公共卫生调查报告

第一篇：公共卫生调查报告

公共卫生体系建设的调查报告

“公共卫生”就是“预防疾病，延长寿命，促进健康的事业。它通过有组织的社会努力改善环境卫生、控制地区性疾病，并保障社会中的每一个成员都能享受维持身体健康的生活水准。”这一定义在以人为本的今天，其意义已经超过医学科学的范畴，而成为极为重要的科学体系。“有健康才能奔 小康”也已成为全社会的共识。

一、公共卫生体系建设现状

1、建立健全了五大公共卫生体系。一是建立了突发公共卫生事件应急指挥体系。按照“覆盖城乡、功能完善、反应灵敏、运作协调”的要求，建立突发公共卫生事件的应急组织领导机构，明确了各职能部门的工作职责，层层落实了责任制。同时在县疾控中心建立了日常办事机构，负责突发公共卫生事件的日常处理。二是建立了疾病预防控制体系。按照“以防为主”原则，加强对农村预防保健三级网络的建设，初步形成了以县疾控中心为主体，乡镇（街道办）卫生院为依托，村卫生室为基础的疾病预防控制体系。三是建立了应急医疗救治体系。根据突发公共卫生事件的应急救治要求，充实和完善了县人民医院的急诊力量和设施，进一步发挥其紧急救援的龙头作用。四是建立和健全卫生监督执法体系。充实和加强了县级卫生监督执法力量，增加了卫生监督的覆盖率。五是建立了疫情和突发公共卫生事件监测、预警和报告信息体系。以县疾控中心为主体，乡镇（街道办）卫生院为基础，村卫生室为末梢，建立了以现代信息技术为手段的疫情

监测、预警和报告系统。从而完善了群防群控网络，确保达到早期发现疾病隐患，在第一时间内予以控制的目标。

2、实施了四大公共卫生重点基础设施建设项目。一是健全疾控工作机制机能，强化职能作用。二是改乡卫生院为人民医院传染病隔离区，并承担传染病的救治工作。三是利用保健机构及乡镇卫生院，使其更好地承担全县妇女儿童的预防保健和医疗卫生服务。四是建设社区服务机构。今年以县域卫生规划为指导，有重点分步改建一批乡镇（街道办）级卫生院，使全县形成网络健全，功能到位，机制完善的农村社区卫生服务体系。

3、初步建立了三大公共卫生保障工程。一是建立卫生信息化工程。根据突发公共卫生事件应急条例要求，建立了连接市、县、乡（镇）的三级计算机信息报告网络体系，实行了法定传染病和突发公共卫生事件网络直报和个案管理制度，并明确了各自所负的责任。二是建立人才建设工程。在今后3年内，全县培养一批公共卫生专业技术人才。同时建立一支由2xxxx左右组成的处理突发公共卫生事件的应急队伍。三是建立社会支持工程。在乡镇（街道办）建立以政府主要负责人为组长的公共卫生工作领导小组，动员和发动城乡居民积极开展爱国卫生、群众性卫生宣传和健康教育活动，并在农村组织一支从事卫生监督、疾病预防的志愿者队伍，从而不断提高城乡居民的卫生意识和防病能力。

二、公共卫生体系建设存在的问题

1、公共卫生组织体系已初步形成但实效性有待进一步加强。按照

突发公共卫生事件时要建立结构完整、功能齐全、反应敏捷、高效能动和保障有力的组织体系的要求，我县于去年设立了县疾病预防控制中心和县卫生监督所，初步形成和发展了具有医疗服务、预防保健、卫生监督执法等综合功能的完整的卫生体系。但是要让这些组织体系真正高效运作还需要各级各部门的不断努力。一是在组织体系方面，虽然规定在突发公共卫生事件时，县、乡（镇）两级都要建立应急组织领导机构，在疾控中心建立日常办事机构，但当疫情真正发生时，光靠这些组织机构是远远不够的，它需要各级各部门行动起来，通力协作，才能战胜疾病，渡过难关。因此，该体系在综合部门联动方面还需要进一步加强。二是在疾病预防控制方面。疾病预防控制中心是由县卫生防疫站改组而成，担任着全县18万（不包括流动人口）人的疾病预防控制任务。疾控中心现有职工只有31人，属于全额拨款的事业单位。在目前疾控力量不足的情况下，部分人专业水平还不能很好地适应当前疾病预防控制工作，长此以往必将对我县的疾病预防控制工作带来严重的影响。

2、公共卫生事业稳步发展但“重医轻防”现象仍普遍存在。近年来，我县公共卫生事业取得较好的成绩。在传染病防治和计划免疫方面：我县几种常见传染病发病率逐年呈下降趋势，传染病总报告发病率明显下降，地方病、寄生虫病防治成效显著，碘缺乏病、大骨节病先后在全市达到省上控制标准，并通过验收。基本消灭了丝虫病、疟疾；计划免疫5年来一直处于全市先进水平，甲肝、乙肝、风疹、水痘和腮腺炎疫苗全程率达到95%以上，麻疹、百日咳也控制在较低水平；农民健康教育在广泛运用媒体、宣

传阵地的基础上，也取得一定的进步，健康资料发放覆盖率达到全县总人口的90%以上；人均寿命提高到73周岁。以整治医疗服务为重点，开展有害企业的职业病防治工作，规范了该行业的卫生行为。但是，当前我县公共卫生事业的发展还跟不上人民群众对预防疾病、保障身体健康的要求，普遍存在着“重医轻防”现象。这固然有其历史原因：建国初期至上世纪80年代，我国政府把医疗卫生工作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。一方面通过人海战术推行“以防为主”的方针，“送走了瘟神”，另一方面采用低成本的医疗技术，使中国得以在经济发展水平不高的条件下人人享受基本的医疗保健服务。然而上世纪80年代后，医疗卫生工作的重点悄然从农村转向城市，从“重预防”转向“重医疗”，各级政府把大量的卫生经费放在大医院的建设和大型医疗仪器设备的投资上，这就大大减少了用于公共卫生建设方面的资金，造成了疾病预防控制等经费的紧张，从而削弱了公共卫生的防疫力量，使公共卫生防疫工作逐步弱化。公共卫生投入处于低水平状态，投入公共卫生事业经费额度也徘徊在。。元之间，并且总投入占财政总支出的比例偏低。

3、公共卫生从业人员实现了专业化但整体素质仍普遍不高。目前我市专业从事疾病预防控制的人员情况是：县疾控中心约31人，乡镇（街道办）卫生院有15人，这支总数约近50人左右的队伍经过“非典”期间的磨练，专业化程度有所提高。但由于种种原因，他们的整体素质不高，专业水平还不能很好地适应疾病预防控制的要求。经调查全县共有防疫人员8xxxx，其中：大学xxxx，大专学历3xxxx，中

专（包括高中）4xxxx；40—50周岁（不包括50周岁）的xxxx，30—40周岁（不包括40周岁）的6xxxx，30周岁以下（不包括30周岁）的xxxx；在这些人员中，真正专业对口的只有xxxx（中专）。由此可见，学历低、年龄偏大、专业水平差已成为我县公共卫生从业人员的普遍现象。

4、群众的公共卫生意识不断提高但政府的宣传教育工作还没有完全到家。“非典”期间，由于政府广泛宣传，人们的公共卫生意识大大地提高了，由此可见宣传工作的重要性。但“非典”过后，由于公共卫生宣传教育明显减少，人们对疾病预防的警惕性也逐渐减弱，认为“非典”远离了我们，禽流感还没有达到人禽共患的程度。殊不知，我国是传染病高发的国家，肝炎患者超过1亿人，“艾滋病就在我们身边”。因此，加强群众对公共卫生的宣传教育十分重要。要充分发挥人民群众的主体作用，积极开展公共卫生的“群防群治”，倡导文明、科学的生活和行为方式，把提高广大群众的健康意识和卫生行为能力作为加强公共卫生体系建设的重要内容。通过各种方式，运用多种手段，围绕公共卫生的重点工作和中心任务，有计划、有组织地开展卫生科普知识宣传、健康咨询等活动，切实提高群众的公共卫生知识水平和健康意识，增强人民群众的自我保健、群体保健能力。要消除陈规陋习，建立科学的生活方式，广泛开展全民公共卫生道德教育，普及公共卫生法律知识，切实提高广大群众遵守公共道德，维护公共环境卫生的自觉性，努力提高生命和生活质量。

三、对公共卫生体系建设的几点建议

现代化不仅是经济现代化，还应包括教育、文化、卫生等各项事业的现代化。因此，我们必须提高认识，转变观念，切实加强公共卫生工作，建立快速有效的公共卫生应急体系，保障广大人民的身体健康，为我县经济和社会事业发展保驾护航。

1、转变政府职能，加大对公共卫生事业的投入。主要包括四个方面：一是要按照党的十六大“统筹协调社会事业和经济全面发展”的精神，把公共卫生事业与科技、教育、文化事业摆到同等重要的位置，纳入社会发展规划，同时，在政府对社会事业的投入中，应保证公共卫生事业费的增长与财政支出的经常性增长保持同步。在卫生事业费的分配中，向公共卫生及疾病预防控制倾斜。二是在卫生系统内部要加快卫生体制改革，把政府卫生工作的职能和重点逐渐转到公共卫生服务上来，把基层卫生服务分解为基本预防保健服务和临床医疗服务两个方面，并且逐步实现政府投入为主的公益性服务。三是要进一步加大政府对公共卫生建设的投入，特别是基层卫生院的建设。要引入竞争机制和开放理念，规范和引导社会力量参与发展卫生事业，努力形成多元化投入、多种所有制医疗机构、多层次医疗服务共同发展的格局。同时，对分别承担公共卫生预防和医疗任务的县疾控中心和县人民医院、乡镇卫生院，转为公益性机构。

2、加强疾病预防，真正建立覆盖城乡且功能完善的防保网络。针对当前我县公共卫生体系建设中存在的问题，要进行查漏补缺，进一步建立健全由多个部门运作协调、上下反应灵敏的高效组织指挥体系，建立政令畅通、分级负责、责任明确、保障有力、延伸到底的工

作机制，有效应对突发公共卫生事件。要进一步完善疾病预防控制体系，健全以县疾控中心为主体，农村（社区）卫生服务机构和乡村医疗服务点为基础，覆盖全县的疾病预防控制网络，彻底改变农村疾病预防保健网络“线断网破”的局面。要明确县、乡医院其承担公共卫生方面的职责和义务，使农村的防保工作一竿子插到底。同时要加强对乡村卫生室和人群密集地如学校、工厂医务室的管理，规范医疗服务行为，并把纳入卫生部门正常管理的轨道。对乡村医生、校医、厂医要进行经常的业务和技术辅导，以提高他们公共卫生服务水平；定期向其宣传党的卫生工作方针、政策。

3、加强卫生监督，依法健全公共卫生执法体系。坚持依法行政、依法监督是做好公共卫生工作的有力保障，也是全面加强公共卫生建设、推进卫生现代化的必然途径。要加强以县卫生监督所为主体，以乡镇（街道办）卫生院为基础的卫生监督执法工作，依法加强对公共卫生、健康相关产品和场所的监督、检测和控制，坚决防止疫情的瞒报、缓报和漏报。要积极推进卫生监督执法体制改革，从实际出发，充实执法力量，改善执法条件和技术手段，彻底改变县卫生监督所执法人员不到位而基层监督员无执法资格的状况。要努力探索卫生综合执法的有效途径和方式，逐步建立结构合理、运作协调、程序清晰、行为规范的卫生执法体系。要进一步拓宽卫生执法领域，既要监督市场，也要监督卫生医疗机构和疾病预防控制机构，以及其他从事公共卫生管理的部门。要建立健全我县公共卫生执法监督责任制，全面推进公共卫生依法治理，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。

第二篇：关于农村公共卫生管理的调查报告

关于农村公共环境卫生管理的调查报告

前言

随着社会经济的发展，政府越来越重视三农问题。党的十七大报告中指出的解决三农问题，不仅是解决农村经济的建设和发展问题，而且是更加强调改善人与自然的可持续发展。相对于城市来说，农村的公共环境总是给我们脏、乱、差的印象，改善农村环境已经迫在眉睫。多年以前，农村给别人的第一印象总是新鲜的空气，美好的田园风光，而现在农村的公共环境卫生却在经历着另外一种令人担忧的变化：垃圾乱倒，污水乱排，道路泥泞，河水水质恶化等。由于农村的公共环境卫生与农民的利益关系不是那么明显，并没有足够的重视。就此问题，我对.......周边农村公共环境卫生做了个简单的调查，现就调查结果做以下分析报告。

一、城乡环境卫生管理存在的问题

环卫管理工作任务重困难大。随着村区框架、建设规模的不断扩大，人口的增加，现有的环卫保洁力量和能力，极不适应新农村建设发展的需要。尤其是在招商引资来几个企业后，环境卫生的管理压力更加突出。环卫人员得不到社会的尊重，歧视甚至谩骂殴打环卫人员的事时有发生。另外，环卫设施落后，清运工具破旧，自身难以解决，环卫管理工作举步维艰。环境卫生管理法规宣传教育不到位，没有达到家喻户晓，没有形成全民自觉参与，全村齐抓共管的浓厚氛围，很少组织开展爱国卫生等各类活动。村民环卫意识淡漠，乱扔杂物、乱倒垃圾、乱泼脏水、随地吐痰、故意损害公共设施的行为随时可见。

对环境卫生特别是农贸市场管理不规范、不到位，时紧时松，脏乱差问题时有反弹，乱摆摊点、占道经营、乱搭乱建、乱倒垃圾、乱排污水有所抬头。环境卫生门前“三包”责任制落实不到位，未能经常性开展检查评比和实行考核奖惩。沿街经营门店、居户门前人行道边经常堆放垃圾，尤其是占道经营的摊位前卫生堪忧，严重影响村级形象。

二、农民对公共环境卫生的认识和态度

大多农民意识不到公共环境卫生的重要性，在农村，一直以来生活垃圾都是自家处理，或者有个废弃池进行填埋。由于环境有一定的自我修复能力，部分生活垃圾能被环境吸收消耗，且不会对环境造成危害。但是现在越来越多的各种有色垃圾及塑料用品，环境本身很难清理。即使农民认识到焚烧垃圾和污水对环境的污染，但是由于各家各户都如此做，他们也都一一效仿。尽管有些村民会自发组织集资凑钱修建下水道、沼气池等，但仅凭借他们本身无法建立有效的垃圾回收站及污水处理池等。

三、农村公共环境卫生问题产生的原因分析

农村公共环境卫生问题严重有多方面的原因。有些地方基层政府财权和事权严重不对称，尤其对一些经济实力薄弱的乡镇，本身财力不足，配套资金无法到位，环境问题的治理就难上加难；农村的基础设施都很落后，这本身也造成农村生态环境较差，造成农民生产生活诸多基本需求难以改善；近年来根据农村的现状，上级批准下达较多的新农村建设项目，一些项目都由县财政和业务主管部门直接确定施工单位，直接支付工程款，乡镇对项目建设跟踪管理消极应付，造成项目建设不切实际，质量不高，影响农村实事工程的顺利开展；一些工程项目质量不高，俗称豆腐渣工程，根本达不到高标准高质量的要求，无法实现卫生、环保的良好效果。

四、现有的公共环境卫生的管理体制及其解决方案

当前农村公共环境卫生虽没有得到重视，但进行某些建设也在一定程度上改善了农村公共环境卫生状况。现有的公共环境卫生管理主要有以下两点。

1.推动沼气化建设。此种方式可以将人畜生活垃圾进行循环再利用，综合解决了农村的多项问题，目前在广大农村地区非常受捧。但是沼气化的前提条件较高，在养殖业发达的地区可以持续，在其他地区就相对困难了。

2.改造路况。修路不仅能够使交通更加方便，而且路况改变之后，路边绿化也有效地改善了污染状况，路边环境也能得到极大的改善。

但以上措施也存在着一些问题：第一，很多措施并不是专门针对农村公共环境卫生问题，这样其所产生的正面外部效应影响范围狭窄，效果亦不能令人满意。另外在实施中，经常出现在设计上没有将环境卫生考虑进去而招致更加恶劣的后果，造成多次重复建设，如修路同时没有考虑下水道或排水管的铺设。第二，在资金来源上多依赖“村民自治”。国家税收中有专门的城市维护建设税为城市建设提供充足的资金，但在农村公共产品提供上，农村环卫建设因不受重视而无专项支持，现仍停留在村民完全自负阶段。第三因为客观的资金、技术等问题和主观上的无意志、低素质，农村现下的环卫措施对长远利益考虑极少，甚至于有的村仅是在“整理村容村貌”的号召下象征性地做点工作，把村里环卫当成“面子工程”来对待，极为不负责任。

五、对规范农村公共环境卫生系统管理的建议

美化、亮化、绿化，是优化人居环境的基础，是建设美丽新农村的需要，也是优化投资环境，加快村级突破发展的需要。这一项任重道远的任务，需要全民动员、全民行动，强化环境卫生管理，构建美丽、和谐村庄。

统一认识，加强领导。村两委，要充分认环境卫生管理工作的重要性、必要性和紧迫性，高度重视环境卫生管理，把环境卫生管理工作列入重要议事日程，作为重点工作来抓，坚持建管并重，把建设、管理工作有机结合起来，一狠抓落实，常抓不懈。建立健全长效管理机制。环境卫生管理好的一条特效经验就是实行严管重罚，常抓不懈，规范村民从不自觉到自觉形成爱护环境卫生的良好习惯。一是坚持严管重罚的原则，制定环境卫生管理实施方案，修订完善环保、卫生管理办法，高标准、严要求、重处罚，做到有法可依、有章可循。二是建立领导包抓机制，实行乡镇领导包抓，村领导具体抓，落实包抓区域和路段。三是建立检查考核奖惩机制。由乡镇创卫办村两委会，不定期组织明查暗访，每月组织一次检查评比，达到促进的作用。3 加强宣传教育，提高村民素质。要坚持以人为本，切实加强人性化教育管理，建立学校、家庭全方位多层面宣传教育机制。制作一批村容环境卫生公益性广告牌，开辟广播宣传栏目。扎实开展爱国卫生运动、五讲四美三热爱、讲文明树新风等行之有效的活动。加强对广大村民特别是青少年学生进行社会主义荣辱观、社会公共道德和健康卫生知识教育。提高村民对优化人居环境的认识，提升市民素质，自己管理自己，自觉保护公共设施，爱护一草一木，增强环卫意识。在全村形成全民皆知、全民动员、全民参与、全民行动，齐心协力参与环境卫生管理的浓厚氛围。进一步完善基础设施。一是坚持统筹规划，合理布局，确保垃圾能够分类堆放，便于村民投放生活垃圾。二是村活动场所设置科普宣传栏充分发挥公共管理服务机构的职能和作用。三是增加投入，改善环卫设施。加快改善以污水统一排放和垃圾处理场为重点的基础设施建设。积极推广应用秸秆制汽，优化人居环境，净化环境卫生。全民齐心协力，共同建设好、维护好自己美好的家园。

第三篇：关于全市公共卫生服务体系建设工作情况的调查报告（定稿）

关于全市公共卫生服务体系建设工作情况的调查报告

一、基本评价

近两年来，市人民政府及其卫生部门认真贯彻执行国家、省有关法律法规和政策，不断加大公共卫生体系建设力度，建立健全突发公共卫生应急机制，加强对重大传染病的预防和控制，有力地保障了全市人民群众的身心健康和公共卫生安全。主要表现为，一是卫生部门依法履职能力不断加强；二是公共卫生服务体系不断完善；三是公共卫生服务功能不断强化；四是疾病预防控制水平不断提高。

二、存在的主要问题

（一）思想认识不够到位。一些地方和领导对公共卫生低成本、高收益的疾病预防、健康保健的作用认识不够，“重医疗服务，轻公共卫生”、“重治疗、轻预防”的现象比较突出，习惯将更多的资源投入到医疗服务上，没有将公共卫生服务和管理摆上应有的位置。尤其在未发生重大突发公共卫生事件时，公共卫生服务往往被忽视或闲置；新闻媒体在重大传染病流行等公共卫生事件突发时才密集报道和宣传，平时宣传报道不多；部分群众缺乏防病意识和健康保健知识，疫情发生前的主动预防意识不强，甚至将上门进行健康建档的医卫人员拒之门外。

（二）经费投入相对不足。公共卫生服务应由政府公共财政提供全额保障，近几年，市财政逐步加大了对公共卫生服务体系建设的投入，从2007年至2009年市财政对全市公共卫生经费支出分别达21078万元、27155万元、45574万元。但由于历史欠帐太多，目前我市财政预算经费还不能满足公共卫生工作的需要。如市卫生监督所是事业单位，但承担的却是行政执法单位的工作，2010年市财政预算经费是160.42万元，连保人员工资、地区性津补贴、医保和住房公积金等基本开支都不够，经费缺口达90万元，一直靠“罚款”来弥补。市疾控中心2009年预算差额拨款694.07万元，而实际支出达1354.64万元，国家规定的疾控人员津补贴和传染病特殊津贴约445万元没有列入财政预算。市妇幼保健院每年支出工作经费约812.7万元，2007年至2009年财政只预算了502万元（每年约167万元），只能靠业务收入来弥补妇幼保健经费的不足。我市公立精神卫生和传染病医疗机构均为差额拨款事业单位，差额拨款额度为25%左右，不够职工发三个月工资。市中心血站每年用于无偿献血宣传经费300余万元，财政没有安排专项经费。

（三）公共卫生服务人才缺乏。一是专业人才不足。目前我市城区公共卫生专业医护人员只1500人，一些专业公共卫生机构多年未招录大学毕业生，个别科室甚至没有相关专业

人员，直接影响到突发公共卫生事件处置和相关科研工作的开展。二是高学历职称人员不多。各县市区大学、专科、中专学历医护人员所占比例分别低于国家要求的10％、30％、60％以上的标准。特别是高、尖、专的专业技术学科带头人才不多，全市高级职称医护人员仅占3.7%。三是年龄结构不优。我市公共卫生专业人员平均年龄是46岁，尤其是偏远乡镇卫生院和村卫生室的医务人员年龄老化，出现人才断层，后继乏人。

（四）基础设施相对滞后。一是市级公共卫生机构基础设施落后。市第三人民医院现有业务用房陈旧、建筑规模较小，且周边环境脏、乱、差。市第一精神病院24年未新建病房，现有的门诊大楼为临时建筑，住院楼严重破烂，其中2栋病房是1973年建成的盖瓦平房，现部分墙体开裂，基石下沉，墙壁剥落，门窗腐烂，收治病人缺乏安全保障。二是乡镇卫生院设备设施陈旧。许多乡镇卫生院抢救、外科、接生、化验等设备均不足，有的卫生院甚至连最基本的检测设备都没有，一些常规检查还是停留在手工操作阶段，很难对病人及时做出正确的诊断和治疗。三是村卫生室网底较薄。我市4177个村卫生室，大部分规模小、设备简陋、药品种类少。部分村医务人员是原来的赤脚医生，他们的年龄偏大，文化水平较低，业务不精。

（五）公共卫生服务体制不顺。一是卫生监督体制不顺。根据国家新颁布的《食品安全法》规定，餐饮消费环节行政许可和日常监管工作移交食品药品监督部门，但受人员、设备、技术所限，药监部门仍靠卫生监督部门行使食品安全监管职能。由于主体执法资格的缺失，卫监部门执法不顺、积极性不高、力度不大。二是职业病防治体制不顺。从2004年开始，国务院将职业卫生监督检查职能和查处职业危害事故及有关违法行为的职能划归安监部门，卫生部门在开展职业病卫生防治工作时有心无力。此外，个别地方为了发展当地经济，人为设置门槛，阻碍卫生部门的监督检查，造成职业病防治工作在我市不能全面、顺利开展。三是妇幼保健工作配合不顺。妇幼机构在收治孕产妇分娩上、妇女病普查普治等方面经常与计生部门产生矛盾；在婚检工作上，妇幼机构与民政部门没有形成合力，我市2009年的婚检率只有0.9%。四是市和城区管理体制不顺。在利益驱动下，市和城区卫生监督所时常发生“有利的事抢着做，无利的事往外推”。

三、几点建议

（一）提高对公共卫生服务体系建设的认识。

（二）加强公共卫生队伍建设。

（三）加大对公共卫生事业的支持力度。

（四）完善和理顺公共卫生服务体制。

第四篇：华东地区农村公共卫生服务投入调查报告

华东地区农村公共卫生服务投入调查报告

华东卫生经济研究协作会

一、前言

农村公共卫生工作作为我国新时期“以农村为重点，预防为主”两大方针的集中体现，在保障并不富裕的农民健康方面发挥了不可替代的作用。作为农村公共卫生服务的主要载体，农村预防保健三级网被国际公认为发展中国家农村卫生工作的“三大法宝”之一。但是农村经济体制改革以后，政府投入增幅减缓，集体经济面临解体，筹资渠道不畅的农村卫生机构纷纷将工作重点放在有偿服务和创收上，无力做好公共卫生和预防保健服务，农村居民主要健康指标的改善幅度明显减缓或停滞，因病致贫，因病返贫问题十分突出。农民的健康问题已经成为制约农村经济发展、制约农村全面小康的重要因素。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）的出台，为今后的农村卫生工作作出了具体部署。本课题旨在通过调研，了解农村公共卫生服务投入的现状及存在问题，为华东各省乃至全国各地贯彻《决定》及相关配套文件，制订实施细则提供依据。

二、资料来源及方法

此次调查以省（市）为单位，按经济状况分成好、中、差三类，采用分层随机抽样的方法每类抽取3个县，每个县抽取3个乡，即每省（市）共抽9个县，27个乡。调查数据全部输入计算机，采用SPSS 11.0 for Windows 软件统一处理。以国内生产总值、农民人均纯收入为农村经济发展水平的衡量指标，通过公式

X=[（X1-最低值）/（最高值-最低值）*（X2-最低值）/（最高值-最低值）]1/2 T=(X-平均值)/S 进行标准化，并划分：T>1为一类地区，-1

三、结果分析

（一）社会经济情况

华东地区位于东经113－123和北纬23.5－38.4之间，横跨长江、淮河、黄河三大流域，包括上海、浙江、江苏、山东、江西、福建、安徽六省一市，占地近80万平方公里。自古以来，华东地区就是著名的“鱼米之乡”，物产丰富，交通便利，为政府税赋之主要来源。改革开放以来，华东地区更是经济迅猛发展，2001年，整个华东地区的国内生产总值为40326.72亿元，占全国国内生产总值的42.03%，人口36220.11万人，人均国内生产总值达11133.79元。但是受历史、人文、地理等因素的影响，各地市场化的程度不一，经济发展也有较大差别。从省级水平来看，除上海市一支独秀外，沿海省份浙江、山东、福建、江苏的市场化程度较高，经济发展较快，人均国内生产总值都在10000元以上，高于全国平均水平，农村居民人均收入在3000元以上；而内陆省份安徽、江西的市场化程度较低，经济发展较慢，人均国内生产总值仅在5000元左右，低于全国平均水平，农村居民人均收入在2000元左右。从县级水平来看，社会、经济差异更加明显。以人均国内生产总值为例，2001年一类地区为24030.44元，三类地区为2386.61元，两者相差10倍多。相应地，农村居民人均收入也拉开了较大差距，一类地区接近6000元，而三类地区不到2000元。特别需要指出的是，一类地区的财政总收入远远超过了财政总支出，结余62921.88万元，占财政总收入的39.61%；而三类地区的财政总支出则远远超过了财政总收入，赤字6725.72万元，占财政总收入的51.40%；二类地区财政收支基本平衡（见表1）。表1：

不同地区社会经济情况

全县人口（人）全县农业人口（人）占全县人口的比例（%）全县国内生产总值（万元）人均国内生产总值（元）全县财政总收入（万元）全县财政总支出（万元）全县财政收支结余（万元）农民人均收入（元）

一类地区

751647.50 569848.88

75.81 1806241.75 24030.44 158862.38 95940.50 62921.88 5833.88

二类地区

583820.59 478684.97

81.99 511499.68 8761.25 39205.25 35422.63 3782.62 3206.76

三类地区

692298.86 623884.00

90.12 165225.00 2386.61 13084.71 19810.43-6725.72 1718.00

平均 626717.80 514311.59

81.67 673418.33 10745.16 55009.60 43072.78 11936.82 3423.00

（二）卫生事业投入情况

经济的发展促进了卫生事业的发展。2001年，华东地区的卫生事业费为93.16亿元，占财政总支出的2.38%，高出全国1.66%的水平，其中防治防疫经费为13.67亿元，占卫生事业费的14.67%，妇幼保健经费为3.06亿元，占卫生事业费的3.28%。经济发展的不平衡造成了卫生事业发展的不平衡。从省级水平来说，2001年上海市人均卫生事业费为120.65元，人均防疫防治经费14.77元，远远高于华东其他省份，其次是浙江省和福建省，人均卫生事业费分别为30.63元和31.60元。但是卫生事业费占财政总支出的比例差别不大，并且都比较小，仅为2%-3%，其中福建省最高为2.91%，其次是江西省和安徽省，分别是2.52%和2.38%，预防保健经费（主要是防治防疫经费和妇幼保健经费）占卫生事业费的比例为10%-20%，其中浙江省最高为22.26%，其次是江西省和安徽省，分别为21.44%和20.78%，上海市最低为13.61%。从县级水平来说，一类地区的人均卫生事业费，人均预防保健经费都高于二类、三类地区，但是卫生事业费占财政支出的比例、预防保健经费占卫生事业费的比例没有明显差别（见表2）。另外，县级的人均卫生事业费、人均预防保健经费分别为20.62元、3.61元，都低于华东地区25.7元，4.63元的平均水平，可见政府对卫生事业的投入，对公共卫生服务的投入的侧重点是在城市而不是农村；即使在县级，卫生院补助费，防治防疫经费，妇幼保健经费，合作医疗经费占卫生事业费的比例仅在40%－60%之间，可见县级卫生事业费大部分流向县级医院而不是乡村卫生机构和预防保健机构；不同地区的卫生院补助费，防治防疫经费，妇幼保健经费占卫生事业费的比例随着经济的发展依次下降，可见城镇卫生事业的政府财政投入增长速度高于农村，医疗高于预防，城镇与农村，医疗与预防的差距越拉越大。

全县卫生事业费（万元）占全县财政支出的比例（%）人均卫生事业费（元）全县卫生院补助费（万元）占全县卫生事业费的比例（%）院均补助费（万元）全县防治防疫经费（万元）占全县卫生事业费的比例（%）人均防治防疫经费（元）全县妇幼保健经费（万元）占全县卫生事业费的比例（%）人均妇幼保健经费（元）全县合作医疗补助费（万元）

一类地区 2752.11 2.87 36.61 629.63 22.88 28.56 334.45 12.15 4.45 111.65 4.06 1.49 118.71

二类地区 1121.89 3.17 19.22 343.64 30.63 16.14 152.64 13.61 2.61 46.87 4.18 0.80 15.27

三类地区 453.18 2.29 6.55 178.76 39.45 6.99 82.21 18.14 1.19 19.88 4.39 0.29 0.00

平均 1292.52

3.00 20.62 377.07 29.17 16.84 172.26 13.33 2.75 53.59 4.15 0.86 34.32 表2：

不同地区卫生事业投入情况

（三）农村公共卫生服务开展情况

华东地区农村公共卫生服务从总体上说情况良好，乡级基础接种率为97.32%，儿童、孕产妇系统管理率分别为89.01%、83.92%，在校学生体检率为81.74%，据乡镇卫生院证实，有91.74%的村卫生室参与了农村公共卫生工作。在乡镇，开展较多的是妇女孕产期保健、儿童系统保健、四苗六病计划免疫接种和食品卫生监督检测，开展较少的是性病艾滋病监测管理及教育、工作场所劳动卫生监督监测、生活饮用水卫生监督监检测和人群免疫水平监测。从不同地区看，基础接种率作为政府规定的硬性指标，各地开展普遍较好，相差不大，而一些软性指标如儿童系统管理率、孕产妇系统管理率、孕产妇平均检查次数、在校学生平均体检次数等，各地开展程度不一，但是一类地区与二类地区相差不大，而二类地区与三类地区相去甚远。也就是说，随着经济的发展，公共卫生服务开展的程度提高，但提高的速度减慢。如果三类地区的经济发展到二类地区的程度，政府提供公共卫生服务能力可以明显提高，但是二类地区的经济发展到一类地区的程度，政府提供公共卫生服务能力几乎处于同一平台。

全乡人口（人）全乡基础接种率（%）全乡儿童人数（人）全乡儿童管理人数（人）儿童管理率（％）全乡孕产妇人数（人）全乡孕产妇管理人数（人）孕产妇管理率（％）孕产妇平均检查（次）全乡在校学生（人）全乡学生体检次数（次）学生平均检查（次）

一类地区 45491.44 98.47 3162.96 2945.05 93.11 400.44 344.79 86.10 5.83 5817.22 5015.44 86.22

二类地区 33468.35 94.59 2216.83 1930.36 87.08 262.16 245.30 93.57 4.55 5212.30 4307.18 82.63

三类地区 31527.19 94.83 2783.43 2522.10 90.61 336.19 168.75 50.19 1.91 5065.43 3592.47 70.92

平均 35212.06 97.32 2455.94 2186.05 89.01 295.79 248.22 83.92 4.31 5276.27 4312.72 81.74 表3

农村公共卫生服务开展情况

（四）防保机构的收入与支出

1、卫生防疫站

县级卫生防疫站是全额预算管理单位，收入来源主要有财政补助、业务收入、经营收入和其他收入等，支出项目主要有人员经费、业务支出、经营支出和公用经费等。2001年华东地区县级卫生防疫站平均收入402.90万元，支出403.08万元，收支基本平衡。但在总收入中，财政拨款仅为144.75万元，占35.93%，而在中支出中，人员经费为173.52万元，占43.05%。《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》指出：“预防保健机构的人员经费和基本预防保健业务经费由财政预算安排，其有偿服务收入纳入预算管理，不冲抵财政拨款。”但是调查结果显示，财政补助尚不够防疫人员的经费开支，更别提业务经费补助了。不仅如此，某些地方财政部门对防疫站有偿服务收入予以提留，造成防疫站入不敷出。浙江省某县2001年防疫站总收入301.4万元，支出359.0万元，亏损将近60万元；而2001年防疫站上缴财政专户的业务收入为368.6万元，返回防疫站仅255.1万元，财政部门截留了100多万元；福建省财政部门的提留比例为收入的20%－50%不等，而防疫站正常经费补助仅占人员经费支出的83%，部分人员经费支出和开展防疫业务所需经费要靠预算外资金解决。从不同地区看，一类地区的离退休人员经费占人员经费的比例明显低于二类、三类地区，这可能与二类、三类地区的社会保障制度改革相对滞后有关。

防疫站人数(人)退休人数（人）防疫站总收入（万元）财政补助（万元）占总收入的比例（%）防疫站总支出（万元）人员经费（万元）占总支出的比例（%）离退休人员经费（万元）占人员经费比例（%）

一类地区 130.50 28.75 987.50 296.62 30.04 984.48 377.82 38.38 21.29 5.63

二类地区

79.97 19.38 318.58 129.44 40.63 319.24 147.05 46.06 22.30 15.16

三类地区

58.57 12.43 144.35 47.37 32.82 145.87 68.64 47.06 14.68 21.39

平均 85.16 19.92 402.90 144.75 35.93 403.08 173.52 43.05 20.95 12.07 表4：

防疫站收支情况

2、乡镇卫生院

乡镇卫生院收支基本平衡，甚至略有节余。药品收入占总收入的比例不是很高，仅为50%左右，但是随着经济的发展有上升的趋势。主要原因是：从1991年国家启动农村卫生“三项建设”工作以来，乡镇卫生院的设备，技术等力量都有不同程度的加强，能够开展一些简单的手术，如胃切除、剖腹产等，技术劳务收入增加，药品收入比例下降。但是在经济较好的地区，由于交通便利，医疗消费水平的提高，动手术更愿意上县医院，造成乡镇卫生院药品比例偏高。2001年，华东地区平均每个乡镇卫生院政府财政拨款17.36 万元，仅占总收入的10.40% ,但是十分重要，因为如果没有财政拨款这一块来源，大部分乡镇卫生院将收不抵支。在三类地区，乡镇卫生院的专项补助很少，远远不能解决离退休人员的经费支出，加上社会保障制度改革相对滞后，离退休人员经费占人员经费的比例较高，乡镇卫生院负担过重，拖欠离退休工资的情况时有发生。江西省乡镇卫生院2000年能够按时足额发放退休人员工资的占67%，实际发放退休工资占应发的86%，拖欠金额达918万元。

表5： 乡镇卫生院收支情况

全县卫生院数(个)全县卫生院总收入（万元）药品收入（万元）占总收入的比例（%）经常性补助（万元）专项性补助（万元）财政补助（万元）占总收入的比例（%）全县卫生院总支出（万元）人员经费（万元）占总支出的比例（%）离退休人员经费（万元）占人员经费的比例（%）全县卫生院结余率（%）

一类地区

24.25 8611.96 4788.40 55.60 498.86 192.17 691.03 8.02 8145.40 3033.48 37.24 199.24 6.57 5.42

二类地区

21.29 2992.94 1508.87 50.41 276.80 82.27 359.07 12.00 2959.05 1290.04 43.60 160.59 12.45 1.13

三类地区

25.57 1764.71 811.12 45.96 178.11 5.14 183.25 10.38 1707.36 644.43 37.74 88.24 13.69 3.25

平均 22.39 3734.87 1944.62 52.07 298.95 89.65 388.60 10.40 3626.99 1482.45 40.87 154.49 10.42 2.89

3、妇幼保健院

妇幼保健院收支情况各地差异较大，一类地区节余209.21万元，财政补助126.26万元，因此一类地区即使没有财政补助也能生存和发展；二类地区节余29.70万元，财政补助52.27万元，因此二类地区如果没有财政补助将收不抵支；三类地区亏损1.88万元，因此即使财政补助占收入的比例高达26.10%，仍是入不敷出。一类地区、二类地区、三类地区的妇幼保健院财政拨款分别为126.26万元、52.27万元、29.49万元，占总收入的比例分别为9.82％、19.32％、26.10％。可见，经济发达地区的妇幼保健院经济效益较好，财政补助占总收入的比例也较低，与乡镇卫生院基本持平；经济落后地区的妇幼保健院经济效益较差，财政补助占总收入的比例也较高，与县级防疫站不相上下。财政补助对经济落后地区的妇幼保健院来说真是“雪中送炭”，对经济发达地区的妇幼保健院来说仅是“锦上添花”。

妇幼保健院人数(人)妇幼保健院总收入（万元）财政补助（万元）占总收入的比例（%）妇幼保健院总支出（万元）人员经费（万元）占总支出的比例（%）

一类地区 106.00 1285.38 126.26 9.82 1076.17 400.51 37.22

二类地区

42.44 270.58 52.27 19.32 242.88 96.60 39.77

三类地区

35.57 112.93 29.47 26.10 114.81 49.69 43.28

平均 51.84 413.74 67.52 16.32 365.75 139.52 38.15 表6：

妇幼保健院收支情况

4、乡级防保机构

不同地区的乡级防保机构基本上都有不同程度的“赤字”，2001年乡级防保机构平均收入为131207.36元，支出196382.94元，亏空651775.58元，其中以一类地区最为严重，在调查的25个乡镇中，收支平衡的仅有4个，收不抵支的则有21个，支出的1/3无法兑现，乡级防保机构的收入仅能支付防保人员的工资和福利；三类地区由于防保人员少、工资水平低，极易从药品收入或其他收入中得到弥补，虽然财政补助占总收入的比例最低，仅为10.51%，但是收支情况最好，在调查的21个乡镇中，收支相抵甚至略有节余的有10个，占47.62%。乡级防保机构的收入主要有两大部分构成：药品收入和财政补助。其中药品收入占44.91%，主要是一些疫苗的有偿收费，财政补助占29.49%。从财政拨款方式来看，90.41%的乡镇都是按人员定额或按服务人口拨款，按服务量拨款仅为9.59%。此次调查中，独立的乡级防保机构的乡镇仅有11个，但收支平衡的有8个，占72.73%。

乡级防保机构人数(人)乡级防保机构总支出（元）人员支出（元）占总支出的比例（%）在职支出（元）

乡级防保机构总收入（元）药品收入（元）占总收入的比例（%）财政补助（元）占总收入的比例（%）乡级防保机构亏空率（%）

一类地区

9.71 343268.32 228885.99

66.68 206169.68 223481.55 82152.97 36.75 52928.49 23.68 34.90

二类地区

6.11 177280.98 102399.63

57.76 96491.17 118740.53 57889.82 48.75 39526.86 33.29 33.02

三类地区

3.57 47468.67 30522.33 64.30 30522.33 41199.08 20631.75 50.08 4330.50 10.51 13.21

平均 6.35 196382.94 113622.05

57.86 105851.04 131207.36 58663.86 44.71 38693.61 29.49 33.19 表7：

乡级防保机构收支情况

（五）防保人员

从总体上看，乡级防保人员的待遇不如县级防疫人员，防疫人员的待遇不如医疗人员，经济差的地区在职人员待遇不如经济好的地区，因此县级妇幼保健院的待遇最好，为3.78万元/年，乡级防保机构的待遇最差，为0.85万元/年。从不同地区看，一类地区乡镇的防保人员待遇与医疗人员差别较大，而二类地区、三类地区的差别较小，这在一定程度上可能影响防保人员工作的积极性。由于受经济等因素的影响，不同地区防保机构人员待遇的差距拉开较大三类地区基本上仅有一类地区的1/3。

乡镇卫生院 妇幼保健院 乡级防保机构 卫生防疫站

一类地区 3.42 3.78 2.42 3.50

二类地区 1.78 2.28 1.63 2.06

三类地区 0.98 1.40 0.85 1.17

平均 2.02 2.69 1.78 2.34 表8：

乡级防保机构人员待遇情况

（万元）

四、讨论

1、政府必须重视农村公共卫生服务。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出：“各级政府按照分级管理，以县（市）为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任。”（1）SARS危机正是说明：公共卫生服务不可能由居民的个人行为来实现；不重视公共卫生服务的后果将是相当严重的。公共卫生服务具有明显的外部正效应，对预防社会人群疾病流行，保护社会脆弱人群，提高社会人口素质都有十分重要的意义。因此公共卫生服务是政府不可推卸的责任。（2）合作医疗解体以后，绝大多数农民没有参加任何形式的医疗保险，个人支出成为卫生筹资的主要渠道，加上卫生意识薄弱，患病风险较高，收入增长趋缓，经济负担沉重，严重限制了农村卫生服务的利用。公共卫生服务投入少、产出大、受益人群多、社会效益好，特别符合农村的实际情况，有利于提高农村卫生工作的经济效益和服务效率。在我国人均卫生资源占有量处于低水平的情况下，特别要充分利用调整现有资源，充分发挥资源利用的效率。因此农村公共卫生服务应是政府卫生工作的重中之重。（3）农村公共卫生服务代表最广大农民的利益，符合“三个代表”重要思想的内容；农村公共卫生服务可以有效降低疾病发病率，减轻农民疾病经济负担，有利于全面建设小康社会。可见无论从“三个代表”重要思想或全面建设小康社会上讲，农村公共卫生服务都是政府必须重视的工作之一。

2、华东地区农村公共卫生服务与经济发展不相适应。不可否认，华东地区经济的发展促进了卫生事业的发展，居民医疗消费水平提高了，医疗卫生机构规模扩大了，但是农村公共卫生服务仍然令人担忧。主要表现在：（1）县级预防保健机构的政府投入与经济发展不相适应。调查显示，财政补助占总收入的比例不高，县级卫生防疫站为35.93％、妇幼保健院为16.32％，但是收支基本平衡，甚至略有结余。显而易见，财政补偿不足部分由业务收入予以弥补。这其实是“责任”的转嫁，政府通过减少财政拨款将公共卫生服务责任转嫁给预防保健机构，预防保健机构通过增加服务收费将公共卫生服务责任转嫁于居民。造成的结果：一是部分居民不能享受到公共卫生服务，“公平性”受到影响；二是预防保健机构重医轻防，“逐利”现象比较严重。（2）乡级预防保健机构的财务状况与经济发展不相适应。调查显示，2001年，乡级防保机构财政补助占总收入的比例仅为29.49％，33.19％的支出无法落实。一方面，政府部门减少对乡级防保机构的财政补助，以期乡镇卫生院以医补防，另一方面，乡镇卫生院重医轻防，挪用政府对乡级防保机构的财政补助。这是乡级防保机构依附于乡镇卫生院的结果。调查显示，独立的乡级防保机构的财务状况明显好于不独立的乡级防保机构。（3）农村预防保健机构提供的公共卫生服务于经济发展不相适应。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，华东地区个体经济和私营经济发展较快，家庭作坊和乡镇企业较多，在原始资本积累早期，普遍存在工作环境比较恶劣的情况，但是在调查中，各地对农村工作场所的卫生监督监测普遍开展较少。随着农民生活水平的提高和政府多年的重点防治，一些传染病或地方病在一定程度上已经得到控制或消灭，但是地方政府还是投入相当的人力和物力，为此专门成立的防治机构还保留着，造成卫生资源浪费。（4）从此次调查中可以看出，农村卫生机构财政补偿没有统一的标准，但是有一个比较明显的倾向：在“佛光普照”的情况下，经济运行情况好的，财政补助少一点，经济运行情况差的，财政补助多一点。因此我们可以看到，在一类地区，妇幼保健院经济运行情况较好，财政补助占总收入的比例较低，乡级防保机构经济运行情况较差，财政补助占总收入的比例较高；在三类地区，情况正好相反。

3、华东地区农村公共卫生服务水平差距较大。卫生发展受到经济发展水平的制约，卫生发展不可能得到超越国民经济发展水平的财政供应。华东地区农村经济发展水平差别较大，造成卫生事业发展水平差别较大，农村公共卫生也是如此。（1）财政投入方面。一类地区与三类地区县级财政收入相差12.14倍，县级卫生事业费相差6.07倍，县级防治防疫经费相差4.07倍，县级妇幼保健经费相差5.62倍。（2）可及性方面。一类地区与三类地区县级人口相差1.09倍，乡级人口相差1.44倍，但是县级防疫站职工人数相差2.23倍，妇幼保健院职工人数相差2.98倍，乡级防保机构职工人数相差2.72倍。（3）实际开展方面。以乡级孕产妇平均检查次数为例，一类地区与三类地区相差3.05倍。公平是公共卫生的基本特性，即全体居民无论经济能力如何，都可以享受到公共卫生服务。以上数据说明农村居民享受公共卫生服务受到当地经济条件的制约。但是卫生发展并不与经济发展水平同步，可见卫生发展除了受到经济发展水平制约以外，还受其他因素，特别是公共财政的支持力度的影响。因此，如何进一步发挥公共财政的作用，保证农村公共卫生服务的公平性是我们亟待解决的问题。

4、公共卫生服务体制改革及相关改革任重而道远。公共卫生体制虽然已经进行了多方面的改革，包括疾控与监督的分离，但是，大多数地区，特别时贫困地区，改革的效果并不明显，主要表现在：（1）从社会保障制度改革来看，三类地区农村卫生机构的离退休人员支出占人员经费的比例远远高于一类地区，这说明贫困地区社会保障制度改革并未涉及或深入农村，农村卫生机构大部分离退休人员尚未进入社保，经济负担较重，拖欠退休人员经费现象时有发生；（2）从建立合作医疗上看，虽然富裕地区合作医疗经费占卫生事业的比例比较低，但是与贫困地区合作医疗经费占卫生事业费比例几乎为0相比还是高出不少，这说明合作医疗解体以后，恢复重建工作在贫困地区几未开展，农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、因病返贫问题突出；（3）从卫生监督体制改革来看，一类地区县级防疫机构的规模远远大于三类地区，这说明贫困地区县级卫生防疫站卫生监督与疾病控制尚未分开。

五、建议

（一）明确政府在农村公共卫生服务中的职责。政府作为公共卫生服务的组织者，应当在确定公共卫生服务项目、安排公共卫生服务经费、监督公共卫生服务落实方面发挥决定性作用。

1、确定公共卫生服务项目。根据当地经济发展水平和财政收支情况，针对农村主要健康问题和主要卫生问题，确定当前需要重点开展的公共卫生服务项目，包括纯公共卫生服务项目和准公共卫生服务项目。公共卫生服务项目的确定在于“精”，而不在于“多”，即必须体现“效率”，以避免在政府补偿不足的情况下，防保机构顾此失彼，穷于应付。当然这里并不是说政府部门可以借口财政困难任意削减必需的公共卫生服务项目，而是以完成妇女孕产期保健、儿童系统保健、四苗六病计划免疫、食品卫生监督执法、急性传染病地疫情管理和监测等项目为前提的。同时，随着经济的发展和财力的增强，农村公共卫生服务项目的重点应作适当调整。

2、安排公共卫生服务经费。（1）在政府卫生支出增加幅度不低于财政支出的增长幅度的前提下，大力调整卫生支出结构：政府每年增加的卫生投入，主要用于支持农村卫生事业，特别是农村公共卫生服务；逐渐减少医疗机构的政府投入，重点办好公共卫生事业，特别是农村公共卫生服务。防治SARS公共财政政策的运用说明，政府不仅有能力增加对卫生的投入，而且有能力调整卫生资源的配置。县级财政的收支情况表明，华东地区至少有50％的县市完全有能力加大对卫生及农村公共卫生的投入。（2）建立公共卫生财政专户，下设县级防保机构财政专户和乡村防保机构财政专户，财政补助直接拨入防保机构财政专户，防止中间环节的克扣或损耗。（3）建议按服务量方式进行补助：根据单项服务的消耗时间、技术要求、劳动强度等制定项目人力成本，经济发展水平不同的地区可以根据物价指数适当调整，防保人员收入由项目人力成本和服务例数确定。如果按人员定额进行补助，乡级防保人员的收入需要参考当地乡镇卫生院职工的收入情况，两者收入水平不能相差太大：一类地区2.5-3万元/人、二类地区1.5-2万元/人、三类地区0.8-1.2万元/人。

3、监督公共卫生服务项目的落实。无论各地的经济运行、人力配备、技术力量等情况如何，卫生防保机构工作量一般都有一个低限，即一些政府考核的硬性指标如基础接种率等农村防保机构都能有效的落实，而一些软性指标如妇幼保健等各地参差不齐，有力可图的多做，无力可图的少做。因此，虽然卫生事业的发展受到经济发展水平的制约，但是政府的督导和考核对农村公共卫生服务的落实还是起到及其重要的作用。

（二）重构农村公共卫生服务体系。当前大多数的农村防疫机构在经济上依附于乡镇卫生院，在地位上从属于乡镇卫生院。在市场经济条件下，乡镇卫生院重医轻防是一个不争的事实。如果长此以往，农村预防保健机构前景堪忧。因此，以SARS为契机，重构农村公共卫生服务体系刻不容缓。

1、构建农村社区卫生服务体系。对现有乡镇卫生院进行功能改造和人员知识改造，使其逐步成为能够向广大农民提供安全、有效、经济的农村卫生综合服务的社区卫生服务机构。强化医疗、预防、保健、康复、健康教育、计生指导等“六位一体”功能，注重把农村各项公共卫生服务和重大疾病预防控制于社区卫生服务有机结合起来，确保农村公共卫生工作落到实处。这适合于农村经济比较发达，乡镇卫生院效益较差的地区。

2、实行县乡公共卫生服务一体化。从乡镇卫生院中划出乡级防保机构，直接由县级预防保健机构领导，有利于保证农村公共卫生服务的经费，有利于规范农村公共卫生服务的落实。一方面，卫生行政部门可以适当削减乡镇卫生院的财政补助，增加乡级防保机构的财政补助；另一方面，县级财政适当增加卫生事业经费，主要用于乡级防保机构。这适合于农村经济比较发达，乡镇卫生院效益较好的地区。

（三）充分发挥公共财政的作用，保证农村公共卫生服务的公平性和可及性。

1、合理确定财政补助与有偿服务的比例。如果比例过高，则财政补助不易到位，可能变成一句空话；如果比例过低，则农民经济负担加重，公平性受到影响。因此既要体现政府在公共卫生服务中的主导作用，又要考虑政府财政收支的具体情况，可以把比例初步确定为2/1左右。这样财政补助基本上可以保证防疫机构的人员经费及设备更新。在具体操作上，卫生行政部门可以在下拨财政补助时，明确防疫机构的有偿服务的定额。如果有偿服务超过规定的定额，则需上交财政。这样做的目的是限制有偿服务的无限扩大，保证公共卫生服务的可及性。

2、加大公共财政的转移支付力度。在贫困地区，公共卫生系统资源的相对匮乏阻碍了农民健康水平的进一步提高，而县级财政的严重“赤字”影响了政府对农村公共卫生系统的进一步投入。在富裕地区，由于县级财政收支情况较好，加大农村公共卫生系统的投入尚有较大余地。况且，相同的公共卫生资源投到贫困地区要比投到富裕地区产生更大的效益。因此省级财政应加大转移支付力度，保证不同地区农村公共卫生服务的相对公平。在具体操作上，可以适当减少对富裕地区的投入或将增加的卫生事业费主要用于贫困地区的农村公共卫生服务。政府在下拨财政补助时，一般都要求县级财政予以资金配套，配套比例可以依据县级财政的收支情况适当调整。

（四）加快农村卫生改革步伐。

1、转变观念。实践证明，卫生改革利国利民，十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，对21世纪头10年国家的发展作出了全面部署，对全国各条战线包括卫生事业提出了具体要求。随着经济的发展，现有的卫生体制已经不适应农民的卫生保健需求，卫生改革势在必行，各级领导应转变观念，从“三个代表”的高度对待卫生改革，深化卫生改革，加快卫生改革。

2、资金配套。卫生改革特别是公共卫生服务改革，需要资金的支持。当前，贫困地区卫生改革滞后主要是资金短缺，建立新型的农村合作医疗制度需要政府资金的引导，卫生监督体制改革需要政府增加拨款，离退休人员集体进入社保需要政府资金的支持。因此，对于贫困地区，省级政府可以配套一定的资金，引导当地卫生改革的成功进行。

3、层层监督。各级政府应加强对农村卫生改革的监督，一级一级落实，定期或不定期深入各地检查工作，从面上多方面了解工作的开展情况，及时总结经验，查找存在问题，解决工作困难，促进卫生改革的进行。

(叶向明

执笔)

第五篇：ＸＸ县公共卫生体系建设的调查报告

“公共卫生”就是“预防疾病，延长寿命，促进健康的事业。它通过有组织的社会努力改善环境卫生、控制地区性疾病，并保障社会中的每一个成员都能享受维持身体健康的生活水准。”这一定义在以人为本的今天，其意义已经超过医学科学的范畴，而成为极为重要的科学体系。“有健康才能奔小康”也已成为全社会的共识。

一、公共卫生体系建设现状

1、建立健全了五大公共卫生体系。一是建立了突发公共卫生事件应急指挥体系。按照“覆盖城乡、功能完善、反应灵敏、运作协调”的要求，建立突发公共卫生事件的应急组织领导机构，明确了各职能部门的工作职责，层层落实了责任制。同时在县疾控中心建立了日常办事机构，负责突发公共卫生事件的日常处理。二是建立了疾病预防控制体系。按照“以防为主”原则，加强对农村预防保健三级网络的建设，初步形成了以县疾控中心为主体，乡镇（街道办）卫生院为依托，村卫生室为基础的疾病预防控制体系。三是建立了应急医疗救治体系。根据突发公共卫生事件的应急救治要求，充实和完善了县人民医院的急诊力量和设施，进一步发挥其紧急救援的龙头作用。四是建立和健全卫生监督执法体系。充实和加强了县级卫生监督执法力量，增加了卫生监督的覆盖率。五是建立了疫情和突发公共卫生事件监测、预警和报告信息体系。以县疾控中心为主体，乡镇（街道办）卫生院为基础，村卫生室为末梢，建立了以现代信息技术为手段的疫情监测、预警和报告系统。从而完善了群防群控网络，确保达到早期发现疾病隐患，在第一时间内予以控制的目标。

2、实施了四大公共卫生重点基础设施建设项目。一是规划建造县疾病预防控制中心。在县城投资200余万元建造县疾控中心大楼，建筑面积2180平方米。二是改乡卫生院为人民医院传染病隔离区，并承担传染病的救治工作。三是利用世行贷款建立妇幼保健所，使其更好地承担全县妇女儿童的预防保健和医疗卫生服务。四是建设农村社区服务机构。今年以县域卫生规划为指导，有重点分步改建一批乡镇（街道办）级卫生院，使全县形成网络健全，功能到位，机制完善的农村社区卫生服务体系。

3、初步建立了三大公共卫生保障工程。一是建立卫生信息化工程。根据突发公共卫生事件应急条例要求，初步建立了连接市、县、乡（镇）的三级计算机信息报告网络体系，实行了法定传染病和突发公共卫生事件网络直报和个案管理制度，并明确了各自所负的责任。二是建立人才建设工程。在今后3年内，全县培养一批公共卫生专业技术人才。同时建立一支由20人左右组成的处理突发公共卫生事件的应急队伍。三是建立社会支持工程。在乡镇（街道办）建立以政府主要负责人为组长的公共卫生工作领导小组，动员和发动城乡居民积极开展爱国卫生、群众性卫生宣传和健康教育活动，并在农村组织一支从事卫生监督、疾病预防的志愿者队伍，从而不断提高城乡居民的卫生意识和防病能力。

二、公共卫生体系建设存在的问题

1、公共卫生组织体系已初步形成但实效性有待进一步加强。按照突发公共卫生事件时要建立结构完整、功能齐全、反应敏捷、高效能动和保障有力的组织体系的要求，我县于去年设立了县疾病预防控制中心和县卫生监督所，初步形成和发展了具有医疗服务、预防保健、卫生监督执法等综合功能的完整的卫生体系。但是要让这些组织体系真正高效运作还需要各级各部门的不断努力。一是在组织体系方面，虽然规定在突发公共卫生事件时，县、乡（镇）两级都要建立应急组织领导机构，在县疾控中心建立日常办事机构，但当疫情真正发生时，光靠这些组织机构是远远不够的，它需要各级各部门行动起来，通力协作，才能战胜疾病，渡过难关。因此，该体系在综合部门联动方面还需要进一步加强。二是在卫生监督执法方面。目前我县卫生监督所编制16人，在职13人，而真正能上岗执法的只有12人，却担负着3千多家企事业单位等的卫生监督执法任务。因此，我县的卫生监督力量显得不足，而由乡镇卫生院防疫医生兼任的卫生监督员因无执法资格不能履行卫生监督任务，这使卫生监督执法体系无法保证高效运作。三是在疾病预防控制方面。县疾病预防控制中心是由县卫生防疫站改组而成，担任着全县13万（不包括流动人口）人的疾病预防控制任务。县疾控中心现有职工只有42名，属于全额拨款的事业单位。在目前疾控力量不足的情况下，部分人专业水平还不能很好地适应当前疾病预防控制工作，长此以往必将对我县的疾病预防控制工作带来严重的影响。

2、公共卫生事业稳步发展但“重医轻防”现象仍普遍存在。近年来，我县公共卫生事业取得较好的成绩。在传染病防治和计划免疫方面：我县几种常见传染病发病率逐年呈下降趋势，传染病总报告发病率从历史最高的960/10万控制到494/10万以下，结核病防治发病率控制到69 /10万以下，地方病、寄生虫病防治成效显著，碘缺乏病、大骨节病先后在全市达到省上控制标准，并通过验收。基本消灭了丝虫病、疟疾；计划免疫5年来一直处于全市先进水平，甲肝、乙肝、风疹、水痘和腮腺炎疫苗全程率达到99%以上，脊灰、白喉、破伤风10多年来没有病例报告，麻疹、百日咳也控制在较低水平；农民健康教育在广泛运用媒体、宣传阵地的基础上，也取得一定的进步，健康资料发放覆盖率达到全县总人口的30%以上；人均寿命提高到73周岁。在卫生监督方面：去年开展以“强化卫生执法，提高健康水平”为主题的卫生综合执法活动，对各级医疗单位进行了执法监督；以整治医疗服务为重点，开展有害企业的职业病防治工作，规范了该行业的卫生行为。2005年共立案查处违反卫生法律法规的企事业单位和非法行医22家，罚款2.8万元。但是，当前我县公共卫生事业的发展还跟不上人民群众对预防疾病、保障身体健康的要求，普遍存在着“重医轻防”现象。这固然有其历史原因：建国初期至上世纪80年代，我国政府把医疗卫生工作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。一方面通过人海战术推行“以防为主”的方针，“送走了瘟神”，另一方面采用低成本的医疗技术，使中国得以在经济发展水平不高的条件下人人享受基本的医疗保健服务。然而上世纪80年代后，医疗卫生工作的重点悄然从农村转向城市，从“重预防”转向“重医疗”，各级政府把大量的卫生经费放在大医院的建设和大型医疗仪器设备的投资上，这就大大减少了用于公共卫生建设方面的资金，造成了疾病预防控制等经费的紧张，从而削弱了公共卫生的防疫力量，使公共卫生防疫工作逐步弱化。从2003年至2005年县财政对全县公共卫生经费投入的比例，分别只占预算内财政总支出的0.51%、0.49%、0.54%、，公共卫生投入处于低水平状态，投入公共卫生事业经费额度也徘徊在90—140万元之间，并且总投入占财政总支出的比例偏低。

3、公共卫生从业人员实现了专业化但整体素质仍普遍不高。目前我县专业从事疾病预防控制的人员情况是：县疾控中心约42人，乡镇（街道办）卫生院有36人（其中：临时工8人），这支总数约80人左右的队伍经过“非典”期间的磨练，专业化程度有所提高。但由于种种原因，他们的整体素质不高，专业水平还不能很好地适应疾病预防控制的要求。经调查全县共有防疫人员82人，其中：大学2人，大专学历34人，中专（包括高中）46人；40—50周岁（不包括50周岁）的8人，30—40周岁（不包括40周岁）的68人，30周岁以下（不包括30周岁）的6人；在这些人员中，真正专业对口的只有5人（中专）。由此可见，学历低、年龄偏大、专业水平差已成为我县公共卫生从业人员的普遍现象。

4、群众的公共卫生意识不断提高但政府的宣传教育工作还没有完全到家。“非典”期间，由于政府广泛宣传，人们的公共卫生意识大大地提高了，由此可见宣传工作的重要性。但“非典”过后，由于公共卫生宣传教育明显减少，人们对疾病预防的警惕性也逐渐减弱，认为“非典”远离了我们，禽流感还没有达到人禽共患的程度。殊不知，我国是传染病高发的国家，肝炎患者超过1亿人，“艾滋病就在我们身边”。因此，加强群众对公共卫生的宣传教育十分重要。要充分发挥人民群众的主体作用，积极开展公共卫生的“群防群治”，倡导文明、科学的生活和行为方式，把提高广大群众的健康意识和卫生行为能力作为加强公共卫生体系建设的重要内容。通过各种方式，运用多种手段，围绕公共卫生的重点工作和中心任务，有计划、有组织地开展卫生科普知识宣传、健康咨询等活动，切实提高群众的公共卫生知识水平和健康意识，增强人民群众的自我保健、群体保健能力。要消除陈规陋习，建立科学的生活方式，广泛开展全民公共卫生道德教育，普及公共卫生法律知识，切实提高广大群众遵守公共道德，维护公共环境卫生的自觉性，努力提高生命和生活质量。

三、对公共卫生体系建设的几点建议

现代化不仅是经济现代化，还应包括教育、文化、卫生等各项事业的现代化。因此，我们必须提高认识，转变观念，切实加强公共卫生工作，建立快速有效的公共卫生应急体系，保障广大人民的身体健康，为我县经济和社会事业发展保驾护航。

1、转变政府职能，加大对公共卫生事业的投入。主要包括四个方面：一是要按照党的十六大“统筹协调社会事业和经济全面发展”的精神，把公共卫生事业与科技、教育、文化事业摆到同等重要的位置，纳入社会发展规划，同时，在政府对社会事业的投入中，应保证公共卫生事业费的增长与财政支出的经常性增长保持同步。在卫生事业费的分配中，向公共卫生及疾病预防控制倾斜。二是在卫生系统内部要加快卫生体制改革，把政府卫生工作的职能和重点逐渐转到公共卫生服务上来，把基层卫生服务分解为基本预防保健服务和临床医疗服务两个方面，并且逐步实现政府投入为主的公益性服务。三是要进一步加大政府对公共卫生建设的投入，特别是基层卫生院的建设。要引入竞争机制和开放理念，规范和引导社会力量参与发展卫生事业，努力形成多元化投入、多种所有制医疗机构、多层次医疗服务共同发展的格局。同时，对分别承担公共卫生预防和医疗任务的县疾控中心和县人民医院、乡镇卫生院，转为公益性机构。

2、加强疾病预防，真正建立覆盖城乡且功能完善的防保网络。针对当前我县公共卫生体系建设中存在的问题，要进行查漏补缺，进一步建立健全由多个部门运作协调、上下反应灵敏的高效组织指挥体系，建立政令畅通、分级负责、责任明确、保障有力、延伸到底的工作机制，有效应对突发公共卫生事件。要进一步完善疾病预防控制体系，健全以县疾控中心为主体，农村（社区）卫生服务机构和乡村医疗服务点为基础，覆盖全县的疾病预防控制网络，彻底改变农村疾病预防保健网络“线断网破”的局面。要明确县、乡医院其承担公共卫生方面的职责和义务，使农村的防保工作一竿子插到底。同时要加强对乡村卫生室和人群密集地如学校、工厂医务室的管理，规范医疗服务行为，并把纳入卫生部门正常管理的轨道。对乡村医生、校医、厂医要进行经常的业务和技术辅导，以提高他们公共卫生服务水平；定期向其宣传党的卫生工作方针、政策。

3、加强卫生监督，依法健全公共卫生执法体系。坚持依法行政、依法监督是做好公共卫生工作的有力保障，也是全面加强公共卫生建设、推进卫生现代化的必然途径。要加强以县卫生监督所为主体，以乡镇（街道办）卫生院为基础的卫生监督执法工作，依法加强对公共卫生、健康相关产品和场所的监督、检测和控制，坚决防止疫情的瞒报、缓报和漏报。要积极推进卫生监督执法体制改革，从实际出发，充实执法力量，改善执法条件和技术手段，彻底改变县卫生监督所执法人员不到位而基层监督员无执法资格的状况。要努力探索卫生综合执法的有效途径和方式，逐步建立结构合理、运作协调、程序清晰、行为规范的卫生执法体系。要进一步拓宽卫生执法领域，既要监督市场，也要监督卫生医疗机构和疾病预防控制机构，以及其他从事公共卫生管理的部门。要建立健全我县公共卫生执法监督责任制，全面推进公共卫生依法治理，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。