我国资源税费制度存在的问题及完善对策

第一篇：我国资源税费制度存在的问题及完善对策

我国资源税费制度存在的问题及完善对策

1资源税费制度的理论基础„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1.1资源税的概念

1.2我国资源税制度的发展演变（可不要）1.3资源税费相关理论

2我国现行的资源税费制度

2.1我国现行资源税费制度的主要内容（）2.2资源税制度的发展现状（1.2可合并）2.3资源税的主要特点 2.4资源税的作用

3.我国现行资源税费制度存在的问题 3.1资源税课税范围窄 3.2资源税计税依据不合理 3.3资源税单位税额过低

3.4资源税减免政策较多，调节作用衰退 3.5税费关系不协调费重税轻矛盾突出 3.6征税对象没有分类

3.7 资源税的税权过于集中。税收调节效率低下 4.国外资源税发展状况及给我们的启示

5.资源税费制度的完善对策 5.1．扩大资源税的课征范围 5.2．改变资源说的征税依据 5.3．使资源税单位税额合理化

5.4．减少资源税优惠政策．加大财政支持力度 5.5． 规范协调税费关系 5.6．对征收对象进行分类

5.7.调整资源税在中央政府和地方政府之间的分享比例 6.结论 7.参考文献

1.资源税费制度的理论基础

1.1资源税的概念

资源税是以自然资源为纳税对象的税种，是国家凭借宪法赋予的对资源的所有权和行政权力，向资源的开发利用者征收的一种税。广义的资源包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、气候资源等，是生产的原料来源和布局场所，我国目前资源税中的资源主要是指矿产资源。

资源税按其性质可以分为一般资源税和级差资源税两种。一般资源税是国家对国有资源，如我国宪法规定的城市土地、矿藏等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人，为取得应税资源的使用权而征收的一种税，它反映的是绝对地租。级差资源税是国家对开发和利用自然资源的单位和个人，由于资源察赋的差异所取得的级差收入课征的一种税，它反映的是级差地租。

我国的资源税是在1994年税制改革时开征的一个税种。税制改革扩大了资源税的征收范围，并将盐税纳入其中，但尚未将所有自然资源列为纳税对象。在我国境内开采《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。我国资源税实施“普遍征收，级差调节”的征收原则。其中“普遍征收”包括两层含义，一是对所有境内应税资源品都要征收资源税，二是所有应税资源品的开采或生产者都要缴纳资源税;“级差调节”的含义是指由资源察赋、开采条件、地理位置等客观条件不同而产生的级差收入，通过实施差别税额来进行调节。从征收原则来看，我国资源税既包含绝对地租，又包含级差地租。1.2我国资源税制度的发展演变

改革开放前，我国一直实行的是“无偿开采制度”;1982年1月，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的颁布标志着“有偿开采制度”的开端;1984年10月，我国开始按照从利润计征的方式开征资源税;1986年，资源税改为从量征收;1994年，国务院颁布、实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》;1996年，全国人大常委会通过了对《矿产资源法》的修正，进一步确立了我国资源有偿取得、使用以及税费并存的制度;1998年，我国相继颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》;2004年以来，我国陆续调整了部分资源的税额标准，取消了部分资源的优惠政策与减征政策，拉开了资源税改革的序幕。

在改革开放前的计划经济阶段，各种产品的生产、销售、分配和收益都由国家统一计划、管理和实施，对于资源的开发利用也不例外。各种矿产资源均是由国家组建的各个地质勘查单位进行寻找和评估，勘探结果归国家所有;国家投资开采矿源，矿山企业同样为国家所有，按计划指令完成对矿产品的采选，并上交国家，所取得的收益则上交财政，由国家统一进行分配。在这种高度集中、统一的计划经济体制下，国家集多重身份于一体—既是矿产资源的所有者、生产者，也是其使用者和受益者。由于各种财产权利均属于国家，实行有偿开采制度是没有意义的，因而在这一时期，一直实行的是资源的“无偿开采制度”。

随着我国经济体制的改革与发展，资源有偿开采制度也随之建立和演进。1982年1月，国务院颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，标志着我国矿产资源有偿开采的开端。

我国于1984年10月开征资源税，按照当时的《资源税条例(草案)})规定，征收范围包括原油、煤炭、金属矿产品和非金属矿产品，但根据当时价格不能大动的情况，为了避免企业既得利益受到影响，资源税实际征税只限于少数煤炭、石油开采企

业。资源税开征时，是按照资源产品销售利润率确定税率征收的，即销售利润在12%以上的矿山企业要按规定缴纳资源税，销售利润在12%以下的矿山企业则不需缴纳资源税。资源税征收采用从价超率四档累进税率的方式，其初衷是调节级差收益，公平企业税负。

1986年施行的《矿产资源法》明确规定:国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。但当时鉴于资源产品销售利润率下降的情况，为稳定资源税收入，决定将资源税计税办法在原设计税负的基础上，改为按产量和销量核定税额从量征收。

1993年全国进行财税体制改革，对1984年的第一代资源税制度做出了重大修改，形成了第二代资源税制度。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，细化及扩大了资源税的范围，把盐税纳入其中，征收品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。同时正式把按超额利润征税改为按矿产品销售量征税，按照“普遍征收，级差调节”的原则，就资源察赋状况、开采条件、资源等级、地理位置等差异设置了不同税额，即同类产品资源条件不同，税额也不相同。1994年，《矿产资源补偿费征收管理规定》开始实施，其《附录》中列出了我国当时己发现的全部173种矿产及其补偿费率，结束了矿产资源无偿使用的历史，也从此形成了矿产资源有偿使用的“税费并存”制度。1998年，国务院颁布了《探矿权和采矿权转让管理办法》，逐步停止了各地矿业权的无偿授予，对矿产资源的保护和开发效益的提高起到了积极作用。1999年财政部和国土资源部又发布了《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知}}(财

综字[1999〕183号)。

从2004年起，我国陆续调整了煤炭、原油、天然气、铅锌、钨等部分品目的资源税税额标准，从而拉开了新一轮资源税改革的序幕。

2004年7月和12月，财政部、国家税务总局分别下发文件，规定自2004年1月1日起，将陕西省部分地区煤炭企业资源税额调整至2.3元/吨(财税「2004」128号);自2004年7月1日起，将山西省煤炭资源税额调整至3.2元/吨，青海和内蒙古调整至2.3元/吨(财税[2004〕187号)2005年，国家财政部和税务总局发布了《关于调整原油天然气资源税税额标准的通知》(财税[2005〕 115号)，规定从2005年7月1日开始，上调油田企业原油、天然气资源税税额标准为原油14~30元/吨，天然气7~15元/千立方米，新标准规定了每吨30元、28元、24元、22元、18元、16元、14元七个原油资源税税额档次，每千立方米15元、14元、12元、9元、7元五个天然气资源税税额档次。此前财政部和国家税务总局也宣布，自2005年5月1日起，调高河南、安徽、宁夏、福建、山东、贵州和重庆等省市的煤炭资源税税额标准，这是继2004年年底调高山西、青海和内蒙古自治区三省区的煤炭资源税税额标准后，财政部和国家税务总局第二次调高煤炭资源税。

2006年，湖北、湖南和内蒙古三省区的煤炭资源税税额分别提高至3元、2.5元和3.2元(财税[2005」169号、170号、172号);冶金矿山铁矿石资源税由原来的减征60%改为减征40%，即按规定税额标准的60%征收。同时调整的资源税项目还包括:取消对有色金属矿资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收;锰矿石资源税使用税额由2元/吨调至6元/吨;铂矿石资源税适用标准调整为:一等税额标准8元/吨，二等税额标准7元/吨，三等税额标准6元/吨，四等税额标准5元/吨，五等税额标准4元/吨(财税[2005〕168号)。

2007年1月，财务部、国家税务总局发布《关于调整焦煤资源税适用税额标准的通知》(财税「2007」15号)，宣布自2007年2月l日起，将焦煤资源税适用税额标准由3.2元/吨上调至8元/吨。2007年8月1日，财政部、国家税务总局联合发布通知，对铅锌矿石、铜矿石和钨矿石三种矿产品资源税做出调整，其中铅锌矿石资源税平均上调410%，铜矿石平均上调330%(财税[2007〕100号)1.3资源税费相关理论 1.31国外相关研究

国外学者关于资源税费制度理论基础方面的研究，主要集中在资源收益及分配方面的研究，沿袭了政治经济学中关于收益分配的理论，集中在矿山地租、要素收入及财产收入上。收益分配的比例由要素的边际贡献决定。李嘉图在《论矿山租金》一文中指出，矿山和土地一样要给矿主支付租金，矿山的租金是以无需付租金的最贫瘩的矿山索取的资本回报为基础，决定其它较为多产的矿山的租金。这里的租金实际上是一种级差地租的概念。马克思发展了亚当斯密和李嘉图的地租理论，其地租理论体系包括了绝对地租和级差地租，他指出，真正的矿山地租的决定方法，和农业地租是完全一样的，矿产所有权的垄断是产生矿山绝对地租的原因，资源察赋及分布是产生级差地租的源泉。绝对地租的概念与产权的收益(权)是基本等同的。新制度经济学中关于收入与分配的讨论主要集中在(产权中的)所有权与收益权上。国外政府对其资源所有权的利益体现的收入来源主要是对资源开采征收权利金，也有些国家采用征税的方式。国际上对于权利金是一种税还是一种费在认识上也存在不同。权利金作为一种税，相当于是一种不动产所得税，是矿产资源所有权在不发生转移的情况下，因让渡矿业权而取得的收益并对之课征的税收，是对纳税人(矿业权人)支配拥有的非其所有的财产权(从所有权中分离出的矿业权)所征收的税收。但权利金不是由税务部门征收的，由于它是一个专门的领域，为降低征收成本，由矿政管理部门负责征收，因而有别于一般的“税”。权利金作为一种费，如美国认为权利金是美国财政最大的一笔非税收入，但其源于国家的财产所得，收缴后进入国家财政，又区别于一般的“费”。1.32 国内的相关研究

自1984年资源税在我国开征以来，资源税费制度对于维护国家矿产资源财产权益，促进资源的合理开发利用，保护生态环境等起到了积极作用。然而种种弊端也不断显现，引起了国内学术界的广泛关注和讨论，其中的焦点集中于“税费并存”问题，即作为资源的基本租金，其存在形式是否合理，各种类型的资源税费是否应该保留或合二为一，或者资源税本身即应直接予以废止。1.认为资源税与资源补偿费都应予以保留。

苗建伟等人认为，即使矿产资源通过拍卖其开发权来达到矿产资源的有偿使用，但是对于原来征收的矿产资源补偿费也不应被取缔。因为资源补偿费本质上是对国家进行的资源普查投入的补偿，必须予以回收以保证国家新的普查工作的资金来源;而资源税的存在形式应是国家或政府为实现其职能需要，凭借其政治权力，并按照特定标准，为应付公共支出而强制、无偿取得财政收入的一种形式，作为一种经济杠杆，应起到调节经济活动的作用2。

2.认为资源税与矿产资源补偿费合二为一，作为资源的基本租金，以资源租金(权利金)的形式计征。

吴鉴认为，国家作为矿产资源的所有权人对采矿权人征收的各种有明确的经济内涵的费用—矿山地租，是天经地义的事情，资源税普遍征收、级差调节，对采矿权人征收，又与资源条件藕断丝连，归并到矿产资源补偿费中才是正途3。王广成4、杨人卫5均认为，资源补偿费和资源税二者都是矿产资源价值的实现形式，都体现了矿产资源所有者的权益，而这在税理上是重复的，所以应将二者合一，作为矿产资源的基本租金，以资源税或资源租金的形式从量计征。陶树人等也建议合并资源税和矿产资源补偿费为“优质资源税”，使之真正成为补偿资源所有权人的优质资源级差收益，费用原则上纳入国家预算管理，考虑到历史上已经形成的地方利益，中央和地方可按一定比例分配“。张磊认为，应参照国外的权利金制度，将资源税与资源补偿费统一合并为“资源税”，以理顺国家对矿产资源所有权的经济关系和级差收益的关系，从而减少征收成本，便于政府统一管理7。袁怀雨认为，矿产资源随着开采只会减少，直至消失，不可能要求其在经营(开采)中保值、增值，只能要求国家对矿产资源资产的所有权和矿业权必须在经济上得以体现—获取被消耗掉的矿产资源的资产收益。前者为矿产资源作为一种国有资产的价值，即矿产资源在被勘查之前就具有的原有价值，体现为矿业的超额利润(绝对矿租和第一形态级差矿租)，由其所有者—国家以矿产资源权利金的形式加以征收(以此取代资源税和资源补偿费);后者为收取矿业权使用费与国家出资勘查形成的矿业权价款。资产性矿产资源管理必须保障在矿业经营 活动中这两种国有资产的收益不致流失，否则国家对矿产资源的所有权和矿业权只是一句空话8。

3.认为资源税或资源补偿费征收不合理，应予以废止。

鲍荣华等人认为，1984年开征矿产资源税的目的是为了调节矿山企业由于矿产资源自然及经济条件优越而引起的级差收益，即对矿山超额利润部分的征税，属于级差地租性质。而1994年的资源税暂行条例却将增收范围扩大到所有矿种的所有矿山，违背了矿产资源税开征的初衷，起不到调节矿山级差收益的作用，因此应取消此税种征收，或者仍保留此税种，而采取零税率征收9。关凤峻从土地的剩余征税出发，分析了地租和土地税的征收主体、征收对象、征收依据、征收目的。进而把土地与矿产作类比，说明了由于资产所有者不同，决定的地租(矿租)和土地税(矿产税)的征收主体、征收对象、征收依据、征收目的存在与否及其差异，指出资源税没有立税的理论依据，补偿费理论解释存在错误’“。从“财产权利第一，政治权利第二”的原则出发，国家只要拥有财产权利，就应首先充分利用这种权利;弃财产权利不用而动用政治权利，是对政治权利的滥用和浪费，也即是国家机关放弃了维护“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”这一原则的义务，张文驹也建议取消资源税”。郑爱华等人认为，矿产资源是一种不可再生资源(水资源例外);当发现矿床后，消耗多少储量(资产)就

减少多少储量(资产)，因而矿产资源的消耗是得不到补偿的，也不能增值，矿产资源资产(储量)的增加是通过生产要素的追加得来的，与所消耗的矿产资源资产无关。应取消现行征收的矿产资源补偿费’2。

2我国现行的资源税费制度

2.1我国现行资源税费制度的主要内容

我国现行的资源税是依据1994年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》执行的资源税。凡在我国境内开采规定的矿产品或盐的单位或个人，都应按规定缴纳资源税。资源税的征收范围包括所有矿产资源，征收品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。纳税人在开采主矿产品的过程中伴随开采的其它应税矿产品，凡未单独规定使用税额的，应按主矿产品视同主矿产品税目征收资源税。资源税按产品资源条件不同，税额也不相同。计征依据按照从量定额办法征税，即应税产品的销售量或自用数量，税率为幅度定额税率。具体计算公式为:应纳税额=课税数量x单位税额。纳税人开采或者生产不同税目的应税产品，应该分别核算，不能准确提供不同税目应税产品的课税数量的，从高适用税率。资源税由国家税务局和地方税务局负责征收管理，所得收入由中央政府和地方政府共享。资源税中海洋资源税归中央，其余归地方。此外，中外合作开采石油、天然气，目前按照规定征收矿区使用费，暂不征收资源税。现行的资源税主要体现了三个原则:一是统一税政，简化税制，将盐税并入资源税，作为其中一个税目，简化原盐税征税规定;二是以普遍征收，级差调节为原则，扩大了资源税的征税范围，并规定生产应税资源产品的单位和个人都必须缴纳一定的资源税;三是资源税的负担与流转税负担结构的调整作了统筹考虑，一部分原材料产 品降低的增值税负担转移到了资源税。2.2资源税制度的发展现状 9 8 4年，我国开征了资源税． 当时只对开采天然气、石油、煤炭的企业开征，并且按照销售利润率超过 1 2 ％的利润部分征税． 1 9 9 4年，我国对原有资源税进行了改革，形成了现行的资源税． 规定不再按超额利润征税，而按矿产品销售量征税，并且为每一个课税矿区规定了适用税率． 其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，并且把征税范围扩大为7个税目： 原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐． 1 9 9 4年征收的资源税一直沿用了十几年没发生变化．近年来国家又快了资源税改革步伐，2 0 0 3年以来中国陆续调高了一些省、市的煤炭资源税的单位税额，授权部分省、市扩大资源税的征收范围，如2 0 0 6年又开征了被称为“ 石油暴利税” 的石油特别收益金． 目前，资源税还处在进一步改革之中．

随着我国社会、经济的发展，对 自然 资源需求越来越大，经济飞速发展和资源日益紧张之间的矛盾加深，现行资源税已经越来越不能发挥应有的作用了．

2.3资源税的主要特点

我国现行的资源税制度主要具有以下特点: 第一，实行资源的有偿使用。一般来说，国家可以凭借自然资源所有权向资源开发经营者收取租金，也可以凭借行政权力征收税费。在我国，国家既是自然资源的所有者，又是政治权力的行使者，因此在对资源开发利用时，国家通过征收资源税的方式实现资源的有偿使用。凡在我国境内开采或生产应税资源产品的单位或个人，都要依法纳税。这其中包括国有企业、集体企业、私有企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体、其他单位，以及个体经营者和其他个人。对开采原油、天然气的中外合作油(气)田企业暂不征收资源税，另按规定征收矿区使用费。

第二，只对特定资源征税。资源的范围广泛，不仅包括矿产资源，还包括水资源、土地资源、植物资源、动物资源等。但我国现行资源税的征税对象并不是全部自然资源，也不是对所有具有商品属性的资源都征税，而主要是有选择地对部分矿产资源和原油进行征税。其中，原油仅指开采的天然原油，不包括以油母页岩等炼制的原油和其他人造石油;天然气，暂不包括煤矿生产的天然气;煤炭，仅指原煤，不包括选煤、洗煤和其他煤炭制品;金属矿产品和非金属矿产品，均指原矿石:盐，指海盐原盐、湖盐原盐、井矿盐和卤水。

第三，普遍征收，级差调节。资源税根据各矿山的储量状况、开采条件、品位高低、地理位置等客观条件而规定了不同级别的征税标准，一个矿区一个税率，纳税人具体适用的税额由有关部门根据其开采状况在幅度内予以确定，从而调节各个资源开发者和使用者的级差收入。

第四，实行从量定额的计税方式。资源税按吨、立方米、千立方米等单位从量定额计征。这种征收方法只与开采量或销售量有关，与生产成本或销售价格无关。便于计征和缴纳，便于设计差别税额，便于确定纳税人的纳税地点，维护资源税产地的利益。2.4资源税的作用

资源税作为调节经济的手段，其在提高资源利用效率、增加国家财政收入、创造公平的竞争环境、促进各地区协调发展等方面均发挥着不可或缺的作用。

第一，有利于提高资源利用效率，促进资源合理开采。国家开征资源税，根据资源开发条件的差异，确定不同税率，一方面可以抑制企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥伐的行为，使资源能够充分地得到开发利用，有效减少资源浪费造成的损失;另一方面，也有利于激励经营者出于自身利益的考虑，积极提高技术水平，建立有效的企业管理机制，从而提高资源的开发利用率，最大限度地合理开发和节约资源。

第二，有利于增加国家的财政收入。资源税的开征，体现了国有资源的有偿使用原则，有利于国家财政资金的累积，为社会发展做出贡献。资源税作为绝对地租，参与资源价格的形成过程，改变了过去无偿开采和使用资源的状况;资源税作为级差地租，能够调节资源开采企业的级差收入。将绝对地租和级差地租收归国有，保障了国家作为资源所有者的合理收益。

第三，有利于为企业创造公平竞争的良好环境。我国地域辽阔，各个地区的资源赋存状况以及开发、运输的难易程度存在和很大的不同。资源储量高、条件好、品味高、开采容易的企业生产成本较低，反之则较高。由于矿产企业多为产品价格的接受者，难以通过自主定价转嫁生产成本，成本的高低直接决定了矿产企业的利润水平，从而在利润分配上失去了合理的基础。开征资源税，可以调节不同资源条件下企业间的收入，对资源条件好的企业课征较高的资源税以将其超额利润收归国有，对资源条件较差的企业则可通过税收优惠或补贴等方式对其进行补偿，从而使企业的利润能够大体反映其主观努力程度和生产管理水平，排除了资源因素造成的分配上的不合理，为企业之间的竞争创造了一个公平的环境，使企业能够在平等的基础上展开竞争，调动企业积极性，提高生产效率。

第四，有利于促进各个地区经济的协调发展。我国资源分布不均，资源富集的地区往往是经济发展比较慢的地区，例如西部地区。开征资源税，一方面能够提高资源所在地的收益，提高当地的公共服务，改善当地的社会经济环境，化资源优势为经济优势;另一方面，开征资源税能够增强资源所在地恢复和保护环境的能力，弥补因资源开采造成的环境破坏和损失，为开发和寻找新的资源创造条件，从而实现地区经济的可持续发展。

3.我国现行资源税费制度存在的问题

3.1资源税课税范围窄 从资源税开征的目的来看，其征税范围本应包括一切开发和利用的资源。但是，1994年1月1日起施行的《中华人民共和国资源税暂行条例》由于各种原因，只规定了对原油、盐等7种矿产品开征资源税。然而，随着我国经济的发展，只对这几类资源征税的范围明显过窄。首先，无法有效地保护自然环境和生态环境。目前，森林资源、水资源、草场资源和滩涂资源等的开发利用已十分普遍，不对这些资源征收资源税会导致资源破坏现象十分严重，不利于整个经济的可持续发展；其次，不能体现税收公平原则。同样是被开采的自然资源，一部分不征收资源税，而另一部分却征收，使纳税资源的价格比非税资源的价格高，这与税收调节经济，营造公平的市场经济环境功能相悖。3.2资源税计税依据不合理

我国现行的《资源税暂行条例》规定了资源税的课税数量:(一)纳税人开采或生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量;(二)纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。由此可见，现行资源税的计税依据是:纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据;纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这种计税依据使得对企业已经开采而未销售或使用的无需付出任何税收代价，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，降低了资源的回采率，造成大量资源的积压和浪费。由于资源税的计算以产量而不是储量为基数，企业开采而未销售或未自用的资源，不在纳税范围，许多企业难以抵挡利润的诱惑，往往采取掠夺式开采。国家安全生产监督管理总局的数字显示，中国煤矿回采率平均只有35%，一些乡镇煤矿回采率仅为巧%，有些甚至低至10%。这意味着实际储存100万吨的煤矿，有的只开采了10万吨就被废弃，还有 90万吨被白白浪费。山西煤炭资源平均回采率虽然比过去有大幅度提高，但仍不理想，只有40%回采率。而按不可再生资源的规范，采掘要求其回采率应为80%一90%。

同时，资源税全部从量征收，实行的是递减税，征税多少与矿产品市场价格变化及矿山企业的盈利没有关系，不利于改善矿业投资环境，更重要的是不能通过税收这个重要经济手段实现对矿产资源的调控，这一点在2003年下半年开始的宏观调控中显得十分突出，由于需求和运力的原因，一些矿产品价格迅猛上涨，矿山企业的利润也大幅度增加，但是由于资源税从量征收，不仅使国家未能得到应有的资源收益，重要的是国家失去了对企业因价格变化而产生的利润调整手段，使得公共收益流入小集团手中，产生了新的更大的不公平

另外，征税计量单位与生产实践计量单位不统一。如沙、石资源的课税数量按吨计算，而开采、使用数量是以立方米计算的，两者之间缺乏合理的折算比，造成征收管理中课税数量不准确，为相关人员寻租行为提供了可能性。3.3资源税单位税额过低

由于资源在市场中的一般价格由劣等资源价格决定，并遵从优质优价、劣质劣价的规律。现行资源税的单位税额只反映了劣等资源和优等资源级差收益，资源税税额最高60元/吨(固体盐)，最低0.3元/吨(煤炭)，这种以劣质低价为基础设定的不同级差的单位税额，不因资源市场变化而调整，与市场机制要求相背离。从整体水平看，我国资源税的单位税额偏低。税率是税制的主导，过低的资源税单位税额使资源税制在能发挥作用的有限空间难有用武之地

我国资源长期以来在政府控制下实行低价政策，市场经济体制确立后，它是最后进入市场的商品，而且进入市场的总量少、范围窄，其进入市场过程中提价的幅度远远低于其他商品。近年来，国家鼓励我国资源商品要尽量与国际接轨，这导致我国长期受政府调控下的资源性产品价格持续走高，随着国际市场价格的波动而波动，而政府的资源税率是不变的，与资源价格波动没有相关联系。如近年来我国油价持续走高，但对原油的开采税率确实十几年之前的，在这种价格现状下征收的资源税率必然偏低。资源税单位税额设置偏低，而纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，而与该资源开采造成的环境影响无关，我国资源结构的不同及地区差异，造成了资源的贫富矿之分和开采的难易之别。在资源管理混乱的状况下，往往会出现采富弃贫、采易弃难的问题，弱化了税收对资源的保护作用。

以煤炭资源为例，我国的煤炭资源税自1984年以来，整整20年没有动过，平均税额仅为0.5元/吨。如此低的征税额度，加之我国在企业取得矿产资源开发权问题上采取的是审批制而非公开招投标制，使企业往往是无偿取得采矿权。在极高利润的趋使下，很多投资者纷纷投入到煤炭资源的开采中来，“吃肥丢瘦”式透支性开采和巨大的浪费已成为普遍的现象。据统计，自建国以来至2003年，中国累计产煤约350亿吨，而煤炭资源消耗量超过1000亿吨。在“吃菜心”式的开采过程中，中国至少扔掉了650亿吨的煤炭资源，按2003年的煤炭消费计算，这些煤够我们用近40年。

资源税税负过轻导致资源税收入增长不能同经济增长相适应，资源税保护国家资源、调节收入分配的作用得不到充分发挥。从地方政府的角度看，由于资源税幅度税额标准由中央制定，而其税收收入归属于地方财政。因此，在近年石油、煤炭价格高涨的背景下，中央资源性垄断企业取得了高额的利润，但地方政府的收益却没有相应增加，导致地方政府对资源收益持有不满情绪。从企业的角度看，由于资源税税负过轻甚至微乎其微，企业大多并不在乎这个负担，在无休止的掠夺开采中，企业收益颇丰但浪费现象惊人，资源利用率极其低下。3.4资源税减免政策较多，调节作用衰退

从财政角度看，资源税优惠政策造成地方政府非税收入的不规范。资源税优惠减免以政府直接放弃和让渡部分税收收入为代价，这必然使得地方政府收入中规范性的税收减少。更为严重的是，在政府职能不断加强和财政支出不断增加的情况下，地方政府各部门必然通过设置一些收费和创收项目来组织不规范的收入，以弥补预算资金的不足。而这些花样繁多的收费和创收也逐渐发展成为政府难以控制的乱收费。由此可见，过多的税收优惠也是导致收费泛滥的深层次原因之一。

从市场角度看，资源税优惠政策不利于公平竞争。在市场经济中，一些纳税人享受的税收优惠，实际上就是其他纳税人遭受的税收歧视。资源税优惠减免不利于市场经济条件下纳税人开展公平竞争。从适用地区看，目前资源税优惠中存在的地域性减免政策，不利于东西部地区之间的公平竞争，从课税对象看，现行资源税依据纳税人开采利用不同资源品而制定优惠政策，不利于经营不同品种的同行业纳税人之间的公平竞争。如现行适用东北老工业基地的优惠政策，即因资源品的不同特殊属性而降低了低丰度油田和衰竭期矿山的资源税，虽然体现了政府针对东北经济发展特点的政策倾斜，但造成的税负不公显而易见。从资源配置看，资源税是资源产品价格的一个重要组成部分，如果某些资源产品在开采和利用活动中享受了税收减免，那么这类产品在市场竞争中就更具价格优势，能占有更多的市场份额，或者能够在同样价格条件下实现销售，赚取更多的利润，最终使得资源配

置向那些在开发利用中享受减免优惠的行业、企业和资源品转移。

从国家资源基础角度看，资源税优惠政策有悖于资源保护政策。出台资源税优惠政策，将对资源开采者产生暗示作用，鼓励其增加对于享受优惠政策的经营活动的投入，以通过满足市场对资源品的巨大需求来达到获取自身利益的目的。为了充分利用各地对矿产资源的税收优惠政策，在优惠期内达到最大的经济效益，部分企业就很可能采取采富弃贫、采易弃难、采大弃小的方式加大矿产资源的开采率，尽最大可能增加资源税的实现数量。因为对大部分矿山来说，其开采期一般都在5年一10年之间，探明的大储量的矿山并不多，因此企业往往寻求最大的短期经济效益。加之矿产资源是不可再生资源，因此，资源税优惠政策有进一步刺激自然资源过度开采利用之嫌，不利于资源保护。3.5税费关系不协调费重税轻矛盾突出

3.6征税对象没有分类

李亮会计10分现行资源税设置中存在的问题及对策.pdf

3.7 资源税的税权过于集中，税收调节效率低下 资源税属于公享税，其税收管理权集中在中央税种的立法权，税法的解释权，税种的的开征权，停征权，税目税率调整权，减免税权等均高度集中在中央并且资源税的大部分收入也由中央取得，这中分配机制令许多地方不满意按常理说，矿产资源既然是国家的公共资源，代表国家的利益的中央政府占资源国家利益的中央政府占资源税的大部分本无可厚非． 但问题在于我国许多地方是依靠属地资源． 经济才得以发展起来的。而在资源开发过程中，不但造成环境状况急剧下降． 而且所造成的土地和水资源的严重流失和浪费。完全由当地民众承担． 地方民众和地方政府却不能从其丰富的矿产资源中得到合理收益。同时地方政府没有足够的权限．，不能通过调整资源税政策的方式调节地方经济，不能根据本地经济社会发展及财政变化的需要对具有地方特色的资源税履行开征、停征或减免权，不利于地方因地制宜地发挥当地的经济优势和资源优势。

4.国外资源税发展状况及给我们的启示 4.1国外资源税现状

鉴于各国或地区资源享赋的差异及其经济影响的不同，实际纳入特殊课税的资源范围也就存在差异:有的涉及范围较广，如美国路易斯安那州对自然资源产品征收的资源开采税，其自然资源就包括各种矿物、其他天然矿床、岩盐、海盐、各种木材(包括纸浆原材和松脂以及其他林业产品)。被特别课税的自然资源最常见的是矿产资源，特别是石油和天然气，如安哥拉、澳大利亚、加拿大、以色列、荷兰、挪威、月一麦、法国、马来西亚、菲律宾、西班牙、泰国、英国等，都对石油和天然气征收特别税或适用特别规定。有些国家如加拿大、菲律宾以及上面已提及的美国路易斯安那州等还特别对林业产品征税，法国则对森林砍伐征森林砍伐税，泰国单独对柏木征税。有些国家还对一些特殊资源征税，如安哥拉对钻石征税，泰国对燕窝、水产征税等。此外，对于石油的下游产品如汽油、柴油，不少国家都纳入消费税应税项目征收消费税。国外税费体系 二十世纪以来，矿产资源国有化成为世界性的趋势。在社会主义国家这固然是公有制的一种表现形式，第二次世界大战之后独立的民族国家，普遍实行了矿产资源国有制。老资格的资本主义国家，则发生了两种变化:一是使矿产资源同土地脱钩，在保持土地私有的同时实行矿产资源国有化，例如前联邦德国;二是限制土地私有化的发展，例如美国从1930年起停止向私人出卖国有土地(过去己经卖出的，私人土地所有权包括矿产资源所有权仍然有效)。这样各个国家就普遍强化了对矿产资源的所有权，矿产资源财产权利制度的重要性大大提高。矿业活动是一项以盈利为目的的经济活动，因此其应服从一般的税收制度与规定。市场经济国家的资源税收制度一般主要包括:所得税(公司税)、权利金(产量税、产品税、采掘税等)、超额利润税(资源租金税、资源租金权利金等)、进口税、出口税、按土地面积征收的税费(租费)、申请/登记费、印花税、矿权转让税、销售税(营业税、增值税)、教育税、附加税、环境税等等。其中资源有偿使用制度涉及的税费包括:权利金、超额利润税、红利、保证金、资源耗竭补贴等。不分资源条件优劣，征收“权利金”(royalty)以体现资源消耗补偿;区别资源条件优劣，征收“资源租金税”(rentaltax)以体现级差收益分配。矿产资源的有偿使用制度涉及的税费一般包括：权利金、资源租金税、矿业权租金、折耗准备金、红利等 4.3国外资源税的借鉴

通过对各国资源税制度的了解，可以总结出以下几方面的借鉴意义: 第一，各国的资源税制度尽管不尽相同，但普遍通过立法确认了矿产资源归国家或全民所有，并通过征收权利金来体现资源所有人与开采人的关系，通过征收资源租金税来调节资源察赋差异产生的超额利润。总体来看，各国对绝对地租和级差地租的界定较为明确清晰。

第二，各国资源税的征税范围比较广泛，不仅包括原油和矿产资源，也有很多国家结合本身的实际情况，对诸如森林资源、水资源、海洋资源、野生动物资源等征收资源税。从而不仅拓宽了政府的财政收入，还可以对更加广泛的资源进行保护，引导资源类企业合理开采。

第三，各国对取得的资源税收入，明确规定了其专门用途，并设有相关的专项基金，主要用于资源勘探、保护、管理及成本补偿。通过设立这种机制，可以有效防止资源税收入被挪作他用，为保护资源和生态环境，促进资源开发利用的可持续发展提供稳定的资金来源。5.资源税费制度的完善对策 5.1．扩大资源税的课征范围

从世界各国资源税的征收范围看．资源税税目可涉及到矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源、地热资源、动植物资源等，其中以矿藏资源、土地资源和森林资源为主。我国现行资源税的征收范围显得过窄．仅限于7种矿产品和盐。应按照公平税负的原则．将资源税的征收范围逐步扩展到所有自然资源．按照“宽税基、低税率、少优惠”的基本思路设计。资源税的征收不但要包括矿产资源，还应逐步包括土地、森林、山岭、草原、水、动植物、海洋、空间等自然资源。基于目前的征收管理水平．可以考虑先将国家目前已经立法管理的一些资源纳入其中，如水资源、土地资源、森林资源、草场资源、海洋资源、渔业资源、滩涂资源等。对现行资源税范围进行重新调

整，将土地使用税、耕地占用税、水资源费等并入资源税，成为资源税的一个税目．从而建立起一个具所有权性质的生态物质资源税制。5.2．改变资源说的征税依据 首先，将资源税的计税依据由按销售量征税改为按生产数量征税，这可以使企业开采后没有出售而积压的资源也成为应税资源．使企业积压的资源产品也负担税收，引导企业节约资源，避免过度开采，其次，将从量计征改为从价计征和从量计征相结合的方式。从价征税是以征税对象的价格为标准，按照一定的比例 计税，税收收入与价格变动直接相关。与征税对象的数量也有紧密联系，可以调节产品结构，最终调节产业结构。但是，从价计征方式必须要求资源的价格统一，信息比较透明、公开、容易取得，目前煤炭、石油和天然气的价格信息基本统一、公开．实行从价计征的条件已经成熟，因此可以首先对这些资源实行从价计征。对于其他不具备从价计征条件的资源可以继续实行从量计征 的方式，但是要调高单位税额，以提高税负水平。最后，积极探索回采率计征等方式，待条件成熟后付诸实施，创新资源税计征方法。完善资源税计税依据后。相关企业税负加重，为降低成本，资源消耗企业将被迫采用先进技术节能降耗，从而有利于企业合理有效地利用资源，促进产业结构的调整。5.3．使资源税单位税额合理化

在确定资源税的单位税额时应充分考虑和认识到以下因素： 1．政府资源所有权和使用权的让渡价格应以劣等资源为基础：

2．政府作为资源的所有者应将自然赋予的利益收归国有，根据优质资源高税、劣质资源低税的原则制订单位税额：

3．表达资源的稀缺度越大．政府对该种资源的限制程度就越强．资源税税率就越高：

4．反映资源开采形成的外部成本．即资源的有害物质含量越高。在开采过程中给予环境造成的损害越大．资源税税率就应当越高： 5.4．减少资源税优惠政策．加大财政支持力度

保留《资源税暂行条例》中规定的优惠政策，明确可以享受优惠减免的条件和优惠减免权的归宿．杜绝资源税中各种非法减免和越权减免的发生。同时，将税收优惠政策重点由鼓励资源开采转为鼓励资源节约．制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源循环再生的利用率．使资源税成为发挥生态环境保护功能的税种。此外，适当调整消费税、出13退税、企业所得税等相关机制，以协调发挥资源保护效应。5.5． 规范协调税费关系

就资源税而言，已形成地方固定收入：就矿产资源补偿费而言．其收入已构成中央和地方矿产资源勘查、环境保护等方面的专项资金和矿产资源使用费征收机构的经费。将矿产资源补偿费并入资源税的关键是：1．顺国家对矿产资源所有权的财产权益的经济关系和级差收益的关系．要求以资源税取代矿产资源补偿费．维护国家作为矿产资源所有者的权益：2．行资源税按照资源产品的销售数量为计税依据普遍从量征收与矿产资源补偿费的实质含义类似：3．家目前已对矿山企业实行探矿权、采矿权有偿 使用和公开出让制度．应将矿产资源补偿费并人资源税．实行国际通用的权利金。李亮会计8分浅谈资源税的改革和完善.pdf

5.6．对征收对象进行分类

5.7.调整资源税在中央政府和地方政府之间的分享比例

中央应适当地让利于地方．中央分享小部分资源税收入，地方分享大部分收入。让利于地方．对中央财政并无大碍，对地方而言，情况则大不一样，地方多分享资源税，可以为地方政府恢复生态、治理环境解决资金问题 调高地方资源税分配比例．有利于资源省区真正发挥资源优势．从根本上促进自身的发展。我国许多资源都集中西部地区．这些地区经济不发达，而许多资源又是不可再生的，将资源税大部分留在地方，有利于缩小中西部之间的差距．让地方分享资源税改革成果。资源税的收入分成．可以借鉴2 0 0 6年国务院公布的《 关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案》 的分配方式。

6.结论

第二篇：对完善我国资源税费制度的几点思考

对完善我国资源税费制度的几点思考

王宁

摘要资源税费改革是我国税费改革的重要内容之一，其改革程度对我国税费体系的建立具有重要意义。我国一些有关环境保护的财税政策都是在计划经济条件下建立起来的，已经逐渐不适应当前向市场经济过渡阶段发挥政府和财政职能的要求，无法有效地达到保护环境的目的。目前我国资源税费体系存在着诸多问题。本文结合矿山资源税费制度改革的方向，提出了对现有资源税费制度完善的举措。应当从法律上区分矿产资源税和资源补偿费，完善计税方法，制定合理税率，加大收费征管力度，提高立法层次及其他配套改革等措施来进一步完善我国的资源税费政策。

中图分类号：F205文献标识：A文章编号：1009-0592(2008)09-026-03

资源税是以各种自然资源为课税对象的一种税。目前我国资源的征收范围仅限于矿产品和盐，对其他自然资源不征收资源税。资补偿费主要是矿产资源补偿费，是国家凭借矿产资源所有权从矿山业征收的，是矿业权人因使用（开采）矿产资源向其所有者的付费，国家财政收入的一部分。根据《矿产资源法》第五条的规定，“国家矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家有关规定交纳源税和资源补偿费”。我国资源补偿费的有关规定主要体现在《矿资源补偿费征收管理规定》从征收对象、费用计征标准、征管部门、用收入分配、优惠政策和罚则几个方面对资源补偿费的征收作了相规定。虽然我国现行的资源税费并存制度在促进资源合理开发利，保护矿产资源和生态环境方面取得了良好的效果，但在发展经济同时，我们面临着污染严重，生态环境遭受破坏的问题。治理污染，善生态环境已经成为我国发展经济必须重视和解决的问题。

一、完善现行资源税法

（一）从法律上明确资源税的性质

我国矿产资源法只规定了开采矿产资源必须缴纳资源税和资源偿费，未规定二者的性质。资源税是国家凭借政治权力无偿从矿山业征收的。其目的在于调节矿山企业级差收益。而现行资源税按量普遍从量征收，已不再含有因矿床自然禀赋和区位差异而征收的额利润税的含义，与矿产资源补偿费的含义实际是一样的。可以只资源条件好的，能产生级差收益的部分矿床开采所得的附加利润征资源税，以此来鼓励采矿者平等竞争。

（二）适当调整资源税的征收范围

我国地大物博，自然资源种类齐全，可开采和利用的自然资源范十分广泛。我国的资源税从1984年开征，根据1993年12月国务院频布的源税费暂行条例》，资源税的征税范围包括原油、天然气、煤炭、其非金属矿原矿、黑色和有色金属矿原矿、盐等7个应税产品，仅限于分不可再生资源，而对于具有重大生态环境价值的可再生资源如森资源、水资源、土地资源等自然资源还未纳入资源税征税范围，缺乏收调节，致使大片土地、森林等被严重破坏，水土流失严重。同时非税资源的价格由于不含税的因素明显偏低，以其为主要原料的“下产品的价格也因此偏低，从而导致企业对应税资源及其后续产品掠夺性采伐和争抢，非应税资源遭到大肆掠夺和破坏。

资源税的征收范围应尽可能包括所有应该给予保护的资源，如果虑到有关部门目前的征收管理水平，可以先将国家目前已经立法管的一些自然资源纳入其中，并将目前毁坏、掠夺严重的可再生资源包括在内。如：尽快把水资源纳入征收范围，将目前的居民生活饮用水、工业用水的收费改为税，具体税额可根据地区的水资源状况和经济发展水平来确定，对农业灌溉用水可先按低税征收。由于我国目前砍伐森林资源的现象十分严重，致使水土流失，水灾频发，因此有必要开征森林资源税，以合理控制森林开发规模。还可以对现行资源税范围进行重新调整，将土地使用税、耕地占用税、水资源费等并入资源税，使之成为资源税的一个税目，从而建立起具有所有权性质的生态资源税制。①

（三）完善计税方法

资源税从量计税，可以作为计税依据的量有储量、产量、销量三种。理想的资源税应以储量作为计税依据，这种方法将给投资者和企业主带来巨大影响：一是交税时间提前，投资者在占用了一定数量的资源储量后，必须先根据储量缴纳资源税；二是资源利用压力更大，企业主缴纳资源税后，如果不足量开发，不充分利用资源，就意味着白交了一部分税款。②但这种方法要求对应税资源的地质储量勘探准确无误，实践中不易操作，难度也较大。我国现行的资源税的计税依据是销量。具体说来：纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税对象，纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税对象。这就使得企业对开采而无法销售或自用的资源不付任何税收代价，无论纳税人开采或生产多少应税产品，只要不销售，不自用，就无需纳税。这种设定直接鼓励了纳税人对自然资源的盲目开采，其后果是导致了对资源特别是不可再生资源的开采无序和积压浪费。

在现有条件下，应将资源税计税依据由按销售或自用数量计征改为按实际产量计征，这种方法能够从税收方面促使企业“以销定产”，尽可能减少产品的积压和浪费，使有限的资源得到充分利用，与按销量计税的方法有明显的优势。因此，我国资源税的计税依据应由纳税人开采和生产的销售数量或自用数量改为按实际产量计征。

（四）改革征收方式

现有的资源税征收方式为价内征收。即所征收的税款包含在征税对象的价格之中。我国的矿产资源多集中在经济欠发达的中西部地区，矿产品的加工集中在东部地区，价内征收方式挫伤了中西部地区发展能源、原材料等基础工业的积极性，也加大了中西部地区与东部地区经济发展的不平衡性和差异性。按照价外征收的方式，其矿产品的价格为不含税价格，买方在购买商品或服务时，除需支付约定的价款外，还须支付按规定税率计算出来的税款，二者是分开记载的。这样，使资源税与资源产品价格分离，不仅解决了重复征税，也有利于产业结构的调整和地区经济利益的均衡。

资源税调整也要考虑由现在的定额征收，转向和资源价格挂钩，源税随着资源价格的变化而变化，改变以前定额税率法随着价格上实际成了累退税率的弊端。在税率上可以设定超额累进税率，采取际税率较高的模式，一方面使资源价格上升能够有充足的资金用于境等外部性成本的补偿，另一方面，累进的税率带来的税收增长也促进企业和社会在资源利用上的战略发生变化，真正调动企业和个节约资源的原动力。

（五）制定合理税率

对于环境危害程度大、非再生性、非替代性、稀缺性资源，其单位额应高于普通资源的单位税额，对不可再生资源的单位税额应高于再生资源的单位税额。通过对部分资源提高征收额外负担，并通过收手段加大税档差距来遏制生产者掠夺性开采与开发，以提高资源开发利用率。将税额与资源回采率挂钩，将资源回采率和环境修复标作为确定税额标准的重要参考指标，以促进经济主体珍惜和节约源，保证资源得到充分合理的利用。具体而言，引入市场机制，以按论价为基础，科学地进行级差划分，适度提高资源税税率标准。实多种差别税率，借鉴澳大利亚对不同时期的油田采用不同税率的方，对油田、矿山等依据不同品位、开采难度、发现时间、油区分别规定率，对品位高的、发现时间早的、开采难度小的矿山、油田采用较高率，对发现时间迟的、品位低的、开采难度大的矿山、油田采用低税，同时将矿山、油田的服务年限分为达产期、稳定期、下降期、衰竭期几个时期，分别采用低——高——低的不同税率。

（六）取消资源产品出口退税

资源品征税，廉价出口的情况在国内一些资源性产品上普遍存，必须尽快改变这一局面。一方面，国内资源大量廉价出口，出口数越多价格越低，另一方面，由于行业利润率过低，企业不愿增加成本根本没有钱去搞环保。这种局面的存在不利于我国资源有效开发用与环境保护。因此，要对资源型产品的出口税率作明确规定。取资源初级产品的出品退税，提高税率，通过税收改变其出品成本，影各产品在国际和国内的供应量。在现阶段经济快速增长的情况下，家对资源需求旺盛，理应限制这些不可再生资源的出口。

二、完善资源补偿费制度

我国资源补偿费的有关规定主要体现在《矿产资源补偿费征收管规定》，另外在《森林法》、《土地管理法》、《水法》中也有对资源补偿的规定。现仅以《矿产资源补偿费征收管理规定》为例分析资源补费现状。《矿产资源补偿费征收管理规定》1994年由国务院颁布，要从以下几个方面对资源补偿费的征收作了相关规定：征收对象是中华人民共和国领域和其它管辖范围海域开采矿产资源的行为；按矿产品销售收入的一定比例计征；由地质矿产主管部门会同财政部征收；矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产源勘查，征收的补偿费应及时上缴中央金库，年终按其规定的中央省、自治区、直辖市的分成比例，单独结算。

应当学习和借鉴国际上的权利金制度。现代市场经济国家所征的权利金是矿产开采人向矿产资源所有权人所支付的因开采不可生矿产资源的费用。依我国现行法律法规，资源补偿费不属于乱收。我国资源补偿费率比国外低得多，平均补偿费率为1．18%，国外2%-5%。我国的石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费率更，油气为1%，黄金为2%，远低于国外水平，美国为12．5%，澳大利为10%。即便是如此低的费率，也存在欠交的现象，造成“资源无，原料低价，产品高价”的局面，国家作为矿产资源所有者遭受了很损失。对采矿权持有者征收绝对地租性质的矿产资源补偿费，体现所有权归国家，同时使经营权和所有权分离，明确产权可实现矿产资源有偿开采。对资源条件优越者征收资源税可使采矿者平等竞争，有效开采资源，提高经营效率，有利于资源优化配置。具体说来可采取以下措施：

（一）制定不同费率

根据我国经济发展水平，矿业资源和矿种的不同，制定不同矿种的资源补偿费率标准。其费率标准也不是一成不变的，而是随着经济发展要求和矿产资源行业发展情况进行调整。对于国家鼓励开发的矿种，可以实行低费率；对于限制开发的矿种，可以实行高费率，通过经济杠杆，实现国家对矿产资源开发的宏观调控。

（二）加大资源补偿费征管力度

由于管理上的缺陷，能收到资源补偿费的多是开发自然资源的国有大中型企业，而浪费最严重的小型企业，由于面广量多，往往鞭长莫及，不利于自然资源的保护。资源补偿费处理的是所有权人与矿业权人之间的权利义务关系，其征收管理具有很强的专业性。我国目前的资源补偿费统一由财税部门统一征收，而这些部门往往对于矿业的特点和特殊规律缺乏了解，因此，我国应当在环境保护部中设置相应的职能部门，具体负责资源补偿费的征收管理。

（三）完善相关法律制度

资源补偿费实现了国家作为矿产资源所有者的经济效益，实现了矿业权的有偿出让，矿产资源有偿开采，有偿使用，加快了依靠市场进行矿产资源配置的步伐。资源补偿费有利于矿产资源的保护与合理开发利用，有利于实现对矿产资源的宏观调控。我国应从立法的高度，完善相关法律制度，明确资源补偿费的费率，支付方式，征收最低限额及豁免条件等，从而保证资源补偿费的足额缴纳，实现我国矿产资源有偿使用制度。

三、其他配套改革

（一）改革消费税

消费税通常是对在我国境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人就其销售收入或销售数量所征收的一种税。主要有鞭炮焰火税（15%）、摩托车（10%）、小汽车（根据汽缸容量分别课征3%、5%、8%的税率）。⑥在现阶段，消费税不仅应在简单的财政和一般消费领域起作用，也应该在环境保护领域发挥调节作用。消费税的目的旨在调节消费结构，引导消费方向，抑制超前消费。一方面要提高对人类健康，生态环境危害较大的烟、酒、汽油、柴油、鞭炮等已收消费税的消费品税率。还要制定详细的税率级差：如对含铅和不含铅的汽油，无硫和含硫的柴油制定各自的税率。对污染更大的大型客车和卡车也要制定不同的税率进行征税；另一方面扩大消费税的征收范围，将对环境损害很大的含汞及镉电池、一次性餐具及塑料袋、润滑剂、有害肥料农膜、高毒农药、杀虫剂、不可回收容器及其他有害化学原料等纳入征收范围，并以较高的税率征收。而对于资源消耗量小，循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品，清洁产品，规定较低税率或免税，促使生产者和消费者做出有利于环保的选择。消费税的征收，对于不可再生资源要义无返顾的提高税率，所得税款要足额用于资源消耗带来的环境污染和对民众生活质量的影响，积极发展环保事业，加大对环保企业和产业的支持和补贴力度。

（二）完善有关税收优惠政策

税收优惠是国家对生产者改进生产技术和工艺流程，减少污染物排放和资源耗损所给予的一种全面的税收鼓励或间接的财政援助。在企业所得税中加入环境保护的税收政策措施。如企业环保设备投资一定比例的可享受一定程度的所得税优惠；对环保设备允许加速折旧；对利用“三废”生产的产品所得免征所得税；对企业用于改进生产工艺、进行清洁生产的营业利润，可在所得税前抵免，而是公安机关交通管理部门对机动车驾驶员违章行为的严重程度明和认定，依法证明该法律事实的真实性，以确定驾驶员是否要承来的某种行政义务，是决定违章驾驶员权利义务的先决条件，强制驾照、考试等行政行为必须依赖于记分而存在，是这些行政行为作的前提和根据，看似每一次记分都没有影响机动车驾驶员的权利义，但一年内所有记分的总和直接决定了驾驶员是否要承担“暂扣驾强制考试”这些直接影响其人身权、财产权的行政义务，每一次记分会对最后的结果产生影响，每一次记分都影响了相对人的实质权利务。可见记分符合行政确认的第二性。再次，每次记分行为交警部会书面通知行对人，并且对记分的分值、执行等都有详细的规章规亦符合行政确认的第三、第四性。综上，记分符合行政确认的“四性”。

其次，记分符合行政确认的程序。行政确认的程序大致可以分为几个步骤：

1、确认启动。凡必须依申请才能发生的行政确认必须有对人申请的事实，依职权的行政确认则有赖于行政主体的主动作；

2、确认审查。行政主体对确认的事项是否属于管辖范围，对有关证据、材料是否符合法律规定等进行审查；

3、确认决定的作出。在查的基础上，行政主体认为认为事项符合法律规定的，作出确认文；

4、确认文书的送达。确认文书及时送达相对人才能产生法律效。记分正是公安机关依职权主动作出的行政行为，在审查了驾驶违章行为的事实和有关法律的规定后，作出记录一定分值的决定，以书面形式通知违章驾驶员，符合行政确认的作出程序。

再次，记分符合行政确认的作用。行政确认作为国家行政管理的要手段，可以为行政管理和法院审判活动提供准确、客观的处理依；有利于行政机关进行科学管理，保护相对人的合法权益；同时通过确当事人的法律地位、法律关系和法律事实，不致因含糊不清或处不稳定状态而发生争议，也有利于预防和解决各种纠纷。记分正是公安机关对机动车违章行为的科学管理方式，通过确定驾驶员每一次违章行为的程度，为最后的考试、扣留驾照提供准确的处理依据，有利于公安机关正确及时地作出行政处理。举个例子，公民领取结婚证的法定条件是男性达到22周岁、女性达到20周岁。那么如何证明他们达到了行政机关颁发结婚证的条件呢，那就是行政机关对他们的居民身份证明这一具有公信力的行政确认行为。同理，公安机关对驾驶员扣留驾照、考试需要的条件是驾驶员违章必须达到相当于12分的程度，如何证明这一法律事实呢，就是交警对违章驾驶员的记分行为。记分是对每次违章行为程度的证明，一经作出，便对个人和组织具有确定力，行政相对人必须服从。综上，记分其实是以行政行为的确定力和强制力记录证明了扣留驾照、考试的条件，是行政机关明确事实、预防纠纷、提高行政效率的方法。

第三篇：试论我国人民陪审员制度存在的问题及完善对策

全国法院系统 第二十二届学术讨论会征文

试论我国人民陪审员制度存在的问题及完善对策

黑龙江省红兴隆农垦法院 孔淑华

二○一○年五月十三日

作者简介：

孔淑华，女，1959年3月20日出生，汉族，1977年8月调至红旗岭农场16队任出纳员。1985年至今担任红旗岭法庭审判员。

联系电话：0469-5560427

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：孔淑华

日期：2010.5.13 编号：

论我国人民陪审员制度存在的问题及对策

论文摘要：

人民陪审员制度是国家审判机关吸收非职业法官参与案件审判的一项司法制度，是公民直接参与司法活动的一种民主形式，是司法民主的重要象征与保障，主要表现形式有陪审团制度和参审制度。我国的人民陪审员制度，从本质看，属于大陆法系的参审制。无论是英美法系的陪审团制，还是大陆法系的参审制，追本求源，都可以追溯到英国陪审制。我国陪审制度是从英国的陪审制中移植、异化而来。作为陪审制度的借鉴和移植的中国，人民陪审员制度是人民法院在审判案件过程中，由人民陪审员参加组成合议庭进行案件审判的制度。实践证明，人民陪审员参加人民法院的审判工作，为人民群众参与国家管理，有效反映人民的意愿提供了途径；为案件全面、客观、公正审理，防止审判权的滥用进行了监督；同时也为提高人民法院的办案质量和效率，扩大政治效果和法律效果的统一起到了积极的推进作用，增进了人民群众对人民法院工作的理解和支持，密切了司法工作与人民群众的联系，起到了弘扬司法民主、促进司法公正、强化司法监督、增强司法权威的重要作用，人民陪审员队伍已经成为我国基层民主政治建设的一支重要力量。

作为一种文明制度已经在世界范围内存在了九个多世纪之久。中国特色的人民陪审员制度从无到有、从简略到完善、从零散规定到专门立法，已经走过了将近八十多年的风雨历程。作为社会主义国家，我国的 人民陪审员制度与英美国家的陪审员制度完全不同，我们没有现成的路可走，没有现成的模式可以借鉴，且影响和制约人民陪审员制度充分发挥作用的因素较多，加上人民陪审员制度本身也还不完善，致使我国人民陪审员制度仍然存在一定问题。改革、完善人民陪审员制度势在必行。人民陪审员制度的改革与完善，实质上就是要在吸纳国外先进经验与总结历史经验教训的基础上，进一步本土化、中国化。

全文共6347字。

以下正文：

一、人民陪审员制度存在的问题

我国前最高人民法院院长肖扬曾说过：“一次陪审经历，胜过十次法治宣传”。目前，由于各种因素的影响，人民陪审员制度自身存在的缺陷和在具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，因此，充分认识人民陪审制度存在的不足，切实改变人民陪审制度与新形势下的审判方式不相适应得地方势在必行。当前人民陪审制度主要存在以下几方面的问题：

（一）立法尚有缺陷

1、缺少宪法依据和地位。人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。宪法是一国的根本大法，其内容是规定国家基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主重要内容的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为一项基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部 宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。2005年5月1日起施行的《决定》对人民陪审员只是作了粗线条的规定，也有待立法的进一步完善。

2、缺少完备的专门法规。现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于笼统, 缺乏可操作性，对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生的程序等没有具体规定,陪审员的素质难以保证,有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。人民陪审员制度在很多地方已名存实亡,流于形式,甚至根本就不搞陪审。

3、现有法规存在的不足。我国目前关于人民陪审员制度的相关规定，最主要的就是前文多次提及的《决定》，虽然这部法规对人民陪审员制度做了较为全面的规定，也整合了三大诉讼法和人民法院组织法中的相关规定，但仍然存在诸多不足。主要体现在以下二个方面：一是参审案件的范围界定模糊。二是人民陪审员职权模糊性。

（二）陪而不审、审而不决、合而不议的弊端难以避免 人民陪审员制度发挥其监督审判员行使司法权的作用的一个必要前提是：陪审员需认真执行陪审职权，充分地表达自己的意见，独立行使表决权。而在我国司法实践中，陪审员陪而不审的现象长期存在。一些陪审员在参加审判工作的过程中，没有自己独立的见解，一味附和审判长的意见。这些陪审员参审的案件的合议庭笔录中，陪审员或者照搬审判长的意见，或者仅仅附和审判长的意见，不提任何异议。由于审判委员会的存在和二审再审的可能，合议庭的决议处于不确定状态，没有最终法律意义，由专业法官组成的审判委员会以及二审法院(再审法院)始终控制着最终司法权。于是，主要在一审中参与庭审的人民陪审员就无 力对案件的最终结果施加自己的影响。虽然自《决定》实行后，陪审员陪而不审、合而不议的状况有所缓解，但是在某些地方这种情况还是非常突出的。由于陪审员相对于法官来说，法律专业知识欠缺，他们往往信服于法官的专业知识，对法官产生一种权威趋从心理，所以在人民陪审员参与庭审的过程中，有些陪审员仅把参与审判案件的程度停留在“陪”的层面上。也就是说，在审判具体案件时，有些陪审员只是充当“陪”的角色，坐在审判台上，做一做样子，摆一摆架势，有的甚至从头至尾一句话也不说，整个庭审过程完全由法官来操纵，所以这就使得陪审员参与审判仅仅流于形式，而这种形式意义上的陪审也毫无实际价值可言，陪审员在这种情况下也完全成了法官的陪衬。另外，有些陪审员不但陪而不审，而且还合而不议。这是指在合议庭具体评议案件时，也仅是由审判长一人综述案件事实，阐述相关法律规定，并拟定出案件的处理意见，而作为合议庭组成部分的人民陪审员在这时起的作用只是点点头，表示一下同意。在这种情形下，陪审员也是充当了一次摆设，根本没有实质的参与案件的评议，当然这与案件审理时没有实质参与审判也是密切联系的。陪而不审、合而不议的现象影响恶劣，它使得我们的人民陪审员制度成了摆设，人民陪审员制度的价值更因此无法得到体现，名义上的有人民陪审员参与的合议庭审判，实际上却成了法官的独任审判。

（三）陪审员的选任、履职程序、陪审范围、待遇难以落实。

1、陪审员的选任问题。一是选任的机制混乱。通行的做法是单位推荐，法院审批、人大任免；如果推荐的是单位的骨干，与工作发生冲突，推荐的是可有可无的人员，对陪审制度是一种亵渎。另外还有临时邀请的陪审员。其次，选任的资格过于广泛。按照人民法院组织法的规定，2、1、陪审员是年满23周岁的有选举权和被选举权的公民。陪审制度虽然体现出人民性的特点，但不是简单的划一个圈，圈里的人可以做，圈外的人就不可以任。它应当综合考虑年龄、智力健康、职业等多种因素。最后，陪审员任期过长，而且可以连选连任，长期做法院的陪审员。违背陪审制度的初衷。另外《决定》规定陪审员一般要具有大专以上学历，但实际上，在大多数基层法院，尤其是边远贫困山区的基层法院，其所管辖区的人员素质较低，大专以上学历的主要集中在政府部门，因此选任陪审员的时候受到很大的限制。

2、履职程序及陪审范围

在《决定》中只是笼统的规定了“人民陪审员除不得担任审判长外，同法官有同等的权利”，但是没有明确具体的履职程序。对于确定由人民陪审员参加合议庭审判的案件，应当做好哪些庭前准备工作，在案件的审理、评议、裁判等阶段又有哪些详细的职责规定，在《决定》中未作明示。

按照《决定》，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件外，人民法院审理的社会影响较大的刑事、民事、行政一审案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行，一审刑事案件被告人、民事案件原告或被告、行政案件原告向法院申请人民陪审员参加合议庭审判的，也由人民陪审员和法官组成合议庭审理。由此，陪审员参审的案件范围由《决定》实施前的“选择性”变为了一定程序上的“强制性”，但是在实际中，只要当事人不申请，法官认为社会影响较大的尺度可以自己把握，没有硬性的规定，因而一些法官怕麻烦，一般情况下不实行陪审。

3、待遇问题

《决定》规定陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，但在现实中，新的诉讼费收费办法实施后，多数基层法院经费更加紧张，根本无法充分保障陪审员的经济权益。多年来，我们一直强调陪审员所属单位应大力支持陪审员工作，强调陪审员应该加强为我国社会主义法治建设做贡献的意识，但在市场经济条件下，补助问题显得十分突出。法院在经费十分紧张的情况下，陪审员参加陪审，交通问题，只能由陪审员自己解决，补助的标准也很低，在一定程度上影响陪审员的积极性。上述问题的存在，很容易导致人民陪审员制度名存实亡，或者造成审判实践中运用人民陪审员制度的混乱。但还有部分法院对陪审员的认识问题也很值得忧虑，他们把陪审员作为解决人员少任务重之间矛盾的一种手段：社会的发展，法院越来越感受到人员少、任务重的压力，而且在一定的时间内，不易缓解。单靠制度激励、靠内部挖潜、靠加班加点也很难弥补人员的不足。因而在审判中重实体轻程序，导致案件程序不合法而影响案件质量的现象屡屡发生。陪审员的参与恰恰弥补了这方面的不足。程序上无可挑剔，问题迎刃而解。比较熟悉法律的陪审员，还可以减轻法官的工作负担。然而，由不熟悉法律的当地居民担任陪审员，参与审判活动，是世界各国设立陪审制度的一种基本思想。陪审员不应该成为解决法院人力不足的手段。

二、完善陪审制度促进司法公正的几点建议

（一）完善立法，使人民陪审员制度的落实做到有法可依。人民陪审员制度作为一项重要的民主政治制度和司法制度，应当在宪法中加以明文规定，使之成为具体法律的终极依据，并获得具有宪法保障的稳定性。同时，通过陪审的形式参加司法审判，也是公民所享有 的基本政治权利之一，属于基本人权范畴，其重要性和根本性也需要由宪法加以肯定。对诉讼当事人而言，获得陪审员的审判是其基本诉讼权利，是其诉权的应有之义，作为一项基本的诉讼权利，自然也应由宪法予以确认。事实上，只有将人民陪审制度上升到宪法保障的高度，“人民司法、司法为民”的新型理念才有得以充分发展的坚实基础。因此，我国法律应该尽快恢复人民陪审员制度的宪法地位。

亟待出台《人民陪审员法》。制定《人民陪审员法》主要是基于两个方面的原因：一是我国现行陪审制度的法律依据主要是《关于完善人民陪审员制度的决定》，但该《决定》却不是以立法的形式表现出来的，其制度的体系性和规范性不强，法律效力的位阶较低。二是由于人民陪审员制度没有宪法地位，导致我国现行人民法院组织法和三大诉讼法对陪审制度的表述不一致。人民法院组织法和民事诉讼法、行政诉讼法只是要求：人民法院审判案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。这样的规定只是一项制度性规定，而刑事诉讼法仍将陪审制度作为一项基本原则加以规定，这导致人民陪审员制度在法院组织法和三大诉讼法中的地位出现差异。《人民陪审员法》应该作为我国陪审制度的单行法，就人民陪审员的资格条件、选举程序、任职资格、职责范围、任期、权利义务、管理培训和经费保障、以及适用陪审的案件范围等等，都应该作出具体的规定，以便于在司法实践中进行操作。同时，还应当对宪法、法院组织法、三大诉讼法的有关条款进一步修改和完善。这样做，一方面，可以整合法律资源，减少因法律规定分散而产生的适用上的混乱；另一方面，也有利于强化观念，增强人民陪审制度的实际可操作性，实现人民陪审员工作的规范化、制度化和法治化。

3、（二）完善合议庭评议机制，从“陪而不审”到名副其实

为充分发挥人民陪审制功能，解决合议庭评议机制存在的问题，疑难、复杂的案件将合议程序分成两个阶段进行。一是庭审前合议，对合议庭成员进行合理分工，做好审前准备工作，主要针对庭前证据交换、诉争焦点及开庭时需重点查清事实和证据。有利于人民陪审员在了解案情的基础上充分履行其职责，作好充分准备，以便在庭审过程中，快速明晰案情，查清真相。合议时，根据查清的事实独立发表意见，避免附和法官意见，再度成为摆设。二是庭审后合议，具体内容为“事实认定、法律适用、判决意见”，同时，建立论辩机制，明确人民陪审员在参与合议时要充分发表自己的评议意见，加强评议的深度，并对案件涉及到的社会效果予以关注。完善合议庭责任制

（三）明确陪审员的权利和义务

人民陪审员权利应得到明确:l、审判权。在这里要将大众陪审员与专家陪审员的审判权区分开，对于大众陪审员应只享有事实判定权，而不享有法律裁判权。对于专家陪审员中的非法律专家陪审员，和大众陪审员一样，只享有事实判定权，而没有法律裁判权。对于法律专家陪审员则只拥有法律裁判权，而不享有事实判定权。

2、调解权。人民陪审员享有调解权，是人民陪审制度应有的内容，陪审员可在庭审中参与调解，也可在庭审之外对当事人进行调解。

3、监督权。在案件审理中，陪审员若发现法官有违法审判或其他不正当行为，且可能影响到案件公正审理的，有权向院长或审判委员会提出，必要时可直接向人大常委会或上一级法院提出。

4、获得报酬的权利。《决定》在第十八条规定了人民陪审员在履行职责期间有获得补助的权利，我认为，人民陪审员除了可获取补助外，还可得到适当的陪审津贴。陪审津贴可通过设立专项基金，4、由国家财政拨款。人民陪审员承担的义务主要应包括:遵守审判纪律、保守审判秘密、依法履行职务、按时出庭等。

（四）细化人民陪审员的履职程序，明确陪审案件的适用范围

细化人民陪审员的履职程序及要求。（1）参与庭前准备程序。应在开庭前查阅案卷，熟悉基本案情，必要时可参加庭前调解；（2）协助庭审。未经训练的陪审员不具备驾驭庭审的技巧和能力，因此应和审判长协商、分工后，在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审。（3）评议规则。规定审判员应在评议案件时对陪审员进行指导，全面记录陪审员的发言，遵循客观、公正的标准进行评议。

明确陪审案件的适用范围。《决定》对陪审案件的范围规定较为原则，法官操作中随意性较大。根据审判实践，可规定：基层法院的人民法庭审理的适用普通程序的案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭。院机关业务庭审理的案件除简易程序和法律另有规定的外，刑事自诉案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭，刑事公诉案件中可能判有期徒刑五年以上、团伙案、涉及范围广等社会影响较大的应当由法官和人民陪审员组成合议庭。民商事、行政案件中适用普通程序的，诉讼标的金额较大、涉及群体利益易引发不安定因素的案件应当法官和人民陪审员组成合议庭。

（五）完善人民陪审员的监督与制约机制

陪审员在参与审理案件的过程中，其地位、作用、权利等同于法官，但目前对陪审员的监督制约存在“盲区”，缺乏有效的措施，不利于全面贯彻、落实陪审制度。第一，建立健全对陪审员的监督管理机制。建议规定：人民陪审员有按时参加庭审的义务，因故不能履行陪审义务时，应提前告知法院更换陪审员。无正当理由，拒绝参加审判活动，经查证

5、属实的，除可由法院院长提请同级人大常委会免除其职务外，应酌情处以经济处罚，并通报其所在单位；陪审员所在单位对其参加陪审设臵障碍、拒不支持，经查证属实的，处以经济处罚，并将处理结果报至同级人大常委会备案。第二，建立健全违法违纪的监督机制。（1）建议制定“履职登记表”，对陪审员履职过程中的审判纪律（保守审判秘密、遵守法官履职规定），审判作风（包括注重司法礼仪，遵守法庭规则，用语规范、准确、文明）等进行监督；（2）确立和职业法官同样的惩处标准。对人民陪审员不履行审判职责，滥用职权、徇私枉法、造成错误裁判或其他严重后果的，应采取与职业法官一样的处理标准。第三、明确监督主体。建立专门的监督管理机构掌握陪审员履行职务的动态情况，以便对陪审员进行调查和处分。第四、提高当庭宣判率。当庭宣判可使庭审的效果实在化，防止司法腐败的产生，因此要减少陪审员的庭前准备时间及休庭时间，同时使当事人将精力放在庭审诉讼而不是其他方面。

（六）构建人民陪审员参与执行制度。积极构建以人民陪审员为主的城乡协助执行网络，对在当地有重大影响的案件主动邀请人民陪审员参与执行，解决执行员即是“运动员”又是“裁判员”的身份问题，增加执行透明度，消除当事人的抵触情绪。并积极发挥人民陪审员群众基础好、威望高等优势。

在我国社会主义法治建设的进程中，司法的作用日益突出，许多矛盾纠纷的解决从过去主要依靠行政手段处理，到主要通过司法途径解决，人民群众期盼司法公正的愿望不断增加，参与司法过程的热情也不断增加，因此，人民陪审制度作为适应新形势和应对新挑战的一项有生命力的法律制度有其重要意义，并在构建社会主义和谐社会的大背景下发挥着其特殊而又深远的作用。我国的陪审制度改革，不管采取哪一条道路，都存在不小的困难。但是，总要有一个方向性的改革思路，摸着石头过河并不是保障一切改革成功的良药。就目前状况而言，我们可以依托现有的人民陪审团制度，吸收一些陪审团制和参审制的优点，采取试点改革的办法，逐步完善我国的陪审制度。在社会主义法治建设的征途上，需要不断探索和研究，在感性和理性的选择之间、在困惑与彷徨的认识之间，日益寻求形式和实质的完美统一，不断追求法律和社会效果的有机统一，使有中国特色的人民陪审员制度在良性的轨道上不断发展，以充分显示其在我国民主制度和司法实践中的积极和独特价值。

注释 ：

1.蔡可登著：《关于陪审制度的沿革、现状及思考》，载《法学研究》2005年第6期。

2.刘萍著:《陪审还是参审：这是一个方向问题》载于《中国律师》2005年第5期

3.汤维建著.应当制定《人民陪审员法》2005,(3):21

4.肖天存著：《法官职业化背景下我国陪审制度之重构》，载《云南大学学报》2005年第3期。

5.肖天存著：《法官职业化背景下我国陪审制度之重构》，载《云南大学学报》2005年第3期。

第四篇：我国资源税费制度存在的问题及改革思路

一、现行资源税费制度存在的问题

（一）资源税的从量定额计税方式导致收入增长缓慢

1994年到2006年期间，我国资源税的收入由45.5亿元增加到207.3亿元，平均年收入为82.86亿元，平均年增长率为13.47%，这大大低于全部工商税收18.18%的增长幅度。①具体来看，除1995年加强征收管理后资源税收入增长较快外，其他年份增长缓慢，1999～2000年基本上是“原地踏步”，1997年甚至出现下降。资源税增长的停滞趋势，同其他税种以及整个税收的高速增长形成较大的反差.导致资源税在全部工商税收中的比重逐年下降。近几年国家调整了部分资源税税额后，资源税收入有了迅猛的增长，2005年与2006年的增长速度分别高达43.9%和45.37%。即便如此，2006年资源税收入占全部工商税收的比重也只有0.55%，与1994年相比，资源税的比重下降了近一半。

（二）资源税费关系混淆，征收不规范

目前，资源税和矿产资源补偿费的性质作用趋同。且关系紊乱。实际上，该问题在1994年资源税改革和矿产资源补偿费的开征后就已经显现出来。资源税在设立之初是一种调节税，即调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，因为当时是针对部分矿产品，按矿山企业的利润率实行超率累进征收。而1 994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否盈利实行普遍征收，这时.资源税已不再是单纯的调节级差收入，而是根据资源的所有权来取得补偿收入。即资源税的性质已有所改变，资源税既具有原有的调节级差收入的性质.还具有“资源补偿费”的性质。如此看来，当资源税调节级差收入的作用因其“地方税”的定位而被抵消的情况下，我国目前的资源税和资源补偿费在性质和作用上已基本趋同（实际上，我国的资源补偿费对不同资源也是实行差别费率的，只是对于同一矿产资源上没有差别）。这种具有相近的性质和作用，却采取不同的征收形式的做法，造成资源税费关系紊乱。

同时，在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收。尤其是收费，各地在管理上不相一致，缺乏规范性。其结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。

（三）资源收益分配不合理

近年来，随着煤炭、石油等资源产品价格的大幅度上涨，资源产品的收益成倍增长。但由于资源税实行的是定额税率，增加的收益几乎全部落入企业和个人的手中。2005年，中石油实现利润1756亿元，比上年增长36.3%；中石化实现利润395.58亿元。而作为矿产资源所有者的国家当年征收的全部油气资源税仅为28.36亿元。我国宪法规定各项矿产资源归国家所有，涨价收入理应归公，归全体国民，而目前的税费制度扭曲了资源收益分配的机制，急需改革。

（四）现行财政体制不利于资源税制的调整

资源税尽管在全部税收收入中比重很小，但却是地方财政收入的一个来源，具体到某些地方甚至是重要的收入来源。然而由于资源税是地方税种（海洋石油没有开征资源税），地方政府又没有调整的权力，只能由中央对资源税进行调整。而资源税是按品种、矿区分别核定的，调整的工作量较大。加上要平衡地方之间财政关系，很难及时调整政策，不得不分次分批调整。例如2004～2006年，国家分五次调整了20个省、区的煤炭资源税税额。另外，如果要对某些资源税进行减免.在目前的财政体制下，由于会影响地方收入，阻力较大。而如果在维护地方既得利益的情况下进行调整，则需要由中央财政进行补贴。因此，一些调整决策往往举棋难下。

二、我国资源税费改革的基本思路

（一）全面建立矿产资源的有偿使用制度

目前矿产资源开采中存在种种问题的一个重要原因，就在于资源的近乎无偿使用。在全国大多数地方，矿山企业仍然沿用计划经济时期的“审批制”办法来取得各类资源的采矿权和经营权，除了缴纳少量的资源税费以外，基本上是无偿使用矿产资源。尽管从2002年即开始试行采矿权的拍卖，但到目前为止，据不完全统计，我国15万个矿山企业中，仅有2万个是通过市场机制取得的矿业开采权。我国宪法规定，矿产资源为国家所有，属于全体人民的财富。像煤炭和石油等都属于稀缺的不可再生的矿产资源，无偿使用导致的大量浪费将加快我国矿产资源的枯竭速度。因此，以有偿制取代无偿制，促进矿产资源产品合理价格体系的建立，是资源税费改革思路的前提。

《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》（国函[2006]102号），实际上已经奠定了今后资源税费制度改革的基本框架，即资源有偿使用制度不仅仅适用于煤炭资源企业，而且应该适用于各种矿产资源企业。这对于理顺我国矿产资源产品价格体系，建立资源节约型经济，实现可持续发展，具有重要意义。

资源有偿使用改革的基本思路是：要以建立矿业权有偿取得和资源勘查开发合理成本负担机制为核心，逐步使矿业企业合理负担资源成本，矿产品真正反映其价值。进一步推动矿业权有偿取得；中央财政建立地勘基金，建立地勘投入和资源收益的良性滚动机制；建立矿区环境和生态恢复新机制，督促矿业企业承担资源开采的环境成本；合理调整资源税费政策，促进企业提高资源回采率和承担资源开采的安全成本；不断完善矿业权一级市场.加强资源开发和管理的宏观调控。

当然，资源有偿使用制度的推行难度很大，是一项量大、面广的工作。可以在试点的基础上逐步推行。探矿权、采矿权价款可以分期缴纳，也可以折股形式上缴。

二）税费并存，各自发挥不同的调节作用

税、费性质不同，作用于不同的领域，发挥不同的功能。在我国目前的经济社会环境下，一味追求税费合一，不一定是明智的选择。

笔者认为，考虑到我国的国情，借鉴国际上的通行做法，在今后较长的时期内，税费并存应是我国资源税费制度改革的一个基本思路。其要点如下：

其一，资源税作为普遍调节的手段，其主要作用是调节资源的级差收益，促进资源的合理开发，遏制资源的乱挖滥采，使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。同时，通过征税，也为政府筹集治理环境的必要资金，维护代际公平。

其二，权利金或特别收益金作为特殊调节手段，其主要作用是调节暴利，维护国家的权益和社会公共利益。2006年我国开征的石油特别收益金收入远远高于当年征收的全部资源税收入。石油特别收益金对遏制暴利发挥了明显的作用。当然，权利金或特别收益金并非只针对石油，对一些价格暴涨的矿产资源产品（如铜、钨等有色金属）也应适时开征权利金或特别收益金。

其三.矿产资源补偿费作为专门的调节手段，其主要作用是保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，提高对矿产资源的有效利用，控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。因此，回采率是征收矿产资源补偿费的一项基本依据。

其四，探矿权使用费、采矿权使用费作为行政性收费，其主要作用是促进矿业主管部门的管理和监督，加强对矿业企业勘查、开发的科学指导。

在上述资源税费并存的思路下，进一步规范资源税费的收入体制。资源税原则上依然作为地方政府的固定收入（海洋石油资源税除外，因为海洋石油开采很难按省域划分），以促进地方政府对资源开采的管理和保护。权利金或特别收益金作为中央政府的固定收入，以满足宏观调控和维护全体国民利益的需要。矿产资源补偿费作为中央与地方共享收入，主要用于矿产资源勘查。而探矿权使用费、采矿权使用费作为矿业企业所在地政府的收入，主要用于日常管理的需要。

（三）进一步深化现有资源税费制度改革

1.资源税改革。主要是针对现行资源税制度存在的计征办法不适用、计税依据欠合理、征税范围偏窄的问题进行改革或调整。

一是实行“从量定额”与“从价定率”并存的征收方式。目前，大多数人都主张资源税应改“从量定额”征收为“从价定率”征收，笔者对此不完全赞同。确实，现行的从量定额征收办法存在着一定的弊端，主要是税收与价格脱钩，中断了价税的联动作用，国家无法分享涨价收益，无法体现“资源涨价归公”的理念。因为资源产品涨价反映了资源的稀缺性，并非资源生产企业努力的结果，且资源涨价由全社会负担，涨价收入理应归公。而从价定率征收可以弥补从量定额征收的缺陷，可以维护国家和全体国民的利益。但是从价定率征收办法也存在一些问题。由于资源产品价格是受市场供求关系影响上下波动的，当资源产品价格下降时，从价定率征收办法会导致资源税收入的下降，既不能反映资源企业成本负担的真实性与合理性，也造成国家权益受损。1986年之所以改为从量定额征收办法，与当时煤炭积压、价格下降不无关系。从国际上看，对于资源税也不是采用单一的计征办法，“从量法”和“从价法”都存在。为此，笔者建议：征收方法不宜“一刀切”，从量定额征收与从价定率征收应该并存，对于市场价格涨价趋势明显的资源产品可以按销售收入进行从价定率计征，而对于市场价格变化不大的资源产品可仍然沿用从量定额的计征办法。

二是以开采量或销售收入为计税依据。现在有一种观点，主张以资源的探明储量为资源税的计税依据，从源头上控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。对其用意笔者能够理解，但对此种主张却不能苟同。首先，以储量为税基，必然导致大矿的税负重于小矿，无形中会鼓励小矿“死灰复燃”，或刺激一个大矿分割为若干小矿，不利于资源的合理开发和保护；其次，以储量为税基，也难以设计合理的税率或税额。特别是对从价定率征收来说，储量如何定价是个巨大的难题；再次，以储量为税基，割裂了税收与企业实际生产经营的联系，如何发挥税收的调节作用7因此，以储量为税基不具有可操作性。从资源税征收的实践来看，还是沿用目前的通常做法，对实行从价法的以资源产品的销售收入为计税依据，对实行从量法的以资源产品的开采量为计税依据。

对于是否应将回采率作为计税依据的一个要素，笔者认为，目前暂不宜把资源的回采率列入计税依据。因为回采率的衡量专业性较强，税务机关很难掌握运用，操作不易。而回采率是矿产资源补偿费的重要征收依据，还是通过矿产资源补偿费的征收手段来促进矿业企业提高回采率为好。

三是进一步提高资源税的税率税额。国家自2004年起，分批调整了煤炭、石油和天然气的资源税税额，煤炭税额的调整幅度虽然高达1～5倍，具体金额只是每吨提高了1～3元，与每吨数百元的煤炭价格相比，可以说是微乎其微，很难对煤炭的开采和使用产生什么影响。2007年8月1日起，国家又调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税税额，最多提高了1 5倍，是资源税调整幅度最大的一次。企业反映如何7据江西铜业反映，企业将为此多缴资源税税款约7 1 25万元，但该企业的财务报告又披露，今年上半年该企业实现销售收入201亿元，同比增长43%。可见，此次资源税的大幅度上调，仍在企业的可承受范围之内。据有关人士统计，白2002年到现在为止，伦敦期货锌的价格上涨了将近5倍，铅价上涨6倍多，铜价上涨了5倍多。因此，即便资源税税额同幅度调整也不足以理顺价税关系。对于一些涨价幅度较大的资源产品，资源税税额或税率的调整幅度应该高于其价格的上涨幅度。为此，需要建立起有关资源税体系的计算机网络和数据库，随时对重点矿山和重点品目的资源变化进行监测，为及时、准确地制定和调整资源税税率或税额提供科学的依据，实现资源税税率税额制定的科学化。

四是调整资源税的征收范围。目前的资源税只是对七大类矿产品征收，而资源的概念远不止这些矿产品。因此，逐步扩大资源税的征税范围也是资源税制度改革的应有之意。其一，应把对海洋石油、天然气征收的矿区使用费正名为资源税，健全资源税制度；其二，对是否将水、森林、草场、湿地等纳入资源税的征收范围，应进行可行性研究，特别是负担能力及价税关系，待条件成熟后有选择地扩大征收范围；其三，由于我国各地的资源分布不一，稀缺性也不同，加上资源税是地方税种，因此笔者建议在国家未统一调整资源税的征税范围之前，可允许地方根据本地资源的具体情况适度增加资源税的征收品目。

2.各项资源收费的改革。一是制定并规范权利金和特别收益金的征收管理办法，以便中央政府能够依法调整权利金和特别收益金的征收范围和征收费率；二是调整矿产资源补偿费费率，探索建立矿产资源补偿费浮动费率制度；三是适当调整探矿权、采矿权使用费收费标准，建立和完善探矿权、采矿权使用费的动态调整机制。总之，理想的资源税费改革应是三赢，既促进资源的合理开发和有效使用，保证中央政府与地方政府的必要权益，又有利于矿业资源企业的良性发展，我们应该在此前提下进行资源税费制度的改革。

第五篇：我国取保候审制度存在的问题及其完善

我国取保候审制度存在的问题及其完善

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一、我国取保候审制度存在的问题及缺陷

对于我国的取保候审制度存在的问题和缺陷，可以从立法和实践两个角度归结为如下几点：

（一）立法上的缺陷：

1、未规定取保候审的审查决定期限及取保候审的申请的法律救济程序。我国刑事诉讼法及相关司法解释只规定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属和委托的律师，向羁押决定机关申请取保候审的权利，但未规定羁押决定机关审查结束并告知申请人结果的时间和方式。申请人递交了取保候审的申请后，一切均由司法机关掌握，缺乏法律救济程序，从而使得一些符合取保候审条件的人被羁押，这也是造成我国取保候审比率较低的一个重要原因。

2、未规定保证金的限额和收取办法。我国刑事诉讼法第五十三条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。”对于收取保证金的数额以及收取方法，我国刑事诉讼法并无明确规定，从而给予决定适用者以很大的自由裁量权。由于没有相应的限制，极易导致权力适用中的滥用。在具体案件中，对保证金收取多少以及如何收取，均由办案机关自行决定，造成执行中的差异过大。

3、关于取保候审的期限法律规定不明。我国刑事诉讼法第五十八条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月。”由于该条对取保候审12个月的规定，是指三个机关重复使用取保候审的总时限，还是每个机关单独采取取保候审措施的时限并不明确，使得公、检、法三机关分别制定的实施细则，都规定每个机关可以重新计算取保候审的期限。这样，对于一个犯罪嫌疑人、被告人来说，他可能被3次采取取保候审，期限可长达36个月。从而使得取保候审这种原本属于较轻的强制措施，事实上可能成为一项较长时期内限制人身自由的强制措施。

4、对于被取保人、保证人违反取保候审规定的，惩处制度不严格。根据我国有关司法解释，被取保人在取保期间故意重新犯罪或者有违反刑诉法第五十六条规定的行为，仅规定没收保证金、上缴国库，缺少限制性较大、操作性较强的惩处措施。也就是说，对于弃保行为，最多是没收保证金或者采取强制措施，并没有实体上的法律责任。

5、虽然刑诉法规定了保证人和被取保候审人的义务，但对执行机关如何监督保证人履行义务却没有相关的规定。由于上述原因，司法实践中取保候审的效果不好，弃保潜逃数量较多[1].（二）司法实践中适用取保候审存在的主要问题：

1、对取保候审的对象和方式使用不当。一是对不应取保的人滥用取保手段；二是实践中保证人担保和保证金担保的“双保证”方式，仍不同程度地存在。

2、对保证金的收取不规范，收取保证金的程序不当，缺乏有效的监督制约，对保证金管理不严。

3、取保候审的审批不严，执行较为随意。

4、对同一对象反复取保候审。

5、律师难以发挥作用。

6、取保候审的保证形式单一。[2]

二、我国取保候审制度与国外保释制度的异同

取保候审，是指公安机关、人民法院、人民检察院要求犯罪嫌疑人或者被告人提供担保人或者交纳保证金，保证不逃避侦查和审判，随传随到，因而不对其实行羁押的一种强制措施。我国刑事诉讼法规定了8种情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审。对于已经羁押的犯罪嫌疑人、被告人，其本人或者近亲属有权申请取保候审，但是否准许，由司法机关决定。大多数学者认为，我国强制措施中的取保候审与英国保释制度有类似之处，但更有着本质的区别，具体表现为：

（1）立法思想、理念不同.保释制度是基于无罪推定原则和公民享有人身自由权而确立的，其实质是对被追诉人权利的确认和保护。在英国，保释是刑事司法中的一个重要制度和环节，不仅体现着保障人权的价值，而且支撑着对抗制的诉讼模式，使辩护功能在每一个诉讼阶段和环节都有所为。而在我国，取保候审只是较逮捕、羁押为轻的强制措施之一，其实质是对社会危害性不大的犯罪嫌疑人、被告人以缓和的方式限制其人身自由。我国法律设定取保候审制度的目的，主要是为了保证公安、司法机关有效地行使司法权力，保障刑事诉讼的顺利进行。这与保释的价值观念和出发点是不同的。

（2）在适用范围上明显不同。在英美国家，保释率是比较高的。在英国的刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人被保释具有普遍性，立法在保释概念上并没有给予更多的限制。根据英国法律规定，对于大多数犯罪嫌疑人，除非有足够的理由证明继续关押他是合法的，并由治安法官决定外，一般都可以很快被保释出去等待审判。我国由于取保候审适用条件和方式的限制，取保候审的适用比例很低，远远不及英美法中的保释，大多数犯罪嫌疑人、被告人被逮捕而处于羁押状态。甚至一些比较轻微的刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人，也成为被逮捕和羁押的对象。加之类似不得要求过高保释金条款的缺失及取保候审决定程序的行政化，进一步阻碍了犯罪嫌疑人、被告人取保候审权利的实现，造成取保候审的适用对象范围狭小。

还有的学者提出，二者之间的区别还体现在我国的取保候审可直接适用于不需要逮捕的犯罪嫌疑人，也可在犯罪嫌疑人被逮捕后适用；而保释制度一般只在犯罪嫌疑人被逮捕后适用。

也有的观点认为，取保候审制度与保释制度在功能和适用条件方面没有实质性的区别，两者都以设定一定的担保措施明确担保法律责任，并且以犯罪嫌疑人、被告人不逃避、不妨害诉讼的顺利进行为条件，都是一种有条件的审前不羁押。也正因为如此，有的学者将取保候审和保释制度相提并论，称取保候审为中国的保释制度。

最新的观点认为：保释制度与取保候审制度的本质区别是：前者是以保障被检控者的人身自由和安全为价值趋向，以无罪推定为理论依据，体现了当事人注意的诉讼模式；取保候审以保障刑事诉讼的顺利进行为价值趋向，理论依据是打击犯罪和有罪推定，体现了职权注意的诉讼模式。两者的具体区别体现在：

1、两者的本质属性不同：保释是一种诉讼权利，而取保候审是一项刑事强制措施；

2、关于准予与不准予的主体不同：保释制度的准予与不准予的主体是分离的，不准予的权力只属于法院；取保候审的准予和不准予的权力是合一的；

3、关于准予和不准予的条件不同：不准予保释的条件是法定的，准予保释是无条件的，而取保候审准予与不准予的条件是相同的；

4、关于不准予的救济措施不同；

5、关于期限不同；

6、关于律师的作用不同，保释制度中律师发挥了重要的作用，取保候审制度虽然规定律师可以帮助申请取保候审，但司法实践中的作用不大；7关于适用的配套措施和保障机制不同。[3]（作者：3COME未知本文来源于爬虫自动抓取，如有侵犯权益请联系service@立即删除）