养老保险基金

第一篇：养老保险基金

养老保险基金“缺口”真相

2012年，是中国社会保障制度实现了“制度全覆盖”的重要的一年。但是，盘点2012年的养老保险，却有一个非常奇怪的现象：一方面，是政府信誓旦旦地宣称养老保险基金富裕有余；另一方面，却有一些官员和学者大谈特谈养老保险基金的“缺口”、“欠账”、“亏空”和“债务”。这些相互矛盾甚至相互对立的信息，弄得普通百姓是“丈二和尚摸不着头脑”。养老保险涉及到每一个公民，事实上公众对此也越来越关注。但正如时下对蔓延全国的雾霾的调侃：我在街头牵着您的手，却看不清您的模样。

2012年8月，国家审计署发布《全国社会保障资金审计结果公告》，其中关于城市职工基本养老保险制度的审计结果是：“„十一五‟以来，企业职工基本养老保险基金规模迅速扩大。截至2011年底，全国企业职工基本养老保险基金累计结余18500.41亿元，比2005年底增加14896.89亿元”。关于新型农村社会养老保险制度、城市居民基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度的审计结果是：“截至2011年底，基金累计结余1635.53亿元，比2005年底增长36.67倍”。综上所述，国家审计署的“审计结果”得出了结论，审计结果表明：中国包括养老保险在内的“社会保障资金规模不断扩大，资金总体安全完整，基金运行平稳规范，有效保证了各项社会保障待遇支付。”

然而，2012年12月，“社会保障国际论坛暨《中国养老金发展报告·2012》（以下简称《养老金报告》）发布会”在京召开。此次会议上发表的报告中的统计数据称：“2011年（养老保险基金）收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元。”“到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。”在报告发表之前，研究者已经将一些主要的数据披露给媒体，所以上述信息在社会上早已广为流传。不过，更为惊心动魄的爆炸性新闻出于2012年年中发布的一个题为《化解国家资产负债中长期风险》的研究报告（以下简称《政府债务报告》）。媒体在报道这份报告时给出的标题是，“报告称2013年我国养老金缺口将超18万亿”。

这两份报告抛出的“缺口论”和“债务论”，在社会上引起了轰动。尤其是18万亿“准天文数字”，就连专业人员也堕入了云里雾里。因为按最新消息，2012年中国政府的财政收入才11万亿。于是，在网上，便有不明真相的网民，把“缺口”和“债务”与前几年的“上海社保案”联系起来，怀疑社保基金是被贪污挪用，因而才会造成如此之大的亏空，甚至嚷嚷要抵制养

老保险缴费。之后，虽然人社部的官员极力辩解，有专家学者也作出了理性的分析，但是，由于众所周知的原因，这些解释和分析都被淹没在吐沫口水造成的雾霾中。也正因为如此，再加上中国养老保险制度本身背负的历史包袱，如今要还养老保险基金“缺口”或“债务”之真相，居然成了一件困难的事。

当《养老金报告》正式面世之时，关于养老保险基金“缺口”的表述，加上了“如果剔除财政补贴”这样一个假设的限制条件。反过来看，其实报告中所讲的“缺口”，基本上指的就是财政补贴。在另外一个场合，研究者对此解释道：“全世界比较规范的社会保障制度中，融资的资金来源主要是雇员和雇主，即社保制度应能够自我平衡，追求本身财务的可持续性。”这也就是说，研究者的研究目标是：试图以“剔除财政补贴”为前提实现养老保险的“自我平衡”。综上所述，其实可以这样解释：如果没有财政补贴，养老保险基金就会有“缺口”；如果加上财政补贴，养老保险基金就没有“缺口”。

当前，在中国，对于国外的，特别是发达国家的养老保险基金的运行模式，一直存在着一种误读。实际上，这些国家的养老保险基金都会分成基础养老金和补充养老金两大块：基础养老金由政府运作，基本上是“现收现支”，当年筹措的资金当年给付。筹资方式是“三方筹资”，即雇主、雇员和国家。因为美国格外强调“国家扮演最后出台的角色”，所以相应的解释是：雇主和雇员双方缴费，不足部分由政府财政补贴。从实际的运行状况看，在当今世界上，比较成熟的养老保险制度，基本养老保险大多要靠国家财政补贴来维持平衡。据最新资料，日本的“国民年金”，国家补贴已经达到全部支出的二分之一。

补充养老金，也称“企业年金”或“职业年金”，一般实行“储蓄积累”的个人账户模式。在国家立法规范和行政监督下，实行市场化或准市场化的经营。所以，只有补充养老金才会形成大量的资金积累，并进入资本市场。有关方面说的“养老金储备”及其占GDP的比例，并举例说“最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%”，实际上主要指的是这一块。专家学者在一些场合谈论的养老金的保值增值、投资回报以及将来是否会有亏空，应该指的也是“补充养老金”这一块。

上述国际惯例到了中国，就被“国情”所改造，在基本养老保险这一块就变成了“社会统筹＋个人账户”。90年代中后期进行养老保险制度改革时，对采用怎样的制度模式曾经有过激烈的争论，一种意见主张学习新加坡的中央公积金制度，即采用以储备积累为特点的“个人账户”模式；另一种意见主张延续过去劳动保险制度筹资模式，即采用以现收现付为特点的“社会统筹”模式。两种意见相持不下，最后以合二而一的方式来了个妥协，这就形成了现行的“社会统筹＋个人账户”的“中国模式”。从理论上来说，就是要以“社会统筹”来支付已退休人员的养老金，同时还要以“储备积累”的方式建立在职人员自己个人的养老基金账户。

“统筹＋账户”的模式看起来很好，但这意味着正在工作的劳动者既要为赡养离退休人员作出贡献，又要为自己的个人账户储备积累。这与社会保险筹资的一个基本原则不相容，即无论是企业缴费还是个人缴费都得有个限度——对于企业，不能影响其正常的经营活动；对于个人，不能影响其当前的基本生活。另一个影响因素是：当时正处于下岗失业的高峰期，体制内企业中有三分之一的“冗员”下岗失业了，这也就是说原先参保的人中有三分之一不缴费或者只是象征性地缴费了。因此，新的制度模式实际上从一开始实施就陷入了困境，按理说：社会保险缴费的一部分应该存入个人账户，但实际上收上来的所有的保险费，全部用于支付当前的离退休人员的养老金都还不够。早在1997年，因为要实现“两个确保”的承诺，政府就为此支出了50亿元的财政补贴。到2011年，这个“缺口”已经扩大到2272亿元。这个“缺口”随着人口老龄化程度的不断增长，还会继续扩大，也就是说，政府的财政补贴还会继续增加。但这是政府必须承担的责任。理由如下：其一，计划经济时期的劳动者，每月领取的只是很少的“生活费”，其他的都让国家以“必要扣除”的名义拿走了，当然也给了劳动者“生老病死有依靠”的承诺。所以，对这一部分人，即圈内常说的“老人”和“中人”，国家是欠了债的，所以现在的财政补贴仅仅是还债而已。其二，80年代开始的严厉的“计划生育”国策，使中国的老龄化在20多年后突然加速。这个政策后果，国家也必须承当，财政补贴就是给予老年人以必要的经济补偿。

国家对于养老保险的财政补贴究竟会达到一个什么样的规模呢？2011年的补贴是

2200多亿元，占整个预算内财政10万亿元的2.2%——多乎着，不多也！前文中提到的《政府债务报告》披露的18万亿的天文数字，其实说的是从2013年到2050年38年中，政府在养老保险方面可能要支付的财政补贴，平均每年4500亿元。占2011年财政收入的4.5%，这仍然不是一个很大的比例。何况，即使今后中国的财政收入每年的增长幅度减少到个位数，但因为整个基数越来越大，所以上述补贴即使翻一番，也应该仍然是可以承担的。当然也有人喜欢唱衰中国的经济增长，如果这成为事实，那么可以说，采取什么办法都没有用。在相关研究中，还有一个惊人的数字，就是个人账户的“空账”已经达到2.2万亿。然而，如果从迄今为止养老保险制度运行的真实情况看，其实实行的就是现收现付的模式，亦即“企

业缴费＋个人交费＋财政补贴”的模式。严格来说，所谓的“社会统筹＋个人账户”只是一种养老金给付的计算方式，仅此而已。如果上述的空账2.2万亿真的“做实”了的话，那么这几年的贬值又会是多少呢？前些年，据媒体披露，审计部门对个人账户资金收益率的分析，仅为2%，这能跑赢CPI吗？以这个判断为基础，如果硬要“做实”个人账户，那会不会形成这样一种局面：一方面，在个人账户中屯积了很多资金在那里不断贬值；另一方面，国家财政则要付出更多的资金去支付当期的养老金“亏空”。这种状况现在因无奈的误打误撞而避免，难道不是不幸中的万幸吗？

综上所述，我们是否可以得出这样的结论：

第一，一些报告中所说的“缺口”、“欠账”、“亏空”和“债务”，实际上讲的是政府的财政补贴。从国际惯例看，这样的财政补贴恐怕是必须的。尤其在中国，因为计划经济时期的欠账和实行计划生育政策而使老龄化突然加速，政府的责任是不可推诿的。否则，导致的后果不但是经济风险和社会风险，而且会是政治风险。

第二，空账的问题，在于怎样看待现行的养老保险制度：如果尊重事实，在当前国际、国内金融市场激烈波动、前景不明的大背景下，以“做实”的办法大量积累养老基金恐怕是不明智的。如果尊重事实，将现行制度看成就是“现收现付”的，那么“空账”的问题就并不存在。第三，在前两点分析的基础上，应该承认，现行养老保险制度目前收支相抵、略有盈余的结果是可以接受的。而且经过精算，在未来几十年中，也是可以承担的。

第四，但是即便如此，现行养老保险制度还是必须进一步改革。改革的方向应该如前文中所说的国际惯例去设计方案，作出符合中国国情的制度安排。

中国的社会保障制度改革，一直是在不断地“摸着石头过河”。在水浑之处，当年因为难以辨别，走了些弯路也是可以理解的。幸运的是，实践中有很多背离了当年政策设计初衷的误打误撞，所以方向虽偏了些，但离正道恐怕并不是很远。

第二篇：养老保险基金问题

基于社会养老保险基金的给付风险及防范措施分析论文关键词：养老金；给付风险；因素

论文摘 要：由于老龄化、提前退休、养老金替代率过高等养老保险的制度性因素以及基金过程中的信息不对称、地方主义等问题，我国社会养老保险基金的给付风险日益凸现，且有逐年扩大的趋势。分析成因、探讨防范及改善对策措施是当务之急。社会养老保险基金给付风险状况

社会养老保险基金给付是整个社会养老保险制度和其他技术历程的晴雨表，它能反映出制度设计的合理性和其他技术操作环节的严密性。社会养老保险基金的给付风险可以分为制度风险和管理风险两类。制度风险是由社会养老保险制度规定所导致的养老金给付与预期目标不一致的风险。管理风险是指社会养老保险在给付环节所产生的风险，由管理不完善和管理缺乏效率而引起。

社会养老保险基金给付的制度风险在实际的操作中主要体现为：①我国养老金替代率实际运行约为80％左右，社会养老保险基金制度设计的替代率偏高，这导致基金给付总额相对偏大，产生高于预期替代水平的给付风险；②退休年龄规定偏低，“低龄退休”现象普遍，与之相反的是人口预期寿命延长趋势，因此产生高于预期支付的给付风险；③行业提前退休，产生制度设计未预期到的给付风险；④在“地方统筹、地方管理”的基础上，部分地区社会养老保险基金收不抵支，未能及时足额发放社会养老保险基金，存在拖欠情况；⑤由于社会养老保险金随物价或工资增长率的指数调整机制的缺乏和不完善情况，导致长期处于缺乏弹性的较高位给付水平。

社会养老保险基金给付的管理风险在实际的操作过程中主要体现为：①由于社会保险经办机构识别能力有限，许多地区出现了不遵循给付原则的欺骗性、“死者”领取养老金、“企业欺骗性冒领”等各种道德风险现象；②管理系统缺少效率，不能保证社会养老保险基金及时足额发放，同时还存在错付情形；③由于受地方主义的相关制度规定影响，社会养老保险金未能做到随劳动力的合理配置流动而正常转入或转出，使劳动者在未来退休时领取基本养老金困难重重。社会养老保险基金给付风险因素分析

2.1 人口老龄化问题

与发达国家在“先富后老”的情况下遭遇人口老龄化问题相比，我国则是“未富先老”，在发展还处于化初级阶段的情况下进入老龄化，而且速度很快。这对我国的养老保险给付产生了巨大冲击：离退休职工人数和职工总数的比值不断上升,对养老金的需求越来越大,基本养

老保险基金的支付负担越来越重。且养老金给付需求的增长速度快于经济发展速度，对企业和国家都产生了越来越难以承受的缴费负担，还进一步影响和阻碍经济的发展速度。

2.2基本养老保险基金扩面征缴困难、征缴率较低

我国养老保险基金的征缴并未能实现“应保尽保”、“应收尽收”,基本养老保险基金征缴率普遍较低。有相当部分外资企业、私营企业及个体户等非公有制单位及其从业人员游离于养老保险之外。且扩面征缴方面的法规尚待健全完善，对不按要求参加社会保险和恶意拖欠保险费的企业和个人，执法力度也应加强，扩大基本养老保险基金扩面征缴的质量还要付出巨大努力。

从管理角度来看，产生社会养老保险给付风险的原因主要有以下几个方面：

（1）信息不对称诱发的道德风险分析。

尽管社会养老保险经办机构已经逐步实行网络化管理，但却无法完全及时掌握退休职工真实情况，在很多方面还存在信息掌握不完全或者获取信息滞后的状况：①退休职工已经死亡，社会保险经办机构并未及时获取信息，可能存在“信息时滞”，在一段时间内有可能发生由别人代领现象；②个别企业虚报退休职工名单，多报人数，致使不受保障的人员非法获利；③提前退休诱发的道德风险：行业部门通过虚报提前退休职工的年龄，将未达到退休年龄规定的职工纳入退休计划。

（2）管理缺乏效率诱发的风险分析。

由于面临着预算约束和缺乏有效的激励机制，社会养老保险基金给付管理一方面是缺乏高效率的管理信息系统，另一方面，经办人员工作积极性和服务意识不强。目前仅上海等部分城市已建立高效率的管理信息系统，在提高社会保障基金的征缴水平、支付效率等环节产生了重大作用。其他更多地区却并未真正建立起这种对劳动者集工作记录、基金管理、养老服务于一身的信息系统，反映在给付环节上就是社会养老保险基金不能及时到位和发生错付情形。另外，经办人员的工作效率低、服务意识差及缺乏有效的激励约束机制，也是产生管理风险的因素之一。

（3）地方主义诱发的道德风险分析。

劳动力流动是现代经济发展的需要，是优化资源配置的途径。可是在社会养老保险基金管理的过程中，由

于地方主义作祟，却未能适应市场经济的发展需要，更不要说起到促进劳动力资源合理流动的作用。地方主义倾向致使劳动者的缴费收入不能随劳动力流动而顺利、及时地转入或转出，影响劳动者未来退休金的领取，因此产生未来的给付风险。

养老保险基金给付风险的防范措施建议

（1）完善养老金给付制度，严格养老保险统筹项目，逐步统一给付标准。加强养老金的征缴，以及养老保险基金运营管理，加强监督，提高基金保值增值能力，将养老保险基金纳入国家预算管理，编制社会保障预算。

（2）立足保障基本需要，切实降低养老金替代率。我国现行的养老金替代率远远高于

发达国家40─50%左右的平均替代率。国际社会保障协会在最低社会保障标准的国际公约中指出，一个人缴费30年，退休后领取的养老金相当于缴费工资的40%。给付标准与国力的不协调违背了我国养老保险制度的“低标准，广覆盖”的原则，增加了的压力，也影响了企业的竞争力。因此，可将替代率定为养老金与当地社会平均工资之比，适当考虑物价指数，有效地控制养老金增长速度，做到退休人员养老给付的绝对值不减或有所增长的基础上，使其与社会平均工资之比稳步下调，实现养老金替代率的逐步下降。

（3）调整养老保险金的支付年龄，严格领取养老保险金的条件。面对老龄化，大多数国家都选择了提高退休年龄的做法。而根据测算，我国退休年龄每延长1年，养老保险社会统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。因此，适当调整退休年龄的做法值得我国借鉴，有利于降低赡养比、减轻养老保险金支付压力。但在延长退休年龄的具体方案实施中，应该在维护社会稳定的前提下有计划地分步骤进行。严格养老金的领取条件，可以通过退休或已提前退休人员的生活状况，对继续就业或就业收入超过最低生活保障线的，应停发养老金，并继续缴纳养老保险费，并且应严格审核统筹项目给付基数，建立基金给付的制约机制。

（4）逐步统筹协调区域之间养老金给付标准，适应发展需要，促进劳动力的合理配置与区域流动。由于地区差异性，我国各地区的经济发展水平参差不齐，要实现区域之间养老金给付的统筹协调，有大量的现实问题需要解决，但在经济的持续高速发展和人才的流动逐步加大的情况下，势必促使其适应市场经济的发展。

对于控制因信息不对称而产生的道德风险和管理低效率、地方主义等管理风险，还得要从制度着手，提高技术手段，增强工作效率。

1.坚持不懈地完善社会保障基金风险防范机制

国内外历史的经验教训告诉我们，无论在当时的历史条件下社会保障基金制度的设计是多么合理，运行是多么规范，采取的手段是多么有效，随着社会经济及与社会保障相关因素的不断发展变化，社会保障基金制度依然可能遭遇不良后果。非常典型的例子是，资本主义国家在建立与工业社会相适应的社会保险制度时，西欧与北欧国家在炫耀福利国家的成就时，均未估计到或至少未充分估计到可能出现的社会保障危机及调整这种制度的难度。因此，必须对社会保障基金制度的动态性有充分地把握，坚持不懈地构建社会保障基金制度风险防范机制，破除试图使社会保障基金制度风险防范机制毕其功于一役的幻想，并据此建立和健全灵敏的社会保障基金制度风险防范机制，以保证政府及时修正社会保障基金制度运行中的失误，维护社会保障基金制度的可持续发展。

2.把事中管理、事后监管与监督与预警密切结合根据社会保障基金制度风险传导机制的特点，要构建起完善的社会保障基金制度风险防范机制，必须完善社会保障基金制度风险防范机制的社会系统工程。（1）应当密切跟踪制度环境风险因素的发展、演变动态，以此及时采取相应的对策；（2）对制度设计一方面要严格

坚持其科学性、前瞻性的要求；另一方面对制度设计的支持系统给予高度重视。制度设计系统包括：一是法制系统，它是社会保障运行过程中的管理系统和监督系统的共同依据，是规范性层次。二是管理系统，依照法律的规定在自己的职责范围内对各种社会保障实施机构及其实施内容履行管理之责；三是监督系统，依据法律的规定履行对社会保障管理系统与实施系统的监督职责，其中重点是对实施系统的监督。上述三个系统是相互联系、相互制约的关系，这种制约关系使整个社会保障运行机制具备了内在的免疫力，从而是社会保障基金制度正常运行、健康发展的基本保证。（3）对制度实施风险实施严密监控。国内外的实践证明，制度实施风险是客观的，在某种情况下其对社会保障基金制度正常运行的影响是致命的。因此，对制度实施风险的危害性要有充分的认识，要采取严密的防范措施根除制度实施过程中的贪污、挪用、浪费等问题。

3.立足长远，建立防范中国养老保障基金制度风险管理的长效机制

完善与社会养老保险基金制度紧密相关的法律制度安排，是防范我国养老保险制度风险长效机制的根本对策。按照与社会养老保险基金制度紧密相关的社会保障法律体系的层次性要求，应该包含三个层次的法律制度安排：社会保障基本法、社会保险专门法和社会养老保险条例。目前我国只有国务院和劳动保障部颁布的社会养老保险条例，尚无综合性的社会保障基本法和专门性的社会保险法。

4.制定社会保障基本法，规定社会养老保险制度的法律原则

我国社会养老保险制度实施过程中出现这样或那样的问题，一个重要的原因就是没有制定一部完善而有高度强制性与绝对权威性的社会保险法。因此，应加快立法步伐，加强工作力度，以保证社会保险法的及时制定和有效实施。这主要包括：一是要强化社会养老保险基金筹集的法律规范；二是要强化社会养老保险基金管理的法律规范；三是要强化社会养老保险基金投资的法律规范；四是要强化社会养老保险基金给付的法律规范。

参考文献

［1］李珍,孙永勇,张昭华． 中国社会养老保险基金选择——以国际比较为基础［M］.北京：人民出版社,2005.

［2］詹伟哉．社会保险基金财务研究［M］．武汉：武汉大学出版社,2003

第三篇：第二季度养老保险基金整改

第二季度养老保险基金整改

“按照现行的政策规定，这部分基金只能存银行和买国债。在经济持续增长，人口老龄化趋势加快的形势下，基金的投资范围偏窄、运营效率偏低、贬值缩水的风险越来越凸显出来。”说话的是人社部新闻发言人李忠，“这部分基金”指的是截至去年底的社会保险基金。截至去年底，社会保险基金的累计结余达到4.3万亿元，其中城镇职工和城乡居民养老保险的基金是3万亿元。

按照现在的基金情况，下一步将根据养老保险顶层设计整体工作进程，抓紧制定养老保险基金投资运营办法，努力促进养老基金的保值增值。有数据显示，6月末，基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险参保人数为82435万人。社会保险基金总收入合计为17096亿元，同比增长13.5%。社会保险基金总支出合计为14797亿元，同比增长17.6%。大家保表示养老基金的投资运营是一个能很好的解决我国人口老龄化危机的办法之一。我国60岁以上的老人已超过2亿人，随着老年人口数量及其物质精神需求不断增长，我国养老资源严重不足的短缺日渐显著。

养老基金的投资运营主要遵循三条原则：一是安全第一，确保人民群众“养命钱”的安全与完整；二是获取收益，着眼于增强基金支撑能力，更好地发挥市场机制的作用；三是实行多元化投资。无论何种投资模式，都必须是有利于分散风险的组合式方案，而不会是单一的投资渠道。

第四篇：养老保险基金管理和监督制度安排

摘要：本文借鉴国外养老社会保险基金监管的经验和教训，结合我国实际，试图建立我国养老社会保险基金分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架，并从两个方面阐述基本框架建立的理论基础和有效性。

中国养老社会保险模式选择的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度（下称“统账制度”）。这一制度，从产权结构看，是公共退休金和私人退休金的混合；从财务制度看，是随收即付制度和积累制度的混合；从给付的刚性看，它是既定给付制度与既定供款制度的结合。这种制度决定了养老社会保险基金管理的复杂性和特殊性，它要求采用不同于单一产权结构和单一财务制度的基金管理模式和监督制度。

基于对统账制度复杂性的认识，本文试图探索建立与此复杂性相适应的中国养老社会保险基金分权式管理制度（以下简称“分权式管理制度”）和相互制衡式监督制度（以下简称“相互制衡式监督制度”）的基本框架，并从理论上分析其有效性，以期对完善养老保险基金管理及监督制度起抛砖引玉的作用。

一、分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架

（一）分权式管理制度和相互制衡式监督制度的含义和要求

社会保险基金监管包括管理与监督两方面的内容。社会保险基金的管理是指从社会保险资金的筹集到社会退休金发放全过程的行政、资产负债的管理；监督是指对社会保险资金运行全过程的监督，尤其指对社会保险基金运用过程的监督管理。

1.分权式管理制度的含义和要求（1）分权式管理制度的含义。我国现行养老社会保险是社会统筹和个人账户相结合的制度。社会统筹账户是既定给付制，即制度承诺参保人在满足一定条件时的给付水平，这部分给付是具有刚性的；个人账户则是既定供款制度，退休金给付的多寡取决于供款及投资收益的积累。可以看到，社会统筹与个人账户相结合的制度较之于单一的公共退休金制度或个人账户制度是一个非常复杂的制度。分权式管理制度是根据“统账”制度的特点，在养老社会保险基金的行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离的基础上，将基金的行政管理权交给社会保险管理部门（以下简称社保部门），统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局，个人账户资产经营和管理权交给基金管理公司，统筹账户的负债管理权交给财政部门，监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监管委员会（以下简称“监管委员会”）和外部监督机构的制度安排，以建立一个多权分离、各行其职、各负其责的管理制度。其特点是政事分权、统账分权和资产负债分权。

（2）建立分权式管理制度的要求。第一，建立独立、高效、统一的社会保险基金监督和管理委员会。监管机构必须独立于政治压力，监管机构的执行官的任命或选举程序必须是科学的、高度透明的，其直属国务院领导。建立统一的社会保险基金监督和管理委员会有利于降低组建成本和避免制度不统一导致的诸多问题。监管委员会由劳动和社会保障部、财政部、以及雇主和雇员代表共同组成，实行委员会制。监管委员会按城市设立地方监管办事处（类似于人民银行、证监会和保监会的管理体制），垂直管理。[!--empirenews.page--] 第二，建立专业性养老社会保险基金管理局。社会统筹账户是公共账户，具有再分配的功能，通过再分配以求公平是政府的目标和职能；同时，社会统筹账户仍然是既定给付制，即制度承诺参保人在满足一定条件时的给付水平，对社会统筹账户的管理不只是对资产的管理，同时也是对负债的管理，这一性质就决定了统筹基金不宜交基金管理公司管理。另一方面，社会保险基金管理中行政权与经营权的分离是养老基金完整性的重要保证，社保部门不能既是基金管理政策的提供者同时又是基金运营的主体，所以应建立独立于政府的社会保险基金管理局运营社会统筹账户基金。

第三，培育成熟的养老社会保险基金投资入市场（基金业）。成熟的投资人市场包括：其一，有足够数量的基金管理公司托管养老社会保险基金。没有足够数量的基金公司的充分竞争，委托人的利益是很难有保障的。其二，重视基金业的自律。同业组织的行业性自律管理之所以成为许多国家和地区金融监管的重要组成部分是因为：首先，自律组织比政府监管机构更熟悉金融业运作的具体情况；其次，自律组织在执法检查、纪律监控方面比政府监管更具灵活性和预防性；最后，自律组织在监管方面的作用空间更大。因此，应鼓励基金业成立同业协会（或公会），并制定相应的政策、法规扶持其发展。其三，强调基金业的内部控制。监管当局和行业自律的功能是通过外部作用实现的，而内控制度的作用在于防范和规避风险，实现稳健与审慎经营。倘若金融机构不是自我约束，那么再完美的法律都将是一纸空文，再严格的政府监管也难以避免“上有政策，下有对策”的情况出现。

第四，加快培养精算、会计、审计师事务所和各种风险评级公司等中介机构，强化外部监督机制。中介机构的目的是向各机构和公众提供信息服务，使他们能够获得并准确理解有关基金运营的信息，从而加强对基金监管。鉴于我国目前市场中介机构很不发达，离独立、客观、公正的标准还有很大的差距，应加快中介机构市场化改革的进程，加强对中介机构管理的立法及监督。

2.相互制衡式监督制度的含义及各主体相互制约关系 相互制衡式养老社会保险基金监督制度是指在整个养老社会保险基金运营监管体系中，将养老社会保险基金充足性监督权交给社保部门，将养老社会保险基金运营的合法性监督权交给基金监管委员会，外部监管机构对养老社会保险基金运作的全过程进行监督，实现内部监管与外部监管相结合，以及实现交叉监管的目的。同时，在基金监管委员会内部组织方面，通过由社会保险部门、财政部门、雇主、雇员、专家、基金业代表组成委员会，这一具有利益广泛代表性的组织，可以建立起内部制衡机制。

相互制衡式监督制度强调的是在监管职能的履行方面各机构之间的分工与协作，即社保部门、财政部门、个人账户基金管理委员会、监管委员会和外部监督机构共同监督基金运行的全过程，以及五者之间相互制约。

3.相互制衡式监督制度的核心内容及手段 养老社会保险基金运营的监管模式的选择受多方面因素的影响，其中包括制度的历史演变、宏观经济发展水平、资本市场的发展状况、监管制度的完善程度以及法律环境和政治文化背景等。从我国目前的情况看，养老社会保险基金监管制度适宜采取严格监管模式。但随着发展，逐步地放松管制，实行审慎性监管。就其监管的内容而言，至少包括以下几点：[!--empirenews.page--]（1）市场准入制度。市场准入制度不仅包括允许操作的制度、法律框架，而且包括最低资本要求和适当的检验，其目标是允许最好的申请者进入，限制未来代理风险和制度风险。只有那些符合条件，通过公开招标的基金管理公司才具有经营养老社会保险基金的资格，并且特许经营权实行审核制，对违法、违规的基金管理公司，视其情节轻重实行惩罚和注销资格处罚。

（2）资产分离。为了保护所有者的账户平衡和投票权，限制制度风险和代理风险，资产分离原则要求养老基金资产与基金管理公司的自有资产和其它托管资产严格分离。

（3）投资限制。在许多国家，投资限制的目的是为了确保投资组合分散和最小化代理风险、制度风险，特别是投资风险。投资限制涉及到持有发起人资产的上限、投资工具的种类、风险的种类、所有权的集中程度、资产类别等，其中前四种是没有争议的，基本上多数国家都采用其中几种，而最后[1][2][3][4]下一页 一个目前有较大争议。投资限额的放松有一个渐进的过程。制度改革之初对基金投资的限额应较严格，随着资本市场的逐步完善，基金管理公司的逐渐成熟，投资限额应逐步放宽。

（4）建立基金准备金制度。第一，经济的发展并非是一个匀速运动过程，宏观经济会出现危机和萧条，一般而言基金投资绩效易受经济波动的影响。第二，基金管理公司的经营业绩也会因投资策略而有所波动。因此，应该要求各基金管理公司建立基金准备金制度，谨防收益波动和现金不足对基金所有人的损害。

（5）建立中央基金保险制度。香港强制性公积金制度规定，养老金计划的核准受托人必须购买足够的专业弥偿保险，用以弥补计划资产可能遭受的损失，包括核准受托人、其他管理人或相关人士，因失当行为或违法行为所导致的损失。专业弥偿保险的保障范围非常广泛，以确保计划的资产获得足够弥偿，在某种意义上相当于商业保险的再保险。养老社会保险基金的基金管理公司也有可能存在破产和清偿的风险，因此有必要建立中央基金保险制度。各养老社会保险基金管理公司都必须向中央基金保险公司交纳保险费，保险费水平依各基金管理公司的风险等级而定。

但是，中央基金保险制度可能产生基金管理公司的道德风险。在没有基金保险制度的前提下，任何于基金管理公司不利的信息（真实的甚至是未经证实的）都可能引起雇员、雇主和监管机构的注意，从而迫使基金管理公司控制风险，改善经营业绩。然而在基金保险制度下，由于雇员的利益得到足额的担保，基金管理公司就无需担心因投资失效而遭受损失，因此，雇员和雇主会缺乏充足的动机去从事市场惩戒，由此引发的道德风险将进一步激化基金管理公司管理者的风险偏好。对于克服存款保险的道德风险，现代金融监管理论认为，资本充足性管制是因为其应对道德风险的功能而成为监管当局在安全与效率的监管目标之内寻求平衡的结果，其核心是要求银行企业持有充足的资本比率以应付可能发生的风险损失。那么，对于中央基金保险制度而言，也可以借用现代金融监管的方法来减少和防范道德风险。[!--empirenews.page--] 基金监管的手段则主要包括：

（1）信息披露制度。信息披露要求涉及到许多重要的原则，如资产评估原则、资产评估的频率、机构资本的水平和信息在基金所有人和公众间的分布等。对于整个金融体制来说，信息披露要求是监管的最基本的组成部分。信息披露的目的是将基金管理公司置于社会公众和监督机构的双重监督之下，防止基金管理公司违法、违规操作，损害所有人利益。

（2）外部保管人。外部保管人原则对于限制代理风险是非常必要的。在足够的保管安排下，基金管理人不直接持有养老基金，以此限制骗取和盗窃基金资产的机会。通过拒绝执行基金管理人进行违规操作的指令，保管人可以强化谨慎监管意识。

（3）外部审计。尽管对外部审计的范围和质量的要求不同，但几乎每个国家都要求对养老基金进行外部审计，并且外部审计的法定职责因国家而各异。在法律和制度环境不发达的国家，外部审计对养老基金资产不提供一个独立和客观的评估，并且外部审计的法律责任也不明确。而在其它国家，外部审计不仅提供一个精确的、独立的评估，而且成为监管的重要工具。审计师被要求向监管人报告有关基金的任何问题，并对工作失误承担责任。

（4）费用限制。费用限制在拉美和中欧制度中广泛使用，如智利仅允许特定种类的费用，禁止对退出、所管资产和操作业绩收费。匈牙利对管理公司的收费进行限制，而对基金经理的收费没有特定的限制。以信托方式管理基金的制度对费用没有明显的监管，在美国，费用水平通过一般的谨慎要求和法律进行监管，并且法律认可信托基金可以收取认为是“合理的”费用。但是，对养老基金业的费用是否应监管存在着争议。成本的监管可能导致基金管理人将成本转移到未被监管的项目上。由于涉及到众多基金公司，找到一个理想的方法是很难的，并且对于内部代理制度来说，它是一个很弱的约束。

（二）分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架图及说明

本文是以省级统筹作为前提的。虽然目前仍然是以县市为养老社会保险统筹单位运行的，但因省级统筹在再分配功能、规模成本以及投资规模效率等方面具有优势，又比全国统筹更具可操作性和现实性，所以省级统筹是不久将实行的模式。

分权式管理制度和相互制衡式监督制度的基本框架基本框架说明：

①地方税务部门依法征收养老社会保险费（或税），进账财政专户，并分别将统筹账户基金交给基金管理局，个人账户基金交给个人账户基金管理委员会指定的基金管理公司。

②基金管理局依据养老社会保险基金保值、增值要求和国家宏观经济政策取向，将统筹账户基金投资于以固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目。

③在给付时期，基金管理局按社保部门的指令将资金划入财政专户；社保部门建立临时性账户，从财政专户划出给付资金并按时足额进账职工在商业银行的个人退休金账户。地方财政和中央财政部门对社会统筹部分的给付负有最后责任。

④个人账户基金管理委员会遴选合适的基金管理公司，基金管理公司再根据与各省个人账户基金管理委员会签订的契约对个人账户基金进行多元化投资，以实现养老社会保险基金收益最大化。[!--empirenews.page--] ⑤待雇员退休后，根据其意愿，个人可以有两种选择：由基金管理公司继续经营和购买保险年金。

⑥保险公司和基金管理公司逐月将养老金划入指定商业银行的个人退休金账户，商业银行以社会化方式向雇员支付养老金。

⑦监管委员会依法批准和注销基金管理公司的养老社会保险基金特许经营权，并依法监督基金管理公司的信息披露及投资活动。

⑧监管委员会对养老社会保险基金的投资进行全方位监督。⑨社保部门（省级）依法成立基金管理局。

⑩社保部门协助地方税务部门的征收和分账工作，并对养老社会保险基金运行的全过程进行监督管理，确保养老基金的充足性。

二、分权式管理制度的理论基础和有效性

（一）分权式管理制度能够实现养老社会保险财务制度与管理制度的衔接

我国养老社会保险财务制度是社会统筹和个人账户相结合的混合筹资模式，企业和个人缴纳的养老社会保险费按照法定比例分别存人统筹账户和个人账户。“统账”制度的优点是实现了制度的再分配功能和激励功能的统一。而分权式管理制度依照“统账”原则，将统筹账户的基金交由基金管理局运营，主要考虑到统筹账户是现收现付制，相对退休金需求而言，该账户上不会有太多的积累，对经济总体而言，其资金资源甚小，基金的运用对制度本身以及对资源的市场配置影响不会太大，所以我们并不刻意强求统筹账户基金的市场化运营；同时，投资的收益性与流动性是呈反比的，统筹账户基金具有短期性特点，它要求较高的流动性，基金是在强调流动性的前提下，在安全性与收益性之间寻找平衡点的，所以，固定收益投资较适合统筹账户基金的特点。因此，根据国家宏观经济发展政策，将基金投资于基础设施和国家重点开发项目，有利于满足宏观调控政策和产业政策要求。将个人账户基金交由基金管理公司运营，一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值，使职工分享经济发展的成果；另一方面实现了储蓄向投资的转化，增加社会资本积累，满足经济建设需要。

（二）分权式管理制度有效地将经营权从政府职能中分离出来

中国现行养老社会保险基金管理制度明确规定对养老社会保险基金管理实行政事分离。但是在事实上，养老社会保险基金上一页[1][2][3][4]下一页 管理权和经营权仍然属于政府机构拥有，这种管理制度必然滋生地方主义思想和利益地方化、部门化现象，而且基金的完整性受到极大的挑战。例如，财政部对1996年养老、失业两项基金审计款项92.9亿元，审计的结果发现有59.7亿元被挪用，其中：（1）地方政府挪用 22.77亿元，占被挪用基金的比例为38.14％；（2）社会保障单位挪用28.4亿元，占47.59％；（3）劳动部门挪用6.8亿元，占11.4％；（4）财政部门挪用1.73亿元，占2.8％。

认识现代政府及其官员的作用对认识社会保险基金管理中的“政事”分离是有必要的。[!--empirenews.page--] 新制度经济学认为，在贯彻公共选择的制度结构——官僚机构（bureaucracy）中，官僚在经济中也与其他任何人一样，企图通过利用现存制度实现自身利益最大化。他们的具体行为目标可能并不是社会福利最大化，至少不是单纯的社会福利最大化，而很有可能是“最大化预算收入。”政事“分离是必要的。

按青木昌彦对政府的理解，政府在经济发展中的适当作用，在于发展能够促进民间部门协调能力的制度安排（协调程序），因为民间部门在信息和激励方面具有重要的比较优势，所以解决市场失灵应是民间部门的责任而不是政府的责任，政府的适当角色是协助而不是替代民间部门来解决市场失灵问题，只是在民间部门无力单独克服市场失灵问题时，政府的协助才是必不可少的。在社会保险基金管理方面，政府应该做的是：提供一个合适的制度框架；提供有关的立法与司法制度；在保障基本生活收入的范围内发挥再分配的作用，提供一个良好的外部制度环境以及监管制度，而不是亲自经营社会保险基金，因为民间资本在经营社会保险基金方面更具优势。

从政府与市场的关系角度来说，新制度经济学认为现代市场经济的制度基础和政府行为发生了质的变化。现代市场经济的制度基础是法治，法治的第一个作用是约束政府，即约束政府对经济的任意干预；法治的第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护合同及法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的情况下，以经济交易第三方的角色来操作。社会保险基金的运营是纯粹的经济行为，政府应该以第三者的身份出现，而将基金运营的权利交给具有独立性的事业机构和民间机构。

我们知道养老社会保险基金的投资经营是追求利益最大化，是一种纯粹的经济行为，政府权利进入市场的直接后果是出现“寻租”，导致腐败，这有悖于经济交易的目的。因此，养老社会保险基金管理制度的构建应能使政府的经济职能真实化，使政府成为真正的“裁判员”，而非“运动员”。这将有利于促进养老社会保险制度实现最优化运行。否则，就会像现行制度那样出现因政府角色错位而导致的问题。

分权式管理制度根据“统账”制度的特点，从实际上实现养老社会保险基金的行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离，其主要特点是政事分权、统账分权和资产负债分权，并不仅仅强调政事分权。

（三）分权式管理制度可以有效地降低管理成本和交易成本

其一，由税务部门征收保险费（税）、基金管理公司和基金管理局投资、银行和保险公司发放养老金的模式有利于降低交易成本。我们知道每一个机构都有其特定的职能范围，在其职能的边界内，其工作业绩和管理成本实现最优化，如果超越了这个边界，就会产生高昂的管理成本。智利养老社会保险基金的征收、投资和发放都是由基金管理公司负责的，主要考虑到其是一个小国，只需要十几家基金管理公司就能实现征收、投资和发放工作，但是在实际中，智利基金运营成本非常高，这一点经常受到人们的攻击。分权式管理制度将保险费的征收职能交给税务部门是基于税务部门具有法律强制性的考虑和充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，可以大大提高社会保险资金的筹资效率，有助于实现管理费用的最小化。将养老金的发放职能交给银行或保险公司主要考虑到充分利用其广泛的营业网点和巨大的网络资源来降低管理费用。[!--empirenews.page--] 其二，分权式管理制度有利于降低基金管理公司营销成本和免除组建专门基金公司的创建成本。分权式管理制度的内容之一是足够多的基金管理公司分享个人账户基金管理权；养老基金管理公司可以是现有的基金管理公司，其他金融机构成立的养老社会保险基金管理公司，也可以是新建的专门养老保险基金管理公司。智利的养老社会保险基金是交由专门基金公司运作，这种制度安排固然便于监管，但其最终的结果导致养老基金市场与其他投资基金市场分割，并形成高额营销成本，同时组建专门基金公司也势必产生高昂的创建成本。因此，允许所有现存金融机构参与竞争一方面可以直接减少创建成本；另一方面通过竞争和利用现存金融机构的各类服务项目更有助于降低营销成本。

三、相互制衡式监督制度的理论基础和有效性

我们知道委托一代理问题的起因是信息不对称，更严格地说是一种事后的信息不对称，因为这是在委托一代理关系已存在的前提下所产生的。由于委托人无法掌握有关代理人行动的所有信息，而使得利己的代理人在追求自身利益最大化目标的过程中不考虑委托人的目标函数，甚至可能出现损害委托人利益的行为。对养老社会保险基金的监管也是基于在基金从征缴、投资到发放的每个环节及每个层次都存在着委托一代理问题，因而监管是必要的。但是，监管者作为一个特定的组织也有自身的利益，监管者有可能不按照追求委托人利益最大化的路径实施监管，而是按照自身利益最大化目标行事，甚至可能设立一种“造租（rent）”的制度安排；当监管权利过分集中的时候，通过监管权利保护下的特许权所获得的收益就会大于“租金”的成本，理性人会通过“寻租”的方式谋求这种“超额收益”。因此，不仅要对养老社会保险基金管理的主体实行监管，同时也有必要防范监管机构监管者并不按照追求委托人利益最大化的路径施加监管权利的滥用，因为不受限制的权利所导致的福利损失并不见得小于市场失灵所造成的损失。相互制衡式养老社会保险基金监督制度将各机构的权利、职能置于监督之下，使任何机构既能独立地行使自身职能，又无绝对的不受约束的权利。从而实现集权与分权的统一，有效的制约各层次代理人的行为，降低代理成本。

例如，给予专业基金管理公司特许经营权的直接后果是制造垄断。能够带来高额利润的垄断权利本身可以被视为一种稀缺的排他性的资产，而这一资产所能够带来的垄断利润事实上构成一种“租”，就同任何其他资产（如土地）能够为其所有者带来的“租”一 样，因此，对垄断权利的追求，特别是对政府管制的追求可以被视为对“租”的需求，从而导致私人企业为获得政府管制保护的种种“寻租”行为‘+.同时垄断的结果是更高的价格、更低的产量和低质服务，造成社会福利的“损失”。按照互相制衡式养老社会保险基金监督制度安排，养老社会保险基金的监督机构有社保部门、财政部门、个人账户基金管理委员会、监管委员会和外部监督机构，其中社保部门、个人账户基金管理委员会、监管委员会和外部监督机构是主要的监督机构。基金监管委员会虽然具有市场准入的权利，但其权利并不是绝对的。首先，个人账户基金管理委员会有权选择自己认为合适的基金管理公司，通过“用脚投票”的方式否决基金监管委员会的市场准人权利，并且有权要求基金管理公司向基金所有者定期提供基金经营状况报告和投资指南，对基金管理公司受托的基金账户进行定期和不定期的审计，监督基金管理公司是否按照监管[!--empirenews.page--]上一页[1][2][3][4]下一页 规则行事。其次，社会保险管理部门有权通过审查账目及报告、实地考察、特别审计、进行调查、组织审计等方式监管基金管理公司的经营状况和基金管理公司是否有渎职或违反有关法律规定，通过对监管规则的建议与审批权监管基金监管委员会的工作职能的履行情况，依法监督监管委员会成员的“代表性”，有权提议改选不称职成员。最后，中介机构作为外部监督机构对所有相关机构和养老社会保险基金运行的全过程进行监督。

权利的相互制约固然可以减少权利的滥用，但相互牵制也可能产生各机构相互挚肘，导致制度运行无效率，并且降低监督的权威性。因此，我们在制度的设计和具体实施过程中应严格区分各机构的职权范围，考核标准的设定应更多地采取量化指标。

参考文献：

[1]张自忠。金融监管法论——以银行法为中心的研究 [M].北京：法律出版社，1998.[2]初刚。深港社会保险基金管理和运作比较研究[M].深圳：海天出版社，2000.[3]冯兰瑞。部门利益与基金管理[M].北京：经济科学出版社，1999.[4]樊纲。

第五篇：重庆市养老保险基金问题的探讨

重庆市养老保险基金问题的探讨

摘要：中国已经进入老龄社会，老龄化速度快，老年人口规模大，本世纪三十年代人口老龄化将达到高峰。为保障老年人的基本生活，维护老年人合法权益，中国政府不断完善养老保险制度，改革基金筹集模式，建立多层次养老保险体系，努力实现养老保险制度的可持续发展。重庆市政府多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了一定得成果，但是，同时也存在着许多不可回避的现实。本文就重庆市养老保险制度运行，从基金运营和管理的角度，分析其存在的问题，并提出自己相应的看法和见解，加强完善社会保障制度，切实维护新型农村养老保险制度的运行。

关键词：农村养老保险，基金运营，基金管理，社会保障

Abstract: China has entered the aging society, the speed of aging, the size of the elderly population, thirties of this century, the aging of the population will reach its peak.In order to guarantee the basic living of the elderly, and safeguard the legitimate rights and interests of older people, the government has continuously improved the old-age insurance system, reformed fund raising mode, and established the multiple levels of old-age insurance system, make efforts to achieve the sustainable development of the pension insurance system.This years, the rural social endowment insurance system reform and has made certain to get the results of Chongqing municipal government.However, there also are many unavoidable reality.In this thesis, run on old-age insurance system in Chongqing Municipality, from the point of view of fund operations and management, analyze the problems, and put forward own views and insights, strengthen the social security system, to effectively maintain the running of the new rural endowment insurance system.Key words: Old-age insurance in rural areas, fun operator, fund management, social security.第 1 页（共 11 页）

重庆是典型的城乡二元结构，城乡差距大，区域发展不平衡，资源节约和环境保护任务繁重，集合和叠加了我国东部现象与西部现象，具有我国很多地区尤其是中西部省区相似的基本特点，是我国基本国情的一个缩影。同时，重庆作为直辖市，又具有中等省的构架和欠发达省的特征，择其进行农村养老保险具有重要意义，不仅有利于完善新兴直辖市的社会保障体制，也有利于探索省级构架下的城乡统筹之路，对全国特别是中西部地区社会保障制度进一步完善与发展具有典型意义。

一、重庆市新型农村养老保险制度的发展及现状

1、重庆市新型农村养老保险制度的发展

新型农村养老保险试点的推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。而且，中共中央最新消息确定，将原来在2020年实现养老保险制度全面覆盖的计划改定为2015年实现全面覆盖。在全国大力推行新型养老保险制度的背景下，重庆也相继实行了养老保险制度的改革，根据重庆市社保局副局长喻源海在解读重庆养老保险政策的时候提到：对我们重庆市的城乡居民社会养老保险在国家这个层面出台叫新型农村社会养老保险试点。我们重庆市从制度、模式、筹资方式、养老金的计发办法等等这些问题上，跟国家的新农保的试点都沿用了国家的这些政策。

但是重庆市应该也有重庆的一些特点。大概有四个方面：

(1)提前覆盖

我们中央原来确定的是2020年要实现全覆盖。最近看到国家提出的是2015年，也就是“十二五”期末要实现全覆盖。然而根据重庆市委、市政府今年三届七次全委会作出的决定就是到2011年底，2011年上半年市委市政府在贯彻这个决定的时候又提前到明年的4月份实现全覆盖。所以重庆市已经提前了将近四年时间实现全覆盖，所以提前覆盖这是一个方面的特点。(2)推进有力

目前重庆市市里在推进城乡居民社会养老保险这方面，从市委、市政府到各试点区县的党委和政府，都成立了相应的领导机构。就是成立了城乡居民社会养老保险工作的机构，也把这项工作作为关注民生、惠民的一项重大举措来推动。市政府已经从2011年开始三次召开专题会议，具体的部署城乡居民社会养老保险的推动工作。分管的市领导、市委常委、常务副市长马正其同志也多次深入区县

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去调研，深入田间地头，甚至多次到院坝听取老百姓对这项工作的意见，所以这项工作推进的力度很大。(3)制度创新

所谓制度创新主要包括四个方面，一是重庆市实现的是城乡一体的，所以叫城乡居民社会养老保险。国务院出台的是新型农村社会养老保险，他是只覆盖了农村居民，重庆市政府实现在城镇的这些人员也可以参加城乡居民养老保险，从制度上解决了城乡一体化的问题。第二就是重庆市对基金实行市级统筹，这个在中西部地区新农保试点的省市县当中是率先实行了基金的省级统筹。第三个方面就是加大了财政的投入力度，地方财政的投入力度，实行两头补。即对参加城乡居民养老保险的老年人员和中青年人员都要补，参加养老保险的中青年人员缴费了政府要给补贴，对60岁以上的老人参保的，在中央规定的每个人每个月55块钱的基础上，重庆市增加了25块钱，现在每个月能够拿到80块钱基础养老金。并且还有对独生子女父母、高龄参加城乡居民养老保险的还要增发养老金等等，这些都是从地方财政来补贴的。(4)鼓励缴费

所谓鼓励缴费就是对参加养老保险的60岁以上的老人，你缴了费，政府在你缴费的基础上也要给补贴，对中青年人员缴费以后，政府也要给补贴。

2、重庆市新型农村养老保险制度的现状

近年来，随着重庆市城乡样养老保险试点工作的开展，解决了多年来养儿防老的问题，农民养老问题有保障。目前，千万村民享有养老保险，其中300万农村老人每月能领到不低于80元的养老金。重庆市农村养老保险较全国提前4年完成全覆盖。具体表现在以下几个方面。(1)参保率达80% 近几年来，随着工业化、城镇化加速推进，农村青壮年劳动力大量外出务工，加之老龄人口持续增长，社会养老保障形势严峻。重庆市以民生为导向，把发展城乡养老保险试点作为破题关键。在市委、市政府的大力推动下，30个区县分别于2009年7月和2010年10月先后启动试点工作，试点率达到40%和75%，较同期全国试点率高了30和45个百分点。截至2011年2月底，重庆市已试点区县参保人数达到811万人，其中60岁以上老人277万，每月养老待遇足额准时发放。2011年4月1日纳入试点的10个区县，包括万盛、双桥、綦江、铜梁、大足、荣昌、璧山、城口、秀山和彭水，申报工作已于1月启动。“综合这10个区县的参保情

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况，全市城乡居民参保人数达到1000万人，占应保人数的80%；领取养老金的老人有300多万，在老年人口比例高达全市70%的情况下，现在领取养老金的老人占总数的90%。

(2)范围广、标准高

重庆市委常委、常务副市长马正其提到，与其他省市的居民养老保险制度相比，重庆市养老保险呈现范围广、标准高等五大特点。具体表现在以下几个方面：第一是城乡统筹，范围广。在其他省市，这项保险只针对农村居民，故称新型农村养老保险，而重庆市则率先将数十万名城镇纯居民也包括在内，故称城乡居民养老保险。第二是标准高。在参加养老保险缴费方面，财政每年补助30元，如果是残疾人，还在30元基础上增加40元，补到70元；在养老金发放方面，按国家制定的标准，参保居民年满60岁后可以领到的基础养老保险金为55元，而我市将其提高到了80元，比国家标准高25元。这多出来的25元，由市财政和区县补贴。第三是全市统筹。主城和区县之间，各项标准没有区别，主要是为了用城市比较好的资源，带动农村发展。此外，推动快和参保率高也是其特点。据了解，全市每年发放养老金数额近35亿元，其中地方筹集约26亿元。(3)不需再养儿防老

重庆市自居民养老保险突破以来受到群众的广泛欢迎。一来解决了多年来养儿防老的后顾之忧，发展成为“社会保障养老，子女孝敬”的良好局面。二来刺激了农村消费。过去，村民由于没有养老保障，只能存一笔钱防老，如今这笔养老钱可以“解放”出来用于当期开支，满足他们的精神、物质需求。三来化解了很多社会矛盾。过去因养老问题导致大量上访，实施养老保险以后，信访量平均下降35%，最多的区县下降了40%。四是干群关系密切了。在宣传养老保险政策中，基层干部上门入户讲解，加深了与群众的感情。

(4)缴费标准不搞“一刀切”

重庆养老保险制度呈现“保基本”、“覆盖广”、“有弹性”、“可持续”特点。值得一提的是，面对当前返乡农民工增多的情况，目前重庆正抓紧制定不同险种之间的转接制度。重庆市委常委、常务副市长马正其表示，针对重庆市不同区域经济发展不平衡、同一区域不同群体收入差别较大的实际，在缴费标准上不搞“一刀切”。比如，对中青年参保人员确定了100元、200元、400元、600元、900元5个缴费档次，让参保人员根据自身情况自由选择。其中，各缴费档次之间的调整也是可行的。介于对加了居民养老保险，以后如果到城市工作，想参

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加城镇职工养老保险的疑问。重庆市委常委、常务副市长马正其表示，年内将出台社保转接细则，实现居民养老保险、城镇职工养老保险和征地失地农民养老保险的无缝对接。

(5)养老金标准将逐步提高

重庆市委常委、常务副市长马正其表示,“今后随着政府财力进一步好转，将逐步提高养老金标准。”要让全社会共享改革发展的成果。

新型农村社会养老保险（简称新农保）是社会保险体系的一个重要组成部分，是一种普惠制、福利性的社会保障事业，是由个人缴费，政府补贴，保障老年基本生活的一种社会保险制度。然而，新型农村养老保险制度的核心和关键问题正是养老保险基金的管理和运营问题，只有让养老保险基金获得更大的增值，老百姓也才能感觉到国家和社会的福利，进而提高积极性，同时这也是保障重庆市社会保障工作顺利进行和圆满成功的一个重要方面。下面我就重庆市新型农村养老保险基金在管理和运营上面存在的一些问题给予指出，并提出相应的对策。

二、重庆市新型农村养老保险基金管理和运营中存在的问题

农村社会养老保险基金管理，是指对筹集和积累的农村社会养老保险基金收、支运营的管理以及基金核算和监督等，它贯穿于社会保险动态与静态管理的全过程。基金管理的目的是保证基金的安全与保值增值，它的管理内容一是基金收支管理，二是基金的投资和运营。目前，重庆市的新型农村社会养老保险制度虽然有了一定的成效，但是尚缺乏对新型农村社会养老保险基金进行科学管理和运作的方法及手段。同时,在养老保险基金管理中存在一系列问题。

1、重庆市新型农村养老保险基金管理中存在的问题

(1)养老保险基金缺乏规范化管理

新农保基金的经办管理体系不健全，信息管理系统开发滞后，缺乏专职农保工作人员。农村社会养老保险基金的筹集、管理及运用都不是按照严格的法制化程序执行的，而是根据地方政府的政策来执行，这就造成了基金管理的透明度低，缺乏有效的监督。由于目前全国没有统一的相关工作系统软件，使得新农保基金从收缴、存储、移交到保险金的审核、发放都得使用手工操作，经手人员多，手续庞杂，工作量大，误差率较高。

(2)个人缴费链条过长,大量资金沉淀在乡村

目前,重庆市新农保参保人员缴纳养老保险费主要采取以下方式:先有村干部收取参保农民交纳的现金,待缴费人数达到应参保人数的80%以上以后,村干

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部持县社会保险经办机构(简称”社保机构”)填开的社会保险费参保缴费登记表到县地税局,按参保缴费人员逐个开票据,将资金存入县社保机构管理的新农保收入户,最后上缴至县财政局新农保财政专户.但是,由于各地对新农保缴费各环节没有明确的时间限制,这就加大了村干部上缴养老保险费在时间上的随意性和参保人员账户计息开始的不确定性.(3)养老保险基金增值能力较弱

农村社会养老保险基金的投资途径主要是银行存款和购买国债，尽管这两种方式安全可靠，无风险，在一定程度上减少了基金的损失，但其收益与国民经济的增长率相比还存在一定差距。只有当农民投保的回报率高于银行储蓄的利率时，他们才会积极投入到农村社会养老保险制度的建设中去。针对我国当前农村金融体系发展状况，选择合理的基金管理模式对于养老基金的保值增值显得尤为重要。

(4)缺乏预算约束

2010年1月,国务院下发的<关于试行社会保险基金预算的意见>规定,企业职工基本养老保险,事业保险基金,城镇职工基本医疗保险基金,工伤保险基金,生育保险基金必须编制相应的预算,其他社会保险基金在条件成熟时应尽快纳入社会保险基金预算管理.目前,各地新农保试点县普遍未编制新农保基金预算,有的试点县只是初步计算各级政府应给予的补贴,有的连测算数据都没有.这种无预算的情况既影响到参保人员个人账户的建立与养老金待遇的享受,也进而影响到社会稳定.2、重庆市新型农村养老保险基金运营中存在的问题

(1)养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失

虽然财政部早在1993年就下文明确规定，养老保险基金、待业保险基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权挪作他用；国务院也多次明文规定不得挪用社会保险基金。但不少地方政府和部门对此熟视无睹，擅自挤占挪用现象时有发生，如有些地方在没有进行详细市场调查和投资可行性研究的情况下，动用养老保险基金进行风险性投资和基建投资，进行市政建设投资，甚至是修建楼堂馆所，基金不能如期收回，造成流失。2009年全国被挪占的养老保险基金为70亿元，2010年上升为82亿元。2010年的有关抽样调查显示，7个主要省市的养老保险基金余额中，银行存款、购买国债和其它占款分别为11％、23％和66％。重庆市位居其中。

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（2）养老保险基金投资渠道狭窄

《企业职工养老保险基金管理规定》中规定，养老保险基金的保值增值途径是购买国库券及国家银行发行的债券，或委托国家银行、国家信托投资公司放款，采取购买国家债券的形式进行增值，可以将养老保险与国家预算结合起来，既可以保证基金的增值，又可以完整体现养老与国家的本质联系，还可以缓解一部分国家财政压力。然而，我国养老保险基金的投资渠道比较单一，不像国外养老保险基金可以进行房地产、股票、企业债券等多种投资，并且投资收益率处于一个相对较低的水平。作为一项长期货币收支计划，将养老保险基金用于购买国债，虽然风险很低，但很难达到增值的目的。相反，养老保险基金非常容易受到通货膨胀的影响，导致养老保险基金出现贬值，进而影响到养老保险基金的总体支付能力。

(3）养老保险基金运营效率低下甚至没有效率的现象普遍

正是由于可用于运营的养老保险基金规模较小、投资渠道单一，加之缺乏对基金运营的规范监管，因此，养老保险基金运营过程中被人为操作现象较为严重，运营效率低下也就是情理之中的事了。

三、完善重庆市新型农村社会养老保险基金运营和管理的对策

1、完善重庆市新型农村养老保险基金运营的对策

(1)确立调控体系，设立风险保证金

确立重庆市级调控体系，设立风险保证金。由于当前经济发展水平的限制，县级管理机构要争取最大限度的增值利率，必然会受到一定的限制。农村养老保险属于社会保险，最能体现的是国家与农民的关系，巨额的保险基金完全在县一级增值、运营，很难绝对保证基金获取更大的增值和安全运营，从基金的性质和强化监督管理的要求出发，从分担、分散基金运营风险的的实际需要看，必须强化基金的宏观管理，建立全市贯通的基金分级调控体系，建立各项风险保证金，以保证投保农民年老后按月领取养老金。各级要强化政务记录，按照令行禁止原则，及时、足额结缴风险保证金，不得借口地方利益的特殊性逾期不缴。(2)建立新型新型农村养老保险基金的投资运营的组织结构

成立重庆市市级农村养老保险基金理事会，理事会专门负责制定全省基金的投资经营策略并组织实施；选择并委托基金投资管理人，托管人并对基金资产进行投资运作和托管，对投资运作和托管进行检查，并在规定范围内对基金进行投资运作；负责基金财务管理和会计预算、定期编制会计报表，起草财务会计报告；

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定期向社会公布基金的资产、收益、现金、流量等财务状况。(3)设立立体交叉式的基金管理系统

基金运营可以设立一个立体交叉式的基金管理系统，具体可分为四个子系统：一是信息处理系统。由基层代办员、县管理处联成一定的信息网络，及时将保费的收取情况、基金结缴情况、运营增值的初步方案及有关统计分析材料交给基金专管员综合汇总，基金专管员根据现行情况和决策系统提供必要的决策数据；二是控制决策系统。根据信息系统提供的情况及基金运营方式、增值渠道、增值利率投向比例，有目的、有方向、有比例地进行投资；三是财务管理系统。严格按照《基金管理规定》、《财务管理制度》及会计核算方法，合理安排预算，实行计划管理，核算基金运营中的各种收支情况，保证资金收支总量平衡，以安全、增值为目的，控制和监督资金的运营；四是反馈监督系统。本系统着重把握养老保险基金运营及投资经营的合法性、合理性、效益型、安全性以及社会效应，向控制系统提供可靠的决策依据。

2、完善重庆市新型农村养老保险基金管理的对策

(1）建立有效的信息披露制度

农村社会养老保险制度要加强信息化平台建设，努力提高农村社会保险基金监管信息化水平，构建起县、乡、社区（村）三级信息网络，实现农村社会保险业务的全程信息化。农村社会养老保险经办机构、托管机构定期向有关监管部门报告农村社会养老保险基金管理情况，披露有关信息，并保证信息的真实性、完整性、使监管部门可以随时了解整个基金收支运行情况。农民也可以借助网络，方便快捷地获取个人信息及相关相关信息。只有实现个人账户基金透明化，增加农保工作透明度，让农保基金实现社会化监督，才能使农保基金的作用得到真正发挥。

(2)加大监管机构的监管力度

农村社会养老保险监管机构不但要对基金运行的各个环节进行有效监督，这包括基金的收缴、支付、运营等方面进行监督，还要对国家财政拨入的资金及其他方式筹集的资金运作进行监督，规范和加强农村社会养老保险基金的筹集和积累，进一步完善农村社会养老保险基金的监管体系。通过设立准入标准，限定管理机构，强调内部治理和风险控制等限制性的措施，实现农村社会养老保险基金的有效监管，保证农村社会保险基金监督系统有效发挥作用。

(3)加强对投资运营的监管，确保基金保值增值

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通过部分地区对养老保险基金的管理的探索，如新疆的呼图壁模式、四川通江模式等，这些模式既解决了当前政府支出与金融机构贷款金额相对有限的条件下农民对生产资金的需求问题，有解决了新型农村社会保险基金保值增值问题。因此，重庆市可以根据本地实际情况，选择一种让农民个人账户养老金质押贷款的基金管理方式，利用个人账户养老金，在确保安全性的前提下，使农村社会养老保险基金实现投资运营，获取贷款利息，达到保值增值的目的，实现农村社会养老保险制度财务的可持续性。

(4)建立完善的农村社会养老保险基金监管法律、法规体系

农村社会养老保险基金是农村养老保险的核心和物质基础，可以先通过社会保险法构成社会养老保险基金监管的法律基础，明确所有责任主体的权力和义务，加快农村社会养老保险基金监管条例的立法步伐，再加上其他相关法规、规章和规范性文件，共同构成农村社会养老保险基金监管的法律法规体系。通过制定农村社会养老保险基金监管的相关法规，提升基金监管法律、法规的可操作性，明确农村社会养老保险基金监管工作中基金监管机构的法律地位，保证基金监管不受外界干扰，最终实现基金投资运营的监管，确保安全性的前提下提高基金收益。

四、重庆市新型农村社会养老保险制度建设的发展方向

近年来，新型农村合作医疗和最低生活保障制度建设取得明显成效，但由于多种原因，农村社会养老保险事业发展缓慢，不能满足广大农民群众的迫切需求。下一步我就重庆市新型农村养老保险制度的发展建设提出我自己的一点看法，我认为我们的努力方向是，加强规划，推进试点，健全财政补贴制度，规范管理制度。具体包括以下几个方面：

1、统一认识，加强领导

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”国家“十二五”规划以及以及国务院的有关文件对这项工作作出了相应的部署。要按照以人为本和科学发展观的要求，切实加强对农保工作的领导，把开展农保工作作为实践“三个代表”、统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义新农村的重要内容，列入当地经济社会发展规划和计划。

2、进一步加大政府支持和公共财政投入力度

建立健全财政补贴农民参保的增长机制和中央财政对中西部农保制度建

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设的转移支付机制。完善城镇养老保险、促进城乡养老保险关系的接续、转换、融合，逐步实现城乡社会养老保险事业的协调发展。“新农保”试点自在重庆推进以来，取得了明显的成就，但是也存在不少问题，比如在制度模式上，就重庆市来讲，目前既有统帐结合模式，又有个人帐户完全积累模式。个人认为，应实行由政府组织引导，农民自愿参保，户为单位，区县级统筹，个人缴费、集体补助、各级财政补贴，基础养老金和个人帐户养老金相结合的新型农保制度，实现新老制度的平稳对接，并逐步过渡到市级统筹。

3、规范保险基金的管理工作

一是改革基金管理体制。农保基金要全部进入农村社会养老保险经办机构开办的“农村社会养老保险基金专户”，对已经进入当地财政管理的基金，要按照国家相关规定，专户管理、专款专用、保值增值、定期结息。二是确保农保基金的安全增值水平。要完善托管制度，探索基金市场化安全增值的新渠道。三是建立健全基金监督体系。四是要合理确定缴费和计发标准。五是要拓展个人账户功能。

4、做好农村养老保险基金的管理和运行工作，完善社会保障制度

完善社会养老保险制度是一个漫长的过程，根据以上所述，做好农村养老保险基金管理和运行工作，是完善社会保障制度必不可少的过程，同时也是对社会保障制度运行的巩固。从国外成功经验来看，养老保险制度越完善、服务越到位，投保者的热情就越高，保险基金也就越充足；反之，越没钱，服务就越无法提高，投保者越没有热情，保险基金就越不充足，周而复始，形成恶性循环。

5、建立养老金定期调整机制

重庆市2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示，全市常住人口为2884.62万人，与上年相比，增加25.62万人，增长0.90%。常住人口继续保持增长态势。分一圈两翼看，一小时经济圈常住人口为1764.49万人，占全市常住人口的61.17%；渝东北翼常住人口为836.54万人，占全市常住人口的29.00%；渝东南翼常住人口为283.59万人，占全市常住人口的9.83%全市常住人口中，0-14岁的人口为489.80万人，占总人口的16.98%；15-64岁的人口为2061.41万人，占总人口的71.46%；65岁及以上的人口为333.41万人，占总人口的11.56%。即农村人口的比例占全国人口的一半以上，解决中国的养老保险问题即重点在于解决中国农村的养老保险问题。城乡差距大的市情，要求我们必须重视农村的经济发展水

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平，重视区域，根据统筹地区经济发展状况和农村居民生活水平定期调整。

五、总结

我国的农村社会养老保险制度起步较晚，因而重庆市农村养老保险制度更是有待于更大的进步，许多地方现在还处于摸索阶段，国外没有现成的模式供使用，国内没有完善的法律作依据，操作的时候难免有种种不尽人意的地方，但是农村养老保险直接关系到重庆市辖区农村的稳定秩序和农业的发展，所以重庆市委市政府要不断完善的农村养老保险制度和农村养老保险制度的改革也成为大势所趋和重中之重。在不断的发展中，修正并完善重庆市农村养老保险制度。新型的农村养老保险改革制度具有重要的意义，将原来传统的“个人缴纳为主，集体扶助”的养老模式中心加入了政府的行为，新增添了政府补贴，弥补了政府在农村养老保险中的作用。新型的农村养老保险制度的实施减轻了农村养老的负担，规范了农村养老保险制度。但是，新型农村养老保险制度仍然存在着问题，需要我们对其进行完善，以便能更好的发挥其保障功能。十二五规划中也提到，关注民生仍然是当前社会工作的的重点，由此可见，发展和完善社会养老保险制度，也是适应当前经济和社会发展要求的必要之举。

参考文献

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[8]重庆市发布第六次人口普查主要数据公报,重庆市统计局,2011（5）

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