我国现行取保候审制度存在的问题以及完善

第一篇：我国现行取保候审制度存在的问题以及完善

取保候审制度，是我国刑事诉讼中的一项重要强制措施，是指在刑事诉讼中，人民法院、人民检察院及公安机关等司法机关对未逮捕或逮捕后需要变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人，责令其提供保证人或交纳保证金，保证随传随到，不逃避或者妨碍刑事诉讼时，对其不予羁押或暂时解除其羁押的一种制度。

取保候审制度在我国自古有之，不同的时期有不同的称谓和内涵，并随着社会的发展和历史的进步不断充实和完善。反映现行的取保候审制度是根据1996年3月17日全国人大修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（下称刑事诉讼法）和1998年 6月29日最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释（下称最高法院的解释），在充分总结司法实践经验的基础上确立的，是一项具有中国特色的强制措施。该制度主要由取保候审的条件（包括实体条件和程序条件）、形式（包括保证人和保证金）、提起程序、决定程序、执行程序及监督程序组成，相对于原来的规定，更趋近科学、民主。这对于正确执行取保候审的强制措施，保证刑事诉讼的顺利进行，具有重大的历史意义和现实意义。然而，如何正确理解和适用取保候审制度，又是理论界和司法实践中需要探讨和研究的课题。本文试分析该制度在立法和实施中存在的问题，并就完善取保候审制度谈谈看法，以供探讨。

一、取保候审制度立法缺陷

实行取保候审强制措施，司法机关可以不必羁押犯罪嫌疑人、被告人，使其能够照顾家庭或者从事原来的工作和劳动，体现了人性化；同时，也可减轻羁押场所的工作压力，减少国家财政用于在押人犯的生活、管理等方面的开支。司法实践表明，正确实施取保候审措施，对于司法机关严格依法办案，打击刑事犯罪活动，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，顺利完成《刑事诉讼法》规定的各项任务起着重要的作用。然而，在实施取保候审措施的过程中，也出现了一些问题，这在一定程度上影响了取保候审强制措施的正确实施。笔者认为，这些问题与取保候审强制措施在立法上存在的不足有关。

1、关于取保候审的条件。依据《刑事诉讼法》（第51条对刑事诉讼过程中取保候审强制措施的适用条件是：“可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的”）和最高法院的解释有关规定，结合司法实践，我们不难看出，取保候审的适用条件是：犯轻罪并能足以防止其再发生社会危害性，两者缺一不可。对犯重罪者，由于犯罪本身的严重性及其预计可能受到的惩罚程度决定了担保约束措施很难防止其再次危害社会或妨碍刑事诉讼活动的顺利进行。因此，对犯罪可能判处三年以上有期徒刑的重罪者，不应适用取保候审。但是，对“社会危险性”的内涵与外延，法律及司法解释缺乏准确的界定。从刑诉法51条的立法本意来看，判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有“社会危险性”，其被判处刑期的长短并不是主要依据，在具体执行过程中，还要结合犯罪的性质、犯罪嫌疑人的具体情况、案件的复杂程度、对社会的影响等因素综合考虑。由于《刑事诉讼法》中对社会危险性的 的规定不够明确，有可能出现应当被取保候审的犯罪嫌疑人却被羁押，不应被取保候审的却脱离监管的情况，甚至造成一些犯罪嫌疑人、被告人长期外逃，出现继续危害社会的严重后果，这就违背了《刑事诉讼法》的立法初衷。

2、申请取保候审主体资格的范围过窄。《刑事诉讼法》第52条规定：被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审。这一规定既具有授权性，也具有排他性。这里将申请取保候审的主体资格授予了已被羁押的犯罪嫌疑人、被告人本人及其法定代理人、近亲属。那么，犯罪嫌疑人、被告人的律师或者其他辩护人是否有权申请取保候

审，在这一问题上，司法机关的解释并不一一致。最高人民法院1998年9月2日《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第68条规定：被羁押的被告人及其法定代理人、近亲属和律师有权申请取保候审。这一规定没有将“其他辩护人”列入有权申请取保候审主体资格的范围之内。但是《刑事诉讼法》第75条还规定：犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者他们委托的律师及其他辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除强制措施。这里已将“其他辩护人”列为有权要求解除强制措施的主体范围。既然“其他辩护人”对超过法定期限的强制措施有权要求解除，那么为什么不能赋予他们申请取保候审的权利呢？

3、对“严重疾病”的内涵缺乏明确的规定。《刑事诉讼法》中规定：犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间患有严重疾病，可以解除羁押，变更为取保候审。然而，何为严重疾病，《刑事诉讼法》中并无明确的规定。司法部、最高人民检察院、公安部 1990年12月31日联合下发的《罪犯保外就医疾病伤残范围》中，只列出了准予保外就医的30多种疾病，而对于什么是严重疾病，并没有做具体的限定。司法机关在落实这项工作的过程中，普遍感到不好*作，监督机关更难以监控。

二、取保候审制度在司法实践中存在的问题

从法理学的角度看，取保候审制度作为刑事诉讼法的重要制度，其实施过程直接决定着其立法目的的实现及其积极作用的发挥。因此，笔者结合司法实务，提出该制度实施中存在的一些问题。

1、取保候审强制措施的法律宣传不够。法的实施需要良好的社会法制环境，目前由于我国大部分民众法律知识比较贫乏，再加上有关部门对取保候审强制措施的法律宣传力度不够，从而使得我国有部分民众对保证金担保方式的适用产生误解，误认为取保候审是一种有利于有钱人的强制措施。如果这个问题不能够妥善解决，那么保证金担保方式的继续适用无疑将动摇“法律面前人人平等”等我国民众固有的某些优秀传统法律观念，并且可能导致部分民众为追逐物质利益而不惜以身试法。

2、对被取保候审人的监管不力。在司法实践中，被取保候审人在取保候审期间翻供、串供、潜逃情形等时有发生，究其原因，主要有：

（1）公、检、法机关对取保候审强制措施的适用把关不严。据刑诉法第五十一条、第六十八条第二款规定，公、检、法机关对有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：第一，可能判处管制、拘役或独立适用附加刑的；第二，可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的；第三，罪该逮捕但患有严重疾病或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女。从上述规定可看出，我国刑诉法对取保候审适用条件的规定较原则化，再加上我国目前并无关于取保候审适用条件的细则规定，因而致使某些公、检、法在具体*作过程中对刑诉法关于取保候审适用条件的立法原意理解不

一、或因其他认为因素对取保候审强制措施的适用把关不严。

（2）对被取保候审人违反刑诉法第五十六条规定的行为打击力度薄弱。据刑诉法第五十六条规定，被取保候审人如违反规定进行潜逃，其可能承担的法律后果有：如被取保候审人潜逃后仍被抓获，则他可能被责令具结悔过，重新交纳保证金、提供保证人或者被监视居住、逮捕。上述规定不足以防止被取保候审人进行潜逃行为，即使被取保候审人潜逃后被拘

捕归案，其潜逃行为也仅仅被视为是一种认罪、悔罪的不良表现而不是一种新的犯罪，打击不力。

三、完善取保候审制度的几点建议

1996年刑事诉讼法的修改，发展和充实了取保候审制度，加大了司法机关打击刑事犯罪的力度，也强化了对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护，标志着我国诉讼民主化又上了一个新台阶，但由于客观条件的制约和社会的不断发展，取保候审制度中也存在某些不足之处，前面的章节中已经对此做出了一些粗浅的评价，下面将针对上述问题并结合英国的保释制度，从立法与实施的角度对完善我国的取保候审制度提出几点建议。

1、关于取保候审适用条件的立法完善。

（1）针对“社会危害性”界定含糊的问题，根据《刑事诉讼法》的立法精神，建议有关部门对社会危险性的标准和适用条件作出限制性的规定，使得司法机关在处理取保候审问题时有法可依，确保“社会危险性”最小化。笔者认为，可以采取列举的立法方法界定可能发生社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人，例如：可能被判处有期徒刑10年以上刑罚的；危害国家安全的；严重暴力犯罪的；累犯、惯犯、流窜作案或犯罪集团的主犯；可能对证人、鉴定人及其近亲属的人身或财产进行侵害的；可能逃跑、自残、自杀或者进行其他犯罪活动的。

（2）针对取保候审申请主体限制过窄的问题，建议最高人民法院在司法解释中，将律师以外的“其他辩护人”列入有权为犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审主体资格的范围。

（3）针对有关法律、有权解释对“严重疾病”未作出严格界定的问题。建议有关部门在司法解释中，比照《中华人民共和国看守所条例》的有关规定，界定“严重疾病”为：精神病或者急性传染病的；其他严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的疾病。

2、对于现行法律对保证形式的适用规定不明确的问题。笔者认为：首先，有关机关应该明确规定保证人担保与保证金担保是否可以并用。其次，在选用取保候审方式时，需要综合考虑案件性质、犯罪嫌疑人、被告人的经济情况、品质、信用、保证人的职业、身份、品质、信用及保证能力等因素，对于适合于保证人担保的则用保证人担保方式，适合于保证金担保的则用保证金担保方式。第三，明确保证金数额的决定权、收取权等问题，防止刑罚权的滥用和有损司法公正的现象发生。

3、严格规定保证人的资格，强化保证人的义务和法律责任。在司法实践中，保证人除符合刑事诉讼法第54条规定的条件外，还应考虑以下条件：本人必须自愿，不能强迫；与被取保人具有重要的依赖关系，如亲朋好友等；守信用且道德良好。这是对被取保人产生一定约束力，使其不逃避、阻碍刑事诉讼的顺利进行必不可少的条件。同时笔者认为，单位不宜作为担保人。因为单位的法定代表人常常因种种原因产生人员变动，而后者很可能对前任遗留的某些事务进行推诿，加之单位是抽象的人格化的组织，从而无法使保证义务落到实处。关于保证人的义务与法律责任，目前许多国家的刑事诉讼法都有明确的规定，如英国的保释制度。我国在刑事诉讼法第55条和最高法院的解释中对被保证人规定了严格的义务与法律责任，因此，今后应该在司法实践中确实将保证人的义务落到实处，对保证人违反法定义务并造成严重后果的，应当依法给予严厉的惩罚。

4、加大对潜逃的被取保候审人的刑事惩罚力度。为督促被取保候审人在取保候审期间严格遵守刑诉法的有关规定，建议我国立法机关在相关法律法规中增设逃保罪，以加大对潜逃的被取保候审人刑事打击力度。即规定：被取保候审人故意违反我国刑诉法第五十六条规定，在取保候审期间未经执行机关批准逃匿在外，长期不归，不能及时到指定地点接受讯问、审判，严重妨碍公、检、法机关顺利进行刑诉活动的行为为逃保罪。以此维护刑罚的威慑力，保证刑事诉讼活动的正常进行。

5、为了加大对取保候审强制措施的法律宣传力度，笔者建议各地公、检、法机关决定对犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审强制措施后，可在被取保候审人日常活动范围内以召开群众大会或张榜公告等方式将被取保候审人获得取保候审的原因、被取保候审人在取保候审期间应遵守的规定以及违反规定后的处理方法等有关事项详告周围群众，并注明：被取保候审人交纳一定数额的金钱换取的是一种附加条件的暂时不羁押；保释期并不用来折抵刑期；保证金的适用并不涉及以钱赎刑等问题。此举既可避免群众对取保候审强制措施的适用产生不必要的误解；又可将被取保候审人的言行置于周围群众的监督之下，在一定程度上约束被取保候审人实施妨碍刑事诉讼顺利进行的行为。

综上所述，惩罚犯罪，保证人权是刑事诉讼目的不可分割的两个方面，取保候审制度的建立和实施，是二者完美结合的体现。应该肯定，作为强制措施之一的取保候审制度在司法实际中的正确适用，一方面能有效地避免犯罪嫌疑人、被告人被错押或被延期羁押，能更好地保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益不受非法侵害；另一方面也能为国家节约大量人力、物力，能更好地贯彻诉讼经济原则。同时对于实践中客观存在的缺陷应妥善解决，使取保候审制度功效充分发挥，促进我国诉讼民主化发展进程。

第二篇：我国取保候审制度存在的问题及其完善

我国取保候审制度存在的问题及其完善

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一、我国取保候审制度存在的问题及缺陷

对于我国的取保候审制度存在的问题和缺陷，可以从立法和实践两个角度归结为如下几点：

（一）立法上的缺陷：

1、未规定取保候审的审查决定期限及取保候审的申请的法律救济程序。我国刑事诉讼法及相关司法解释只规定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属和委托的律师，向羁押决定机关申请取保候审的权利，但未规定羁押决定机关审查结束并告知申请人结果的时间和方式。申请人递交了取保候审的申请后，一切均由司法机关掌握，缺乏法律救济程序，从而使得一些符合取保候审条件的人被羁押，这也是造成我国取保候审比率较低的一个重要原因。

2、未规定保证金的限额和收取办法。我国刑事诉讼法第五十三条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。”对于收取保证金的数额以及收取方法，我国刑事诉讼法并无明确规定，从而给予决定适用者以很大的自由裁量权。由于没有相应的限制，极易导致权力适用中的滥用。在具体案件中，对保证金收取多少以及如何收取，均由办案机关自行决定，造成执行中的差异过大。

3、关于取保候审的期限法律规定不明。我国刑事诉讼法第五十八条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月。”由于该条对取保候审12个月的规定，是指三个机关重复使用取保候审的总时限，还是每个机关单独采取取保候审措施的时限并不明确，使得公、检、法三机关分别制定的实施细则，都规定每个机关可以重新计算取保候审的期限。这样，对于一个犯罪嫌疑人、被告人来说，他可能被3次采取取保候审，期限可长达36个月。从而使得取保候审这种原本属于较轻的强制措施，事实上可能成为一项较长时期内限制人身自由的强制措施。

4、对于被取保人、保证人违反取保候审规定的，惩处制度不严格。根据我国有关司法解释，被取保人在取保期间故意重新犯罪或者有违反刑诉法第五十六条规定的行为，仅规定没收保证金、上缴国库，缺少限制性较大、操作性较强的惩处措施。也就是说，对于弃保行为，最多是没收保证金或者采取强制措施，并没有实体上的法律责任。

5、虽然刑诉法规定了保证人和被取保候审人的义务，但对执行机关如何监督保证人履行义务却没有相关的规定。由于上述原因，司法实践中取保候审的效果不好，弃保潜逃数量较多[1].（二）司法实践中适用取保候审存在的主要问题：

1、对取保候审的对象和方式使用不当。一是对不应取保的人滥用取保手段；二是实践中保证人担保和保证金担保的“双保证”方式，仍不同程度地存在。

2、对保证金的收取不规范，收取保证金的程序不当，缺乏有效的监督制约，对保证金管理不严。

3、取保候审的审批不严，执行较为随意。

4、对同一对象反复取保候审。

5、律师难以发挥作用。

6、取保候审的保证形式单一。[2]

二、我国取保候审制度与国外保释制度的异同

取保候审，是指公安机关、人民法院、人民检察院要求犯罪嫌疑人或者被告人提供担保人或者交纳保证金，保证不逃避侦查和审判，随传随到，因而不对其实行羁押的一种强制措施。我国刑事诉讼法规定了8种情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审。对于已经羁押的犯罪嫌疑人、被告人，其本人或者近亲属有权申请取保候审，但是否准许，由司法机关决定。大多数学者认为，我国强制措施中的取保候审与英国保释制度有类似之处，但更有着本质的区别，具体表现为：

（1）立法思想、理念不同.保释制度是基于无罪推定原则和公民享有人身自由权而确立的，其实质是对被追诉人权利的确认和保护。在英国，保释是刑事司法中的一个重要制度和环节，不仅体现着保障人权的价值，而且支撑着对抗制的诉讼模式，使辩护功能在每一个诉讼阶段和环节都有所为。而在我国，取保候审只是较逮捕、羁押为轻的强制措施之一，其实质是对社会危害性不大的犯罪嫌疑人、被告人以缓和的方式限制其人身自由。我国法律设定取保候审制度的目的，主要是为了保证公安、司法机关有效地行使司法权力，保障刑事诉讼的顺利进行。这与保释的价值观念和出发点是不同的。

（2）在适用范围上明显不同。在英美国家，保释率是比较高的。在英国的刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人被保释具有普遍性，立法在保释概念上并没有给予更多的限制。根据英国法律规定，对于大多数犯罪嫌疑人，除非有足够的理由证明继续关押他是合法的，并由治安法官决定外，一般都可以很快被保释出去等待审判。我国由于取保候审适用条件和方式的限制，取保候审的适用比例很低，远远不及英美法中的保释，大多数犯罪嫌疑人、被告人被逮捕而处于羁押状态。甚至一些比较轻微的刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人，也成为被逮捕和羁押的对象。加之类似不得要求过高保释金条款的缺失及取保候审决定程序的行政化，进一步阻碍了犯罪嫌疑人、被告人取保候审权利的实现，造成取保候审的适用对象范围狭小。

还有的学者提出，二者之间的区别还体现在我国的取保候审可直接适用于不需要逮捕的犯罪嫌疑人，也可在犯罪嫌疑人被逮捕后适用；而保释制度一般只在犯罪嫌疑人被逮捕后适用。

也有的观点认为，取保候审制度与保释制度在功能和适用条件方面没有实质性的区别，两者都以设定一定的担保措施明确担保法律责任，并且以犯罪嫌疑人、被告人不逃避、不妨害诉讼的顺利进行为条件，都是一种有条件的审前不羁押。也正因为如此，有的学者将取保候审和保释制度相提并论，称取保候审为中国的保释制度。

最新的观点认为：保释制度与取保候审制度的本质区别是：前者是以保障被检控者的人身自由和安全为价值趋向，以无罪推定为理论依据，体现了当事人注意的诉讼模式；取保候审以保障刑事诉讼的顺利进行为价值趋向，理论依据是打击犯罪和有罪推定，体现了职权注意的诉讼模式。两者的具体区别体现在：

1、两者的本质属性不同：保释是一种诉讼权利，而取保候审是一项刑事强制措施；

2、关于准予与不准予的主体不同：保释制度的准予与不准予的主体是分离的，不准予的权力只属于法院；取保候审的准予和不准予的权力是合一的；

3、关于准予和不准予的条件不同：不准予保释的条件是法定的，准予保释是无条件的，而取保候审准予与不准予的条件是相同的；

4、关于不准予的救济措施不同；

5、关于期限不同；

6、关于律师的作用不同，保释制度中律师发挥了重要的作用，取保候审制度虽然规定律师可以帮助申请取保候审，但司法实践中的作用不大；7关于适用的配套措施和保障机制不同。[3]（作者：3COME未知本文来源于爬虫自动抓取，如有侵犯权益请联系service@立即删除）

第三篇：中国取保候审制度存在 问题及其完善

一、我国取保候审制度存在的问题及缺陷

对于我国的取保候审制度存在的问题和缺陷，可以从立法和实践两个角度归结为如下几点：

（一）立法上的缺陷：

1、未规定取保候审的审查决定期限及取保候审的申请的法律救济程序。我国刑事诉讼法及相关司法解释只规定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属和委托的律师，向羁押决定机关申请取保候审的权利，但未规定羁押决定机关审查结束并告知申请人结果的时间和方式。申请人递交了取保候审的申请后，一切均由司法机关掌握，缺乏法律救济程序，从而使得一些符合取保候审条件的人被羁押，这也是造成我国取保候审比率较低的一个重要原因。

2、未规定保证金的限额和收取办法。我国刑事诉讼法第五十三条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。”对于收取保证金的数额以及收取方法，我国刑事诉讼法并无明确规定，从而给予决定适用者以很大的自由裁量权。由于没有相应的限制，极易导致权力适用中的滥用。在具体案件中，对保证金收取多少以及如何收取，均由办案机关自行决定，造成执行中的差异过大。

3、关于取保候审的期限法律规定不明。我国刑事诉讼法第五十八条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月。”由于该条对取保候审12个月的规定，是指三个机关重复使用取保候审的总时限，还是每个机关单独采取取保候审措施的时限并不明确，使得公、检、法三机关分别制定的实施细则，都规定每个机关可以重新计算取保候审的期限。这样，对于一个犯罪嫌疑人、被告人来说，他可能被3次采取取保候审，期限可长达36个月。从而使得取保候审这种原本属于较轻的强制措施，事实上可能成为一项较长时期内限制人身自由的强制措施。

4、对于被取保人、保证人违反取保候审规定的，惩处制度不严格。根据我国有关司法解释，被取保人在取保期间故意重新犯罪或者有违反刑诉法第五十六条规定的行为，仅规定没收保证金、上缴国库，缺少限制性较大、操作性较强的惩处措施。也就是说，对于弃保行为，最多是没收保证金或者采取强制措施，并没有实体上的法律责任。

5、虽然刑诉法规定了保证人和被取保候审人的义务，但对执行机关如何监督保证人履行义务却没有相关的规定。由于上述原因，司法实践中取保候审的效果不好，弃保潜逃数量较多[1].（二）司法实践中适用取保候审存在的主要问题：

1、对取保候审的对象和方式使用不当。一是对不应取保的人滥用取保手段；二是实践中保证人担保和保证金担保的“双保证”方式，仍不同程度地存在。

2、对保证金的收取不规范，收取保证金的程序不当，缺乏有效的监督制约，对保证金管理不严。

3、取保候审的审

批不严，执行较为随意。

4、对同一对象反复取保候审。

5、律师难以发挥作用。

6、取保候审的保证形式单一。[2]

二、我国取保候审制度与国外保释制度的异同

取保候审，是指公安机关、人民法院、人民检察院要求犯罪嫌疑人或者被告人提供担保人或者交纳保证金，保证不逃避侦查和审判，随传随到，因而不对其实行羁押的一种强制措施。我国刑事诉讼法规定了8种情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审。对于已经羁押的犯罪嫌疑人、被告人，其本人或者近亲属有权申请取保候审，但是否准许，由司法机关决定。大多数学者认为，我国强制措施中的取保候审与英国保释制度有类似之处，但更有着本质的区别，具体表现为：

（1）立法思想、理念不同.保释制度是基于无罪推定原则和公民享有人身自由权而确立的，其实质是对被追诉人权利的确认和保护。在英国，保释是刑事司法中的一个重要制度和环节，不仅体现着保障人权的价值，而且支撑着对抗制的诉讼模式，使辩护功能在每一个诉讼阶段和环节都有所为。而在我国，取保候审只是较逮捕、羁押为轻的强制措施之一，其实质是对社会危害性不大的犯罪嫌疑人、被告人以缓和的方式限制其人身自由。我国法律设定取保候审制度的目的，主要是为了保证公安、司法机关有效地行使司法权力，保障刑事诉讼的顺利进行。这与保释的价值观念和出发点是不同的。

（2）在适用范围上明显不同。在英美国家，保释率是比较高的。在英国的刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人被保释具有普遍性，立法在保释概念上并没有给予更多的限制。根据英国法律规定，对于大多数犯罪嫌疑人，除非有足够的理由证明继续关押他是合法的，并由治安法官决定外，一般都可以很快被保释出去等待审判。我国由于取保候审适用条件和方式的限制，取保候审的适用比例很低，远远不及英美法中的保释，大多数犯罪嫌疑人、被告人被逮捕而处于羁押状态。甚至一些比较轻微的刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人，也成为被逮捕和羁押的对象。加之类似不得要求过高保释金条款的缺失及取保候审决定程序的行政化，进一步阻碍了犯罪嫌疑人、被告人取保候审权利的实现，造成取保候审的适用对象范围狭小。还有的学者提出，二者之间的区别还体现在我国的取保候审可直接适用于不需要逮捕的犯罪嫌疑人，也可在犯罪嫌疑人被逮捕后适用；而保释制度一般只在犯罪嫌疑人被逮捕后适用。

也有的观点认为，取保候审制度与保释制度在功能和适用条件方面没有实质性的区别，两者都以设定一定的担保措施明确担保法律责任，并且以犯罪嫌疑人、被告人不逃避、不妨害诉讼的顺利进行为条件，都是一种有条件的审前不羁押。也正因为如此，有的学者将取保候审和保释制度相提并论，称取保候审为中国的保释制度。

最新的观点认为：保释制度与取保候审制度的本质区别是：前者是以保障被检控者的人身自由和安全为价值趋向，以无罪推定为理论依据，体现了当事人注意的诉讼模式；取保候审以保障刑事诉讼的顺利进行为价值趋向，理论依据是打击犯罪和有罪推定，体现了职权注意的诉讼模式。两者的具体区别体现在：

1、两者的本质属性不同：保释是一种诉讼权利，而取保候审是一项刑事强制措施；

2、关于准予与不准予的主体不同：保释制度的准予与不

准予的主体是分离的，不准予的权力只属于法院；取保候审的准予和不准予的权力是合一的；

3、关于准予和不准予的条件不同：不准予保释的条件是法定的，准予保释是无条件的，而取保候审准予与不准予的条件是相同的；

4、关于不准予的救济措施不同；

5、关于期限不同；

6、关于律师的作用不同，保释制度中律师发挥了重要的作用，取保候审制度虽然规定律师可以帮助申请取保候审，但司法实践中的作用不大；7关于适用的配套措施和保障机制不同。

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三、应否借鉴及如何借鉴保释制度之学理争论

通过对英国保释制度的了解及对我国取保候审制度的反思，大家普遍感到我国的取保候审制度有改革的必要。但对于是全面移植英国的保释制度还是在现有制度上加以完善，产生了激烈的争论。

有人主张全面移植保释制度，认为：其一，建立保释制度是“人的自然权利”和“无罪推定原则”所必然推出的结论。我国刑事诉讼法明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”据此，未决羁押是对公民人身自由的最严重的侵犯。只有全面引进保释制度，才能从观念上树立保释是犯罪嫌疑人一种权利的意识，既然是一种权利，就应当具有普适性，而审前羁押应当成为法律上有严格限制的例外。其二，引进保释制度有利于诉讼经济原则，避免审前羁押的交叉感染。其三，引进保释制度是解决超期羁押的良方。保释制度主张对犯罪嫌疑人在审前的基本人身自由予以保障，这样可以减少对犯罪嫌疑人的羁押，防止司法机关强迫犯罪嫌疑人配合侦查，使其沦为侦查行为的客体，防止由于超期羁押而导致的轻罪重判现象。

大多数人主张应在转变法律观念的基础上，借鉴英国保释制度在维护人权上的积极作用，改革、完善现有的取保候审制度。他们认为：对于取保候审，我国立法者同样考虑了人权保障的因素，不能一味否定其积极的功能作用：其一，我国取保候审的范围是相当广泛的。理论上除了可能判处死刑、无期徒刑及流窜作案等情形不能适用取保候审以外，其他案件都能适用。我们不能把执法中的问题归咎于制度本身。其二，我国与英国的文化背景和历史发展阶段不同，将其移植到中国来会产生相当大的负面作用。嫌疑人大量回归社会，对被害人及一般公民将产生极大的不公正及不安全感。其三，英国的保释制度之所以能取得好的效果，是因为它有一系列保障措施。硬件上，它有先进的电子设备，有对无家可归的人的“保释旅馆”；软件上，有专门的社区机构对犯罪嫌疑人进行监控等等。而且，英国也充分注意保释对于保障诉讼进行的有效性。其四，我国地域辽阔，发展不平衡，不能像西方发达国家一样通过身份证、信用卡等信息系统达到对人的有力控制，不能有效防止保释后的逃跑。还有的学者认为：我国的取保候审制度存在一些问题，但并不是取保候审本质上不具备保释制度所具有的功能和优点，而主要是存在于人们观念中的障碍。取保候审制度确实需要改革和完善，但这种改革和完善并不需要以保释制度取而代之。如果我们把改革的重点放在引进保释制度上，可能使这种改革的形式意义超过实质意义。还有的学者提出，从政治、经济、文化等诸多因素看，保释制度在我国缺少适用的前提。取保候审制度改革不仅仅是一项刑事强制措施的改革，它涉及诉讼理念、实体法以及刑事侦查机制等诸多方面的同步改革，必须对改革方案的可行性进行充分论证，循序渐进，逐步完善。

综上所述，大多数学者主张借鉴保释制度对我过的取保候审制度在现有的基础上进行修改完善，而不主张全面移植保释制度。学者们对如何借鉴保释制度对我国的取保候审制度进行完善提出了若干建议：

有学者主张在惩罚犯罪与保障人权之间寻找平衡点：中国的刑事诉讼法制，主要体现了立法者的权力本位思想，许多制度的设计理念主要是从如何保障国家刑事司法权力的有效行使出发。相应地，我国设立取保候审制度的目的，是为了保证公安、司法机关有效行使司法权力，保证刑事诉讼的顺利进行。应当说，这样一种设计理念，在有效地惩罚犯罪、保护公众利益方面有着积极的意义。而英国保释制度的性质是一种权利制度，获得保释是被逮捕人或者被羁押人的法定诉讼权利。立法思想、理念不同，程序设计的重心自然不同。在惩罚犯罪与保障人权之间寻找最佳的契合点，才是完善我国取保候审制度，有效保障犯罪嫌疑人、被告人获得取保候审权利的题中应有之义。

有的学者主张应当明确规定取保候审的适用条件，适当扩大取保候审的适用范围：关于取保候审的适用条件，世界各国均采用法定主义为主，酌定主义为辅的立法例。如英国法律规定，保释可产生于刑事诉讼的各个阶段，同时对不准保释的对象、范围作出详细、明确的规定。日本法律规定，除法定情形外，应当准许保释；此外法院可以依职权作出保释裁定。美国法律规定，对轻罪被告人，所有的司法区都适用保释，对死罪被告人均不适用保释。对非死刑、重罪被告人是否适用保释，有的司法区是由法官或者司法官酌情决定，有的州的法律明确规定不适用保释。我国可以借鉴世界上的这一通例，结合我国刑事诉讼的实际情况，本着既严厉打击犯罪，又确保公民合法权益的原则，采取列举的方式，明确规定准予取保候审的条件，以及对于何种情况不适用取保候审，同时赋予司法机关若干自由裁量权。我国可通过明确规定取保候审的适用条件等，适当扩大取保候审的适用范围。

有的学者主张应加大对脱保人员的惩罚力度：目前我国对脱保行为的制裁措施不足以使其严格守法。在英国，嫌疑人在保释期间脱保的，产生的法律后果具体而明确：一是撤销具结保释，并令其重新具结保释；二是逮捕归案；三是没收担保物；四是独立构成犯罪，构成潜逃罪和藐视法庭罪，被判处罚金或者监禁。借鉴英国的做法，我国立法可考虑规定，被取保候审人违反应当遵守的法定义务，单独构成犯罪。如刑法可规定潜逃罪或逃保罪、藐视法庭罪，与原来的罪实行数罪并罚。只有这样才会使遵守取保候审制度具有法律意义。如果脱保者被抓获时，还是只就原被指控犯罪承担法律责任，而几乎不额外承担任何有威慑性的法律后果，那么有关取保候审制度就很难发挥约束力。

还有的学者主张：应当建立司法审查何救济机制，建立程序化的取保候审制度：我国的取保候审是公、检、法三机关单方面决定，不同意取保候审时申请人可要求答复，但无听证制度，更无复议权、上诉权等救济机制。因此，我国取保候审制度与英国的保释制度相比，最大的欠缺是程序的欠缺。从程序公正和诉讼文明的价值观出发，取保候审的程序化应当是我国改革取保候审制度的路径选择。具体地说，借鉴英国的保释制度，把行政化手段改革为中立的司法审查，建立健全司法审查机制。在此基础上，在取保候审过程中更多地允许犯罪嫌疑人、被告人的参与。司法机关在作出取保候审决定的过程中，必须聆听犯罪嫌疑人、被告人的陈述和辩解，同时要保障律师参与到取保候审中来，以使犯罪嫌疑人、被告人有足够的力量影响取保候审决定的作出。对于被拒绝取保候审的，犯罪嫌疑人、被告人应被明确、详细地告知理由，并允许犯罪嫌疑人、被告人对拒绝的决定寻求救济。

除上述建议外，学者们还有如下建议：

1、立法思想应当实现由“权力本位”向“权利本位”的转变；

2、取保候审的决定权原则上应当赋予法官，特别是不准予取保候审的权力；在特定情况下，警察和检察官也可以批准取保候审；

3、应当改革保证形式，引进具结保释，允许以有价证券等财产作为保证金；

4、对未成年人不适用财产保，而应用人保。[4]

四、笔者的思考

正如上文所述，基于无罪推定原则和保障人权原则的保释制度的确有许多值得我们在改革完善我国的取保候审制度时应借鉴的东西，绝大多数学者都这么认为，有少数学者甚至主张移植保释制度。笔者认为，学者们渴望借鉴外国经验改革我国司法制度的迫切心情是可以理解的，他们主张借鉴保释制度完善我国的取保候审制度的观点无疑也是正确的。但是，在研究和讨论的过程中似乎存在一些错误的倾向。实际上，外国的保释制度并非十全十美，我国的取保候审制度也不是一无是处，我国的社会背景、法制观念、相关配套措施等与英美国家也是存在较大差距的。下面就两种制度及学者们的改革建议谈一下笔者的看法：

（一）保释制度并非十全十美。让我们看一下保释制度在其发源地英国的现状。据调查，英国目前的保释制度主要存在如下问题：有12%的被保释人没有按时出庭；有四分之一的被保释的人在保释期间犯了一个以上的罪；被保释的人毁灭证据、威胁证人的情况普遍存在。针对上述问题，英国司法当局本着有利与被告人和社会公众、减少犯罪的目的，提出了如下改革措施：授予警察对犯罪嫌疑人被起诉前的保释进行条件限制的权力；扩大公诉方请求反对所有可能被监禁者保释的权力；加大法官对保释请求进行否决的自由裁量权；设置换押候审或用其他方法限制被保释者的人身自由；加强保释期间的监督管理；等等。[5]许多学者好象对这些现状缺乏了解，他们把更多的目光投向了过去，只看到了保释制度保障人权的一面，而没有看到其不利于保护被害人和社会公众、不利于惩罚犯罪、不利于刑事诉讼顺利进行以及不公平的一面。而实际上上述两个方面是不可偏废的，这也是英国司法当局的认识，他们与我们相反，过于强调保护人权而忽视了控制犯罪，在这方面，他们甚至应该借鉴我国的取保候审制度。

（二）取保候审也不是一无是处的。一些学者将取保候审批得一无是处，甚至建议移植保释制度取而代之。的确，取保候审制度有许多缺陷，但是不能否认的是，取保候审制度对于保证刑事诉讼的顺利进行、对于打击犯罪、对于防止被告人重新犯罪危害社会起到了重要的作用；我国的取保候审适用率很低，审前被羁押是常态，被保释是例外，但是我国法律规定的取保候审的范围是相当广泛的，理论上除了可能判处死刑、无期徒刑及流窜作案等情形不适用之外，都能适用。不能把执法中的问题归咎于制度本身。

（三）我国与英美国家的社会背景、法制观念以及软硬件设施存在较大差距。我国与英美国家的文化传统和历史发展阶段不同，如果一味地模仿保释制度会产生相当大的负面影响，社会公众会产生极大的不公正感和不安全感；英国保释制度之所以能很好的适用，是因为它有一整套配套措施，硬件上他们有保释旅馆，有先进的电子监控系统，软件上有完善的个人信用体系，有专门的处理保释事务的机构。而我们什么都没有。我国地域辽阔，发展不

平衡，发展相对落后，不能向西方国家一样有效地对被保释人进行控制，不能有效的防止被保释者逃跑和再犯罪。总之，我们目前还远不具备实施保释制度的条件。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”虽然保释制度在英美是色鲜味美的橘子，但种在中国难保会变成枯涩的枳子。

简言之，笔者认为，不仅完全移植保释制度的观点是不可取的，而且借鉴保释制度完善我国取保候审制度的观点也要防止一些错误倾向。我们在借鉴保释制度的时候应当保持冷静的头脑，将我国取保候审中重视保证刑事诉讼程序顺利进行、控制犯罪的优点，同保释制度中重视保障人权的长处结合起来，在控制犯罪与保障人权之间寻找一个平衡点，建立一种既能保证刑事诉讼顺利进行又能充分保障人权的新的取保候审制度。

注释：

[1] 参见载陈卫东主编《刑事诉讼法实施问题调研》，中国方正出版社，2001年5月版，第14页。

[2] 参见卢平权《我国取保候审存在的问题及对策》，载陈卫东主编《保释制度与取保候审》，中国检察出版社，2003年8月版，第455页。

[3] 参见周伟《保释解读与我国取保候审改革》，载《法学》2004年第12 期，第40页。

[4]参见徐静村、潘金贵《论英国保释制度及其借鉴意义》，载陈卫东主编《保释制度与取保候审》，中国检察出版社，2003年8月版，第141页。

[5] 参见最高人民检察院法律政策研究室编译《所有人的正义-英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年2月版，第30页。

第四篇：我国现行个人所得税制度存在的问题及完善建议

我国现行个人所得税制度存在的问题及完善建议

一、引言

个人所得税是国家为调节个人收入、贯彻公平税负、缓解社会分配不公而对高收入者征税的一个税种，是调节个人收入分配的政策工具。自我国开征个人所得税以来，个人所得税在组织财政收入、调节收入分配方面发挥了重要作用。但是，随着改革开放的日益深化，我国的个人所得税制度已不能适应目前经济发展水平的需要，不管是在课税主体、课税客体，还是在征税方式上，均存在一些亟待解决的问题。这些问题导致了个人收入分配差距逐渐拉大，对社会稳定以及国民经济的可持续发展产生了不利影响。对个人所得税制度的改革已经迫在眉睫。

二、我国现行个人所得税制的基本情况

从国际上看，个人所得税的税制模式主要分为综合税制、分类税制以及综合与分类相结合的税制（也称为混合税制）三种类型。目前国际上大多数国家都采用综合税制或综合与分类相结合的税制。而我国实行的则是分类税制，具体如下：

1、纳税人：个人所得税纳税义务人包括居民纳税义务人和非居民纳税义务人。居民纳税义务人是指在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，其从中国境内和境外取得的所得，均应依法缴纳个人所得税；非居民纳税义务人是指在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，其从中国境内取得的所得，应依法缴纳个人所得税。

2、征税模式：现行个人所得税实行分类征收制度，应税所得分为11项，具体包括工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得等。

3、税率：我国个人所得税税率包括超额累进税率和比例税率两种形式。其中，工资、薪金所得适用5%～45%的九级超额累进税率；个体工商户的生产经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得，适用5%～35%的五级超额累进税率；稿酬所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得等均适用20%的比例税率。

4、费用扣除：我国现行个人所得税的费用扣除采用定额扣除和定率扣除两种方法，比较简明易行，但对于一些情况比较特殊的家庭难以完全兼顾。

5、减免税：为鼓励特定纳税人或照顾部分特殊人群，个人所得税法及相关法规规定了若干个人所得税减免税政策，主要包括：省、部和军级以上单位以及外国组织和国际组织颁发的科学、教育、文化等方面的奖金；国债利息；单位和个人按规定缴纳的住房公积金、基本养老保险费，基本医疗保险费、失业保险费；个人转让自用5年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得；城镇居民按照国家规定标准取得的拆迁补偿款；经国务院财政部门批准免税的其他所得等。

6、征收方式：我国个人所得税实行源泉扣缴和纳税人自行申报纳税两种征税方式。对工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，一般由支付所得的单位和个人代扣代缴个人所得税。但对于年所得12万元以上的、从中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得、从中国境外取得所得以及取得应税所得没有扣缴义务人的等情形的纳税义务人，则要求其到主管税务机关办理纳税申报。

三、我国现行个人所得税制存在的主要问题

（一）我国现行税制模式不合理

征收个人所得税是政府取得财政收入，调节社会各阶层收入分配水平的重要手段，公平是个人所得税征收的基本原则。公平原则是指征税额与纳税人收入水平相适应以保证各纳税人之间税负水平均衡。现阶段我国个人所得税的征收采用的是分类税制。这种税制模式虽然适应我国的国情，可以实现分别征收，有利于控制税源。但随着居民收入来源日趋多样化，使所得之间的界限十分模糊，与综合税制模式相比，分类征税模式难以全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，会造成所得来源多、综合收入高的人少缴税，而所得来源少、收入相对集中的人多缴税的现象，这显然有失公平原则，不利于调节收入差距。这一制度的漏洞使公民的纳税意识逐渐减弱，使国家财政收入严重流失。

（二）我国现行个人所得税费用扣除不科学

我国现行个人所得税对“工资、薪金所得”项目采用“定额扣除法”。首先，由于这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，长期没有随收入和物价提高而调整，从而难以适应由于通货膨胀造成的居民生活费用支出不断上涨的实际情况，而且使更多的低收入者在所得税征管范围之内，增加了征管对象的数量和征管成本，影响了征管效率。其次，这种费用扣除方法对不同纳税人采用单一的费用扣除标准，没有考虑不同纳税人之间家庭结构的差别，以及教育、住房、医疗等开支对纳税人生活费用的影响，从而会造成不同的纳税人之间税收负担不平衡，妨碍了税收公平。再次，我国对在中国境内工作的外国人计算个人所得税应纳税所得额时，每月税前扣除额为4800元，比我国普通居民纳税人多了2800元。这种形式在世界其他国家是没有的。从我国改革开放的实际情况出发，这种形式是为了吸引外资和外国人才。但从某种程度上说，它违背了税法所倡导的公平原则。

（三）我国现行个人所得税税率设计不公平

我国现行个人所得税法，区分不同的项目，分别采用5%～45%、5%～35%的超额累进税率和20 %的比例税率。首先，本来同属劳动所得的工资薪金和劳动报酬，工资薪金适用九级超额累进税率，而劳务报酬适用20%的比例税率，虽有加成征收，税收负担也是有差距的。这不仅违背了公平原则，也给税务管理带来了不便。其次，工资薪金实行的九级超额累进税率，最高税率为45%，与世界各国相比偏高。过高的税率一方面会增强纳税人偷漏税的动机，另一方面由于45%的税率在现实中极少运用，以致于税收真正作用于中下层收入者，对高收入者的调节作用甚微，达不到社会资源合理配置的目标。这一税率只起象征性的作用，有名无实，却使税制空背了高税率之名。

（四）我国现行个人所得税税基不够广泛

随着社会主义市场经济的不断完善，在我国居民所得中，除了工薪、劳务报酬所得等劳务性收外，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民个人所得的重要来源。此外，劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助形式也逐渐成为居民收入的重要组成部分。我国目前个人所得税法对应纳税所得额采取列举具体项目的规定，难以将这些新的应税项目包含进去，使所得税的税基过窄。与此同时，许多公司利用这一税制缺陷，减少现金奖金和工资的发放，取而代之的是大量为员工购买商业保险、提供健身俱乐部会员卡、用餐券、假期等福利，减少个人所得税的应纳税额，侵蚀税基。另外，由于现行减免税及优惠名目太多，费用采用分次扣除，客观上造成税基缩小。

（五）我国现行个人所得税征收管理力度不足

首先，征收方式难以控制高收入者。对个人所得税的征管，我国采用了源泉扣缴和自行申报两种方法，但更侧重源泉扣缴。由于税法没有对所有纳税人要求纳税申报，税务机关对扣缴义务人的纳税检查信息是单方面的，无法有效进行监督，使得源泉扣缴的执行力度在不同单位间有很大的差别，导致个人所得税只管住了工薪阶层，没管住高收入阶层。其次，征管水平低、手段落后，使征管效率难以提高。税务代理制度还不完善，不能很好发挥其中介组织的作用。再次，处罚法规不完善，处罚力度不强，对违法者本人起不到吸取教训、自觉守法的约束作用，对广大公民更起不到警示和威慑作用，违法现象得不到抑制。因此，遵纪守法、自觉纳税的良好社会风尚难以形成。

四、完善我国现行个人所得税的建议

（一）建立混合税制模式

从我国目前的实际情况来看，个人所得税制可考虑实行分类与综合相结合的混合所得税制。它吸收了分类所得税制和综合所得税制的优点，既体现了按支付能力课税的原则，对纳税人不同的收入来源实行综合课征，又体现了对不同性质的收入区别对待的原则，对所列举的特定项目按特定办法和税率课征。按照这种混合所得税模式，需要对不同所得进行合理分类。从应税所得上看，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票等有价证券转让所得、偶然所得等，宜实行分类所得征税；属于劳动报酬所得和有费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、个体工商业户的生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得、稿酬所得、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目，可以考虑实行综合所得征税。实行混合所得税制，既有利于解决征管中的税源流失问题，又有利于税收政策的公平。

（二）调整个税费用扣除标准，综合考虑纳税人的收入和支出

个人所得税是直接税，税负是个人看得见摸得着的，所以民众、舆论很关心个税费用扣除标准的问题。

我国的个税改革属于小步前行，经过三次提高费用扣除标准后个人所得税费用扣除额提高至现在的2000元。当年将个税费用扣除标准定为800元，主要是因当时改革开放进入中国的外企工作人员与我国居民收入悬殊，当时个税费用扣除标准主要是针对极少数的富人。随着经济发展，除了价格上涨因素，城镇居民可支配收入翻了20多倍，相应的个人所得税的纳税主力也从过去的高薪人群演变为广大的工薪族，个人所得税的缴纳给这类人群带来相当大的负担。我认为调高个税费用扣除标准可以刺激我国广大低收入阶层的消费，应在2000元的基础的再次调高费用扣除标准。

（三）优化税率，合理税收负担

我国目前的居民收入水平总体上偏低，且收入分配不均，贫富差距较大，个税主要影响工薪阶层和中低收入者。适当降低税率，有利于建立和稳固和谐社会。总的趋势是降低最高边际税率和减少税率级次，以简化个人所得税税制。应本着“照顾低收入者，培育中产阶层，调节高收入者”的原则，实行“少档次、低税率”的累进税率模式，应充分发挥累进税率的调节作用，使不同收入层次的纳税人的负税税率不同，但调节的速度不可过于剧烈，要使税负比较“温和”地增长。这样既有利于纵向公平纳税，又不至于使高收入者产生过多抵触情绪。在尽可能扩大综合课税项目的基础上，将目前个人所得税的两个超额累进税率表合二为一，实行5%～35%七级超额累进税率，综合各项所得，按统一的超额累进税率纳税，以平衡税负。

（四）扩大税基

我国应当采取概括性更强的反列举法，规定不纳税的项目。凡是能够增加居民收入的所得都应在个人所得税征收范围之内，对某些特殊的个人所得可采取列举法予以减免税收，以体现税收上给予的优惠政策。

（五）加强税收征管，建立以源泉扣缴和纳税人自我申报制度相结合的征管方式

首先，努力改进税收征管手段，建议在建立混合税制模式的基础上，对各类所得实行逐项扣缴、综合申报纳税的方法，以有利于税务机关对税源的及时监控。其次，应健全和完善一些基本条件，包括加强现金管理，大力推进居民信用卡或支票结算制度，限制和减少现金支付的范围；尽快实现不同银行之间的计算机联网，以个人身份证号码为唯一标识，建立各金融机构统一的纳税人账户信息共享和查询平台；健全个人及其家庭房地产、汽车以及金融资产等重要财产的实名登记制度；以立法的形式明确规定企业、银行、工商、公安、证券、住房、海关等部门向税务部门提供相关数据的法律义务，并逐步形成网络共享数据库等。再次，提高税务征管人员的业务素质和职业道德。

五、结语

选择适合我国经济发展水平的个人所得税制度，可以有效调节收入分配、激励劳动者的积极性、推动经济的全面发展。为适应市场经济发展的要求，我国个人所得税制度的改革已经拉开了帷幕。我们必须以这次税制改革为契机，制定出一套适合我国国情、适合市场经济需要的个人所得税体系，真正发挥个人所得税在我国税收中的重要作用。

第五篇：我国现行土地储备制度意义、存在的问题和完善对策

沈阳农业大学

——文献综述

(2010—2011第1学期)

学院：土地与环境学院

专业班级：07级土地资源管理1班

学生姓名：

学号：

年月日

我国城市土地储备制度意义、存在问题及完善措施

曹磊

（沈阳农业大学土地与环境学院，沈阳 沈河区 110161）

摘 要：土地储备制度是我国城市土地管理的重要创新，是我国城市土地管理的重要内容，对于完善我国城市土地市场具有重要

意义。它的建立，解决了城市土地长期供应不足、乱占耕地现象，缓解了城市建设用地需求增加和耕地过度减少之间的矛盾，促进了

我国城市土地的健康有序的运转。我们肯定土地储备制度的积极作

用，但必须认识到我国土地储备制度才刚刚建立不久，存在着很多

问题，需要不断完善以促进我国市场经济的进一步发展，本文拟分

析了我国土地储备制度的重要意义及存在的问题并在此基础上提

出了几点完善措施。

关键词：城市土地储备 意义 问题 措施

一、我国土地储备制度简述

所谓城市土地储备制度，是指城市土地收购储备机构，通过征收、收购、置换、到期回收

等方式，将土地从分散的土地使用者手中集中起来，由土地收购储备机构统一进行土地整理后

纳入土地收购储备库，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用计划，通过招

标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场，以供应和调控城市各类建设用需求的一种土地管理制度。

土地储备制度最早于1896年始于荷兰，称之为“土地银行”，后再德国、瑞典、英国、美

国等国家得到推广。国外土地储备制度设立的背景是：工业革命以后，城市人口急剧增加，土

地和住房供给的压力增大，房地产投机现象严重，政府为了调控土地市场，抑制土地投机，为

居民创造良好的胜过环境，促进城市健康、有序的发展，开始实行城市土地储备制度，其基本

含义是：按照城市规划的要求以及城市建设的需要，预先由公共机构将城市发展用地获取，以

作为城市未来发展用地。

我国土地储备制度起步较晚，始于20世纪90年代市场经济发展初期，1996年上海成立了

我国第一家土地收购储备机构——上海土地发展中心；1997年，杭州成立了土地储备中心；随

后，南通、青岛、武汉等地相应成立了不同形式的土地储备机构。2001年，国务院颁布了《关

于加强国有土地资产管理的通知》，标志着我国城市土地储备制度开始在全国范围内推广。经过

10年的努力，目前我国已经拥有土地储备机构2000多个，大大的促进了城市土地市场的有序

运转和社会经济的发展。

二、我国城市土地制度实施的背景

（一）“双轨供地”

在我国有偿出让的土地中，绝大部分采取的是有偿出让的方式，致使土地出让价格偏低，国有土地收益大量流失。一些地方“寻租”现象严重，进一步损害了国家土地收益，破坏了土

地市场的有序运转。

（二）“多头供地”

由于过去我国实行的是“三无”土地制度，即无偿、无期限和不得流转的行政划拨土地制

度，致使我国城市存在土地大部分在用地者手中，许多单位和个人为了自身的利益，利用我国

现行土地法律体制的不完善，绕开政府私自进行土地转让和出租，而国家法律法规对此行为时

认可的，我国法律规定：划拨土地使用者通过补办土地出让手续就可以转让、出租土地，成为

一个合法的土地供应者，这样，城市政府一直未能弄断城市土地一级市场的土地供应。这一方

面造成了国有土地收益的大量流失，土地市场秩序的混乱；另一方面，由于政府手里没有足够的土地，致使政府调控土地市场的能力降低，政府规划难以实施。

（三）城市盲目扩张，耕地大量浪费

由于政府未能垄断城市土地一级市场，政府手中没有足量的存量土地，为了满足社会经济的发展，政府只有通过征收耕地来满足城市土地的供应，这造成了在城市建设用地集约度地下的同时城市盲目扩张，耕地大量损失；另一方面，在城市边远地区，由于基层政府管理的疏松，一些村民及村委会也私下向用地者提供土地，从而进一步促使了城市用地规模的盲目扩张，耕

地大量减少。

三、我国城市土地储备制度建立的意义

我国城市土地储备制度作为土地市场管理中重要的的制度创新，具有其深刻而重要的意义：

（一）有利于加强政府的宏观调控能力，充分发挥政府对土地市场的宏观调控作用

城市土地储备制度的建立，通过将城市分散的存量土地通过收购、置换、到期回收等

方式集中到“城市土地储备库”，使政府手中有充足的土地，由过去的“多头供地”转变为

现在的“单头供地”，从而使政府垄断土地一级市场，并根据市场需求，有计划的将储备土

地投入到土地市场，以供应和调控土地市场。

（二）有利于盘活城市存量土地，提高土地利用效率

政府未能垄断城市土地一级市场时，“多头供地”使城市存在“灰色土地一级市场”，城市存量土地盲目供应，造成了土地用途和布局的不合理及土地利用效率的低下。通过城

市土地储备制度的建立，将城市布局和用途不合理、闲置、低效利用的存量建设用地纳入

到“土地储备库”，进行土地整理，然后以市场为导向，将储备土地重新投入到市场，重新

配置土地资源，既可以盘活城市存量土地，提高土地利用效益，避免国有土地资产的流失，又可以提高土地资源利用效率，达到集约利用土地目的，减轻了城市建设对耕地的压力。

（三）有利于土地利用规划和城市规划的顺利实施

土地利用总体规划和城市规划的实施都是建立在城市土地基础上的，建立在政府手中

有充足土地的基础上，土地储备制度的建立，使原来的低效、闲置的城市存量土地集中到

政府手中，这给政府进行土地市场宏观调控提供了物质基础，便于城市根据土地利用总体

规划和城市规划的要求对土地市场进行调控，以促进城市土地市场的健康、稳定、有序的发展。

（四）有利于推进城市土地招拍挂制度，建立公平、公开、公正的土地市场

土地储备制度的运作将确保经营性用地通过招标、拍卖、挂牌制度出让、出租，这在很大程度上避免了原有土地的“双轨供地”，减少了一级市场交易中的个人因素，避免“寻

租”行为，保障交易的公平性和公正性。同时增加了政府土地收益，减少了国有土地资产的流失。

四、当前我国城市土地储备制度存在的缺陷

我国城市土地储备制度的建立虽然作为土地市场的一项制度性创新，给我国土地市场管理

带来了积极意义，但需认清我国土地储备制度属于刚刚起步阶段，各项理论和实践研究都缺乏

系统性的深入研究，现行土地储备制度中依然存在诸多问题：

(一)土地储备资金筹集困难

缺乏土地储备筹集资金是每个城市建立土地储备制度时都会遇到的困难。这是因为在土地储备初期，土地储备中心由于要储备一定量的土地，必须启用城市大量的储备资金，而在此阶段，储备中心的土地是只进不出的，因而资金没有积累，造成资金紧缺是在所难

免的。由于资金匮乏，土地储备初期，土地储备中心不敢也没有能力去进一步扩大土地储

备量，致使城市土地储备有限，政府宏观调控能力受限。

(二)土地收购补偿标准不合理

在我国现行土地储备制度中，政府通过征收、购买、到期回收等方式将土地从分散的使用者手中集中起来，并给予一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术

性，涉及到多方面的利益，需要严肃对待和处理，而我国现阶段对土地补偿标准的理论研

究还十分薄弱，土地补偿标准还不完善，缺口很大。一些城市的土地补偿标准只设立了3

到5个，且补偿标准普遍偏低。虽然这种补偿方法简单易行、操作方面，但它以损害了土

地使用者的利益为代价，当一些土地使用者搞到自己所接受的补偿没有达到土地该有的价

值时，就会对土地征收行为产生抵触，使得土地储备中心的谈判难度加大，谈判时间延长，征购、回收成本加大。

(三)城市土地一级市场尚未垄断

虽然我国建立了土地储备制度，并通过土地储备过程，使我国城市存量闲置、低效土

地集中在“土地储备库”中，但是由于我国土地储备机制的不完善，土地储备中心任未能

垄断城市土地一级市场，未能做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备模式，通常除

了土地储备中心外，能够对市区存量土地进行整理开发和制定供应计划的部门只要有旧城

改造办公室、建设委员会等部门。由于政府为了解决土地储备初期的资金问题，而采用以

土地换资金的政策，通过给相关部门一部分土地，由其先自筹资金进行建设，待可出让土

地出让后再回收资金。这种土地供应程序与土地管理体制虽有一定的合理性和客观性，但

也有许多的弊端，如难以实现土地集中连片开发、土地规划布局的不合理、城市开发建设

资金的浪费、国有土地资产的流失以及各部门以各自利益为出发点，没有考虑到全局和长

远利益，不利于政府宏观调控土地市场。

(四)土地储备机构职能的双重性带来的矛盾

由于我国城市土地储备机构主体是土地资源管理部门，在土地储备过程中同时担当土

地经营者和土地管理者双重角色，既承担着土地保值增值的义务，又肩负着调控土地市场，实施土地规划，确保城市各项公益用地和基础设施用地需求的责任。作为土地经营者，它

以取得最大经济利益为目的；作为土地管理者，它以合理调控土地市场，实现土地资源的优化配置，取得最大的社会效益为目标。土地储备机构担当的这两种角色，在目前缺乏制

度和法律保障的前提下，使其很难找到政府行为和市场行为相一致的磨合点，对土地储备

制度的进一步发展提出了挑战。

五、我国土地储备制度的完善对策

（一）建立风险共担，利益共享的社会化资金循环机制

由于我国土地储备运作周期长、资金占用量大，受宏观经济环境影响显著等特点，决

定了我国土地储备必须建立一条多渠道筹措资金的机制，改变以前单向通过银行筹借资金的做法。可以通过设立土地基金，实施土地债券化，发行股票等方式吸收社会资金，建立

循环资金链，促进土地储备制度的健康运行。

（二）合理确定土地补偿标准，提高土地补偿额度

由于土地补偿标准直接关系到土地使用者的切身利益，直接影响到土地储备制度的顺

利实施和土地市场的健康稳定，因此必须对土地征购、回收等的补偿标准进行重新确定，通过增设土地补偿标准、提高土地补偿额度等，建立覆盖面更广的土地补偿体制，以完善

我国先行土地补偿标准。

（三）加强城市政府的集中统一领导功能，强化城市土地经营的组织化程度

城市土地经营的涉及面广，政策性强，政府建设和管理城市的任务越来越重，搞好土

地经营，对我国社会的可持续发展意义重大，因此必须加强政府的同意管理职能，城市的各项建设必须在土地利用总体和城市规划的指导下由政府进行统一征用、统一开发、统一

供地、统一管理的良性机制，真正的做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备管理模

式，避免将土地分配给各部门进行分别开发建设。

（四）明确政府的职能

要明确、摆正政府在土地管理中的作用和职能，政府不是土地管理中的运动员，而是

“裁判员”。政府的职能在于制定“游戏规则”，使土地市场都能在同一“规则”之下运行，以建立良好的土地市场秩序。要明确政府不是土地活动中的寻利者，不是为了追求自身利

益最大化的经营者，而是土地市场中的调控者、监督者和管理者。

The Brief Analysis on the influences,problems and

countermeasures of the land reserve system

Caolei

(college of land and environment,shenyang

argricultural university,shenhe shenyang 110161)

Abstract: Land banking system is urban land management is

an important innovation, urban land management of important content, for the improvement of urban land market.It's set up to address the long-term supply of urban land, farmland, the increased demand of urban land use and land conflicts between excessive reduction, the promotion of the urban land in a healthy and orderly operation.We affirm the land reserve system of positive effects, but you must realize that our land banking system has just set up soon, there are many issues that need to be constantly improving to promote further development of the market economy, this article proposes an analysis of China's land reserve system important significance and problems on the basis of some perfect measures proposed.Keywords：urban land bankingsignificanceproblems

measures

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