我国信访制度运行现状及问题对策研究综述

第一篇：我国信访制度运行现状及问题对策研究综述

我国信访制度运行现状及问题对策研究综述

刘莹云南师范大学历史与行政学院650031

摘要：随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

关键词：信访制度；司法救济；现状；对策

我国的信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制

⑴度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。更多的学者称其为一种直诉制度，即中

国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

一． 信访制度相关概念界定

所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律

⑵解释。

对于信访制度的定义和解释，学界和信访界都没有统一的固定解释。虽然有的学者认为信访在很大程度上算不上一项正式的制度，但大部分学者不仅确认了信访作为我国的一项基

⑶本政策制度的地位，还给出了比较详尽的解释。李严昌（2006）引用政治学者浦兴祖的定

义，解释为“人民信访制度是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一项制

⑷度。” 李齐申（2008）不仅将信访制度界定为一项正式的制度，并且定义为“信访制度属于行政调解范畴，是一种与行政复议、行政诉讼并列的弥补行政过失的手段，它是接受公民严格评议党和国家机关的论坛。”

关于信访制度存在的功能，学界和信访界有共同的界定，普遍认为当前我国信访制度的社会功能主要包括三个方面。笔者整理为第一，群众参与，即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求，实质就是人民意志的表达，是一种政治参与。第二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监督。第三，权利救济，人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保障和维护公民权利和自由，实现救济的要求。

二． 信访制度运行状况研究

1、当代信访制度的发展和演进

早在新民主主义革命时期，以毛泽东为领导的中国共产党人就非常重视人民的信访工作，到了新中国成立之后，信访工作进入了一个新的历史发展时期。人民群众的信访热情随着新中国的建设事业不断高涨，为了适应这种新的形势，1951年，国家颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》，学界一般讲此视为信访制度正式确立的起点。1957年，1

党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议，通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》等。使得从中央到地方各级信访机构及其人员的配置都得到较大完善。1995年，国务院颁布了《信访条例》后，各部门各省市相继出台了信访条例工作办法等，标志着我国的信访制度逐渐成熟。2004年，我国对《信访条例》进行修订，并于2005年5月1日正式施行。

学界和信访界一般将信访制度的研究阶段划分为三个阶段。第一阶段，大众动员型信访。从1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》出台，到1978年第二次全国信访工作会议召开，这一阶段信访受到政治运动的制约，相对于揭发他人、要求平反、落实政策的信访内容较多。第二阶段，拨乱反正型信访。从1978年第二次全国信访工作会议召开，到1982年第三次全国信访工作会议召开。由于文化大革命的破坏，全国积案如山，来信来访的主要内容设计解决大批历史遗留问题。这一阶段属于信访制度的全面修复阶段。第三阶段，安定团结型信访。从1982年拨乱反正完成到现在。主要功能转化为化解纠纷、实现人权救

⑸济，这一时期也是我国信访制度改革尝试阶段。

2、信访制度的现状研究

随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。国内学界和信访界有相当数量的学者，开始对我国当前信访制度的现状进行分析和研究。笔者通过整理，将当前我国信访制度的现状做了如下几点归纳。

⑸ 第一，上访总量居高不下。张春照（2009）在分析了信访制度的历史演变之后，对当

前信访制度呈现的特点进行了归纳。认为，当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。

⑹第二，信访内容复杂，涉及面广。杨静（2009）认为信访的事项涉及到群众政治、经

济、生活等切身利益等多个方面。凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问

⑺题都可以信访，从而形成了信访制度内容的复杂性。段高祥等（2009）从信访主体的广泛

性进行了分析，认为信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体，还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大，使得信访内容涉及面更广。

⑹第三，上访内容呈现相对集中趋势。杨静（2009）总结了农民负担问题、基层干部腐

⑸败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中地热点问题。其中张春照（2009）归纳的三农问

题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题，代表了大多数学者的看法。并且他还提出了信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。

⑺第四，群访、越级访等极端不良上访行为增加。段高祥等（2009）认为缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严重影

⑸响了社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。张春照（2009）也指出，部

分群众绕过地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成极大影响。

⑻第五，信访机构“不作为”现象层出不穷。王会智等（2010）指出，截访、堵访现象

严重。有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少

⑼上访登记数量。毕然（2009）将这些不良上访现象归纳为信访机构官员人治色彩浓厚，随

意性大。由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响，造成议而不决或者拖着不办，导致大量信访问题长期无法解决。

笔者认为，当前我国信访现状，已经充分暴露了我国现行信访制度的严重缺陷和不足。信访的传统优势和作用不但没有得到充分发挥，反而随着我国经济社会纵深发展的趋势，呈现出越来越多的弊端。人民群众表达民意、政治参与、权利救济的需要得不到满足，相反，还因此派生出大量难于解决的社会矛盾和社会问题。

三． 信访制度的运行现状面临的困境

目前，学界和信访界对于当前我国的信访制度存在缺陷并已经陷入运行困境这一点达成共识。但是对于当前我国的信访制度的运行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的观点，并且一直是议论的焦点。笔者归纳之后，概括为如下三种观点：

第一，信访功能的错位。

1、信访功能定位过于高大。

⑷ 李齐申（2008）认为，从我国信访制度的实际操作者看，各级部门作为信访机构，受理所有的信访问题，因为没有相应的权限和职能限制，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理信访案件没有条件限制和要求，导致在实际操作时出现重负受理和相互推诿，信访资源大量闲置浪费，造成效率低下。

2、群众对信访功能误解严重。

⑽谢卓妍（2008）提出民众对信访的作用误解甚深，将司法与行政混淆，盲目信仰行政权力，将所有造成严重的行政资源浪费级相关国家机构空转。从理论上讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。可在实践中，群众更多的相信信访这一救济手段，并作为最后的希望所在。

第二，信访部门机构设置存在问题。

1、信访机构的设置混乱，缺乏统一的协调机构。

⑾宋振玲（2007）指出信访机构庞杂而分散。目前我国从中央到地方，各级政党、权力机关、司法机构及相关职能部门都设有信访机构。这些机构之间并不存在隶属关系。中央信访机构对地方信访机构的只能和权利及运作方式都有较大差异，从而导致信息不共享，缺乏强制力。这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使原本为意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致政府和法律的公信力和权威的下降。

2、信访部门权力弱化。

⑿傅江浩（2009）认为各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》虽然赋予有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际意义，也没有直接权力处理信访事件。信访事件的处理权、决定权仍然在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查权、处分权。因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是“收收信件，听听意见”。

第三，信访制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）认为，其一，信访制度自身充满了悖论。目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访和重复上访。其二，信访和法治相冲突。人民试图用行政救济替代司法救济，客观上严重削弱了国家司法机关的权威。此外，由于信访问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威，而非制度权威。这与法治存在悖论。

四． 信访制度存在问题的对策研究

我国信访制度运行现状和所面临的困境反映了我国社会有效利益表达机制和群众政治参与机制的缺失，并且也让我们看到了当前我国权利救济机制的低效和发展存在障碍。因此，要解决好信访问题，不能只局限在信访部门内部和信访机制本身做文章，而更应当从整个国

家和社会的纠纷解决机制中来寻求解决信访问题的对策，对长期以来遗留的问题进行改革。

由于学界和信访界对于我国信访制度存在的问题看法不同，对其成因也没有完全达成共识，因此对于信访制度存在问题的对策和改革的路径选择也产生了不同的观点。笔者从以下四个方向对众多专家学者的建议和对策进行归纳：

1、第一个方向是关于信访制度改革的主流性观点，即主张对信访制度进行内部机制规

⑾范。其中核心观点就是关于信访内部组织机构的重建。宋振玲（2007）认为重构信访组织

机构，建立在全国人大和地方各级人大之下的专门信访委员会，其机构的职能定位为承担公

⑻民的利益表达和民主监督的功能。王会智等（2010）提出应该统一信访机构。长期以来，我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院检察院及相关部门都设有信访机构。可是由于缺乏统一的协调，导致的结果是互相推卸责任，影响了信访机构的威信，无法实现信访制度应该发挥的功能，因此必须充分整合信访机构，建立统一的信访机构体系，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能同归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，信访机构设置应该是在人民代表大会制度之下的一元信访体制，各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。

⑷在信访机构重建的基础上，还应该对信访进行统一立法。李齐申（2008）提出应该尽

快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访制度单纯依靠规定、条列和政策来调节的现状，以实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。其中明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复；严格程序规制，要规定信访问题提出、受理、复查、复核等工作的法律程序；加强责任追究机制这三点尤其重要。

此外，还应该改革信访工作的考评机制。目前信访工作的考评制度由于导向缺陷，没有发挥出良好的效果。正确的考评机制应当是：第一，将群众作为考官，信访工作的好与坏应当由上访群众来评判。第二，建立利益导向的信访工作考评机制，以人民群众的根本利益为出发点。第三，信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。信访工作要立足于解决问题，不能单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对各地的上访情况进行有效监督。

⑼

2、第二个方向是主张不断完善信访制度的外部机制观点。毕然（2009）认为构建以司

法为核心的权利救济体系是完善信访制度的重要对策。他提出在现代社会，社会的公正最终是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法究极体制是法治国家的一个重要标志，也是人类社会实践的一种基本经验，只有建立以司法救济为核心的究极体系才能实现真正有效的救济。而从目前来看，信访救济在整个国家权利救济体系特别是实践层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上说更高于司法救济，导致司法救济的功能被边缘化。这种局面与法治要求是不相适应的。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司

⑹法救济平行的局面，构建以司法为核心的救济体系。杨静（2009）在完善我国信访制度的理论思考中提出，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，才能从根本上解决信访问题。从目前的情况分析，信访在很大程度上是由于司法救济不能满足人民的要求而造成的。应当通过司法制度的改革，整肃部门风气，做到司法公正，使绝大部分信访案件回归司法救济，信访问题才能得到彻底解决。

3、第三个方向是主张通过对国外相关经验的借鉴来寻求出路的观点。部分学者借鉴西方的议会监察专员制度或者称为申诉专员制度。这项制度由瑞典于1809年创设，20世纪60年代后为世界各国广为借鉴。其中监察专员的独立性、主动性、权力的时效性和团队专业化都值得我国信访制度改革借鉴和思考。北京大学法学教授姜明安提出了建立类似国外这种监察制度的设想，建立公民权利特殊救济机制，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访启动司法、行政复议等程序，对于腐败问题的，可以转交中

纪委、监察部等部门处理。唐丽萍等（2009）认为人大信访改革也可以借鉴瑞典的议会监察专员制度，特设一个临时委员会作为人大监察专员主持的机构，专门作为人大对外接受群众来信来访的部门，监察专员由同级人大代表大会任命精通法律的人大代表担任，这样，人大的监督权可以落到实处，同时也给信访工作开创了新的局面。

4、第四个方向是关于近年一些学者对信访制度改革提出的新设想。包括：

⒁（1）建立信访代理制度。代琳（2008）提出现代社会是经济高度发展的社会，在各个

领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对公民权力的保障与实现起到了很大的作用。因此信访制度中也可以借鉴和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明确提出将信访的代理机构定为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域的社会责任，比如心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等。

⒂（2）建立信访终结制度。毛淑梅（2009）认为，所谓信访终结，是指信访案件经规定的程序处理后，信访人员应息诉罢访，而仍然坚持来访和上访的，对信访事件做出予以终结的决定。终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请相关部门做信访人员的息诉、化解工作。虽然在《信访条例》第35条中已经有相关规定，但并没有从根本上解决重访、缠访和闹访问题。应当将重点放在严格按照涉诉、行政两条线执行上，即属于行政范围的信访事项，必须由国家信访局或省市信访办负责宣告终结。属于人大、法院检察院职权的，必须由人大、法院检察院负责宣布终结。这样，有利于保证司法独立，也避免使信访机构负担过重影响工作效率。

（3）建立信访听证制度。在我国《信访条例》第31条中对信访听证已经有明确的规定，并且在学界也获得了普遍的肯定。“尽管信访听证还存在一些不足，但可以预见的是，信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访制度在一些地方已发挥的功能看，⒃可谓法律、准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。”

五． 结语

随着我国经济、政治、文化等各方面现代化建设的不断发展，特别是民主法制建设的不断完善，我国的信访制度已经并且还将出现各种与国家社会发展不相适应的情况，学界和信访界众多专家学者都在试图寻求信访制度的最佳改革对策。毕竟信访是我国人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径，信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善，因此，信访制度在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间。对于信访制度的运行困境和出路的探究，任重而道远。

[参考文献]：

1.张琳婧.中国古代直诉制度.法制与社会，2009.04

2.中华人民共和国信访条例，2005.01

3.李齐申.我国信访制度的不足和完善.法学之窗，2008.08

4.张春照.中国信访制度的历史及现状分析.新西部，2009.22

5.杨静.完善我国信访制度问题研究.法商论丛，2009.06

6.段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度.今日南国，2009.11

7.王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策.吉林经济管理干部学院学报，2010.2

8.毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施.经济师，2009.9

9.谢卓妍.信访制度的现实困境.法治与社会，2008.11（中）

10.宋振玲.信访制度困境与解决途径探析.大连民族学院学报，2007.6

11.傅江浩.我国信访制度分析与改革.湖北社会科学，2009.12

12.唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析.上海海关学院学报.2009.4

13.代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径.法治与社会，2008.12 ⒀

14.毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究.辽宁教育行政学院学报.2009.5

15.中共贵州省黔西县监察委员会.黔西县信访听证制度的主要做法及成效.中国党政论坛,2005.5

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第二篇：我国信访制度运行现状及问题对策研究综述

我国信访制度运行现状及问题对策研究综述

刘莹云南师范大学历史与行政学院650031

摘要：随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

关键词：信访制度；司法救济；现状；对策

我国的信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制

⑴度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。更多的学者称其为一种直诉制度，即中

国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

一． 信访制度相关概念界定

所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律

⑵解释。

对于信访制度的定义和解释，学界和信访界都没有统一的固定解释。虽然有的学者认为信访在很大程度上算不上一项正式的制度，但大部分学者不仅确认了信访作为我国的一项基

⑶本政策制度的地位，还给出了比较详尽的解释。李严昌（2006）引用政治学者浦兴祖的定

义，解释为“人民信访制度是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一项制

⑷度。” 李齐申（2008）不仅将信访制度界定为一项正式的制度，并且定义为“信访制度属于行政调解范畴，是一种与行政复议、行政诉讼并列的弥补行政过失的手段，它是接受公民严格评议党和国家机关的论坛。”

关于信访制度存在的功能

第一，群众参与，即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求，实质就是人民意志的表达，是一种政治参与。第二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监督。第三，权利救济，人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保障和维护公民权利和自由，实现救济的要求。

2、信访制度的现状研究

随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。国内学界和信访界有相当数量的学者，开始对我国当前信访制度的现状进行分析和研究。笔者通过整理，将当前我国信访制度的现状做了如下几点归纳。

⑸ 第一，上访总量居高不下。张春照（2009）在分析了信访制度的历史演变之后，对当

前信访制度呈现的特点进行了归纳。认为，当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并 1

且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。

⑹第二，信访内容复杂，涉及面广。杨静（2009）认为信访的事项涉及到群众政治、经

济、生活等切身利益等多个方面。凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问

⑺题都可以信访，从而形成了信访制度内容的复杂性。段高祥等（2009）从信访主体的广泛

性进行了分析，认为信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体，还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大，使得信访内容涉及面更广。

⑹第三，上访内容呈现相对集中趋势。杨静（2009）总结了农民负担问题、基层干部腐

⑸败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中地热点问题。其中张春照（2009）归纳的三农问

题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题，代表了大多数学者的看法。并且他还提出了信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。

⑺第四，群访、越级访等极端不良上访行为增加。段高祥等（2009）认为缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严重影

⑸响了社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。张春照（2009）也指出，部

分群众绕过地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成极大影响。

⑻第五，信访机构“不作为”现象层出不穷。王会智等（2010）指出，截访、堵访现象

严重。有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少

⑼上访登记数量。毕然（2009）将这些不良上访现象归纳为信访机构官员人治色彩浓厚，随

意性大。由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响，造成议而不决或者拖着不办，导致大量信访问题长期无法解决。

笔者认为，当前我国信访现状，已经充分暴露了我国现行信访制度的严重缺陷和不足。信访的传统优势和作用不但没有得到充分发挥，反而随着我国经济社会纵深发展的趋势，呈现出越来越多的弊端。人民群众表达民意、政治参与、权利救济的需要得不到满足，相反，还因此派生出大量难于解决的社会矛盾和社会问题。

二． 信访制度的运行现状面临的困境

目前，学界和信访界对于当前我国的信访制度存在缺陷并已经陷入运行困境这一点达成共识。但是对于当前我国的信访制度的运行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的观点，并且一直是议论的焦点。笔者归纳之后，概括为如下三种观点：

第一，信访功能的错位。

1、信访功能定位过于高大。

⑷ 李齐申（2008）认为，从我国信访制度的实际操作者看，各级部门作为信访机构，受理所有的信访问题，因为没有相应的权限和职能限制，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理信访案件没有条件限制和要求，导致在实际操作时出现重负受理和相互推诿，信访资源大量闲置浪费，造成效率低下。

2、群众对信访功能误解严重。

⑽谢卓妍（2008）提出民众对信访的作用误解甚深，将司法与行政混淆，盲目信仰行政权力，将所有造成严重的行政资源浪费级相关国家机构空转。从理论上讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。可在实践中，群众更多的相信信访这一救济手段，并作为最后的希望所在。

第二，信访部门机构设置存在问题。

1、信访机构的设置混乱，缺乏统一的协调机构。

⑾宋振玲（2007）指出信访机构庞杂而分散。目前我国从中央到地方，各级政党、权力机关、司法机构及相关职能部门都设有信访机构。这些机构之间并不存在隶属关系。中央信访机构对地方信访机构的只能和权利及运作方式都有较大差异，从而导致信息不共享，缺乏强制力。这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使原本为意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致政府和法律的公信力和权威的下降。

2、信访部门权力弱化。

⑿傅江浩（2009）认为各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》虽然赋予有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际意义，也没有直接权力处理信访事件。信访事件的处理权、决定权仍然在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查权、处分权。因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是“收收信件，听听意见”。

第三，信访制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）认为，其一，信访制度自身充满了悖论。目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访和重复上访。其二，信访和法治相冲突。人民试图用行政救济替代司法救济，客观上严重削弱了国家司法机关的权威。此外，由于信访问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威，而非制度权威。这与法治存在悖论。

三． 信访制度存在问题的对策研究

我国信访制度运行现状和所面临的困境反映了我国社会有效利益表达机制和群众政治参与机制的缺失，并且也让我们看到了当前我国权利救济机制的低效和发展存在障碍。因此，要解决好信访问题，不能只局限在信访部门内部和信访机制本身做文章，而更应当从整个国家和社会的纠纷解决机制中来寻求解决信访问题的对策，对长期以来遗留的问题进行改革。

由于学界和信访界对于我国信访制度存在的问题看法不同，对其成因也没有完全达成共识，因此对于信访制度存在问题的对策和改革的路径选择也产生了不同的观点。笔者从以下四个方向对众多专家学者的建议和对策进行归纳：

1、第一个方向是关于信访制度改革的主流性观点，即主张对信访制度进行内部机制规

⑾范。其中核心观点就是关于信访内部组织机构的重建。宋振玲（2007）认为重构信访组织

机构，建立在全国人大和地方各级人大之下的专门信访委员会，其机构的职能定位为承担公

⑻民的利益表达和民主监督的功能。王会智等（2010）提出应该统一信访机构。长期以来，我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院检察院及相关部门都设有信访机构。可是由于缺乏统一的协调，导致的结果是互相推卸责任，影响了信访机构的威信，无法实现信访制度应该发挥的功能，因此必须充分整合信访机构，建立统一的信访机构体系，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能同归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，信访机构设置应该是在人民代表大会制度之下的一元信访体制，各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。

⑷在信访机构重建的基础上，还应该对信访进行统一立法。李齐申（2008）提出应该尽

快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访制度单纯依靠规定、条列和政策来调节的现状，以实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。其中明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复；严格程序规制，要规定

信访问题提出、受理、复查、复核等工作的法律程序；加强责任追究机制这三点尤其重要。

此外，还应该改革信访工作的考评机制。目前信访工作的考评制度由于导向缺陷，没有发挥出良好的效果。正确的考评机制应当是：第一，将群众作为考官，信访工作的好与坏应当由上访群众来评判。第二，建立利益导向的信访工作考评机制，以人民群众的根本利益为出发点。第三，信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。信访工作要立足于解决问题，不能单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对各地的上访情况进行有效监督。

⑼

2、第二个方向是主张不断完善信访制度的外部机制观点。毕然（2009）认为构建以司

法为核心的权利救济体系是完善信访制度的重要对策。他提出在现代社会，社会的公正最终是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法究极体制是法治国家的一个重要标志，也是人类社会实践的一种基本经验，只有建立以司法救济为核心的究极体系才能实现真正有效的救济。而从目前来看，信访救济在整个国家权利救济体系特别是实践层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上说更高于司法救济，导致司法救济的功能被边缘化。这种局面与法治要求是不相适应的。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司

⑹法救济平行的局面，构建以司法为核心的救济体系。杨静（2009）在完善我国信访制度的理论思考中提出，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，才能从根本上解决信访问题。从目前的情况分析，信访在很大程度上是由于司法救济不能满足人民的要求而造成的。应当通过司法制度的改革，整肃部门风气，做到司法公正，使绝大部分信访案件回归司法救济，信访问题才能得到彻底解决。

3、第三个方向是主张通过对国外相关经验的借鉴来寻求出路的观点。部分学者借鉴西方的议会监察专员制度或者称为申诉专员制度。这项制度由瑞典于1809年创设，20世纪60年代后为世界各国广为借鉴。其中监察专员的独立性、主动性、权力的时效性和团队专业化都值得我国信访制度改革借鉴和思考。北京大学法学教授姜明安提出了建立类似国外这种监察制度的设想，建立公民权利特殊救济机制，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访启动司法、行政复议等程序，对于腐败问题的，可以转交中

⒀纪委、监察部等部门处理。唐丽萍等（2009）认为人大信访改革也可以借鉴瑞典的议会监

察专员制度，特设一个临时委员会作为人大监察专员主持的机构，专门作为人大对外接受群众来信来访的部门，监察专员由同级人大代表大会任命精通法律的人大代表担任，这样，人大的监督权可以落到实处，同时也给信访工作开创了新的局面。

4、第四个方向是关于近年一些学者对信访制度改革提出的新设想。包括：

⒁（1）建立信访代理制度。代琳（2008）提出现代社会是经济高度发展的社会，在各个

领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对公民权力的保障与实现起到了很大的作用。因此信访制度中也可以借鉴和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明确提出将信访的代理机构定为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域的社会责任，比如心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等。

⒂（2）建立信访终结制度。毛淑梅（2009）认为，所谓信访终结，是指信访案件经规定的程序处理后，信访人员应息诉罢访，而仍然坚持来访和上访的，对信访事件做出予以终结的决定。终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请相关部门做信访人员的息诉、化解工作。虽然在《信访条例》第35条中已经有相关规定，但并没有从根本上解决重访、缠访和闹访问题。应当将重点放在严格按照涉诉、行政两条线执行上，即属于行政范围的信访事项，必须由国家信访局或省市信访办负责宣告终结。属于人大、法院检察院职权的，必须由人大、法院检察院负责宣布终结。这样，有利于保证司法独立，也避免使信访机构负担过重影响工作效率。

（3）建立信访听证制度。在我国《信访条例》第31条中对信访听证已经有明确的规定，并且在学界也获得了普遍的肯定。“尽管信访听证还存在一些不足，但可以预见的是，信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访制度在一些地方已发挥的功能看，⒃可谓法律、准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。”

四． 结语

随着我国经济、政治、文化等各方面现代化建设的不断发展，特别是民主法制建设的不断完善，我国的信访制度已经并且还将出现各种与国家社会发展不相适应的情况，学界和信访界众多专家学者都在试图寻求信访制度的最佳改革对策。毕竟信访是我国人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径，信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善，因此，信访制度在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间。对于信访制度的运行困境和出路的探究，任重而道远。

第三篇：我国环境问题现状及对策

我国环境问题现状及对策

环境，《中华人民共和国环境保护法》将其定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。环境问题则是由于人类活动作用于环境所引起的环境质量不利于人类生产、生活，甚至危及人类的生存和发展的问题。环境资源问题继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全。我们应该认识到，防治环境污染和生态破坏已成为十分紧迫的任务。下面是本人对我国环境资源问题作一些探讨，并就如何改善我国环境资源状况提出几点建议。

一、我国环境问题的现状

2012年6月的《2011年中国环境状况公报》，2011年的监测结果表明，全国环境质量状况总体保持平稳，但形势依然严峻，面临许多困难和挑战。

《公报》用一组组数据，展现了中国环境状况和环保进展中的积极变化，也反映了中国环境和环保中存在的问题。

令人欣喜的是，“十一五”期间，在能源消费和国民经济年均分别增长6.6%和11.2％，均超过规划预期的情况下，二氧化硫排放量、城市和工业领域化学需氧量排放量分别下降14.29％和12.45％。2011年化学需氧量排放总量为2499.9万吨，比上年下降2.04％；二氧化硫排放总量为2217.9万吨，比上年下降2.21％。看似微小的数据，却有着重大的意义——这表明，我国局部地区环境质量持续好转，环境保护优化经济发展的作用逐步显现。与之相伴的有更多让人欣喜的消息：全国城市声环境质量总体较好。77.9％的城市区域噪声总体水平为一级和二级，环境保护重点城市区域噪声总体水平为一级和二级的占76.1％。《公报》显示，全国辐射环境质量总体良好。环境电离辐射水平保持稳定，核设施、核技术利用项目周围环境电离辐射水平总体未见明显变化；环境电磁辐射水平总体情况较好，电磁辐射发射设施周围环境电磁辐射水平总体未见明显变化。同时，我国生态建设进展较好。截至2011年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2640个，总面积约14971万公顷，其中陆域面积14333万公顷，占国土面积的14.9％。

喜中有忧，透过《公报》，我们清醒地看到，中国环境依然面临许多困难和挑战。全国地表水水质总体为轻度污染，湖泊富营养化问题突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河等十大水系469个国家控断面中，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为61％、25.3％和13.7％。在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45％，较差—极差水质的监测点比例为55％。农村环境问题日益显现。2011年对全国364个村庄的监测试点结果表明，环境空气质量达标的村庄占81.9％；农村地表水为轻度污染；农村土壤样品超标率为21.5％,垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤污染较重。

二、我国环境问题的原因分析

中国环保任重道远，环境问题在我依旧严重，究其原因应该说是多方面的，既有自然地理因素，亦有经济、人文社会等因素，下面将分别进行一下具体的阐述。

(1)经济因素

目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。

第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。

(2)人文社会因素

“生态学作为一门科学，从它诞生的那一天起，一直就与‘人类社会’结下了不解之缘，如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话，那么现代的生态学，则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”

第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例，人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战，庞大的人口数量及快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。

第二，公众环保意识普遍较差。“所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。”目前我们国家的大多数人对于

环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处理较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中，我们可以看到，我国的国民的环保意识是有多么的差。一国的国民的环保意识如此的差，可以想象这个国家的环境问题又是怎样的一个状况了。

第三，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式，但是从总体上来看，我们可以归纳出这样一点，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况，在平原、沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以环境污染为主，如今经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。

三、加强环境保护的对策措施

加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，必须用科学发展观统领环境保护工作，依靠科技进步，发展循环经济，完善监督体制，建立长效机制，在发展中解决环境问题。

（1）完善立法,健全法律法规体系

随着可持续发展战略的实施, 必然引起传统的环境保护观念的转变。必须树立可持续发展的价值理念, 在污染治理方面应当反对先污染后治理的思想, 法律的制定要确立预防为主的理念, 在环境资源法律保护方面,应树立整体环境资源观, 用整体观点去看待自然资源各个要素之间的关系。

在加强环境保护执法和司法的力度方面，要健全环境执法责任制,理顺各个执法部门之间的关系, 明确各部门的执法责任和权限。对于法律有明确规定而执法不力的, 应该由有关机关予以监督。尽可能地防止行政权力缺位、越位现象的发生。做到执法必严, 违法必究。

（2）优化能源结构以提高能效

提高能效和开发利用清洁、可持续能源的根本在于科技进步，既要继续扩大技术引进的力度，又要提高我国的技术创新水平。在环保事业蓬勃发展的今天，我国环保科技的发展与发达国家有较大差距。发达国家的经验证明,对循环经济关键技术的投入,提高了资源的有效利用率.因此政府可以鼓励开发和应用有普遍推广意义的资源节约和替代技术,如洁净煤、煤层气利用，绿色照明、再制造等。

因此我们可以效仿，加强环保科技的投入，加速环保产业的发展，不仅得强化环保科技内容，提出可操作的政策措施，还大力培养环保科技人才，满足对环保产业发展和执法队伍人员的需求。

（3）增强全社会环境意识

在推进中国环境保护的法律制度政策等工作的同时，还需充分认识到公众在解决环保问题上的力量。首先，要通过各种宣传手段，提高公众的环保意识，只有提高了意识，手法，间顿，环保，参与才能变成一种自觉的行动；其次，鼓励公众与新闻媒体舆论对政府、工业污染大户等监督，施以压力才能使环保政策切实。尤其要指出的是一些环保民间组织的兴起开始影响到政府决策的形成与实施，并在引导环保节能社会风气的形成中发挥重要作用。

参考文献

[1]《中华人民共和国环境保护法》，1989年12月

[2]《2011年中国环境状况公报》，2012年6月

[3] 《为什么要强调加快转变经济增长方式》，经济日报，2004年12月

[4] 《环境问题与环境意识》，华夏出版社，2002年

第四篇：浅析我国农村垃圾问题的现状及对策研究

浅析我国农村垃圾问题的现状及对策研究

摘要：近年来，随着我国农村经济快速发展，农民的生活水平不断提高，但在同时农村生活垃圾数量也与日俱增，垃圾成分越来越复杂，治理难度增加。目前农村生活垃圾处理方式多为简单堆放，大大小小的垃圾堆，不仅侵占了农村的大量土地，而且还会成为苍蝇、蚊虫等病原体滋生的场所。在雨季，有害成分随垃圾渗滤液进入环境，造成土壤和水体的污染。农村生活垃圾污染问题已成为影响农民生活生产、农村城镇化建设和可持续发展的重要因素，必须引起高度的重视，并制定切实可行的防治对策来避免农村生态和生活环境的进一步恶化。

关键词：农村生活垃圾；现状与污染问题；危害；垃圾处理；对策近年来中国城乡建设进程的加快，农民生活水平提高，农村经济的加速发展和农民生活水平的提高而得到改善，但农村生活垃圾(RHSW)已经成为农村面源污染的主要来源，日益突出的生活垃圾污染对农村生态环境、农民生活生产和身心健康造成了严重影响和潜在威胁，,逐渐成为了制

约农村和谐发展的瓶颈。1我国农村生活垃圾面临着严峻的形式

近些年来，我国农村经济飞速发展，农民的生活水平不断提高，消费品种越来越丰富，商品更新换代的速度明显加快。农民在享受物质产品的同时也暴露出另一个问题：农村生活垃圾数量与日俱增，垃圾成分越来越复杂，治理难度增加。农村生活垃圾污染问题已成为影响农民生活生产、农村城镇化建设和可持续发展的重要因素。1.1农村生活垃圾的特点

我国农村生活垃圾产量、成分因经济发展水平、人口数量、生活习惯、能源结构、季节、环境因素等有所变化。总体特点表现为：垃圾产生量和堆积量逐年增多，垃圾成分日趋复杂。较城市相比，农村人均生活垃圾产量偏低，垃圾收运难度大，清理过程简单。面积广，产生源分散，户内外都有较高的消纳能力。较生产垃圾、工业垃圾相比，农村生活垃圾随意堆放现象最为严重。

农村生活垃圾成分大体变化趋势主要表现为：厨余垃圾相对减少，废旧家具及工业消费品，产品包装与应用材料如纸、金属、玻璃等可回收垃圾成分增多，电池、油漆等危险品不容忽视，所幸产量较小，垃圾处理的困难度和危险度不高。居民生活水平的提高和消费观念的改变都促使加快这些趋势的发展。1.2农村生活垃圾产量及组成

农村生活垃圾组成的影响因素有：人均收入、燃料结构和家庭畜禽养殖状况。目前我国农村生活垃圾年产生约为3亿t[1]。农村垃圾主要以渣土为主, 占垃圾总重量的56%,组成成分如建筑、混泥土渣,燃料的灰分,家禽粪便, 动物食品骨骼等；次是厨余,占垃圾总量的24%；着农村商品化程度的不断提高,化纤产品特别是塑料垃圾所占的成分也比较高,塑料垃圾庞大的体积给垃圾的处理工作带来了困难,增加了处理成本;废纸、玻璃、织物和金属所占的比重较小,加上这部分垃圾废品大多数能够回收利用,因此产生的垃圾量值不大;此外,电池、家用电灯等废品也不可忽视。加之城镇化、工业化进程的加快推进，城镇剩余垃圾不断输向农村。

不同地区的农村垃圾组成部分

2生活垃圾的危害 2.1占用土地，损害地表

目前由于处理垃圾的水平和技术的限制，农村的垃圾处理主要采取就地堆放，填埋，焚烧等方式，所以很多垃圾就会占用大面积的土地，影响工农业的生产，破坏地表植被，严重影响农作物的生长，导致粮食的减产，严重影响农村经济的可持续发展。2.2污染土壤、水体、大气

一些固体废弃物垃圾填埋以后就会降低土壤的肥力，降低土壤的活力。一些固体废弃物在风中，水流等外力的作用下汇入河流会污染水源，造成农村淡水资源的短缺。2.3危害人体健康

危害人体的健康固体废弃物中所含有的有毒物质和病原体，可以通过各种渠道传播疾病，更能造成大多数地区蚊蝇滋生，为细菌的滋生提供了条件，进而威胁人类的健康。固体废弃物随意露天堆放，不加以处理的话，在温湿度适宜的条件下，还会繁殖出大量的有害病菌。2.4对于生态的影响

一些持久性的有机污物在环

境中难以降解，这类废弃物进入水体或者深入土壤中，将会严重影响当代人和后代人的健康，对生态环境也会造成长期的不可估量的影响。残留的有毒物质在动植物的体内积蓄，严重影响动植物的生长，生态平衡遭受严重的破坏。

3农村生活垃圾处理过程中的问题

3.1垃圾收集和处置系统不完善 我国农村生活垃圾的堆放方式中随意堆放占36.72%，收集堆放占63.28%[2]。农村人口居住分散，缺少固定的垃圾堆放处和专门的垃圾收集、运输和处理系统，垃圾没有得到分类收集和统一处理。目前大多贫穷农村传统的垃圾处理方式仍主要是简单转移填埋，临时堆放焚烧和随意倾倒。部分村镇有定点收集池或坑，然而垃圾清运和处理设施简易，二

次污染现象严重。3.2 资金投入缺乏

在城乡二元结构当中，政府往往重城市而轻农村。以往，我国政府为推进经济社会的发展，把注意力集中到城市的污染治理，对农村环境污染问题的危害认识不足，农村环境污染问题没有得到应有的重视。各级政府对农村的环保关注力度不足，城市环境的改善以忽视农村环境为代价。污染物的减少与环保资金投入量存在着很大的正比关系。农村垃圾污染问题的解决，需要投入大量的环保资金。在中国，除了少数发达地区有少许环保资金投入外，绝大多数地区农村环保资金投入基本为空白，在欠发达地区农村环保资金的投入更是可想而知，能申请到的村镇率不足10％，无法全面、彻底解决农村生活垃圾污染问题［3］。垃圾所导致的“脏、乱、差”现象，是因为我国农村垃圾及环境污染没有固定的治理资金投入以及明确的治理政策，环保卫生基础设施没有随经济水平的提高得到相应改善以及在农村地区没有与城市一样的垃圾处理机制与系统。3.3相关管理体制不适应，法律法规不健全

相关法律法规不健全，专门针对农村生活垃圾治理的相关法律法规很少，给依法管理带来了困难。政策法规与具体实际不相适应，可操作性不强。当前，相关职能部门也制定了一般性的法规政策治理环境污染问题，但都只停留在宏观层面，微观分析不足，没法落实到具体实际，操作性不强。国家法规的缺失、落实不到位、惩处不力是农村生活垃圾处理举步维艰的重要原因。《固体废物污染环境防治法》专门规

定了农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，但是这些法规并没有得到认真贯彻和执行。3.4村民环境卫生意识和忧患意识普遍偏低

村民作为农村垃圾产生的主体，他们的生产生活习惯直接影响到村落垃圾的产量和扩散，他们的思维方式直接影响到乡村垃圾的处理状况。受传统文化观念的影响，加之农村环保宣传教育工作不到位，农村居民环保意识十分淡薄，为图方便、追逐眼前的自身利益做出了一些逆环保的行为。在经济利益与保护环境方面的权衡中更多的是趋向于前者。当前村民的环保意识还比较淡薄、价值观念相对滞后、忧患意识不强等，成为制约农村垃圾处理的主观因素。

3.5农村生活垃圾污染防治技术支撑薄弱 一方面，我国农村面积大、人口多，相对的环保科技投入就显得过于分散，农村生活垃圾污染防治的技术缺乏科学的研究基础，现在的农村环境保护多是直接套用城市环境保护的技术体系和管理办法，不符合农村实际，投资大，能耗高，运行管理复杂，工艺流程长，未形成适合我国农村特点的适宜处理技术体系或模式。另一方面，针对我国科研人员目前对垃圾处理相关技术的研究，现大量运用于实践中的技术主要有卫生填埋技术、堆肥技术、焚烧技术等［4］。然而，传统填埋方式已不堪重负,而焚烧方式作为西方社会已经成熟运行的主流处理模式, 不适合中国垃圾分类严重不充分的现实基础且垃圾焚烧所排放危害物对人体的不利影响不可逆转。

4我国农村生活垃圾处置及管理

对策

根据我国农村的垃圾成分及经济状况，遵循因地制宜、技术可行、安全可靠、经济合理的原则，以生活垃圾处理中的减量化、资源化作为重心，无害化为基础，将避免产生垃圾放在首位，其次是能源回收和废品循环利用，最后才是垃圾的末端处理。4.1完善法规，强化执法

进一步建立健全和完善现有的有关环保的法律法规，并重视与各地方客观存在与发展的实际相结合。根据本地实情，在保证与各相关法规和标准相协调一致的前提下，加强地方性立法，力保农村垃圾污染治理有法可依、有法必依、违法必究。此外，强化环保执法队伍建设，改变执法意识淡薄，基层执法职位缺失等现状。

4.2加大环保资金投入，加强资金管理

当前我国农村经济发展相对城市较落后，县乡等地方财力有限，不具备支撑农村垃圾处理的能力。要实现农村生活垃圾的资源化、减量化和无害化，有赖于上级政府的财政支持。因此建议中央政府主导，省、市两级政府根据各地的实际情况确定农村生活垃圾处理的经费标准。同时严格资金管理，避免地方政府中饱私囊 , 把农村的垃圾处理专项资金全部或部分挪用 ,造成农村垃圾问题迟迟得不到有效解决。4.3加强宣传教育工作，明确农村环境保护责任主体。

农村居民是农村垃圾治理的最终受益者，农村垃圾治理工作能否成功，一定程度上取决于村民的态度，村民积极态度是农村垃圾处理工作的重要保障。农村垃圾处理工作，必须得到村民的支持，只有充分调动村民的积极性，才能打好垃圾治理的长期战斗。然而农村多数人因文化程度的影响，环保意识不强，对垃圾危害认识不足，是农村垃圾污染问题的重要因素。因此必须开展宣传教育工作。一是开展保护环境的宣传工作，利用多种方式宣传环境保护知识、政策和法律法规，倡导生态文明，营造一种爱护环境的氛围。二是把环境保护教育融入素质教育当中。教育要从娃娃抓起，环境保护也要从娃娃抓起，增强青少年环境保护的思想意识，种下环境保护的种子。在城乡二元结构当中，政府为了促进经济社会的发展，往往重视城市的工作而忽视农村工作。农村生态环境保护没有明确的保护主体，农村生态环境在发展中不断恶化。当前，农村环境问题是阻碍农村进一步发展的影响因

素。为促进农村建设发展，必须明确农村环境保护主体，确立农村治理责任，方能理清农村环境保护的工作。

4.4着力农村生活垃圾污染防治技术研究，推广合适的农村垃圾处理方法。

借鉴国内外学者对生活垃圾处理技术的研究成果，加强新工艺，如太阳能∃生物集成技术、蚯蚓堆肥法、垃圾衍生燃料法、气化熔融处理技术等的研究。加强垃圾填埋及焚烧的预处理，通过分选、破碎、压实等手段减少垃圾的数量和容积。完善填埋、焚烧、堆肥3种基本垃圾处理工艺［4］，在此基础上，推出各种垃圾综合处理方案的系统规划决策模式或模型。这些新技术为治理农村垃圾问题提供了有益参考, 但在适用性和实效性方面仍有待深人的探讨和进一步测定。

针对当前垃圾处理技术与农村经济发展现状，农村生活垃圾处理技术的选择应具备以下条件：一是技术成熟可靠；二是处理设施简单；三是投资省；四是运行维护方便；五是运行费用低。在农村以上五点均具备的一个处理方式之一就是：沼气发酵［5］。沼气是一种可再生的清洁能源，是安全、卫生、价廉、热效率高的气体燃料。沼气发酵是以农作物秸秆、人畜粪便等作为主要原料，在密闭厌氧的条件下经降解，最后变成甲烷为主、多种成分混合的可燃气体。沼气产生的废渣是优质农家肥，可以施入农田，沼液经各种细菌作用可形成多种无害化营养物质，可作为养猪、养鱼的饲料。沼气发酵实现垃圾的资源化，无害化，值得在农村广泛推广。

结束语 农村生活垃圾问题的处理是一项长期的战略任务，不可能在短时间内一蹴而就。特别近年来，随着经济的发展、农民生活水平的提高，农村垃圾问题愈加突出。为使农村生态环境及农民生活条件得到彻底改善，不但需要各有关部门的重视，还应尽快建立适合农村生活垃圾收集处置系统，加快环境基础设施建设；完善管理模式和规章制度，倡导垃圾全过程管理，从源头开始实行垃圾减量化；增强村民环保意识并自觉参与到生活垃圾的管理活动中来，共同促进农村环境和经济的持续发展，建设美丽乡村，做好美丽中国的环境保护工作。

参考文献

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第五篇：我国房产税征收现状及对策研究

我国房产税征收现状及对策研究

摘要：房产税一直是各国税务系统的重点组成部分。房产税的征收在我国历史悠久，甚至在上古周朝就已经出现房产税征收的雏形。然而，经过长时间历史的淬炼，我国现行房产税征收制度体系仍然存在着诸多问题，对我国税收体制的制定和实行产生着持续的不良影响。在此背景下，研究我国房产税征收现状及对策，有着巨大的理论价值和实践意义。关键词：房产税征收；现状； 对策

从当前我国现行税收征收体制来看，我国房产税征收制度表现出以下几个方面的特征：首先是我国房产税征收并不单独立项，而是放在个别财产税的征收体系之内的。个别财产税组要征收对象是纳税人的在资产所有方面所获得利润，但是目前来说，这一税种的主要征收对象就是房屋（18250鑫翔2827QQ）。其次是我国房产税征收是按照房屋的不同用途进行区别对待的。用来进行商业行为的房屋和用来租赁的房屋在征收房产税时的税率是不同。最后，我国房产税征收的范围限定在城市，并且在税率的制定上有统一的标准。以上三个特征实际上与我国房产税征收现状和问题密切相连。

一、我国房产税征收现状与问题

（一）我国房产税征收范围十分狭窄

根据我国房产税所行条例的有关规定，我国目前只针对城镇房屋进行房产税的征收。然而，实际情况上，随着改革开放和市场经济的不断发展，农村房屋中被用于经济活动的已经不在少数。但是我国房产税征收体制却迟迟未作出针对性的反应。这不仅违反了税收制度的公平性原则，同时也导致农村商用屋的大量出现，为不法商人提供了可趁之机。

（二）我国房产税征收标准缺乏针对性

在征收房产税的过程中，征税部门的主要依据是房产的折价价值和租金价格。值得注意的是，这里的折价价值是稳定不变的，而不是随市场行情发生变化的。使得一些商用房屋的实际价值在远超折价价值时在所交房产税上迟迟得不到体现。此外，我国房屋租赁行业标准化建设还有待完善。房屋在租赁过程中，租金价格十分模糊，往往没有正规的租赁合同作为参考资料和凭证。

（三）我国房产税征收工作缺乏完善的配套设施和体制作为支撑和服务

房产税的征收工作是一项展现极长，耗费巨大的体系性工程。在这一庞大课题之下，需要各个方面体制、政策和人才的支撑。房产税征收工作不仅仅是房产税的课收，其中还包含了对当地经济发展态势的预估，对房产价值的评估，对房产用途的核实，以及房屋租赁合同、房产交易文件等资料的审阅。明显，我国税务部门在配套设施和制度的完善上还存在不足。

二、从现状出发，针对我国房产税征收的对策性建议

根据以上对我国房产税征收现状中三个问题的发现和总结，笔者认为完善性措施应该至少包含以下三个方面的内容。

（一）将房产税征收范围进行适量的扩大

不再将房产税征收范围局限在城镇。建立专门的农村房产税征收小组，对一些经济发达农村的房屋使用用途进行整体性的整理和建档，为下一步农村房产税的征收奠定基础。同时严格监控农村，尤其是沿海农村和经济发达地区农村，房屋在用作商业过程中的纳税行为和违法行为（18250鑫翔2827QQ）。

（二）制定针对性的房产税征收机制

坚持多元化原则，根据地区经济发展现状，对区域内房屋的折价价值进行调整。此外，不再使用同一的房产税税率，而是通过市场调研和可行性评估等工作，制定更加合理的房产税税率。建立完善的房屋租赁行业规范和制度，要求建立标准化的房屋租赁合同和相关证明材料，保证课税的准确性。

（三）建立完善的房产税征收配套机制和服务设施

为保证房产税征收的合理性与合法性。必须建立客观公正的房产价值评估体系，这一体系的假设工作应该从建立现代化的评估指标体系以及制定第三方独立评估机构并完善相关反馈和监督机制等方面入手。此外，加强对房产税征收过程中发现的违法行为的处置和应对机制也十分关键。当前我国实行的个人信用记录的方式是可以借鉴和参考的方式，能够有效杜绝逃税、漏税行为等违法行为的发生。

三、结语

我国房产税征收体制在配套设施和服务机制的建设方面、在征收范围和征收标准的规定方面都存在明显的局限和不足。借鉴美国、法国、英国等发达资本主义国家的房产税征收经验，我国房产税征收体制的改革应该从将农村部分房屋纳入征收范围、改革固定税率、完善当前房屋租赁行业的管理规范以及建设公正、公开的房屋价值评估机制等方面入手（18250鑫翔2827QQ）。

参考文献：

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