16 美国公立高校的法人治理结构及其特征

第一篇：16 美国公立高校的法人治理结构及其特征

美国公立高校的法人治理结构及其特征

薄建国1王嘉毅2

（1.西北师范大学 研究生院；2.西北师范大学 教育学院，甘肃 兰州 730070）摘要：公立高校在美国高等教育体系中占据主体地位。经过200多年发展，美国公立高校形成了独特的法人治理结构。该结构外部表现为国家监督，政府间接干预，依靠中介组织的缓冲政校关系，形成政府掌舵，大学划桨，社会参与共同治理的格局。该结构的内部为独特的法人——董事会制度结构与自治模式，其中董事会、行政委员会与学术评议会分权制衡，以保障学术自由和大学自治。

关键词：公立高校；法人；治理结构

经过200多年发展，美国公立高校将西欧的高等教育模式加以扩充、本土化和民主化，形成了学术研究与实务并兼的独特的法人治理结构。

一、美国公立高校外部治理结构及其特征

美国政府对大学的管理是一种间接的控制，即范富格特所谓的国家监督模式[1]。这种管理模式源于政府两次直接干预大学的失败。第一次是创立国立大学基金提议的否决。美国开国之初六任总统都赞成建立国立大学，华盛顿曾捐赠自己的一笔遗产作为创办该大学的基金。但由于各州坚持自由发展的原则，议案最后均遭拒绝[2]。第二次是1819年的“达特茅斯学院判例”，政府想把私立的达特茅斯学院转为公立，但是遭到法官的否决，他强调私立高等教育机构具有独立的“法团”身份，其“特许状”具有契约性质，不得任意更改和免于公有化。国家监督模式中，国家的主要角色是监督大学确保学术水平和素质，保持大学的问责性。联邦政府通过立法、财政资助和信息服务三种手段保障大学的自主性、灵活性、适应性和责任感，为大学提供宽松的学术环境，确保公众利益的实现。这种治理结构既尊重了大学传统的学术自由，也促进了大学为取得资助而进行竞争，以市场竞争的方式巧妙地平衡大学和政府的关系。

大学与政府之间的关系很微妙，大学既不能受政府过多的干预，又不能将命运全部托付给教授，这就像战争意义太重大，不能完全交给将军一样[3]。美国解决这一矛盾的方法是吸引社会各界人士参与大学管理，在政府与大学之间建立教育中介组织。中介组织也称“缓冲组织”（Buffer Organization），它具有“减压阀”功能，它既可以代表学校向政府施压，从而影响政府的政策；又可以担负执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务[4]。它充当了政府与大学之间联系的桥梁，以平衡国家、社会和个人之间的利益。美国教育中介组织主要有三种类型：一是全国性、地区性和专业性认证评价组织。非官方的专业性认证评价越来越重要，因为符合办学条件的最低标准时州政府才授予高校办学许可，同时，通过联邦教育部认可的认证组织的认证，是高等院校获得联邦资助的必要条件；二是从事高等教育问题研究和咨询的组织，其中影响最大的是卡内基教学促进基金会；三是学会、协会等行业自律团体，如美国高等教育协会、大学和学院联合会、大学教授联合会等。教育中介组织能够及时的收集、整理以及形成有价值的评估意见，然后将这些信息和意见反馈给政府和高校，使之积极谋求教育与社会的密切结合点，找出影响教育发展的各种因素，从而最大限度地避免因信息不全而导致的政策失误，避免高等教育发生偏差。

美国政府对大学的间接管理方法与现代治理理念相吻合，它是市场经济中政府、大学、社会等利益相关者相互协作的结果。这种治理的特点是政府与大学通过教育分权，确立权力与职责边界和权利与义务的范围，通过法律的规范与契约的约束体现，如委托代理、合同制等。合同制是学校摆脱政府控制的一种比较好的方式和手段，因而被看作是“为公立学校提供了一种全新的治理模式”[5]。在这个模式中，大学遵循学术自由与自治传统，自主办学；社会广泛参与，民主监督；政府治理而不划桨，“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理”[6]。

二、美国公立高校的内部治理结构

（一）董事会的结构与职能

美国大学董事会类同于财产持有者之权利主体，其依法对学校财产（土地、校舍、设备）做必要的管理与处分，并针对行为对象进行法律授权范围内的监督。公立高校董事会可自行订立组织章程以规范其成员的人数、资格、任期与产生方式。董事会人员由政府委任或议会、学会、校友推选，成员依据其专业背景与兴趣分为若干小组，校长也为小组成员。

董事会是大学的最高决策机构。近年来，包括设定大学的任务与目的、支持与监督校长行为、审查教育与公共服务规划、担任校园争议的上诉机制等都成为董事会承担的责任。

美国董事会协会在1998年提出“组织治理声明”强调，董事会应负起大学的终极责任，董事会具有决定大学组织任务的权威地位，能为大学制定发展计划，也能推翻学术事项的决议。董事会虽然具有最后的决策权，但通常不会对大学进行完全的控制，反而会选择与学校行政当局站在同一阵线，以使双方能够紧密合作[7]。总体而言，美国大学的优越学术成就在相当程度的归功于董事会制度之运作，大学董事会的运作采合议制度能使学校事务的决策极少受到政党或政治力量的影响，董事会扮演着“桥梁”与“缓冲者”的角色，其确保大学能重视社会的需要，并能阻挡外界对于大学自主权的不当干预以保护学术自由[8]。

（二）美国公立高校的校长遴选与职权

1.校长的遴选

美国董事会的首要任务是遴选校长。公立高校在遴选校长时，先行组成“校长遴选委员会”，挑选三至五位适合的候选人后，再送请董事会以决定校长人选。校长遴选委员会的人数约九至十五人，其成员包括董事、教授、校友、行政人员、小区人士与学生等。大学校长应拥有强烈的道德操守与模范行为，亦应具有学术地位、管理技能、领导技能、可测量的经验、实现前景、保持优势、实现多样性与平等性、人员选择的公正性等才能[9]。

2.校长的职权

美国大学校长是董事会决策的执行者。校长在行政体制上实施董事会所决议的政策并对其负责，以呈报年度预算、调整相关规定、确定发展方向、建议适当的行政人员。美国大学由董事会与校长共治形式被视为其高等教育拥有丰硕成果的原因之一。

美国大学校长对外为学校的代表，对董事会则为全体教授的代表，其总揽一切教务、财务与事务。大学校长具有教授的身分，其职位同时涵盖行政人员、政治家与企业家三种角色

[10]：作为行政者的角色，校长必须实现董事会的政策、监督属下、分配资源与建立绩效责任系统；作为政治家的角色，校长必须对校内外各关系人士的需求做出响应，学校内部人士包括学生、教师与行政人员，外部者则包括校友、家长、地方、州和联邦政府、商业与服务部门、基金会、高等教育团体、新闻媒体与社会大众等；作为企业家的角色，必须在州议会或国会争取补助款，并获取学校需要的资源。

（三）美国公立高校的人事制度

依据联邦法律的规定，教师的任命不得受人种、肤色、宗教、性别、原国籍、性向、血统、年龄、婚姻状况、身心残疾或服务状况的影响，在该原则下大学与教师的权力与义务通过合约体现，人事制度通过大学内部细则来规范。以伊利诺伊州立大学为例（ISU），教师的任用条件与期限由所签订的契约来规定。董事会角色为雇主，教师为其员工，教师任用、晋升与终身教职事项由董事会委托校长负责。密执安州立大学（MSU）教员的任命、薪资、终身职、职缺等事务依据校长对董事会提出的建议来执行，董事会则保证以客观、无歧视与提供相等机会来反映遵守联邦宪法与密执安州人事任用法律。纽约州立大学（SUNY）的内部细则包括委员会的责任归属、召开与主持教职员会议与选举的程序，对组织成果的规定等，该校在职位有空缺时会举办甄选会议，会议结束后则由大学最高行政人员或推荐校长进行聘

雇与续聘，其人事任用的流程均须符合董事会的规章，以及与大学的管理制度相符。

（四）美国公立高校的财务管理机制

美国的公立高校在财政上很大程度依赖于州政府的补助。州政府对公立高校的经费资助也随经济发展状况而有所变化：在上世纪六七十年代，由于经济发展的优势与出生率不断增加的需求，州政府对于高等教育的援助款项持续增加；在八九十年代，由于政府税收与公共支出款项之间的不平衡状态不断加剧，州政府的补助则呈现大幅度的缩减；九十年代末期的经济繁荣不但刺激州政府与联邦政府增加对高等教育的开支，私人捐赠款项也持续增加。在二十一世纪初，由于国家经济与全球经济的再次衰退，州政府的资金援助与投资收入又呈现衰落的形势[11]。公立高校从传统资源中获得极有限的资金难以保持教育质量，面临这一困境时，部分公立高校已通过增加学费或发起私人捐助的形式来填补日趋下降的政府补助款项。然而，竞争性的市场虽然允许公立高校提高学费，但公众对联邦、州政府与董事会持续施加压力，大学已无法继续通过增加学费的方式来平衡收支。在高等教育资源基础越来越有限的状况下，许多公立高校选择了一条中间路线，以“责任中心管理”机制取代递增资金核算机制实现资源管理的去集权化。该机制允许各单位保留自身所生产的资源，并对其花费所产生的后果负责，然后对所有开支征税，以形成集中资源来资助核心机构与无法产生足够运作资源的学术单位[12]。

三、美国公立高校内部治理结构的特征

1．独特的法人——董事会制度结构与自治模式

美国公立高校法人的内部治理结构具有鲜明的本土化特征。中世纪大学的自治是学者行会自治，十六世纪英国的牛津和剑桥大学形成了以行会为基础的现代法人自治制度，美国则移植了英国的学术法人制度，同时采用加尔文教派外行管理教会和大学的理念和英国的信托制度，从而形成了美国大学和学院独特的“法人——董事会制度结构”的模式[13]。与前两种自治模式相比，美国大学自治模式的突出特点是由校外非教育行业人士管理大学，它架起了大学与外部的桥梁，对于处理大学与政府、教派、社会之间的关系一直发挥着稳定的作用。

美国公立高校董事会被称之为“局外（lay）董事会”，这种“外行领导内行”使董事会能以公共利益与消费者的观点对公立高校的办学绩效进行监督，并促使大学对社会需求做出响应。这种治理结构既与根植于美国高等教育的传统有关，也较好地反映出各行各业在高等教育领域的不同利益，而且有利于大学拓宽资金筹措渠道，更有力地吸纳社会有利资源。

2.内部权力的平衡与制约

美国公立高校内部的权力机构是董事会、行政委员会与学术评议会。董事会的任务是修订大学规章、组织变更与策划发展方向，行政委员会的任务是处理大学的重要行政事务，学术评议会则负责审议学术事务与提供学校发展的建议。

行政委员会。行政委员会是行政人员治理大学的权力组织，其建议是校长主要的决策的来源和依据。美国公立高校行政委员会的成员包括校长、副校长、财务长、各学院院长、董事会代表、校友会代表、学生代表等人员，主要职能是聘任学校主管、处理学校财务、签订协议或契约以及授权处理大学规程的重要行政事务。

学术评议会。学术评议会又称教授会，是董事会下设的学术管理机构，它负责的学术事务主要包括制定全校的学术政策，学科建设和发展课程设置、教学、学位事项，对外学术交流活动，也负责教师聘用、考核和晋升等事务。学院评议会的事务更多，权力更大，几乎包揽了学院的全部事务。越往基层，学术事务越集中，评议会的权限就越大。学术评议会体现了“教授治校”的理念，实现了学术共同体对学术事务的控制权，是保障专家治校、学术自由的重要机制。1915年，在杜威等人的领导下成立“美国大学教授联合会”并发布了著名的《1915宣言》，宣布了学术自由的主要原则：教授作为教师和学者有权自由发表言论；除非不称职或有道德缺陷，教师的职位必须得到保证；教授受处分前有申诉的权利[14]。近年

来虽然终身教职在市场化改革中受到冲击，但它仍然是学术自由的重要保障机制。

美国公立高校治理结构内部，董事会、行政委员会与学术评议会三者权力互相制约。董事会基于外行性质只负责宏观规划与管理，协调行政与学术关系。它是落实国家监督，政府间接管理和实现大学自治的重要保障机制。大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人，如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业干预的自由。在学校内部具体事务方面，是以校长为首的行政权力系统和以评议会为代表的学术权力系统。学术事务和行政事务分立，但是有时也交织一起，这时校长成为协调、沟通学术系统和行政系统的关键角色。它们之间相互渗透，形成了“管理共享”的良好机制[15]。

美国的公立高校的法人的身分使它成为市场经济中自主办学的主体，其公法人的法律地位又使政府能够通过政策与法律机制实现对其公共性目标的管理。美国公立高校法人部治理结构的职能就是对内外部权力的监督与制衡。外部监督与制衡是联邦政府与州政府以提供经费预算的方式来对公立高校进行规范，内部监督与制衡是行政委员会与学术评议会对董事会的制衡，通过对权力的监督与制衡，实现大学自治、专家治校和学术自由。美国公立高校法人治理结构的优越性是它们成为世界一流大学的内在因素，也是它们成为国际上公立高校改革样板的原因。美国公立高校法人治理结构对我国高校的管理体制和法人制度建设无疑具有重要的启发意义。

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第二篇：法人治理结构

1、法人治理结构是又译为公司治理（Corporate Governance)是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者（如员工、客户、存款人和社会公众等）之间的关系。

2、法人治理结构，按照公司法的规定由四个部分组成：

1．股东会或者股东大会，由公司股东组成，所体现的是所有者对公司的最终所有权；

2．董事会，由公司股东大会选举产生，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，维护出资人的权益；

3．监事会，是公司的监督机构，对公司的财务和董事。经营者的行为发挥监督作用；

4．经理，由董事会聘任，是经营者、执行者。公司法人治理结构的四个组成部分，都是依法设置的，它们的产生和组成，行使的职权，行事的规则等，在公司法中作了具体规定，所以说，公司法人治理结构是以法制为基础，按照公司本质属性的要求形成的。

三、作用

公司治理结构要解决涉及公司成败的两个基本问题。一是如何保证投资者（股东）的投资回报，即协调股东与企业的利益关系。在所有权与经营权分离的情况下，由于股权分散，股东有可能失去控制权，企业被内部人（即管理者）所控制。这时控制了企业的内部人有可能做出违背股东利益的决策，侵犯了股东的利益。这种情况引起投资者不愿投资或股东“用脚表决”的后果，会有损于企业的长期发展。公司治理结构正是要从制度上保证所有者（股东）的控制与利益。二是企业内各利益集团的关系协调。这包括对经理层与其他员工的激励，以及对高层管理者的制约。这个问题的解决有助于处理企业各集团的利益关系，又可以避免因高管决策失误给企业造成的不利影响。

新医改后医院管理面临的挑战

新医改到底会给我们医院管理层面带来什么样的变化呢？可以肯定地说，变化是巨大的，甚至是革命性的（和现行的管理模式比较），在此之前的很多医院管理思想和方法将会发生变化。在医院环境如此迅速变化中，计划管理的模式必然会被打破，医疗卫生行业和其他的行业一样，将会产生无法预计的结果。所以，完全相同的克隆型的医院管理模式不再存在，我们需要一种新的医院管理思想和方法，给医院注入新的血液。医院的战略不再是非常详尽、自上而下的旧模式，我们需要用一种弹性的方法来为医院设立一个明确的方向，然后不断调整细节来适应特定事件、威胁和机会。我们把六系统中的管理（Management）放在模型的中央，其中就包括战略方向。在目前几乎所有的涉及到医院管理（质量管理）的模型中，战略是其不可或缺的首要因素。医院的战略其实也是一种管理的过程，在复杂的环境中，我们要不断创新和变化，以适应医院组织的发展。

在医院管理的实践中，我们发现医院管理存在的很多问题并不会按照我们的计划而改变，医院制定的计划或方案，在执行过程中就发生了变化。某些医院管理中的关键因素，对医院的业绩的增长往往有决定性的作用。被称为思维革命的复杂性理论告诉我们，“管理者可以做的最重要的事情是改变我们的思考方式、放弃机械论和宿命论、学会欣赏并应付联系、物力论（dynamism）和不可预测性。”“在线性系统中，„负‟或„衰减型‟反馈主要用于使系统回归均衡。”，有这样的思维的管理者，计划实现某种均衡状态，当计划偏离时，才会采取行动，而不是不但地寻找改进的机会。“在非线性系统中，存在着„正放大型‟反馈。”，具有这样的思维的管理者，会认为世界在本质上是不稳定的，非常小的行动常常被放大，造成很大的后果。管理者会不断追求变化，寻找正的放大行动，它能够带来超乎寻常的，而年仅仅只是普通的结果。我们在复杂的医院系统中甄别出设施（Facilities）、科技（Technology）、人才（People）、产品（Products）、文化（Culture）和管理（Management）六个系统，它们

同样是在不断的变化着之中，每个系统中的动态变化中，存在着许多关键因素，只是它们在不断的变化。所以，我们在进行医院管理的时候，就要用系统思想和复杂性理论的新思维，寻找正的放大的变量，进行特别的管理，带来医院意想不到结果。

一位医院管理者在一家地级市的小医院引进了“准分子激光手术”，在但地媒人他体上投入相对比较多的广告，还开展了其他促销活动，医院的患者非常多，经济效益非常好。后来，他经营了另外一个医院，抱着“只要投入广告就会效益好”的观念，仍然采用大规模投入广告的做法，结果却没有如愿以尝。如不知，经营环境和状态已经发生了变化，在比较均衡的状态中，结果往往非常明确。但是，在混沌状态下，你的行动既会有期望中的结果，也会有未曾期望的结果（有正面的也有负面的），因为变化或者要素之间复杂的相互作用会放大最终的结果。那位医院管理者对作者说，医院每年的利润都变成了广告费用，医院进入到了自我强化的恶性循环之中。在之前的“准分子激光手术”的广告投入中，进入了自我强化的良性循环中，所以，医院得到了长足的发展。世界的经营环境越来越复杂，世界金融危机毫无症兆地出现了。在混沌状态下，能够轻易地导致自我强化的良性循环或恶性循环。所以，在竞争中，作为医院的管理者，就要发现和掌握微下的和临时的优势，如果把它让给了竞争对手，就会产生竞争对手的自我强化的良性循环，自己的自我强化的恶性循环。医院内部的细节管理也非常重要，一些非常不起眼的小优势，常常能够被迅速扩大会自己的自我强化的良性循环。所以说，我们就不能忽视六系统中的任何一个微小的优势。

在医院管理中，有关键因素。在医院管理思想中，也有核心的管理思想，“学习力就是竞争力”是我们认为的核心的管理思想之一。在医院管理的六系统中，我们采用的是过程管理的思想和方法。所以，组织中的系统或者系统中的元素，比如要通过学习达到适应环境和组织的变化。

新医改&法人治理结构的关系

医改方案细节曝光 公立医院探索法人治理结构

公立医院改革被认为是医药卫生体制改革的核心内容之一，也是解决百姓反映强烈的看病就医难问题的关键所在。陈竺说，今后3年，公立医院改革试点主要是选择在若干城市进行，探索建立规范的公立医院管理体制和运行机制，形成公立医院的改革总体思路和主要措施。

据悉，试点的内容将主要集中在如下方面：界定公立医院所有者和管理者的责权，探索建立以医院管理委员会为核心的公立医院法人治理结构，建立院长任职资格、激励约束和问责奖惩等机制；改革公立医院的补偿机制，政府负责其基本建设和大型医用设备购置、重点学科发展、住院医师培训等，对其公共卫生服务给与转型补助，在此基础上，取消药品加成政策。医院由此减少的收入或形成的亏损，通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入解决。药事服务费纳入基本医疗保障报销范围。此外，适当提高技术劳务型服务价格，降低药品、医用耗材、部分大型诊疗设备偏高的收费标准。

卫生行政部门设立医院监管机构，建立以公益性为核心的公立医院绩效评估管理体系和医疗质量安全评价管理体系，严格控制公立医院建设标准和规模，严格控制特需医疗服务比例。部分公立医院可有计划、按步骤地进行优化

重组，包括迁建、转型、改制、整合。

会上，陈竺还表示，基本药物制度也在全面设计完善中，届时，组建国家基本药物委员会，制定并颁布国家基本药物目录（2009年版），并明确不同规模、不同级别卫生机构的基本药物配备率和使用率。业界关心的招投标办法和定价机制也在研究制定中。

第三篇：美国公立高校经费来源结构变化分析

美国公立高校经费来源结构变化分析

摘 要：20世纪80年代以来，美国公立高校经费来源结构发生了较大变化，因而对学校的性质、学校的管理产生了一定的影响，也引发了社会公众对公立高等教育质量的质疑，并认为公立高校似乎出现民营化倾向。本文就此进行初步的分析。

关键词：公立高校；经费结构

一、美国公立高校经费来源结构变化的原因

1.现实压力

公共经费不足迫使公立高校走民营化之路。在美国，由供应学派主导下的减税政策已导致州和联邦财政收入占国民收入的比重在不断下降，而公共部门对财政资金的需求却在日益增加。面对巨大的财政压力，政府只能把有限的资金投向需要优先考虑的医疗补助、监狱管理、初等和中等教育等方面。由于高等教育在政府预算方案中并不具优先性，财政对其的支持力度在下降，加之通货膨胀和学生规模的扩大，公立高校的正常运作变得越来越困难，其中有些学校不得不采用私立高校的方式筹措经费。

2.意识形态舆论压力

上世纪80年代以来，理论界提出了高等教育成本分担理论，为州政府减少对公立高校的拨款提供了理论依据。其中，卡尔森(Carlson)的话颇具代表性：“学费可合理地提高到生均培养成本的25%-35%,当然,在这样高的学费条件下,政府、高校和社会必须为60%的学生

[2] 提供货款计划,为20%的学生提供奖学金。”

3.商业推动力

教育资源的市场竞争推动公立高校的民营化。在高度市场化的美国，无论公立还是私立，同等实力的大学在师资和生源上的竞争一直不断。对学校而言，必须满足随市场变化而变化的教师工资、劳动量和其他资源方面的需求，必须能有效地招收最好的本科生和研究生。教师在计算机服务、图书馆资源、试验设备、辅助人员和相关的开支如旅游等方面的需求，都

[3]很大程度上受到市场因素的驱使。

由于大部分美国联邦经费和部分州政府经费是直接资助学生的，所以，学生的学杂费扣除按公式计算的家庭贡献后，基本上都能够从各项无偿的助学金或贴息的贷学金项目中得到资助。联邦财政资助政策对学费不作限制，因此学费越高，通过学生从政府那里间接获得的资金就越多。受州法律限制，州立大学不能随意提高学费，因此从联邦直接性学生资助项目中获得更多财政资金也受到限制。而私立高校既可不断提高学费，又可从联邦财政获取更多的资金，还可以采取精确的差异定价体系，提供高额的奖学金吸引优质学生，确保在优质生源和提高学费间取得平衡。私立高校还能利用资金优势，从公立高校挖走优秀教师和研究人员。而这些人又能帮助私立高校在科研市场上争夺资源。

可见，公立高校需要的资源是由市场价格决定的，市场竞争引发的资源价格上涨必然推动成本上升，除非付出降低教育质量的代价，公立高校对资金的需求必然持续上涨。因此公立高校突破学费限制走向民营化是应对严峻的高等教育资源竞争的必然选择。

4.经济推动力

高等教育需求的刚性增长给公立高校民营化提供了空间。虽然公私立高校的学费均持续上涨，但是美国民众对高等教育消费的需求并未下降。这一方面由于美国高等教育的私人收益显著，另一方面是随着美国进入知识经济时代以及第二次现代化的深化，产业界对于工作人员的学历要求在不断提高。美国人口普查的数据显示，1975年学士学位获得者的收入比

高中毕业生平均高出57%，到2005年这一比例又上升到86%。美国政府问责办公室（GAO）于2007年11月发布的报告预测，一个大学毕业生整个职业生涯的收入将比高中毕业生多出100万美元，而知识经济中增长最多的工作岗位中，其中90%需要接受过中学后教育的劳动

[5]者。

薪资差距的扩大激发了美国民众的热情，成为他们接受高等教育的内在动力，知识经济对工作岗位要求的提高又成为他们接受高等教育的外在压力，因此美国民众对于高等教育的需求居高不下。根据美国国家教育统计中心（NCES）2002年所作的调查，十年级学生中80%期望至少获得学士学位，其中的一半又期望获得研究生学位或专业学位；剩下的学生中，大部分期望接受某种中学后教育包括职业技术教育，只有8%的学生完全放弃中学后教育。调

[6]查发现，超过60%的高中毕业生在高中毕业后立即注册进入高等教育机构。因此，美国高

等教育的注册人数稳定增加，2006-2007学年与1995-1996学年相比，美国各类高等教育机构的注册人数大约增加了220万人，增幅为19%，这期间全日制学生所占比例从58％增加到62％。

5.平民主义的影响

平民主义的核心主张是：公众对公共服务应拥有更大的选择权；他们应有权界定并处理共同的需求，而不是对官僚机构过分依赖。

在美国，家庭平均的年收入在5万美元左右，在学费持续上涨的过程中，年收入在4-10万美元的中产阶级受到的冲击最大，因为其家庭收入达不到享受联邦学生资助的要求。如果孩子学习特别优异，可以通过高额奖学金就读一流私立大学，否则只能选择进入较好的州立高校。针对这一问题，美国立法机构已经相继出台多部法律和相关政策减轻中产阶级子女的学费负担。如1978年的《中等收入学生资助法》、1992年《高等教育法》的（修订），都放松了对中等收入家庭学生的贷款和资助条件，1997年克林顿签署的《减税法》中“希望奖学金”和“终身学习税收扣除”也是针对中等以上收入家庭的税收减免。一方面政府减税，并减少对高校的无偿拨款，一方面高校提高学费，实质上是将原来由政府分配到公立高校的部分资金交还给学生家长，由学生和家长将资金投向他们选择的高校，民众对公共服务的选择权增加，正符合“赋权于民”的平民主义思想的主张。

[4]

二、美国公立高校经费来源结构变化的现状

在美国，随着民营化的发展，公立研究型高校的收入主要来源于学费、联邦资助与合同收入、私人捐赠和附属机构等，而不是州政府的直接拨款，而且经费来源结构越来越接近私立高校。

1.公立高校学费

由于州财政经费的紧缩，美国各州的公立高校都将提高学费作为经费保障的有效手段，其中研究型大学学费涨幅最大。从1995－1996学年至2006－2007学年，在研究型大学中，本州学生学费从平均3952美元上涨到6197美元，涨幅57％；在一般高校中，本州学生学费从平均3218美元上涨到4730美元，涨幅47％；在社区学院中，本州学生学费从2960美元上涨到4125美元，涨幅20％。州外学生的学费一般三倍于本州学生，也同步上涨。同期私立高校的学费虽然也呈上涨趋势，但涨幅小于公立高校，同类型私立高校的涨幅分别为

[7]38％、37％和14％。公立研究型大学中的一些名校如科内尔大学、伊利诺斯大学、宾夕法

尼亚州立大学、普度大学、威斯康星大学、德州奥斯汀大学、德州农工大学等上涨幅度更是超过100％。

2.州拨款比例逐年下降

在2004-2005学年公立研究性高校经费来源中，净学费收入近25%，州政府的拨款收入占31%，政府合同收入占26%，其它收入包括联邦拨款、私人捐赠、投资收入等占17%。其中，属于精英部分的研究型公立大学由于研究合同收入多、捐赠基金数额巨大、每年的投资收益很可观、有的还有来自附属医院的巨大收入，所以州政府拨款占的比例显然较小。美国公立大学每年的收入中能够用于（不包括固定资产投资活动）支出的有以下项目：医疗系统的收入、教育性服务与销售、非政府赞助项目、各级政府合同收入、净学费、学生住宿和其它辅助性收入、州教育拨款、私人馈赠、投资收益。其中州教育拨款、私人馈赠、投资收益被视为非营运性收入，其它项目被视为营运性收入。每年的营运支出先从前八项收入中支付，不足部分再由投资收益贡献。

以2007年综合排名全美第25名，公立大学排名第三的密歇根大学安阿伯分校为例，1990－1991学年州拨款为2.38亿美元，占总收入的比例为13.51%；1995-1996学年州拨款为2.97亿美元，占总收入的12.71％；2000－2001年州拨款为3.68亿美元，占总收入的11％。十年间由于经济复苏，州财政比较宽松，对大学的拨款额有了大幅增加，但是由于同期学费涨幅更高，因此州拨款所占比重呈缓慢下降态势。到了本世纪初，由于美国经济疲软，州财政对于高等教育的拨款不升反降，如2004－2005学年，州拨款减少到3.28亿美元，考虑到通货膨胀因素和学生数量的小幅上涨，州拨款的实际降幅更大，该学年州拨款占学校总收入的比例更是降为6.61％。收入来源结构中比重变化比较大的还有投资收益和医疗系统收入两项：由于近年来资本市场行情看好，学校投资基金收益颇丰，投资收益在总收入中的比重大幅上涨，从2003年的2.34亿美元、2005年的8.76亿美元上涨到2007年的15.73亿美元，占总收入的比重分别为6％、17.1％和25.9％，医疗系统的收入虽然一直保持上涨，但占总收入的比例还是从2003年的39.4％降到2005年的35.9％和2007年的32.6％。

以上营运收入中医疗系统的收入主要来源于商业性活动，其中的大部分又用于医疗系统的费用支出，其收支皆相对独立于学校的日常教育运作（教学、科研管理）经费体系，因此需要扣除医疗系统的收入和支出来考察学校日常教育运作的收入来源构成。在这种计算口径的收入来源中，2005年州政府拨款占16％，投资收入占8％，私人赠款占4％；净学费占26％，来自各级政府的合同收入占29％，非政府赞助项目占5％，学生住宿及其它辅助收入占7％，服务销售收入占5％。2007年州政府拨款占总来源比例降为13％，而学生净学费收

①入升为29％，各级政府的合同收入占28％，投资收益的贡献与私人赠款所占比例不变。

公立高校经费来源结构的这种变化趋势短期内很难扭转。由于住房市场的萎缩，次贷危机引发的金融风险以及一路飘升的能源价格，高等教育拨款面临再次紧缩。密歇根大学的财

[8]务部门预计2008年州内和州外学生的学费均将提高7.4％。

三、美国公立高校经费来源变化的影响

所谓公立高校民营化并不是学校的所有权发生改变,而是指学校的办学经费中私人资金

[1]的投入不断扩大,公共资金（指联邦和州财政拨款）的投入相对减少，学费却不断上涨。

同时要求大学通过商业安排、销售服务等方式开拓财源，更多地承担办学成本，以取代政府的财政资助。这种民营化对于教育机构性质、资金筹集、管理及组织精神已产生重要影响。

[11]美国公立高校经费来源结构变化，涉及到效率、入学机会和扩大自主权。下面分别探讨这

三方面的影响。

1.效率

高等教育的效率主要投入与产出之间的关系，其中产出可以注册人数来衡量。

2006-2007学年与1995-1996学年相比，美国各类高等教育机构的注册人数大约增加了220万，达到1400多万，其中83％就读于公立高校，只有17％就读于私立高校。私立高校的增长率为15％，公立高校的增长率为19％。从各类型学校注册人数看，社区学院增长最快为24％，其次为研究性高校增长达到21％，其它四年制高校只增长11％，专业院校反而下降了11％。两年制社区学院是主要的高等教育机构，2006－2007学年有46％的学生在两年制社区学院注册。

可见，虽然公立高校学费逐年增加，且增长幅度大于私立高校，但是并没有对美国高等教育的规模造成显著的负面影响，并未削减美国公众接受高等教育的需求。公立高校依然是美国高等教育普及化的主要力量。

2.入学机会

从总量看，在近十年中，少数族裔学生的入学增长幅度高于白人学生。2006－2007学年与2000－2001学年相比，西班牙裔学生增长幅度最大，达到25％，黑人和亚州及太平洋岛国学生增长幅度相当，大约为15％，白人学生增长率只有3％。

虽然从总量来看，不同族裔学生入学机会趋于平等，但是不同族裔学生就读学校层次出现差异扩大的趋势。2006－2007学年与1995－1996学年对比，西班牙裔学生在两年制社区学院注册的人数增加了4个百分点，在公立和私立非研究型四年制高校的注册人数各减少了2个百分点；黑人在两年制社区学院注册人数增加了3个百分点，在公立非研究型四年制高校的注册人数减少了3个百分点。2006－2007学年，60％的西班牙裔学生、50％的黑人、亚裔太平洋岛国、阿拉斯加土著在两年制社区学院注册，与此相对应的，只有43％的非西班牙裔白人在社区学院注册。

学生选择不同层次高校受到很多因素的影响，其中经济因素是不可忽略的。在美国，研究型高校非常重视学生种族结构的均衡，将多样性作为学校招生和资助政策的重要目标，在学费快速增长的同时为吸引优秀的少数族裔学生提供巨额的奖学金，因此在这类学校各种族学生所占的比例大体稳定。除了资质优异的少数族裔学生之外，大多数的少数族裔学生在选择接受高等教育时不得不考虑经济负担能力，由于近十年间社区学院的学费增长最缓慢，且社区学院学生一般走读不需要承担同样逐年上涨的住宿费用，因此经济能力较差的少数族裔更加趋向于选择就读社区学院。而学费涨幅居中的普通四年制高校的少数族裔学生显著减少。

3.扩大自主权

美国传统的公立大学主要依靠州政府拨款运作，因此尽管有大学自治的传统，但是州政府往往以出资人的身份对公立大学提出一些限制性的要求，公立大学获得的自治权很有限。如大部分州都立法对高校学费的上限标准进行控制，公立大学要提高学费标准必须先获得州政府的许可，否则不得随意提高学费标准。由于州财政收入来自州居民的税费，州立大学在招生工作上也受到州政府的制约，如大多数州都规定了州立大学录取本州学生的最低比例，一般都要求在80％以上，而本州居民的学费远远低于州外学生的学费，因此州立大学谋求更高学费收入的空间非常有限。大学在州拨款的使用上也常常根据不同的拨款方式受到不同程度的限制和要求。

既然州政府对于公立高校的管理是基于其出资人的身份，那么在州财政拨款无法维持日益增加的高等教育资金需求的情况下，高校自然会寻求突破州立法的限制，提高学费来弥补资金缺口；同时，既然高校将更多地在市场上竞争资源，而不是靠州政府的拨款，那么他们要求对这些资源的管理权和控制权也就是情理之中。因此，美国高水平的州立大学率先发起了一场要求“企业地位”的运动，要求以市场主体的身份参与高等教育市场竞争和资源配置，学校不仅要求学费自主定价和确定招生人数及专业设置的权利，还谋求行政、财务和教学等管理权力。2004年6月，科罗拉多大学校长伊丽莎白·霍夫曼宣布，经过多年的游说，他

们终于赢得了“企业地位”，校方在提高学费标准等管理方面获得了更多的自主权。同年7月，北达科他州给予其11所州立大学更多的灵活性及自主权，在学费标准和日常学校管理等方面放松了管制，校方可以自行决定及设立更大的目标范围。同年10月，俄亥俄州的迈阿密大学被批准为该州第一个可以提高收费标准的公立大学。同时，在2004年提出要求获得“企业地位”的大学还有位于弗吉尼亚州的三所旗舰公立大学，即弗吉尼亚大学、威廉与玛利学院、弗吉尼亚理工学院，它们联合向弗吉尼亚州议会申请“特许权”，要求自定学费标准、自我运营，成为“特许大学”，从州立法中解脱出来。

公立高校还试图突破为本州居民服务的传统职责范围。传统的州立高校的主要经费来源由本州纳税人提供，因此以提供本州居民接受高等教育为本职，各州一般要求州立高校招收本州学生占80%以上，另一方面实行歧视性的收费政策，公立高校对本州学生的收费远远低于对州外学生的收费，往往只有州外学生收费的一半到三分之一。这样州立高校招生时的选择性比较差，就使得研究型的州立高校在与同类型的私立高校进行生源质量的竞争时处于劣势，因此公立大学非常希望能降低本州学生所占比例，多招收州外学生或国际学生，但是相差近三倍的学费标准影响了公立大学对州外学生的吸引力。为了吸引更多的州外学生就读，以获得更多的学费总收入和招生上更大的选择性，各州的公立高校采取了各种优惠措施降低州外学生的实际费用。如2007年开始，阿肯色州、肯塔基州和密苏里州的公立大学规定，如果州外学生SAT或ACT成绩达到一定要求，需要缴纳的学费就比较低。田纳西大学对来自阿拉巴马州和乔治亚州的大部分学生只收取高于本州学生25％的学费。有些州之间还达成了某种协议，如有15个州的多所学院参加了西部本科生交换计划。以加州州立大学东湾校区为例，2008－2009学年本州学生学费为3345美元，州外学生学费为11481美元，参加交换计划的州的学生只需要4731美元。虽然这一做法遭到各种批评，但纽约时报的相关报道

[9]则认为，这一策略有利于提高学校的学术水平。

目前有关各州公立高校体制和机制问题正引起美国一些学者的思考和探讨。一种观点认为，大学的财产所有权属于州，但管理与责任则归属独立的董事会，另一种观点认为，通过建立特许学院或特许大学的方式，让这种独立的大学承诺具体的行动目标而获得州政府的资助。还有学者认为，民营化发展的最终点是建立学费券体系，使公共资金主要流向学生，学

[10]生可以自由地从公立的私立的甚至营利性的大学的竞争市场中获得教育服务。通过学生的选择决定使公共资金的配置，利用竞争机制提高公共资金的使用效率。

通过以上分析，我们可以得到以下结论：在美国小政府大社会的背景下，民营化是公立高校必经的道路，也是不得不面对的现实选择；民营化必然导致公立高校资源配置结构的调整，公立高校将出现企业式大学的特征；如果民营化的公立高校采取正确的策略和方式调整资金结构，并不会导致质量的下降；民营化有可能正是提高公共资金利用效率的有效途径之一。

注释

①投资收益的数额与其占学校总收入的比例增长迅猛，但是日常运作需要用到投资收益的部分增加不多，2005年为1.98亿美元，2007年为2.12亿美元。一方面投资收益很大程度上表现为资产增值，另一方面说明学校有大量的财政结余。

参考文献

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[M]北京：北京师范大学出版社，2005.345.

第四篇：法人治理结构

法人治理结构

关于法人治理结构的话题在我国是使用频次较高的语汇，事实上它也是我国经济体制改革的关键课题之一。

首先，什么是法人治理结构？从字面上分析，法人是行为的主体，治理是行为的本身，治理的客体究竟应当是什么？是资源还是财产？以往的许多著述都提到法人财产权，我认为这一提法相对于当时极度含混的产权关系应当是一个很大的进步，但毕竟有其局限性。所以我认为，法人治理结构的表述应当是以法人财产权为核心的企业综合治理模式。其治理的客体应当广义为资源而不仅为财产。

按四中全会文件的表述，股东会、董事会、监事会以及经理层各司其职，协调运转，有效制衡，才能成其为真正意义上的法人治理结构。司职、协调、制衡说起来比较复杂。

首先，关于股东大会。法律、法规明文表述股东大会是公司的权力机构，而且中国证监会再三完善关于召开股东大会的规范意见。因此，大家应都很明确股东大会的重要性，并且都能够按照规范筹备和召开股东大会，至少都有这方面的强烈意愿。

股东大会作为权力机构，其问题的实质是股东的知情权和获知权。股东大会只不过是一个规定的形式或场合，并且有其局限性和时间性。而股东的知情和获知则是持续的和无约束的。

我认为，在我国多元化投资体制还没有真正形成的情况下，形式上的权力作用的发挥，倒不如切切实实保护投资者的利益来得更加实际些。我们既重视按照法律法规的要求严肃认真地开好股东大会，又不满足这一短暂的接触与交流。平时与他们一起进行一些投资心里分析，以加深彼此间的了解与沟通。我们常常把与投资者间的沟通和交流看作是股东大会行使权力的延伸，使股东大会的功能扩大化，其目的就是尽量把一个较为透明的投资目标交给股东，也可以使公司在完善法人治理结构的进程中走出扎实的一步。

虽然现行法律法规中并没有明确表明董事会是公司的决策机构，但《公司法》以及所有的公司章程中所规定的董事会的职权足以说明其实质上的决策功能。我可以偏激地说，一些公司的董事会并没有真正地发挥其决策作用。其主要原因一是长期以来计划经济的惯性和政府功能的过于强化；二是真正意义上的多元化投资体制尚未形成；三是董事会成员的结构及其薪酬来源尚欠合理。这些原因难免给公司决策的准确性和效率带来影响。有的公司的大股东仍习惯于以领导或上级的面孔出现，下达任务，动辄干预经营，总走不出权力和习惯的怪圈；有的公司董事会成员大多数是高管人员，决策执行混为一谈，分不清此属彼属，看不出主动被动。根据我国目前产权结构的实际情况，这个问题的解决绝非指日可待。

董事会决策功能的发挥我认为还有十分重要的一点，这就是决策的责任心。投资者把资本投向公司，绝不是为了仅仅获得一个透明度，而是为了资本利得。从这一点出发，我觉得董事会似乎又象一个投资基金。公司对投资者的回报是对董事会经营理念和决策水平的检验，实际上也就是董事会对投资者的回报。目前，在我国对决策的准确性尚无严格而具体的法理约束的情况下，投资者对公司的唯一希冀就是董事会对投资者的责任心。单从这一点出发，健全法人治理结构以及强化董事会的决策作用还有很长的路要走。

由于我国目前多元化的投资体制尚未形成，加之监事会成员结构的不尽合理，许

多公司监事会的作用并没有真正发挥，有的甚至形同虚设。这一现象随着规制的完善和投资者理念的日渐成熟而有所改变，但距离真正意义上的监督仍尚需时日。按照法律法规的表述，监事会的主要功能一是检查公司财务，二是约束董事及高管人员的个人行为。关于检查财务，目前监事会的一般做法是对公司的定期报告作些评论。而这些评论大多因定期报告须经审计而不痛不痒。至于公司日常财务运行质量，监事会是无法顾及的。关于董事及高管人员的个人行为，因为体制上的不透明，使监事会的监督功能程式化和表面化。以上这些都需要以“配套改革”的方式逐步实现。

公司在强化监事会的监督职能方面主要从以下两点入手，一是注重监事会成员的素质构成，不把监事会看成一种摆设；二是注重监事会与董事及高管人员间的日常沟通，尽量做到事前规范，监管中引入全面质量管理的做法，把一切“质量事故”消灭在萌芽状态，保证“三会一层”的信息畅通和协调运转。

经理层是公司经营运行的核心，担负着许多纷繁复杂的执行和协调任务，对投资者一点一滴的回报都直接出自于他们的辛勤劳作。我认为在完善法人治理结构进程中，要尽快地实现由党委领导下的经理厂长负责制向公司制治理结构的转变，改变以往那种决策执行混为一谈的局面，让经理层一门心思地抓好经营运行，创造更好的业绩。考量经营者的业绩，期权激励是一种比较理想的方法。其优点在于变以往的对上级负责为对股东负责，变以往的“组织”考核为市场考核。这样做不仅能够进一步弱化政府对企业的干预，而且能够尽可能地体现经营者要素参与分配的市场价值。

第五篇：事业单位法人治理结构浅析

事业单位法人治理结构浅析

事业单位是我国特有的现象，对事业单位的改革起步于20世纪80年代中期，事业单位改革的成效并不明显，从体制上讲，事业单位法人治理结构的构建是其它改革的基石，通过分析事业单位治理结构的缺陷，提出总体构思。

目前事业单位法人治理结构的缺陷：

1、政事不分。事业单位隶属于政府部门，政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位的管理，既存在“越位”又有“缺位”问题，对事业单位行业发展规划、政策标准、行为规范的宏观管理不足，事业单位自主权落实不够，公共服务效率不高。

2、管办不分。政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，履行出资人职责，造成“管、“办”职责不明确，主管部门专注于直属事业单位的管理，对全社会、全行业事业单位提供公平环境的关注不够，缺乏有效的监督管理。

3、投入机制不健全。各级政府投入责任不明确，公益事业投入方式单一，对公益事业的投入存在地区差异和城乡分布不均衡。同时，对投入资金的效益监督力度不够，难以保证资金的使用效益。

4、政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等政策方面不能与事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构发展公益服务事业。

三、改革事业单位法人治理结构的总体构思

（一）改革事业单位法人治理结构的基本原则

1、坚持公益和公共服务。

与企业组织不同，事业单位不能以追求组织利益最大化为目标，事业单位作为政府的代理人，其存在价值在于坚持公益和提供公共服务，如果背离了公益目标谋取私利，那么它的职能就不属于公共服务范畴，对于这部分事业单位，政府作为委托人就不应当再予以资助，应该将其进行企业化改革更为合适。因此，构建事业单位法人治理结构应当以坚持公益和改善公共服务为根本出发点，背离了这一目标，事业单位改革就失去了应有之意。

2、事业单位所有权和经营权分离。

产权理论认为在资源相对稀缺的情况下，要协调各方主体的利益冲突，就必须变更和确定产权结构，实现资源的优化配置。因此要改变我国事业单位资源浪费严重，效率低下的现状，就必须明确作为所有者的政府和作为经营者的事业单位之间的权利。

首先，事业单位应当拥有独立的财产权。按照市场经济原理，事业单位只有确立了独立的法人财产权，才能获得法人资格成为真正的市场主体，独立承担民事责任。一方面国家不得干预事业单位经营者的经营，同时事业单位也不能损害所有者的利益。事业单位享有独立的财产权，对该财产具有投资、运营、管理等使用权利，但事业单位经营者也负有对出资者的资产承担保值增值的责任，因此确立事业单位的财产权既保证了事业单位的自主经营权，也保障了国家的所有权。

其次，事业单位投资主体多元化。目前我国的事业单位主要靠政府投资，投资主体的单一性不仅导致资金投入不足，还造成管理主体和监督主体缺位，因此，传统的事业单位融资模式已经不能满足公共事业发展需要，必须积极寻

求各种社会力量参与社会公益事业，提供充足优质的公共服务和公共产品。近年来，由政府牵头，各种社会力量积极参与的社会公益与救助活动，体现尤为明显，这也为我国事业单位投资主体多元化、融资渠道多样化提供宝贵经验。

（二）事业单位法人治理结构改革的基本思路

1、构建事业单位法人董事会、经理层和监事会，分别执行决策权、执行权和监督权。构建事业单位法人董事会经理层和监事会，事业单位内部决策权、执行权和监督权三权分立、相互制衡。其中，董事会由投资者、业内人员以及其他利益相关者组成，为事业单位的重

大事项做出决策，行使决策权。执行层具体实施决策层做出的决策，对董事会负责。监事会负责监督事业单位的有效运行。作为专门的监督机构，监事会要确保各类事业单位履行自身的宗旨，并调动社会各界监督力量，形成完善有效的监督机制。由此，事业单位所有权和决策权就被分开，所有者不得干预事业单位的具体经营行为，事业单位也不能改变国有资产的所有权性质，但事业单位的经营绩效受到董事会的监督和评判。这种治理结构可以落实事业单位所有权与经营权的分离，有效缓解事业单位政事不分的状况，同时，监事会的建立又抑制了寻租和权利滥用等腐败行为。

2、分步改革，分类设计事业单位法人治理结构。我国事业单位整体环境复杂，改革阻力大，因此，改革不能大刀阔斧的进行，而应当循序渐进，分步进行。我国事业单位数量众多，种类庞杂，因此，在改革过程中不能“一刀切”，而应当根据不同的性质、特点设计不同类型的法人治理结构模式：首先，对于那些直接行使行政职能，提供纯公共产品具有很强公益性的事业单位要纳入政府行政体系，以满足社会共同需要。其次，从事生产经营活动、提供私人产品的事业单位应当进行转企改制，逐步转为企业，如广播电视机构，职业培训机构等。最后，对于从事公益服务的事业单位，要根据其公益性质建立符合自身特点的法人治理结构，以非营利性机构为发展导向。如大专院校，研究所，疗养院等。

3、推行绩效合同管理和绩效评估制度。事业单位与政府之间可以通过平等协商，明确双方的权利与义务，各自做出服务承诺与监督承诺，签订具有法律效率的绩效合同，并以此作为绩效任务和预算的依据，国家对事业单位进行定期或不定期的绩效评估与审核，评估结果作为下年预算的重要指标。充分发挥绩效合同与绩效评估的作用。