾区省级民政部门应于每4小时需要向民政部报告最新灾情

（5）当民政部进入二、一级响应时，灾区省级民政部门应于每2小时需要向民政部报告最新灾情

4、民政部：

接到省级民政部门报告2小时内完成灾情数据审核汇总，编发《重要灾情》，向国务院报告，必要时编发《中国灾情信息》，向国际社会通报。

（二）应急响应

各级民政部门根据灾害情况采取应急救助措施，确保 24 小时内各项措施落实到位（1）县级民政部门：

启动预案；转移群众；确保灾民基本生活；报告救灾情况和提出救灾要求；救灾应急资金的使用与报告，5日内到灾民手中，10日内报告情况；（2）地级民政部门：

启动预案；派出工作组；拨付款物；上报救灾情况，提出救灾要求；救灾应急资金的使用与报告，5日内到县，10日内报告分配情况；（3）省级民政部门：

启动预案；派出工作组；拨付款物；申请救灾应急资金；救灾应急资金的使用与报告，5日内到县，15日内报告分配情况；

4、民政部：救灾应急工作；拨付救灾应急资金（3天内完成）；调拨救灾物资。

（三）监督管理

民政部：督促预案实施，措施落实，款物使用；管理资金，检查使用；

省级民政部门：督促预案实施，措施落实，督促款物10日内下达到县，并通报； 地级民政部门：督促预案实施，措施落实，督促款物5日内下达到县，并通报； 县级民政部门：督促款物发放，并就发放情况建立台账备查。

三、灾后重建的内容（倒损房屋）

（一）统计核定

1、县级民政：调查登记——15日内完成核定——重建台账——填写汇总表——上报；

2、地级民政：接报7日内进行抽查——汇总统计表——上报；

3、省级民政：接报7日内进行抽查——汇总统计表——上报并请示重建资金；

4、民政部：组织专家进行现场评估。

（二）组织实施

1、民政部：提出补助方案下拨重建资金；实施重建管理指导重建；协调出台优惠政策。

2、省级民政：落实下拨重建资金；实施重建管理指导重建；协调落实资金政策；收集重建情况上报。

3、地级民政：落实下拨重建资金；实施重建管理指导重建；协调落实资金政策；收集重建情况上报。

4、县级民政：灾民恢复重建的主要任务在县级，实行县乡两级首长负责制。

（1）明确组织领导：首长领导、民政牵头。其他部门协助；（2）确定重建对象：

重点对象：全倒户，特困户、五保户和优抚对象 确定原则是：申请、评议、公布、审批

方式为：分散建房和集中建房，后者需到地省备案（先规划后建设）

（3）规划选址：

规划原则：分散为主，集中必须先规后建，并设永久性统一标识

（4）制定恢复重建补助标准：

实行民主评议，张榜公告，要重点突出，不得平均化，不得平均分配。

（5）确定和落实重建资金

（6）制定优惠政策：减免相关税收。

（7）组织实施 ：张榜公布建房对象的详细情况；补助金一次落实，分期拨付；督导重建；实施进度管理。

（8）工作报告：重建的实施方案；审定情况；重建进度，验收评估情况上报省民政。

（三）监督管理

民政部：下拨资金；每20天公布进度；检查资金使用；评估重建效果；

省级民政：下拨资金；每20天公布进度；检查资金使用；监督重建方案执行； 地级民政：下拨资金；每月公布重建情况；检查资金使用；落实重建方案；

县级民政：下拨资金；督察乡村公示；定期通报进度；协调检查验收；检查资金到户情况。

第四篇：自然灾害救助条例

自然灾害救助条例

中华人民共和国国务院令 第577号

《自然灾害救助条例》已经2010年6月30日国务院第117次常务会议通过，现予公布，自2010年9月1日起施行。

总理 温家宝

二○一○年七月八日

自然灾害救助条例

第一章 总

则

第一条 为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例。

第二条 自然灾害救助工作遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则。

第三条 自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。

国家减灾委员会负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展重大自然灾害救助活动。国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作，承担国家减灾委员会的具体工作。国务院有关部门按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。

县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。

第四条 县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制，将人民政府安排的自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。

第五条 村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。

国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。

第六条 各级人民政府应当加强防灾减灾宣传教育，提高公民的防灾避险意识和自救互救能力。

村民委员会、居民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展防灾减灾应急知识的宣传普及活动。

第七条 对在自然灾害救助中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。

第二章 救助准备

第八条 县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。

自然灾害救助应急预案应当包括下列内容：

（一）自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责；

（二）自然灾害救助应急队伍；

（三）自然灾害救助应急资金、物资、设备；

（四）自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理；

（五）自然灾害救助应急响应的等级和相应措施；

（六）灾后应急救助和居民住房恢复重建措施。

第九条 县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等装备。

第十条 国家建立自然灾害救助物资储备制度，由国务院民政部门分别会同国务院财政部门、发展改革部门制定全国自然灾害救助物资储备规划和储备库规划，并组织实施。

设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，按照布局合理、规模适度的原则，设立自然灾害救助物资储备库。

第十一条 县级以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志。

启动自然灾害预警响应或者应急响应，需要告知居民前往应急避难场所的，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当通过广播、电视、手机短信、电子显示屏、互联网等方式，及时公告应急避难场所的具体地址和到达路径。

第十二条 县级以上地方人民政府应当加强自然灾害救助人员的队伍建设和业务培训，村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当设立专职或者兼职的自然灾害信息员。

第三章 应急救助

第十三条 县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾害预警预报启动预警响应，采取下列一项或者多项措施：

（一）向社会发布规避自然灾害风险的警告，宣传避险常识和技能，提示公众做好自救互救准备；

（二）开放应急避难场所，疏散、转移易受自然灾害危害的人员和财产，情况紧急时，实行有组织的避险转移；

（三）加强对易受自然灾害危害的乡村、社区以及公共场所的安全保障；

（四）责成民政等部门做好基本生活救助的准备。

第十四条 自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的，县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动自然灾害救助应急响应，采取下列一项或者多项措施：

（一）立即向社会发布政府应对措施和公众防范措施；

（二）紧急转移安置受灾人员；

（三）紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资，及时向受灾人员提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助，保障受灾人员基本生活；

（四）抚慰受灾人员，处理遇难人员善后事宜；

（五）组织受灾人员开展自救互救；

（六）分析评估灾情趋势和灾区需求，采取相应的自然灾害救助措施；

（七）组织自然灾害救助捐赠活动。

对应急救助物资，各交通运输主管部门应当组织优先运输。

第十五条 在自然灾害救助应急期间，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构可以在本行政区域内紧急征用物资、设备、交通运输工具和场地，自然灾害救助应急工作结束后应当及时归还，并按照国家有关规定给予补偿。

第十六条 自然灾害造成人员伤亡或者较大财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当立即向本级人民政府和上一级人民政府民政部门报告。

自然灾害造成特别重大或者重大人员伤亡、财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当按照有关法律、行政法规和国务院应急预案规定的程序及时报告，必要时可以直接报告国务院。

第十七条 灾情稳定前，受灾地区人民政府民政部门应当每日逐级上报自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况，并及时向社会发布。

灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并发布自然灾害损失情况。

第四章 灾后救助

第十八条 受灾地区人民政府应当在确保安全的前提下，采取就地安置与异地安置、政府安置与自行安置相结合的方式，对受灾人员进行过渡性安置。

就地安置应当选择在交通便利、便于恢复生产和生活的地点，并避开可能发生次生自然灾害的区域，尽量不占用或者少占用耕地。

受灾地区人民政府应当鼓励并组织受灾群众自救互救，恢复重建。

第十九条 自然灾害危险消除后，受灾地区人民政府应当统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策，组织重建或者修缮因灾损毁的居民住房，对恢复重建确有困难的家庭予以重点帮扶。

居民住房恢复重建应当因地制宜、经济实用，确保房屋建设质量符合防灾减灾要求。

受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补助对象发放补助资金和物资，住房城乡建设等部门应当为受灾人员重建或者修缮因灾损毁的居民住房提供必要的技术支持。

第二十条 居民住房恢复重建补助对象由受灾人员本人申请或者由村民小组、居民小组提名。经村民委员会、居民委员会民主评议，符合救助条件的，在自然村、社区范围内公示；无异议或者经村民委员会、居民委员会民主评议异议不成立的，由村民委员会、居民委员会将评议意见和有关材料提交乡镇人民政府、街道办事处审核，报县级人民政府民政等部门审批。

第二十一条 自然灾害发生后的当年冬季、次年春季，受灾地区人民政府应当为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。

受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前统计、评估本行政区域受灾人员当年冬季、次年春季的基本生活困难和需求，核实救助对象，编制工作台账，制定救助工作方案，经本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府民政部门备案。

第五章 救助款物管理

第二十二条 县级以上人民政府财政部门、民政部门负责自然灾害救助资金的分配、管理并监督使用情况。

县级以上人民政府民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资。

第二十三条 人民政府采购用于自然灾害救助准备和灾后恢复重建的货物、工程和服务，依照有关政府采购和招标投标的法律规定组织实施。自然灾害应急救助和灾后恢复重建中涉及紧急抢救、紧急转移安置和临时性救助的紧急采购活动，按照国家有关规定执行。

第二十四条 自然灾害救助款物专款（物）专用，无偿使用。

定向捐赠的款物，应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物，由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于自然灾害救助；社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物，由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助。

第二十五条 自然灾害救助款物应当用于受灾人员的紧急转移安置，基本生活救助，医疗救助，教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建，自然灾害救助物资的采购、储存和运输，以及因灾遇难人员亲属的抚慰等项支出。

第二十六条 受灾地区人民政府民政、财政等部门和有关社会组织应当通过报刊、广播、电视、互联网，主动向社会公开所接受的自然灾害救助款物和捐赠款物的来源、数量及其使用情况。

受灾地区村民委员会、居民委员会应当公布救助对象及其接受救助款物数额和使用情况。

第二十七条 各级人民政府应当建立健全自然灾害救助款物和捐赠款物的监督检查制度，并及时受理投诉和举报。

第二十八条 县级以上人民政府监察机关、审计机关应当依法对自然灾害救助款物和捐赠款物的管理使用情况进行监督检查，民政、财政等部门和有关社会组织应当予以配合。

第六章 法律责任

第二十九条 行政机关工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关依照法律法规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）迟报、谎报、瞒报自然灾害损失情况，造成后果的；

（二）未及时组织受灾人员转移安置，或者在提供基本生活救助、组织恢复重建过程中工作不力，造成后果的；

（三）截留、挪用、私分自然灾害救助款物或者捐赠款物的；

（四）不及时归还征用的财产，或者不按照规定给予补偿的；

（五）有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为的。

第三十条 采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取自然灾害救助款物或者捐赠款物的，由县级以上人民政府民政部门责令限期退回违法所得的款物；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条 抢夺或者聚众哄抢自然灾害救助款物或者捐赠款物的，由县级以上人民政府民政部门责令停止违法行为；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 以暴力、威胁方法阻碍自然灾害救助工作人员依法执行职务，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附

则

第三十三条 发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行。

第三十四条 法律、行政法规对防灾、抗灾、救灾另有规定的，从其规定。

第三十五条 本条例自2010年9月1日起施行。

第五篇：自然灾害救助

自然灾害救助 1．自然灾害风险

自然灾害是指自然界发生的不以人的主观意志为转移的客观自然现象所引起的灾害，其主要特点是人力不能支配并造成物质财富的损坏和人身伤亡。分为以下5种类型：（1）气象灾害，如水灾、旱灾、风灾、雹灾、冷害、酷热，这是普遍且影响最广泛、危害最大的一类自然灾害。

（2）地质灾害，如地震、火山爆发、地陷等。（3）地貌灾害，如泥石流、滑坡、雪崩等。（4）水文灾害，如海啸、海侵风暴潮等。（5）生物灾害，如病虫害、草害、鼠疫等。2．灾害社会救助（1）灾害社会救助的定义

自然灾害社会救助简称救灾，它是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其基本生活，并使其脱离灾难和危险，恢复生活和生产的一项社会保障措施。

（2）我国救灾工作方针及其主要精神 ①我国救灾工作的方针

我国现阶段的救灾工作方针是：“依靠群众、依靠集体，生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。”

②救灾工作方针的精神

a．充分调动灾区广大群众抗灾度荒的积极性，依靠群众和集体的力量，自力更生地战胜灾荒；

b．从生产着手，尽快地恢复灾区的农业、工业、副业生产，千方百计地增强群众和集体抗灾度荒的力量；

c．对于群众和集体经过努力还不能解决的灾民生活困难，国家和社会给予必要的救济和扶持；

d．互助互济，调动民间力量，共同战胜灾害，建设社会主义精神文明。③我国组织实施救灾工作的入手点

a．全力抢救人民生命财产，把灾害损失降到最低限度； b．广泛开展生产自救活动，增加收入，克服灾后困难；

c．妥善安排灾区群众生活与生产，对无法依靠自己力量克服生活与生产中的困难的灾民，给予必要的救济与扶持；

d．管好用好救灾款物，坚决贯彻专款专用，把有限的救灾资金用到灾区最需要救济的灾民身上；

e．发扬传统美德，倡导并组织互助互济和友邻相帮的活动； f．调动解放军救灾抢险，充分发挥人民军队中坚力量的作用； g．抓紧恢复交通、输电、电讯线路和水利设施，为发展灾区经济准备条件； h．接收和发放国内外救灾捐献和援助。（3）我国救灾工作的方式 ①灾中紧急救助

灾中紧急救助是指国家用救灾款物无偿帮助处于危急情况下的灾区群众解决临时生活困难的应急性救济。

②灾后生产自救

当灾区灾情稳定后，各级政府要立即号召、组织灾民生产自救。为了使灾民更好地开展生产自救，各级政府组织要尽可能地在资金、信息、技术等方面给予扶持或服务。

③长期防灾减灾

从狭义上讲，是指灾害发生之前采取的一系列防止灾害发生的措施。做好防灾工作，可以大大缓解和减轻灾情。

（4）我国救灾工作的措施 ①实物救助

实物救助是国家和社会救助机构以发放实物的形式，帮助灾民解除生存困境。实物救助的原则是：专物专用，不可滥发，更不能积压和挪作他用。

②现金救助

现金救助是国家和社会救助机构以发放现金的形式，帮助灾民解除生活困难。其原则是：专款专用，严格按政策规定的标准发放，救助机构或其工作人员不得克扣、挪用、贪污。

③服务救助

服务救助即提供满足灾民生存和基本生活需要的服务；还包括一些灾民自我服务和相互服务，最典型的服务形式是以工代赈和互助互济。

（5）救灾工作的程序步骤 ①报灾

它是指灾区政府和业务部门向上级政府和业务部门报告灾害或灾荒情况。报灾强调及时、准确、全面、系统。

②计灾

计灾是按照规定的计灾标准，准确统计灾情。计灾要合乎规定，逐项、细致、准确统计，注意不漏项。

③查灾

查灾是指各级政府和业务主管部门调查了解灾区人民生活疾苦、检查落实自然灾害对人民生命财产造成的损失和因灾致荒等情况。

④核灾

核灾是指灾区政府和有关部门对灾害造成的实际损失和确切后果在检查落实后所作的定量分析，它以报灾为前提，以查灾为基础。

⑤救灾

经过灾区报灾、主管部门查灾、当地政府和上级主管部门核灾，对因灾陷入生活困境的灾民给予款物救助。

（6）救灾工作的组织架构和物质储备 ①我国救灾工作的组织架构

救灾事务以地方政府为责任主体，民政部作为国家社会救灾救济事务的主管部门，依据法律、法规、政策，对下级民政机关的救灾救济事务管理给予业务指导。凡由中央直接拨款的社会救灾救济事务，国家民政部对下级民政部门也享有领导权，即地方民政部门接受双重领导。从中央到基层地方政府，是纵向领导关系，而各级民政部门及其所属救灾救济管理职能部门是业务指导关系。

②我国的物质储备

a．防汛与抗震物资，如钢材、水泥、木材、草袋等； b．抗旱物资，如油料、农药、灌溉设备等； c．抢险物资，如救生器材、运输工具等； d．生活物资，如粮食、燃料、衣被、药品等； e．生产物资，如种子、农机具等。（7）救灾工作中存在的问题及改革目标 ①救灾工作中存在的问题

a．救灾资金渠道单一，国家救灾经费严重不足。

b．单纯靠行政手段救灾，逐级报灾救灾，周期长，程序烦琐，夸大或隐匿灾情不报的现象时有发生。

c．发放救灾款、物中，平均发放和优亲厚友等不良倾向难以杜绝。②我国救灾改革的目标与内容

a．在切实保障灾民基本生活的前提下，明确各级政府的救灾责任，逐步建立起救灾工作分级负责、分级管理和救灾款分级负担的救灾体制；

b．争取中央财政和地方财政增加救灾经费预算，不断增强救灾实力；

c．探索建立救灾预备金制度，进一步加强救灾扶贫周转金和救灾扶贫经济实体的管理，提高群众抗灾救灾和生产自救的能力；

d．建立救灾的监测管理体系，科学评定灾害等级，改善救灾装备，提高救灾工作效率； e．实行减灾和救灾相结合，减轻自然灾害损失；

f．努力争取国际救灾援助，发动国内群众救灾捐赠，开辟救灾经费来源新渠道，加强救灾捐赠的管理。