我国现行体制下兽医法制建设存在的问题和建议

第一篇：我国现行体制下兽医法制建设存在的问题和建议

我国现行体制下兽医法制建设存在的问题和建议

慧鸿文（内蒙古满洲里出入境检验检疫局 021400）

肖长灵（黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县畜牧局 166200）

马志强（内蒙古赤峰市动物卫生监督所 024000）

改革开放以来，我国的畜牧业得到了迅猛发展，生产能力也有了很大提高，尤其是全国各地开展“米袋子”与“菜篮子”工程以来，副食品的供求矛盾得到了明显的改善，随着人们对食品安全认识的不断提高和环保标准的不断升级，对我国的畜禽及其产品提出了严格要求。特别是我国加入WTO和OIE后，根据市场准入规则，许多国家都争先恐后要求进入我国市场。如果不尽快适应国际准则，我国就会在激烈的市场竞争中处于不利地位。在世界经济日益全球化的今天，动物和动物产品的国际贸易频繁，为了防止国外动物疫病传入我国，不断提高我国的动物疫病防控水平，动物疫病防控应尽快与国际惯例接轨。而一方面严重的动物疫病感染现状和大量使用疫苗和药物，导致药物残留的超标现象加重；另一方面，又使畜产品、养殖业经营成本上升，成为制约养殖业发展的瓶颈，疫病、药残及相关问题已成为政府要求抓紧食品安全工作和发展对外贸易的主要矛盾。要抓好食品安全工作的前提和基础是强化我国的兽医法制建设，现就本观点在此做一个初浅的探讨。目前体制下我国兽医法制建设上存在的问题

1.1 法律、法规滞后及不健全，与国际不接轨、差距大

我国在兽医法律、法规的制定上严重滞后，并缺少体系化管理，与动物疫病和食品有关的法律有《传染病防治法》（1989年颁布2004年修订）、《进出口商品检验法》（1989）、《进出境动植物检疫法》（1992）、《食品卫生法》（1982年颁布1995年修订）、《药品管理法》（1984年颁布，2001年修订）；政府部门颁布的法规、规章有《兽药管理条例》（1987年颁布，2004年修订）、《生猪屠宰管理条例》（1997）、《饲料和饲料添加剂管理条例》（1999年颁布，2001年修订）等，这些法律、法规大多是以部门起草立法，带来很多弊端。法与法之间不衔接，执法主体混乱，有的与国际组织有关规定和大多数国家的法律不接轨。有的法律缺少配套法规支持，很难操作。如《动物防疫法》迄今尚未出台配套实施细则；有的法规内容已明显陈旧或不切实际，缺乏补充更新，如《动物检疫管理办法》迟迟不能出台，检疫对象、检疫方式、检疫方法都不能确定；《官方兽医管理办法》没有出台使执法人员身份不能明确给执法活动带来阻碍，以上种种情况，严重影响了我国兽医法律法规的严肃性和权威性。

1.2 兽医执法体系的分阶段管理及多头管理问题

我国有关动物防疫和食品安全的兽医执法监督不是全过程的，而是分段的、责任不明的，很难达到效果。从畜产品产业链的养殖、加工、检疫检验、流通、销售至国际贸易明显存在着部门分割管理，在管理实践中，缺乏以解决问题为导向的跨部门联合作业。动物饲养、疾病防治和兽药生产、流通、使用等由农业部门负责管理；屠宰加工企业由商业流通部门负责管理；肉品进入市场由工商和卫生部门执法；动物及动物产品的进出口由出入境检验检疫机构负责；畜产品的国际贸易由外经贸部门管理。这种分段管理的方式造成了职能交叉，都管都不管，有益则取之，无益则推之，操作性差，不利于食源性动物食品安全的统一实施，已影

响了整个动物疫病控制和动物源性食品安全保障体系的运行，使畜牧业企业的发展及走向世界增加了很多的管理成本。

1.3 兽医执法体系存在许多弊端和不足之处

随着市场经济的不断发展，畜牧业生产逐渐向“政府指导化、管理法制化、服务社会化、企业行业化”的方向发展，对畜牧兽医服务体系和动物防疫监督体系建设提出了更高的要求。按照《国际动物卫生法典》的原则，动物饲养和产品的生产、加工及运输等活动都应在官方兽医体系的监控下，我国目前尚未形成这样的格局，也未实现国际上普遍采用的官方兽医制度，许多兽医执法行为与服务活动由同一主体完成，这就很难保证兽医行政执法的公正性。兽医的执法监督力量不足、保障体系不完善，而兽医服务的市场没放开，发育不良，两方面难以到位。再加上我国目前的动物卫生工作隶属于同级政府领导，由于涉及地方经济的发展上级业务主管部门有时很难干预，个别地方难免出现“地方保护”。其次是县、乡财政普遍比较困难，对动物防疫监督机构投入严重不足，有的甚至是自收自支，还有的地方甚至截留挪用上级财政下拨的动物卫生专项经费，有的地方雇用临时的防疫员进行检疫执法。如此种种，严重影响到兽医执法队伍的建设与稳定，无法吸引、发展高素质高能力的兽医人员，对兽医执法体系的建设起到阻碍作用。

1.4 兽医执法工作的财政立法不到位

目前一些高危害的烈性动物传染病传播迅速，常超越国界，可引起严重的经济问题和公共卫生问题，对畜禽及其产品的国际贸易有重要影响。《动物防疫法》规定了动物疫病的分类及对各类动物疫病的控制、扑灭要求和措施，并规定任何单位和个人不得瞒报、谎报、阻碍他人报告动物疫情。规定了将动物疫病预防、控制、扑灭、检疫和监督管理所需经费纳入各级财政预算，规定了在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府给予补偿。但没有像国外制定有专门的“补偿法”，是为那些接受了官方兽医指导并完成了动物疫病防治（免疫、检疫和消毒）任务，动物仍感染某种特定疫病需进行扑杀而造成损失需要补偿的立法。如国外的“牛补偿法”、“猪补偿法”，这类法律主要规范补偿资金的来源、补偿标准、动物种类、疫病范围和补偿方法等，对按照“早、快、严、小”的原则扑杀疫情起到了保障作用。而我国无针对性的动物扑灭处理的法律法规，重大动物疫病的扑灭计划难以实施，导致疫病的蔓延和持续感染的隐患很大。加强兽医法制建设的几点建议

2.1 修改和完善相关法律法规，并与国际接轨，建立强制性的执法机构和检查执法程序

在修改和完善现有相关法律、法规的基础上加强立法，填补法律空白，使国内法律与国际相关法律接轨，建立直属的国家兽医机关，并保证机构上下一致，在法律中应对政府执法的保障能力、兽医工作机构、主管部门、执法程序、兽药和疫苗的生产和使用等提出原则性要求和具体的执法规定。

新修订的《动物防疫法》已开始实施，在做好宣传的基础上尽快制定实施细则及相应的配套法规。

国家应建立专门的权威的动物食品安全监管机构，消除职能部门交叉、条条块块扯皮，地方或部门保护主义等现象，由国家兽医机构建立起统一管理动物饲养、运输、屠宰加工、市场营销、进出口以及疫病扑灭和环保条件的兽医法规，必须对饲养、屠宰加工、流通等环节进行科学、公正、系统、全过程的监督和管理；制定和完善与国际接轨的采样、检验、检疫的统一方法，以保证畜禽产品生产从源头到餐桌的全程安全监控体系。

2.2 加强执法力度，实施从农场到餐桌的全程监控

要改变我国目前对畜禽产品的分段执法制度，与国际接轨，建立全国统一的官方兽医执法体系，对畜禽的生产、运输、加工到餐桌或进出口进行全程兽医卫生执法监管。建成兽医卫生和食品安全体系，从而保障动物及其产品的安全卫生。

2.3 加强财政支持力度，有效控制和扑灭动物疫情

根据国外控制和消灭畜禽传染病的一些主要经验，可以发现严格执行兽医法规是控制和消灭传染病的重要保证。动物疫病防治涉及社会的各个方面，关系到人们的财产和生命安全，是政府行为。国家必须在立法、组织机构方面加大工作力度，各级政府要加强部门间的协调工作，加大财政投入力度，从而达到有效防止和迅速控制动物疫情，减少经济损失，提高我国动物及其产品的防检疫质量。

2.4 加强兽医执法队伍的建设，完善执法体系，提高队伍素质

应根据新修订的《动物防疫法》和市场化运作的规范将行政管理与执法监督功能和兽医防疫，技术服务功能相分离，设立动物卫生监督机构、动物疫病预防控制中心，把防疫、检疫、监督、检测的功能分离，并强化对动物卫生监督体系的建设，以充分发挥经营和生物制品、兽药、饲料（包括添加剂）在生产、经营、使用等环节全过程的监督执法管理功能，并对疫病进行随时监控与及时扑杀。

加强基础畜牧兽医体系建设，基础畜牧兽医承担着依法实施动物防疫、检疫、畜牧兽医技术推广等公益性职能和畜牧业生产与诊疗服务等经营性职能。负责本辖区内动物疫病的计划、强制免疫的组织实施和疫情监测、调查、统计上报及扑灭、疫病防治技术推广应用等工作。应实行公益职能和经营职能的有效分离。

在完善动物卫生监督体系的同时，要确保体系相对稳定，要提高兽医执法队伍的素质。要加强培训，根据承担的职能有针对性地进行培训教育，强化对兽医执法人员的思想政治学习、法律法规和业务技能培训，以切实提高兽医队伍尤其是县乡两级人员的综合素质，从而为保证兽医执法人工作的开展构筑良好的基础。

第二篇：我国现行司法体制存在的问题、危害及对策讲解

我国现行司法体制存在的问题、危害及对策

内 容 摘 要

我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖杨的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

但在实际工作中，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

司法机关的工作本性在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将司法机关纳入自己的管理之下。司法机关行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，即不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。

要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。

要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用、选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

近年来，社会实践中的司法腐败现象不断出现，社会要求对现行司法制度进行改革的呼声日渐强烈。国家也成立了由有关机构牵头成立的司法体制改革领导小组。

那么，我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖扬的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

一、司法权力地方化

2003年来，在我国首飞航天员杨利伟的家乡－－辽宁省葫芦岛市发生了这样一件事：当地的法检两院经中共葫芦岛市委批准，集体退出了由葫芦岛市人民政府主办的行风评议活动，理由是法检两院作为“一府两院”中的“两院”，并非政府下属的两个工作部门，而是与政府平行的独立国家机关，与政府并无隶属关系，因此法检两院参与行风评议是无法律依据的，也是与我国宪法中规定的一府两院之间的平行关系相矛盾的。

此举在葫芦岛市广大人民群众中引起了不小的争论。群众说：“法检两院有什么特殊的，为什么要退出行风评议，是不是今年的工作做的不好心虚，害怕参加行风评议后得个倒数，不敢参加了？”有关业内人士说：“只要法检两院的人权、财权仍旧控制在政府手中，法检两院是否退出行风评议都没有什么实质性意义。”而一些法律专家说：“葫芦岛市法检两院退出当地政府主办的行风评议，对我国的司法体制改革将产生积极影响。”（1）

葫芦岛市法检两院集体退出行风评议，从一个侧面反映了司法机关对自身宪法地位的觉醒，也反映了很多人头脑中司法权力地方化是那么的自然而然。

那么在我国宪法中法检两院与政府之间实质究竟是一种什么关系，在现实生活中又是什么样子；司法权力地方化究竟是怎么产生的呢？

宪法是国家的根本大法。我国对国家机构的设置如宪法中规定的那样：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”（2）国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对他负责，受他监督。这也就是说：国家权力由人民代表大会代表人民统一行使，在人民代表大会下，设立国家的行政机关，审判机关、检察机关分别行使部分国家权力；在这种国家权力结构中，审判机关、检察机关、行政机关是平行的，在宪政制度中均具有独立的法律地位，并不能说谁在谁之上，或谁领导谁。

但在实际工作中，法检两院与政府之间的关系却发生了微妙的变化，正如有的业内人士讨论的那样，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这样，法检两院与政府在实际工作中的关系与宪法中的规定就相去甚远了。不是互不隶属，互相独立的关系了，而是在一定程度上法检两院越来越像同级政府的两个工作部门，与卫生局、审计局、民政局等政府工作部门越来越接近了，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

（一）宪法权威受到挑战。法检两院在宪法中与政府平起平坐，互不隶属，互相独立的关系，到了日常生活中却变成了法检两院越来越像政府手下的两个工作部门；如某地政府在城市拆迁改造中，一遇抗拒拆迁的钉子户，动不动就命令公检法出动强制拆迁。公安机关还好说，它本身就是政府下属的一个工作部门，听命于政府是它本身职责应有之意，那法检两院呢？明知按宪法规定政府根本无权命令自己干这干那，但由于自己的人权、财权牢牢地控制在政府手中，明知是违宪之事，却不得不一次又一次听命于政府指挥。

（二）破坏国家法制的统一。司法受制于地方的一大恶果，就是令司法在不正常的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，造成就国家而言，司法官只知道有地方，不知有中国；只知服从地方利益的大局。在我国，除最高人民法院，最高人民检察院以外，地方司法机关的司法官员，由地方人民代表大会分级任命，这种任命方式，削弱了司法官对国家整体的认同感和使命感，造成了司法官只是地方的司法官，却不是国家的司法官。效忠于地方也就成了绝大多数司法官的最高理论和行为准则。

（三）使老百姓陷入一种告状无门的两难境地。国家设置法检两院的目的之一，就是要使其对行政权力进行一种监督、制约，防止行政权力在失去监督、制约的情况下无限膨胀，由此引发一系列问题。而司法权力地方化后，法检两院实际上是在同级地方的领导下，许多政府行为都是通过法检两院的参与来完成的，但这又引发出一个十分现实的问题，在这种有法检两院参与的政府行为中，如果行政相对方认为其合法权益被行政机关侵犯，他该到哪里告状呢？是不是造成到法院告法官的现状？显然，对老百姓来说，告状毫无意义。

（四）法检两院不能正常行使宪法，法律赋予自己的职权。法检两院与政府之间在宪法与政府之间在宪法中的这种平行关系在日常生活中被政府实际领导指挥法检两院的现状打破之后，法检两院在发挥自身职能中困难重重。法检两院与政府的关系成了媳婆关系。如某地一县级检察机关在查处该地一乡长依法犯罪案件中，由于该乡长与县里主要领导有着千丝万缕的联系，使该县检察院在查处该案的工作中受到县主要领导的非法干预，使该案的查处工作在本已查实该乡长已有具体犯罪事实的大好形势下，被中途干预掉了。更有甚者，有些地方的检察机关想查办案件，自己刚一行动，检察长却先丢了官。检察机关在日常工作中行使宪法，法律赋予他的职权，却受到同级政府的非法干预，本身却还无能为力，在这种情况下谈何法检两院正常行使自身职能呢？

（五）使地方保护主义肆无忌惮地盛行。我们常说：吃人家嘴短，拿人家手软。作为法检两院来说，一个单位里上百口子人衣食住行，生活福利都在院领导班子肩上，当本地的领导包括行政领导、党的领导、人大的领导认为案件应该做出对本地的当事人有利的判决时，法检两院就很难抵制，因为现在的体制决定了你的福利，你的经济命脉把握在同级地方政府手里。如某县唯一的一家啤酒厂为了将外地啤酒排挤出本地市场，就促请本县政府颁布了一条土政策：本县商业部门只能经销本地啤酒厂生产的啤酒，并严禁外地啤酒进入本地市场。这条土政策保护了本地啤酒厂的眼前利益，增加了本县地方财政收入，但这种受到保护的本地啤酒质次价高，本地群众意见很大，外地啤酒生产厂家对此也是怨声载道。有一家外地啤酒厂就举起反不正当竞争法的大旗，控告该啤酒厂在政府的庇护下搞不正当竞争，官司打到当地基层法院，政府立即指示法院，只能判本地啤酒厂胜诉。这一指示使事情的黑白顿时颠倒了过来，本来按法律规定，当地啤酒厂不正当竞争行为在先，败诉已成定局。（3）但由于有了当地政府的庇护却成为胜诉方。由此可见，缺少了国家审判机关对当地政府行为的法定制约作用，会使本地政府原有的地方保护主义火上加油、愈演愈烈。

（六）使政府腐败，行政权力的滥用达到了一种失控的状态。由于国家设置法检两院的一个很重要的作用就是要对政府行为进行制约，使行政权力在宪法、法律的轨道内正确运行，而在法检两院听命或受制于政府之后，行政权力就失去监督制约，这就必然导致腐败。这是无数个腐败现象一再证明的事实。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。

第三篇：我国现行个人所得税制度存在的问题及完善建议

我国现行个人所得税制度存在的问题及完善建议

一、引言

个人所得税是国家为调节个人收入、贯彻公平税负、缓解社会分配不公而对高收入者征税的一个税种，是调节个人收入分配的政策工具。自我国开征个人所得税以来，个人所得税在组织财政收入、调节收入分配方面发挥了重要作用。但是，随着改革开放的日益深化，我国的个人所得税制度已不能适应目前经济发展水平的需要，不管是在课税主体、课税客体，还是在征税方式上，均存在一些亟待解决的问题。这些问题导致了个人收入分配差距逐渐拉大，对社会稳定以及国民经济的可持续发展产生了不利影响。对个人所得税制度的改革已经迫在眉睫。

二、我国现行个人所得税制的基本情况

从国际上看，个人所得税的税制模式主要分为综合税制、分类税制以及综合与分类相结合的税制（也称为混合税制）三种类型。目前国际上大多数国家都采用综合税制或综合与分类相结合的税制。而我国实行的则是分类税制，具体如下：

1、纳税人：个人所得税纳税义务人包括居民纳税义务人和非居民纳税义务人。居民纳税义务人是指在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，其从中国境内和境外取得的所得，均应依法缴纳个人所得税；非居民纳税义务人是指在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，其从中国境内取得的所得，应依法缴纳个人所得税。

2、征税模式：现行个人所得税实行分类征收制度，应税所得分为11项，具体包括工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得等。

3、税率：我国个人所得税税率包括超额累进税率和比例税率两种形式。其中，工资、薪金所得适用5%～45%的九级超额累进税率；个体工商户的生产经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得，适用5%～35%的五级超额累进税率；稿酬所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得等均适用20%的比例税率。

4、费用扣除：我国现行个人所得税的费用扣除采用定额扣除和定率扣除两种方法，比较简明易行，但对于一些情况比较特殊的家庭难以完全兼顾。

5、减免税：为鼓励特定纳税人或照顾部分特殊人群，个人所得税法及相关法规规定了若干个人所得税减免税政策，主要包括：省、部和军级以上单位以及外国组织和国际组织颁发的科学、教育、文化等方面的奖金；国债利息；单位和个人按规定缴纳的住房公积金、基本养老保险费，基本医疗保险费、失业保险费；个人转让自用5年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得；城镇居民按照国家规定标准取得的拆迁补偿款；经国务院财政部门批准免税的其他所得等。

6、征收方式：我国个人所得税实行源泉扣缴和纳税人自行申报纳税两种征税方式。对工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，一般由支付所得的单位和个人代扣代缴个人所得税。但对于年所得12万元以上的、从中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得、从中国境外取得所得以及取得应税所得没有扣缴义务人的等情形的纳税义务人，则要求其到主管税务机关办理纳税申报。

三、我国现行个人所得税制存在的主要问题

（一）我国现行税制模式不合理

征收个人所得税是政府取得财政收入，调节社会各阶层收入分配水平的重要手段，公平是个人所得税征收的基本原则。公平原则是指征税额与纳税人收入水平相适应以保证各纳税人之间税负水平均衡。现阶段我国个人所得税的征收采用的是分类税制。这种税制模式虽然适应我国的国情，可以实现分别征收，有利于控制税源。但随着居民收入来源日趋多样化，使所得之间的界限十分模糊，与综合税制模式相比，分类征税模式难以全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，会造成所得来源多、综合收入高的人少缴税，而所得来源少、收入相对集中的人多缴税的现象，这显然有失公平原则，不利于调节收入差距。这一制度的漏洞使公民的纳税意识逐渐减弱，使国家财政收入严重流失。

（二）我国现行个人所得税费用扣除不科学

我国现行个人所得税对“工资、薪金所得”项目采用“定额扣除法”。首先，由于这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，长期没有随收入和物价提高而调整，从而难以适应由于通货膨胀造成的居民生活费用支出不断上涨的实际情况，而且使更多的低收入者在所得税征管范围之内，增加了征管对象的数量和征管成本，影响了征管效率。其次，这种费用扣除方法对不同纳税人采用单一的费用扣除标准，没有考虑不同纳税人之间家庭结构的差别，以及教育、住房、医疗等开支对纳税人生活费用的影响，从而会造成不同的纳税人之间税收负担不平衡，妨碍了税收公平。再次，我国对在中国境内工作的外国人计算个人所得税应纳税所得额时，每月税前扣除额为4800元，比我国普通居民纳税人多了2800元。这种形式在世界其他国家是没有的。从我国改革开放的实际情况出发，这种形式是为了吸引外资和外国人才。但从某种程度上说，它违背了税法所倡导的公平原则。

（三）我国现行个人所得税税率设计不公平

我国现行个人所得税法，区分不同的项目，分别采用5%～45%、5%～35%的超额累进税率和20 %的比例税率。首先，本来同属劳动所得的工资薪金和劳动报酬，工资薪金适用九级超额累进税率，而劳务报酬适用20%的比例税率，虽有加成征收，税收负担也是有差距的。这不仅违背了公平原则，也给税务管理带来了不便。其次，工资薪金实行的九级超额累进税率，最高税率为45%，与世界各国相比偏高。过高的税率一方面会增强纳税人偷漏税的动机，另一方面由于45%的税率在现实中极少运用，以致于税收真正作用于中下层收入者，对高收入者的调节作用甚微，达不到社会资源合理配置的目标。这一税率只起象征性的作用，有名无实，却使税制空背了高税率之名。

（四）我国现行个人所得税税基不够广泛

随着社会主义市场经济的不断完善，在我国居民所得中，除了工薪、劳务报酬所得等劳务性收外，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民个人所得的重要来源。此外，劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助形式也逐渐成为居民收入的重要组成部分。我国目前个人所得税法对应纳税所得额采取列举具体项目的规定，难以将这些新的应税项目包含进去，使所得税的税基过窄。与此同时，许多公司利用这一税制缺陷，减少现金奖金和工资的发放，取而代之的是大量为员工购买商业保险、提供健身俱乐部会员卡、用餐券、假期等福利，减少个人所得税的应纳税额，侵蚀税基。另外，由于现行减免税及优惠名目太多，费用采用分次扣除，客观上造成税基缩小。

（五）我国现行个人所得税征收管理力度不足

首先，征收方式难以控制高收入者。对个人所得税的征管，我国采用了源泉扣缴和自行申报两种方法，但更侧重源泉扣缴。由于税法没有对所有纳税人要求纳税申报，税务机关对扣缴义务人的纳税检查信息是单方面的，无法有效进行监督，使得源泉扣缴的执行力度在不同单位间有很大的差别，导致个人所得税只管住了工薪阶层，没管住高收入阶层。其次，征管水平低、手段落后，使征管效率难以提高。税务代理制度还不完善，不能很好发挥其中介组织的作用。再次，处罚法规不完善，处罚力度不强，对违法者本人起不到吸取教训、自觉守法的约束作用，对广大公民更起不到警示和威慑作用，违法现象得不到抑制。因此，遵纪守法、自觉纳税的良好社会风尚难以形成。

四、完善我国现行个人所得税的建议

（一）建立混合税制模式

从我国目前的实际情况来看，个人所得税制可考虑实行分类与综合相结合的混合所得税制。它吸收了分类所得税制和综合所得税制的优点，既体现了按支付能力课税的原则，对纳税人不同的收入来源实行综合课征，又体现了对不同性质的收入区别对待的原则，对所列举的特定项目按特定办法和税率课征。按照这种混合所得税模式，需要对不同所得进行合理分类。从应税所得上看，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票等有价证券转让所得、偶然所得等，宜实行分类所得征税；属于劳动报酬所得和有费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、个体工商业户的生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得、稿酬所得、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目，可以考虑实行综合所得征税。实行混合所得税制，既有利于解决征管中的税源流失问题，又有利于税收政策的公平。

（二）调整个税费用扣除标准，综合考虑纳税人的收入和支出

个人所得税是直接税，税负是个人看得见摸得着的，所以民众、舆论很关心个税费用扣除标准的问题。

我国的个税改革属于小步前行，经过三次提高费用扣除标准后个人所得税费用扣除额提高至现在的2000元。当年将个税费用扣除标准定为800元，主要是因当时改革开放进入中国的外企工作人员与我国居民收入悬殊，当时个税费用扣除标准主要是针对极少数的富人。随着经济发展，除了价格上涨因素，城镇居民可支配收入翻了20多倍，相应的个人所得税的纳税主力也从过去的高薪人群演变为广大的工薪族，个人所得税的缴纳给这类人群带来相当大的负担。我认为调高个税费用扣除标准可以刺激我国广大低收入阶层的消费，应在2000元的基础的再次调高费用扣除标准。

（三）优化税率，合理税收负担

我国目前的居民收入水平总体上偏低，且收入分配不均，贫富差距较大，个税主要影响工薪阶层和中低收入者。适当降低税率，有利于建立和稳固和谐社会。总的趋势是降低最高边际税率和减少税率级次，以简化个人所得税税制。应本着“照顾低收入者，培育中产阶层，调节高收入者”的原则，实行“少档次、低税率”的累进税率模式，应充分发挥累进税率的调节作用，使不同收入层次的纳税人的负税税率不同，但调节的速度不可过于剧烈，要使税负比较“温和”地增长。这样既有利于纵向公平纳税，又不至于使高收入者产生过多抵触情绪。在尽可能扩大综合课税项目的基础上，将目前个人所得税的两个超额累进税率表合二为一，实行5%～35%七级超额累进税率，综合各项所得，按统一的超额累进税率纳税，以平衡税负。

（四）扩大税基

我国应当采取概括性更强的反列举法，规定不纳税的项目。凡是能够增加居民收入的所得都应在个人所得税征收范围之内，对某些特殊的个人所得可采取列举法予以减免税收，以体现税收上给予的优惠政策。

（五）加强税收征管，建立以源泉扣缴和纳税人自我申报制度相结合的征管方式

首先，努力改进税收征管手段，建议在建立混合税制模式的基础上，对各类所得实行逐项扣缴、综合申报纳税的方法，以有利于税务机关对税源的及时监控。其次，应健全和完善一些基本条件，包括加强现金管理，大力推进居民信用卡或支票结算制度，限制和减少现金支付的范围；尽快实现不同银行之间的计算机联网，以个人身份证号码为唯一标识，建立各金融机构统一的纳税人账户信息共享和查询平台；健全个人及其家庭房地产、汽车以及金融资产等重要财产的实名登记制度；以立法的形式明确规定企业、银行、工商、公安、证券、住房、海关等部门向税务部门提供相关数据的法律义务，并逐步形成网络共享数据库等。再次，提高税务征管人员的业务素质和职业道德。

五、结语

选择适合我国经济发展水平的个人所得税制度，可以有效调节收入分配、激励劳动者的积极性、推动经济的全面发展。为适应市场经济发展的要求，我国个人所得税制度的改革已经拉开了帷幕。我们必须以这次税制改革为契机，制定出一套适合我国国情、适合市场经济需要的个人所得税体系，真正发挥个人所得税在我国税收中的重要作用。

第四篇：我国现行劳动教养制度存在的问题及改进建议

摘 要

我国的劳动教养制度，是根据1957年8月全国人大常委会批准国务院颁布的《关于劳动教养 问题 的决定》，以及有关的 法律、法规建立的。四十多年来，通过执行劳动教养法规，实施劳动教养制度，有效地维护了 社会 的稳定和 经济 事业的全面 发展。

从 目前 来看，我国劳动教养法规不够完善，还存在这样那样的问题，所以有人认为劳动教养制度应予以废除。但对于劳动教养制度是否废除，应客观地 分析，它自产生以来，为我国预防犯罪，减少犯罪以及社会稳定、经济发展都做出了不可抹灭的贡献，劳动教养制度的产生，是根据 政治 经济及社会治安形势的需要而产生的。由于《治安处罚条例》的处罚较轻，对某些违法犯罪分子难以追究刑事责任，如不实行劳动教养，极有可能成为各类严重刑事犯罪的后备力量，无论对于失足者的挽救，还是对于社会的稳定都是极其不利的。四十余年来，它已成为我国治安法律体系的重要组成部分，目前尚很难被其它制度所取代。尤其在社会治安形势仍然异常严峻，劳教人员构成越来越复杂，99年底又开始收容“法轮功”劳教人员等现实面前，必须进一步加大劳动教养力度，进一步完善劳动教养制度，更大程度地发挥劳动教养法规在维护社会稳定中的重要作用，而不是简单地加以否定。我国的劳动教养制度，是根据1957年8月全国人大常委会批准国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关的法律、法规建立的。四十多年来，通过执行劳动教养法规，实施劳动教养制度，有效地维护了社会的稳定和经济事业的全面发展。

一、我国劳动教养法的渊源

（一）由全国人大常委会制定或批准实施的法律法规。这种立法虽然规格较高，但从立法形式上看，却属附属立法，有关劳动教养的决定散见于其它立法中。这类法律法规主要有《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》第30条和第32条的规定，以及1990年12月28日，第七届全国人民代表大会第17次会议通过的《关于禁毒的决定》，1991年9月4日，第七届全国人民代表大会第21次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。

（二）由国务院颁布实施的行政法规。纵观现行劳动教养立法中，这类行政法规是规范并直接指导劳动教养工作的主要法律架构：是有关劳动教养立法中最核心最基本的部分。它们有《国务院关于转发公安部<劳动教养试行办法&》《、关于将强制劳动和收容审查两项统一于劳动教养的通知》、国务院关于《进一步加强监狱管理和劳教工作管理的通知》等。

（三）由主管行政机关颁布实施的行政规章。其立法形式多采用“管理办法”、“行为准则”、“执行准则”。

（四）有关部门对某些法律条文所做的具有法律效力的司法解释。

从以上渊源可以看出，我国现行劳动教养立法多采用行政法规及行政规章，辅之以相关的司法解释，尚缺乏专门的劳动教养法。

随着我国民主法制建设步伐的加快，以及依法治国工作的不断深入，劳动教养原有立法的滞后迹象越来越明显。它主要表现在，立法规格低，法律定性不明，法律体系庞杂且互为矛盾，同我国依法治国的要求相距甚远，使劳动教养不能充分发挥作用，与预防犯罪、减少犯罪的目的相左。

二、劳动教养的性质

在我国预防犯罪、减少犯罪法律体系中，刑事法律适用于已构成犯罪的人，我国刑法第13条对犯罪概念进行了明确表述，即一切危害社会的行为，依照法律应当受到刑法处罚的，都是犯罪。但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。对已构成犯罪的人适用刑罚，以达到特殊预防的目的。而《治安处罚条例》的适用对象是实施了危害社会治安秩序行为的违法人员，但在刑事法律制度和治安管理处罚条例适用对象之外，还有一部分行为危害性虽比刑事法律适用对象的社会危害性小，但却比治安处罚条例适用对象的社会危害性大的“准犯罪”层次。从他们的社会危害程度上看，虽不及刑事制裁程度，但其主观恶性大，人员数量多，因而仅靠治安处罚条例是不足以达到预防犯罪、减少犯罪的目的，劳动教养制度正是应需而生。

由此可见，劳动教养制度既是预防犯罪、减少犯罪的重要法律制度，又是对劳动教养人员实施强制性教育改造的措施则为了挽救他们，使其不再走上违法犯罪道路，以消除他们对社会的危害，达到维护社会稳定的目的。从处罚性质来看，既不属刑事处罚，又不属治安处罚，而是介于二者之间的特殊行政处罚措施。

三、现行劳动教养制度存在的问题

（一）缺乏必要的法律依据。1982年国务院批准公安部制定的《劳动教养试行办法》应属于行政法规，因而劳动教养只能被认为是一种行政处罚措施。但《行政处罚法》第8条规定的七种行政处罚种类中，并无“劳动教养”的规定。该法第9条第二款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。第10条第一款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外行政处罚”。第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见，《劳动教养试行办法》作为行政法规规定的限制人身自由的“劳动教养”，在全国人大及其常委会尚没有立法设定“劳动教养”之前，显然与其上位法冲突，缺乏必要的法律依据，但由于客观现实的需要，目前还难于废止。这样就有违我们的法制精神。

（二）劳动教养的目的宗旨亦落后于 时代。1957年8月3日公布施行的《国务院关于劳动教养问题的决定》用法律形式表述了劳动教养的宗旨，即：“为了把游手好闲、违法乱纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设”。这是当时计划经济的产物，在当前改革开放的市场经济条件下，已不适应新形势，必须使劳动教养真正摆脱对政治、道德的从属地位，而纳入法治轨道。

（三）与刑罚相比有失公平。《劳动教养办法》第1条指出：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。就其期限来说与刑罚中的4年以下有期徒刑基本相当，因为国务院《关于劳动教养的补充规定》中明确规定“必要时可延长1年”。依据刑法，已构成犯罪而被判处管制的罪犯，在原居住地执行；而判处拘役的罪犯，一般在当地专设的拘役所或看守所里就近执行，每月可回家一至两天；而被判处劳教的人，则需收容于专门的劳教场所，节假日也只能就地休息。由此产生这样的问题，不够刑事处罚的人所受处罚，可能往往比刑事处罚还要重。有时在共同犯罪案件中，主犯被诉至法院可能被判处拘役或短期有期徒刑，而从犯由于不够刑事处罚而被处以1—3年的劳动教养，远远超过主犯的羁押期限。因此，许多劳教人员觉得冤，认为劳教还不如被判刑，判刑可能比劳动教养还要轻。实践中，也确有劳教人员转捕，以求得由检察机关向法院起诉，结果获得无罪或短期判决，很快就予以释放。

（四）对劳动教养的处罚决定缺乏必要的法律监督。依照《劳动教养的补充规定》，劳动教养委员会由公安、民政、劳动部门负责人组成，统一领导和管理劳动教养工作。但从多年实践看，这种劳动教养管理委员会，是非常性的临时机构，受各届政府机构领导任期变动 影响 很大，有时连委员会开个会都难，实际上却是由公安机关一家审批劳动教养，而管理改造工作则分属司法行政机关，劳动、民政仅徒挂虚名，更何况，劳动、民政部门纯系行政部门，而决非司法机关。

这样劳动教养就由公安机关一家说了算，既是审批机关，又是复议机关，缺乏必要的监督制约机制，往往容易产生以下问题：

1、本不该被劳教的却被劳教，在程序上无法象刑事诉讼那样，可获得律师的帮助和辩护，而检察机关也无法行使侦查监督权、审判监督权，被劳教人的权益很难得到保障；

2、可能会放纵真正的罪犯。依法本该判刑的，甚或可能被判较重刑罚的，由于各种因素，被劳教了事；

3、有些案件有罪证据不足，当然同时也缺乏无罪证据，依照刑事诉讼关于“疑罪从无”的立法精神，本该作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。而根据刑诉的有关规定，“第一审人民法院判决宣告无罪，免除刑事处罚的，如果被告人在押，在宣判后应当立即释放。”有时公安机关认为侦查有困难，证据难以收集，但行为人又有犯罪嫌疑，为避免被检察机关退回，或因证据不足要求补充侦查，便迳行适用劳动教养。同时，对于劳教人员提前解教、所外执行、减期或延期，也是由劳教机关一家说了算，同样缺乏外部监督和制约机制，易于产生不公平，继而萌生腐败。

（五）有违法律面前人人平等原则和罪刑相适应原则。《劳动教养试行办法》第9条规定：“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人，对家居 农村 而流窜到城市、铁路沿线和大型工矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”从此条可以看出，劳动教养对象是特定的，而家居农村或小城市进行违法犯罪的人是不可能被劳动教养的。这样，就使一些违法犯罪行为不够刑事处罚，且治安处罚又太轻，而又家居农村的违法犯罪人员得不到应有处罚，不利于维护农村和小城市社会治安的稳定，也不符合我国《宪法》在法律面前人人平等的原则规定。而有些轻罪，依据刑法有可能被判处3年以下有期徒刑、拘役或管制，甚至可以免予刑事处分，但是那些不够刑事处分的违法分子却可以被处最高4年的劳动教养，这有悖刑法中“罪刑相适应原则”。另外还有，同样的犯罪，在刑法、治安处罚条例中要处罚，而劳教法规中却没有提及，使一些有罪错的人有可能逃避打击，显失公正。

第五篇：现行营业税存在的问题及建议

文章标题：现行营业税存在的问题及建议

1994年的税制改革后，我国营业税税制进行了多次调整，其中一个最为显著的改变就是，营业税部分税目借鉴增值税以增值额作为计税依据的做法，从以往传统的流转税价内计征的形式，变为以增值额为计税。这在一定程度上消除了重复征税的弊端，体现了我国大力发展第三产业（提供劳务服务行业）的政策意图。但是，随着市场经济的发展，营业税的某些制度规定显然不适应新的形势，妨碍了营业税整体功能的发挥。

一、营业税税目上存在的问题及建议

我国现行营业税采取应税项目正列举的方式，凡在列举范围内的课税对象属于营业税的课税范围，不在列举范围内的经营行为不征收营业税，我们认为在次环节的规定设计有遗漏。我国现行个人所得税在列举诸多应税所得之后，有一个“其他所得”的税目。“其他”二字，包含的内容相当广泛，既体现了税法的严肃性，也增强了税制对经济发展的适应能力。营业税涉及到的行业众多，情况复杂，但税制中恰恰缺少这样的规定，当出现新的经济现象时，营业税则无法将其纳入征税范围，新的经营项目介于高税率和低税率之间时我们无法明确认定其税目。譬如近年出现的采矿权转让、机动车特殊号码收费，桥梁街道命名权拍卖等，都没有列入或明确界定营业税征税范围，这不仅造成了税收流失，而且使不同经营者之间税负不平衡，有悖于税收的公平原则。这些行为是商业色彩极浓的盈利行为，有必要依靠税收手段进行适当调控。同时针对当今新兴经营项目如泥吧、水吧、保健按摸、足浴、茶艺等的涌现，我们应相应地采取按类似行业确定税目、税率的办法征税。所以，对现行营业税各税目应尽快考虑增加“其他应纳税项目”的规定。

此外，“服务业”税目中餐饮、旅店、洗浴、理发、照相等行业之间的设备档次，服务水平及收费标准相差较大。例如，餐饮业中既有面向普通百姓的小饭馆，也有装饰奢华的大酒店，同一菜肴其价格也不及相同，有的甚至相差好几倍。但其使用税率均为5的比例税率，忽略了不同经营者服务对象和盈利水平的差别，不利于行业内不同规模企业协调发展。就我国现行流转税制而言，在商品的生产流通领域，增值税与消费税分别承担着普遍调节与特殊调节的职能，即在对所有商品普遍征收增值税的基础上对利润较高的消费品再课以消费税，以构建起双层次调解的模式，使产业间利润趋于一致，有利于产业结构稳定。而在非商品流通领域，营业税尚未形成双重次调节的模式，同一行业按同一税率征税，忽略了行业内因企业规模差异形成的利润差异，导致利润率较低的小企业税负过重，生存、发展空间狭小，不利于行业内不同规模企业协调发展，这就要求营业税的税目进一步划分，不同税目的税率应拉开档次，区别设定税率，以体现区别对待政策。现行营业税的税目设置显然不能完全达到这样的目的。因此可以考虑对服务业中的餐饮业、旅店业、洗浴、理发、照相等行业按照其档次、盈利水平等综合因素进一步细分，将“普通消费”与“高消费”的消费活动区分开，分别采用不同的税率进行调解。

二、营业税计税依据上存在的问题及建议

1994年税制改革对有关营业税计税依据作了扣除规定。例如，建筑业中总承包人将工程分包或转包给他人，以工程全部承包额减去付给分包人或转包人价款后的余额作为总承包人的营业额，计算营业税。除此之外，在运输业、保险业、文化演出业、旅游业等若干项目中也有以余额作为计税依据的规定，这种做法消除了对同一营业收入重复征收的弊端。随着营业税税制的不断调整，营业税计税依据吸取了增值税差额计税的特点，如建筑安装业设备抵扣政策规定，更是突破了营业税全额计税的特质，差额征税，进一步减少重复征税范围，具有明显的增值税特征，其意义是应该肯定的。营业税计税依据规定中也有值得探讨之处。如，房屋租赁业中的房屋转租，按转租租金全额征收存在重复征税的问题。对交通运输业课征营业税，不允许扣除票价中所包含的保险费金额，但这部分保险费属于代收款项并不是企业的实际收入，这种做法无疑增加了运输企业的税收负担。纳税人对此反应较为强烈，存在一定的征收阻力。我们认为，类似问题应借鉴建筑业中总承包人以余额计税的方式，避免重复征税。

三、营业税征免界限上存在的问题及建议

营业税是地方税体系中的骨干税种，在组织财政收入和调控经济方面都发挥着重要作用。为此，营业税的减免税优惠政策应力求规范，以保证其收入和调节功能的实现。但现行营业税的减免税优惠制度中，有些规定值得推敲。例如，“企业整体转让不征收销售不动产和转让无形资产的营业税”，该政策的出台使得出售大额不动产的企业（如出售新建水电站），会考虑将出售的不动产作为主要资本新建企业，然后将其整体转让，从而达到逃避营业税纳税义务的目的。注册企业后整体转让不动产与出售单项不动产，存在巨大的纳税差异。再如，目前许多地区为故去的人购买公墓的风气日盛，