我国现行土地储备制度意义、存在的问题和完善对策

第一篇：我国现行土地储备制度意义、存在的问题和完善对策

沈阳农业大学

——文献综述

(2010年度—2011年度第1学期)

学院：土地与环境学院

专业班级：07级土地资源管理1班

学生姓名：

学号：

年月日

我国城市土地储备制度意义、存在问题及完善措施

曹磊

（沈阳农业大学土地与环境学院，沈阳 沈河区 110161）

摘 要：土地储备制度是我国城市土地管理的重要创新，是我国城市土地管理的重要内容，对于完善我国城市土地市场具有重要

意义。它的建立，解决了城市土地长期供应不足、乱占耕地现象，缓解了城市建设用地需求增加和耕地过度减少之间的矛盾，促进了

我国城市土地的健康有序的运转。我们肯定土地储备制度的积极作

用，但必须认识到我国土地储备制度才刚刚建立不久，存在着很多

问题，需要不断完善以促进我国市场经济的进一步发展，本文拟分

析了我国土地储备制度的重要意义及存在的问题并在此基础上提

出了几点完善措施。

关键词：城市土地储备 意义 问题 措施

一、我国土地储备制度简述

所谓城市土地储备制度，是指城市土地收购储备机构，通过征收、收购、置换、到期回收

等方式，将土地从分散的土地使用者手中集中起来，由土地收购储备机构统一进行土地整理后

纳入土地收购储备库，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过招

标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场，以供应和调控城市各类建设用需求的一种土地管理制度。

土地储备制度最早于1896年始于荷兰，称之为“土地银行”，后再德国、瑞典、英国、美

国等国家得到推广。国外土地储备制度设立的背景是：工业革命以后，城市人口急剧增加，土

地和住房供给的压力增大，房地产投机现象严重，政府为了调控土地市场，抑制土地投机，为

居民创造良好的胜过环境，促进城市健康、有序的发展，开始实行城市土地储备制度，其基本

含义是：按照城市规划的要求以及城市建设的需要，预先由公共机构将城市发展用地获取，以

作为城市未来发展用地。

我国土地储备制度起步较晚，始于20世纪90年代市场经济发展初期，1996年上海成立了

我国第一家土地收购储备机构——上海土地发展中心；1997年，杭州成立了土地储备中心；随

后，南通、青岛、武汉等地相应成立了不同形式的土地储备机构。2001年，国务院颁布了《关

于加强国有土地资产管理的通知》，标志着我国城市土地储备制度开始在全国范围内推广。经过

10年的努力，目前我国已经拥有土地储备机构2000多个，大大的促进了城市土地市场的有序

运转和社会经济的发展。

二、我国城市土地制度实施的背景

（一）“双轨供地”

在我国有偿出让的土地中，绝大部分采取的是有偿出让的方式，致使土地出让价格偏低，国有土地收益大量流失。一些地方“寻租”现象严重，进一步损害了国家土地收益，破坏了土

地市场的有序运转。

（二）“多头供地”

由于过去我国实行的是“三无”土地制度，即无偿、无期限和不得流转的行政划拨土地制

度，致使我国城市存在土地大部分在用地者手中，许多单位和个人为了自身的利益，利用我国

现行土地法律体制的不完善，绕开政府私自进行土地转让和出租，而国家法律法规对此行为时

认可的，我国法律规定：划拨土地使用者通过补办土地出让手续就可以转让、出租土地，成为

一个合法的土地供应者，这样，城市政府一直未能弄断城市土地一级市场的土地供应。这一方

面造成了国有土地收益的大量流失，土地市场秩序的混乱；另一方面，由于政府手里没有足够的土地，致使政府调控土地市场的能力降低，政府规划难以实施。

（三）城市盲目扩张，耕地大量浪费

由于政府未能垄断城市土地一级市场，政府手中没有足量的存量土地，为了满足社会经济的发展，政府只有通过征收耕地来满足城市土地的供应，这造成了在城市建设用地集约度地下的同时城市盲目扩张，耕地大量损失；另一方面，在城市边远地区，由于基层政府管理的疏松，一些村民及村委会也私下向用地者提供土地，从而进一步促使了城市用地规模的盲目扩张，耕

地大量减少。

三、我国城市土地储备制度建立的意义

我国城市土地储备制度作为土地市场管理中重要的的制度创新，具有其深刻而重要的意义：

（一）有利于加强政府的宏观调控能力，充分发挥政府对土地市场的宏观调控作用

城市土地储备制度的建立，通过将城市分散的存量土地通过收购、置换、到期回收等

方式集中到“城市土地储备库”，使政府手中有充足的土地，由过去的“多头供地”转变为

现在的“单头供地”，从而使政府垄断土地一级市场，并根据市场需求，有计划的将储备土

地投入到土地市场，以供应和调控土地市场。

（二）有利于盘活城市存量土地，提高土地利用效率

政府未能垄断城市土地一级市场时，“多头供地”使城市存在“灰色土地一级市场”，城市存量土地盲目供应，造成了土地用途和布局的不合理及土地利用效率的低下。通过城

市土地储备制度的建立，将城市布局和用途不合理、闲置、低效利用的存量建设用地纳入

到“土地储备库”，进行土地整理，然后以市场为导向，将储备土地重新投入到市场，重新

配置土地资源，既可以盘活城市存量土地，提高土地利用效益，避免国有土地资产的流失，又可以提高土地资源利用效率，达到集约利用土地目的，减轻了城市建设对耕地的压力。

（三）有利于土地利用规划和城市规划的顺利实施

土地利用总体规划和城市规划的实施都是建立在城市土地基础上的，建立在政府手中

有充足土地的基础上，土地储备制度的建立，使原来的低效、闲置的城市存量土地集中到

政府手中，这给政府进行土地市场宏观调控提供了物质基础，便于城市根据土地利用总体

规划和城市规划的要求对土地市场进行调控，以促进城市土地市场的健康、稳定、有序的发展。

（四）有利于推进城市土地招拍挂制度，建立公平、公开、公正的土地市场

土地储备制度的运作将确保经营性用地通过招标、拍卖、挂牌制度出让、出租，这在很大程度上避免了原有土地的“双轨供地”，减少了一级市场交易中的个人因素，避免“寻

租”行为，保障交易的公平性和公正性。同时增加了政府土地收益，减少了国有土地资产的流失。

四、当前我国城市土地储备制度存在的缺陷

我国城市土地储备制度的建立虽然作为土地市场的一项制度性创新，给我国土地市场管理

带来了积极意义，但需认清我国土地储备制度属于刚刚起步阶段，各项理论和实践研究都缺乏

系统性的深入研究，现行土地储备制度中依然存在诸多问题：

(一)土地储备资金筹集困难

缺乏土地储备筹集资金是每个城市建立土地储备制度时都会遇到的困难。这是因为在土地储备初期，土地储备中心由于要储备一定量的土地，必须启用城市大量的储备资金，而在此阶段，储备中心的土地是只进不出的，因而资金没有积累，造成资金紧缺是在所难

免的。由于资金匮乏，土地储备初期，土地储备中心不敢也没有能力去进一步扩大土地储

备量，致使城市土地储备有限，政府宏观调控能力受限。

(二)土地收购补偿标准不合理

在我国现行土地储备制度中，政府通过征收、购买、到期回收等方式将土地从分散的使用者手中集中起来，并给予一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术

性，涉及到多方面的利益，需要严肃对待和处理，而我国现阶段对土地补偿标准的理论研

究还十分薄弱，土地补偿标准还不完善，缺口很大。一些城市的土地补偿标准只设立了3

到5个，且补偿标准普遍偏低。虽然这种补偿方法简单易行、操作方面，但它以损害了土

地使用者的利益为代价，当一些土地使用者搞到自己所接受的补偿没有达到土地该有的价

值时，就会对土地征收行为产生抵触，使得土地储备中心的谈判难度加大，谈判时间延长，征购、回收成本加大。

(三)城市土地一级市场尚未垄断

虽然我国建立了土地储备制度，并通过土地储备过程，使我国城市存量闲置、低效土

地集中在“土地储备库”中，但是由于我国土地储备机制的不完善，土地储备中心任未能

垄断城市土地一级市场，未能做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备模式，通常除

了土地储备中心外，能够对市区存量土地进行整理开发和制定供应计划的部门只要有旧城

改造办公室、建设委员会等部门。由于政府为了解决土地储备初期的资金问题，而采用以

土地换资金的政策，通过给相关部门一部分土地，由其先自筹资金进行建设，待可出让土

地出让后再回收资金。这种土地供应程序与土地管理体制虽有一定的合理性和客观性，但

也有许多的弊端，如难以实现土地集中连片开发、土地规划布局的不合理、城市开发建设

资金的浪费、国有土地资产的流失以及各部门以各自利益为出发点，没有考虑到全局和长

远利益，不利于政府宏观调控土地市场。

(四)土地储备机构职能的双重性带来的矛盾

由于我国城市土地储备机构主体是土地资源管理部门，在土地储备过程中同时担当土

地经营者和土地管理者双重角色，既承担着土地保值增值的义务，又肩负着调控土地市场，实施土地规划，确保城市各项公益用地和基础设施用地需求的责任。作为土地经营者，它

以取得最大经济利益为目的；作为土地管理者，它以合理调控土地市场，实现土地资源的优化配置，取得最大的社会效益为目标。土地储备机构担当的这两种角色，在目前缺乏制

度和法律保障的前提下，使其很难找到政府行为和市场行为相一致的磨合点，对土地储备

制度的进一步发展提出了挑战。

五、我国土地储备制度的完善对策

（一）建立风险共担，利益共享的社会化资金循环机制

由于我国土地储备运作周期长、资金占用量大，受宏观经济环境影响显著等特点，决

定了我国土地储备必须建立一条多渠道筹措资金的机制，改变以前单向通过银行筹借资金的做法。可以通过设立土地基金，实施土地债券化，发行股票等方式吸收社会资金，建立

循环资金链，促进土地储备制度的健康运行。

（二）合理确定土地补偿标准，提高土地补偿额度

由于土地补偿标准直接关系到土地使用者的切身利益，直接影响到土地储备制度的顺

利实施和土地市场的健康稳定，因此必须对土地征购、回收等的补偿标准进行重新确定，通过增设土地补偿标准、提高土地补偿额度等，建立覆盖面更广的土地补偿体制，以完善

我国先行土地补偿标准。

（三）加强城市政府的集中统一领导功能，强化城市土地经营的组织化程度

城市土地经营的涉及面广，政策性强，政府建设和管理城市的任务越来越重，搞好土

地经营，对我国社会的可持续发展意义重大，因此必须加强政府的同意管理职能，城市的各项建设必须在土地利用总体和城市规划的指导下由政府进行统一征用、统一开发、统一

供地、统一管理的良性机制，真正的做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备管理模

式，避免将土地分配给各部门进行分别开发建设。

（四）明确政府的职能

要明确、摆正政府在土地管理中的作用和职能，政府不是土地管理中的运动员，而是

“裁判员”。政府的职能在于制定“游戏规则”，使土地市场都能在同一“规则”之下运行，以建立良好的土地市场秩序。要明确政府不是土地活动中的寻利者，不是为了追求自身利

益最大化的经营者，而是土地市场中的调控者、监督者和管理者。

The Brief Analysis on the influences,problems and

countermeasures of the land reserve system

Caolei

(college of land and environment,shenyang

argricultural university,shenhe shenyang 110161)

Abstract: Land banking system is urban land management is

an important innovation, urban land management of important content, for the improvement of urban land market.It's set up to address the long-term supply of urban land, farmland, the increased demand of urban land use and land conflicts between excessive reduction, the promotion of the urban land in a healthy and orderly operation.We affirm the land reserve system of positive effects, but you must realize that our land banking system has just set up soon, there are many issues that need to be constantly improving to promote further development of the market economy, this article proposes an analysis of China's land reserve system important significance and problems on the basis of some perfect measures proposed.Keywords：urban land bankingsignificanceproblems

measures

参考文献

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第二篇：我国现行取保候审制度存在的问题以及完善

取保候审制度，是我国刑事诉讼中的一项重要强制措施，是指在刑事诉讼中，人民法院、人民检察院及公安机关等司法机关对未逮捕或逮捕后需要变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人，责令其提供保证人或交纳保证金，保证随传随到，不逃避或者妨碍刑事诉讼时，对其不予羁押或暂时解除其羁押的一种制度。

取保候审制度在我国自古有之，不同的时期有不同的称谓和内涵，并随着社会的发展和历史的进步不断充实和完善。反映现行的取保候审制度是根据1996年3月17日全国人大修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（下称刑事诉讼法）和1998年 6月29日最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释（下称最高法院的解释），在充分总结司法实践经验的基础上确立的，是一项具有中国特色的强制措施。该制度主要由取保候审的条件（包括实体条件和程序条件）、形式（包括保证人和保证金）、提起程序、决定程序、执行程序及监督程序组成，相对于原来的规定，更趋近科学、民主。这对于正确执行取保候审的强制措施，保证刑事诉讼的顺利进行，具有重大的历史意义和现实意义。然而，如何正确理解和适用取保候审制度，又是理论界和司法实践中需要探讨和研究的课题。本文试分析该制度在立法和实施中存在的问题，并就完善取保候审制度谈谈看法，以供探讨。

一、取保候审制度立法缺陷

实行取保候审强制措施，司法机关可以不必羁押犯罪嫌疑人、被告人，使其能够照顾家庭或者从事原来的工作和劳动，体现了人性化；同时，也可减轻羁押场所的工作压力，减少国家财政用于在押人犯的生活、管理等方面的开支。司法实践表明，正确实施取保候审措施，对于司法机关严格依法办案，打击刑事犯罪活动，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，顺利完成《刑事诉讼法》规定的各项任务起着重要的作用。然而，在实施取保候审措施的过程中，也出现了一些问题，这在一定程度上影响了取保候审强制措施的正确实施。笔者认为，这些问题与取保候审强制措施在立法上存在的不足有关。

1、关于取保候审的条件。依据《刑事诉讼法》（第51条对刑事诉讼过程中取保候审强制措施的适用条件是：“可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的”）和最高法院的解释有关规定，结合司法实践，我们不难看出，取保候审的适用条件是：犯轻罪并能足以防止其再发生社会危害性，两者缺一不可。对犯重罪者，由于犯罪本身的严重性及其预计可能受到的惩罚程度决定了担保约束措施很难防止其再次危害社会或妨碍刑事诉讼活动的顺利进行。因此，对犯罪可能判处三年以上有期徒刑的重罪者，不应适用取保候审。但是，对“社会危险性”的内涵与外延，法律及司法解释缺乏准确的界定。从刑诉法51条的立法本意来看，判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有“社会危险性”，其被判处刑期的长短并不是主要依据，在具体执行过程中，还要结合犯罪的性质、犯罪嫌疑人的具体情况、案件的复杂程度、对社会的影响等因素综合考虑。由于《刑事诉讼法》中对社会危险性的 的规定不够明确，有可能出现应当被取保候审的犯罪嫌疑人却被羁押，不应被取保候审的却脱离监管的情况，甚至造成一些犯罪嫌疑人、被告人长期外逃，出现继续危害社会的严重后果，这就违背了《刑事诉讼法》的立法初衷。

2、申请取保候审主体资格的范围过窄。《刑事诉讼法》第52条规定：被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审。这一规定既具有授权性，也具有排他性。这里将申请取保候审的主体资格授予了已被羁押的犯罪嫌疑人、被告人本人及其法定代理人、近亲属。那么，犯罪嫌疑人、被告人的律师或者其他辩护人是否有权申请取保候

审，在这一问题上，司法机关的解释并不一一致。最高人民法院1998年9月2日《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第68条规定：被羁押的被告人及其法定代理人、近亲属和律师有权申请取保候审。这一规定没有将“其他辩护人”列入有权申请取保候审主体资格的范围之内。但是《刑事诉讼法》第75条还规定：犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者他们委托的律师及其他辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除强制措施。这里已将“其他辩护人”列为有权要求解除强制措施的主体范围。既然“其他辩护人”对超过法定期限的强制措施有权要求解除，那么为什么不能赋予他们申请取保候审的权利呢？

3、对“严重疾病”的内涵缺乏明确的规定。《刑事诉讼法》中规定：犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间患有严重疾病，可以解除羁押，变更为取保候审。然而，何为严重疾病，《刑事诉讼法》中并无明确的规定。司法部、最高人民检察院、公安部 1990年12月31日联合下发的《罪犯保外就医疾病伤残范围》中，只列出了准予保外就医的30多种疾病，而对于什么是严重疾病，并没有做具体的限定。司法机关在落实这项工作的过程中，普遍感到不好*作，监督机关更难以监控。

二、取保候审制度在司法实践中存在的问题

从法理学的角度看，取保候审制度作为刑事诉讼法的重要制度，其实施过程直接决定着其立法目的的实现及其积极作用的发挥。因此，笔者结合司法实务，提出该制度实施中存在的一些问题。

1、取保候审强制措施的法律宣传不够。法的实施需要良好的社会法制环境，目前由于我国大部分民众法律知识比较贫乏，再加上有关部门对取保候审强制措施的法律宣传力度不够，从而使得我国有部分民众对保证金担保方式的适用产生误解，误认为取保候审是一种有利于有钱人的强制措施。如果这个问题不能够妥善解决，那么保证金担保方式的继续适用无疑将动摇“法律面前人人平等”等我国民众固有的某些优秀传统法律观念，并且可能导致部分民众为追逐物质利益而不惜以身试法。

2、对被取保候审人的监管不力。在司法实践中，被取保候审人在取保候审期间翻供、串供、潜逃情形等时有发生，究其原因，主要有：

（1）公、检、法机关对取保候审强制措施的适用把关不严。据刑诉法第五十一条、第六十八条第二款规定，公、检、法机关对有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：第一，可能判处管制、拘役或独立适用附加刑的；第二，可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的；第三，罪该逮捕但患有严重疾病或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女。从上述规定可看出，我国刑诉法对取保候审适用条件的规定较原则化，再加上我国目前并无关于取保候审适用条件的细则规定，因而致使某些公、检、法在具体*作过程中对刑诉法关于取保候审适用条件的立法原意理解不

一、或因其他认为因素对取保候审强制措施的适用把关不严。

（2）对被取保候审人违反刑诉法第五十六条规定的行为打击力度薄弱。据刑诉法第五十六条规定，被取保候审人如违反规定进行潜逃，其可能承担的法律后果有：如被取保候审人潜逃后仍被抓获，则他可能被责令具结悔过，重新交纳保证金、提供保证人或者被监视居住、逮捕。上述规定不足以防止被取保候审人进行潜逃行为，即使被取保候审人潜逃后被拘

捕归案，其潜逃行为也仅仅被视为是一种认罪、悔罪的不良表现而不是一种新的犯罪，打击不力。

三、完善取保候审制度的几点建议

1996年刑事诉讼法的修改，发展和充实了取保候审制度，加大了司法机关打击刑事犯罪的力度，也强化了对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护，标志着我国诉讼民主化又上了一个新台阶，但由于客观条件的制约和社会的不断发展，取保候审制度中也存在某些不足之处，前面的章节中已经对此做出了一些粗浅的评价，下面将针对上述问题并结合英国的保释制度，从立法与实施的角度对完善我国的取保候审制度提出几点建议。

1、关于取保候审适用条件的立法完善。

（1）针对“社会危害性”界定含糊的问题，根据《刑事诉讼法》的立法精神，建议有关部门对社会危险性的标准和适用条件作出限制性的规定，使得司法机关在处理取保候审问题时有法可依，确保“社会危险性”最小化。笔者认为，可以采取列举的立法方法界定可能发生社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人，例如：可能被判处有期徒刑10年以上刑罚的；危害国家安全的；严重暴力犯罪的；累犯、惯犯、流窜作案或犯罪集团的主犯；可能对证人、鉴定人及其近亲属的人身或财产进行侵害的；可能逃跑、自残、自杀或者进行其他犯罪活动的。

（2）针对取保候审申请主体限制过窄的问题，建议最高人民法院在司法解释中，将律师以外的“其他辩护人”列入有权为犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审主体资格的范围。

（3）针对有关法律、有权解释对“严重疾病”未作出严格界定的问题。建议有关部门在司法解释中，比照《中华人民共和国看守所条例》的有关规定，界定“严重疾病”为：精神病或者急性传染病的；其他严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的疾病。

2、对于现行法律对保证形式的适用规定不明确的问题。笔者认为：首先，有关机关应该明确规定保证人担保与保证金担保是否可以并用。其次，在选用取保候审方式时，需要综合考虑案件性质、犯罪嫌疑人、被告人的经济情况、品质、信用、保证人的职业、身份、品质、信用及保证能力等因素，对于适合于保证人担保的则用保证人担保方式，适合于保证金担保的则用保证金担保方式。第三，明确保证金数额的决定权、收取权等问题，防止刑罚权的滥用和有损司法公正的现象发生。

3、严格规定保证人的资格，强化保证人的义务和法律责任。在司法实践中，保证人除符合刑事诉讼法第54条规定的条件外，还应考虑以下条件：本人必须自愿，不能强迫；与被取保人具有重要的依赖关系，如亲朋好友等；守信用且道德良好。这是对被取保人产生一定约束力，使其不逃避、阻碍刑事诉讼的顺利进行必不可少的条件。同时笔者认为，单位不宜作为担保人。因为单位的法定代表人常常因种种原因产生人员变动，而后者很可能对前任遗留的某些事务进行推诿，加之单位是抽象的人格化的组织，从而无法使保证义务落到实处。关于保证人的义务与法律责任，目前许多国家的刑事诉讼法都有明确的规定，如英国的保释制度。我国在刑事诉讼法第55条和最高法院的解释中对被保证人规定了严格的义务与法律责任，因此，今后应该在司法实践中确实将保证人的义务落到实处，对保证人违反法定义务并造成严重后果的，应当依法给予严厉的惩罚。

4、加大对潜逃的被取保候审人的刑事惩罚力度。为督促被取保候审人在取保候审期间严格遵守刑诉法的有关规定，建议我国立法机关在相关法律法规中增设逃保罪，以加大对潜逃的被取保候审人刑事打击力度。即规定：被取保候审人故意违反我国刑诉法第五十六条规定，在取保候审期间未经执行机关批准逃匿在外，长期不归，不能及时到指定地点接受讯问、审判，严重妨碍公、检、法机关顺利进行刑诉活动的行为为逃保罪。以此维护刑罚的威慑力，保证刑事诉讼活动的正常进行。

5、为了加大对取保候审强制措施的法律宣传力度，笔者建议各地公、检、法机关决定对犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审强制措施后，可在被取保候审人日常活动范围内以召开群众大会或张榜公告等方式将被取保候审人获得取保候审的原因、被取保候审人在取保候审期间应遵守的规定以及违反规定后的处理方法等有关事项详告周围群众，并注明：被取保候审人交纳一定数额的金钱换取的是一种附加条件的暂时不羁押；保释期并不用来折抵刑期；保证金的适用并不涉及以钱赎刑等问题。此举既可避免群众对取保候审强制措施的适用产生不必要的误解；又可将被取保候审人的言行置于周围群众的监督之下，在一定程度上约束被取保候审人实施妨碍刑事诉讼顺利进行的行为。

综上所述，惩罚犯罪，保证人权是刑事诉讼目的不可分割的两个方面，取保候审制度的建立和实施，是二者完美结合的体现。应该肯定，作为强制措施之一的取保候审制度在司法实际中的正确适用，一方面能有效地避免犯罪嫌疑人、被告人被错押或被延期羁押，能更好地保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益不受非法侵害；另一方面也能为国家节约大量人力、物力，能更好地贯彻诉讼经济原则。同时对于实践中客观存在的缺陷应妥善解决，使取保候审制度功效充分发挥，促进我国诉讼民主化发展进程。

第三篇：我国现行个人所得税制度存在的问题及完善建议

我国现行个人所得税制度存在的问题及完善建议

一、引言

个人所得税是国家为调节个人收入、贯彻公平税负、缓解社会分配不公而对高收入者征税的一个税种，是调节个人收入分配的政策工具。自我国开征个人所得税以来，个人所得税在组织财政收入、调节收入分配方面发挥了重要作用。但是，随着改革开放的日益深化，我国的个人所得税制度已不能适应目前经济发展水平的需要，不管是在课税主体、课税客体，还是在征税方式上，均存在一些亟待解决的问题。这些问题导致了个人收入分配差距逐渐拉大，对社会稳定以及国民经济的可持续发展产生了不利影响。对个人所得税制度的改革已经迫在眉睫。

二、我国现行个人所得税制的基本情况

从国际上看，个人所得税的税制模式主要分为综合税制、分类税制以及综合与分类相结合的税制（也称为混合税制）三种类型。目前国际上大多数国家都采用综合税制或综合与分类相结合的税制。而我国实行的则是分类税制，具体如下：

1、纳税人：个人所得税纳税义务人包括居民纳税义务人和非居民纳税义务人。居民纳税义务人是指在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，其从中国境内和境外取得的所得，均应依法缴纳个人所得税；非居民纳税义务人是指在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，其从中国境内取得的所得，应依法缴纳个人所得税。

2、征税模式：现行个人所得税实行分类征收制度，应税所得分为11项，具体包括工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得等。

3、税率：我国个人所得税税率包括超额累进税率和比例税率两种形式。其中，工资、薪金所得适用5%～45%的九级超额累进税率；个体工商户的生产经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得，适用5%～35%的五级超额累进税率；稿酬所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得等均适用20%的比例税率。

4、费用扣除：我国现行个人所得税的费用扣除采用定额扣除和定率扣除两种方法，比较简明易行，但对于一些情况比较特殊的家庭难以完全兼顾。

5、减免税：为鼓励特定纳税人或照顾部分特殊人群，个人所得税法及相关法规规定了若干个人所得税减免税政策，主要包括：省、部和军级以上单位以及外国组织和国际组织颁发的科学、教育、文化等方面的奖金；国债利息；单位和个人按规定缴纳的住房公积金、基本养老保险费，基本医疗保险费、失业保险费；个人转让自用5年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得；城镇居民按照国家规定标准取得的拆迁补偿款；经国务院财政部门批准免税的其他所得等。

6、征收方式：我国个人所得税实行源泉扣缴和纳税人自行申报纳税两种征税方式。对工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，一般由支付所得的单位和个人代扣代缴个人所得税。但对于年所得12万元以上的、从中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得、从中国境外取得所得以及取得应税所得没有扣缴义务人的等情形的纳税义务人，则要求其到主管税务机关办理纳税申报。

三、我国现行个人所得税制存在的主要问题

（一）我国现行税制模式不合理

征收个人所得税是政府取得财政收入，调节社会各阶层收入分配水平的重要手段，公平是个人所得税征收的基本原则。公平原则是指征税额与纳税人收入水平相适应以保证各纳税人之间税负水平均衡。现阶段我国个人所得税的征收采用的是分类税制。这种税制模式虽然适应我国的国情，可以实现分别征收，有利于控制税源。但随着居民收入来源日趋多样化，使所得之间的界限十分模糊，与综合税制模式相比，分类征税模式难以全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，会造成所得来源多、综合收入高的人少缴税，而所得来源少、收入相对集中的人多缴税的现象，这显然有失公平原则，不利于调节收入差距。这一制度的漏洞使公民的纳税意识逐渐减弱，使国家财政收入严重流失。

（二）我国现行个人所得税费用扣除不科学

我国现行个人所得税对“工资、薪金所得”项目采用“定额扣除法”。首先，由于这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，长期没有随收入和物价提高而调整，从而难以适应由于通货膨胀造成的居民生活费用支出不断上涨的实际情况，而且使更多的低收入者在所得税征管范围之内，增加了征管对象的数量和征管成本，影响了征管效率。其次，这种费用扣除方法对不同纳税人采用单一的费用扣除标准，没有考虑不同纳税人之间家庭结构的差别，以及教育、住房、医疗等开支对纳税人生活费用的影响，从而会造成不同的纳税人之间税收负担不平衡，妨碍了税收公平。再次，我国对在中国境内工作的外国人计算个人所得税应纳税所得额时，每月税前扣除额为4800元，比我国普通居民纳税人多了2800元。这种形式在世界其他国家是没有的。从我国改革开放的实际情况出发，这种形式是为了吸引外资和外国人才。但从某种程度上说，它违背了税法所倡导的公平原则。

（三）我国现行个人所得税税率设计不公平

我国现行个人所得税法，区分不同的项目，分别采用5%～45%、5%～35%的超额累进税率和20 %的比例税率。首先，本来同属劳动所得的工资薪金和劳动报酬，工资薪金适用九级超额累进税率，而劳务报酬适用20%的比例税率，虽有加成征收，税收负担也是有差距的。这不仅违背了公平原则，也给税务管理带来了不便。其次，工资薪金实行的九级超额累进税率，最高税率为45%，与世界各国相比偏高。过高的税率一方面会增强纳税人偷漏税的动机，另一方面由于45%的税率在现实中极少运用，以致于税收真正作用于中下层收入者，对高收入者的调节作用甚微，达不到社会资源合理配置的目标。这一税率只起象征性的作用，有名无实，却使税制空背了高税率之名。

（四）我国现行个人所得税税基不够广泛

随着社会主义市场经济的不断完善，在我国居民所得中，除了工薪、劳务报酬所得等劳务性收外，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民个人所得的重要来源。此外，劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助形式也逐渐成为居民收入的重要组成部分。我国目前个人所得税法对应纳税所得额采取列举具体项目的规定，难以将这些新的应税项目包含进去，使所得税的税基过窄。与此同时，许多公司利用这一税制缺陷，减少现金奖金和工资的发放，取而代之的是大量为员工购买商业保险、提供健身俱乐部会员卡、用餐券、假期等福利，减少个人所得税的应纳税额，侵蚀税基。另外，由于现行减免税及优惠名目太多，费用采用分次扣除，客观上造成税基缩小。

（五）我国现行个人所得税征收管理力度不足

首先，征收方式难以控制高收入者。对个人所得税的征管，我国采用了源泉扣缴和自行申报两种方法，但更侧重源泉扣缴。由于税法没有对所有纳税人要求纳税申报，税务机关对扣缴义务人的纳税检查信息是单方面的，无法有效进行监督，使得源泉扣缴的执行力度在不同单位间有很大的差别，导致个人所得税只管住了工薪阶层，没管住高收入阶层。其次，征管水平低、手段落后，使征管效率难以提高。税务代理制度还不完善，不能很好发挥其中介组织的作用。再次，处罚法规不完善，处罚力度不强，对违法者本人起不到吸取教训、自觉守法的约束作用，对广大公民更起不到警示和威慑作用，违法现象得不到抑制。因此，遵纪守法、自觉纳税的良好社会风尚难以形成。

四、完善我国现行个人所得税的建议

（一）建立混合税制模式

从我国目前的实际情况来看，个人所得税制可考虑实行分类与综合相结合的混合所得税制。它吸收了分类所得税制和综合所得税制的优点，既体现了按支付能力课税的原则，对纳税人不同的收入来源实行综合课征，又体现了对不同性质的收入区别对待的原则，对所列举的特定项目按特定办法和税率课征。按照这种混合所得税模式，需要对不同所得进行合理分类。从应税所得上看，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票等有价证券转让所得、偶然所得等，宜实行分类所得征税；属于劳动报酬所得和有费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、个体工商业户的生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得、稿酬所得、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目，可以考虑实行综合所得征税。实行混合所得税制，既有利于解决征管中的税源流失问题，又有利于税收政策的公平。

（二）调整个税费用扣除标准，综合考虑纳税人的收入和支出

个人所得税是直接税，税负是个人看得见摸得着的，所以民众、舆论很关心个税费用扣除标准的问题。

我国的个税改革属于小步前行，经过三次提高费用扣除标准后个人所得税费用扣除额提高至现在的2000元。当年将个税费用扣除标准定为800元，主要是因当时改革开放进入中国的外企工作人员与我国居民收入悬殊，当时个税费用扣除标准主要是针对极少数的富人。随着经济发展，除了价格上涨因素，城镇居民可支配收入翻了20多倍，相应的个人所得税的纳税主力也从过去的高薪人群演变为广大的工薪族，个人所得税的缴纳给这类人群带来相当大的负担。我认为调高个税费用扣除标准可以刺激我国广大低收入阶层的消费，应在2000元的基础的再次调高费用扣除标准。

（三）优化税率，合理税收负担

我国目前的居民收入水平总体上偏低，且收入分配不均，贫富差距较大，个税主要影响工薪阶层和中低收入者。适当降低税率，有利于建立和稳固和谐社会。总的趋势是降低最高边际税率和减少税率级次，以简化个人所得税税制。应本着“照顾低收入者，培育中产阶层，调节高收入者”的原则，实行“少档次、低税率”的累进税率模式，应充分发挥累进税率的调节作用，使不同收入层次的纳税人的负税税率不同，但调节的速度不可过于剧烈，要使税负比较“温和”地增长。这样既有利于纵向公平纳税，又不至于使高收入者产生过多抵触情绪。在尽可能扩大综合课税项目的基础上，将目前个人所得税的两个超额累进税率表合二为一，实行5%～35%七级超额累进税率，综合各项所得，按统一的超额累进税率纳税，以平衡税负。

（四）扩大税基

我国应当采取概括性更强的反列举法，规定不纳税的项目。凡是能够增加居民收入的所得都应在个人所得税征收范围之内，对某些特殊的个人所得可采取列举法予以减免税收，以体现税收上给予的优惠政策。

（五）加强税收征管，建立以源泉扣缴和纳税人自我申报制度相结合的征管方式

首先，努力改进税收征管手段，建议在建立混合税制模式的基础上，对各类所得实行逐项扣缴、综合申报纳税的方法，以有利于税务机关对税源的及时监控。其次，应健全和完善一些基本条件，包括加强现金管理，大力推进居民信用卡或支票结算制度，限制和减少现金支付的范围；尽快实现不同银行之间的计算机联网，以个人身份证号码为唯一标识，建立各金融机构统一的纳税人账户信息共享和查询平台；健全个人及其家庭房地产、汽车以及金融资产等重要财产的实名登记制度；以立法的形式明确规定企业、银行、工商、公安、证券、住房、海关等部门向税务部门提供相关数据的法律义务，并逐步形成网络共享数据库等。再次，提高税务征管人员的业务素质和职业道德。

五、结语

选择适合我国经济发展水平的个人所得税制度，可以有效调节收入分配、激励劳动者的积极性、推动经济的全面发展。为适应市场经济发展的要求，我国个人所得税制度的改革已经拉开了帷幕。我们必须以这次税制改革为契机，制定出一套适合我国国情、适合市场经济需要的个人所得税体系，真正发挥个人所得税在我国税收中的重要作用。

第四篇：我国现行公务员考核制度存在问题及对策考核制度存在问题及对策

我国现行公务员考核制度存在

问题及对策

[摘 要] 公务员考核制度作为公务员制度的重要组成部分,其监督、评估和选拔等方面的功能对于促进公务员的工作水平、服务意识的提高以及推动公务员制度的改革都发挥着重要的作用。

自从公务员制度建立以来,我国的公务员考核制度建设有了明显进步,但还不够完善,在考核制度的设计等方面依然存在一些问题。因此,对于公务员考核制度尤其是我国公务员考核制度的考察和研究对于推动我国公务员制度的改革和政府职能的转变具有十分重要的意义。

文章主要分析了当前我国公务员考核制度存在的问题,并就如何解决问题提出了自己的见解。

[关键词]公务员；公务员考核制度；问题；对策

引

言

所谓公务员考核制度是指国家行政机关按照管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定所确定的考核原则与内容、标准、方法以及程序等，对所属公务员进行考察、评价的制度。公务员考核是国家公务员制度的重要组成部分，是一项基础性管理工作，是激励公务员积极努力地开展工作，促进公务员队伍素质提高的重要方法。目前，我国公务员考核工作已取得了可喜的成果，但我们不能不看到，由于种种因素的制约，考核过程中也暴露出许多问题，需要我们认真对待，并采取有效措施尽可能解决。通过严格的考核, 主管机关可以全面了解公务员的政治表现、工作能力、文化专业知识和工作实绩, 从而为公务员的奖惩、培训及增资提拔晋升职务等提供科学依据, 使这些工作科学、合理、公平, 做到知人善任、适才适位, 以充分调动公务员的工作积极性, 建立一支稳定、廉洁、高效的公务员队伍。只有认真分析和解决我国公务员考核制度存在的问题，从而找出解决的对策，不断完善我国的公务员考核制度，只有这样才能提高我国公务员的素质水平，提高我国的政务水平。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，与时俱进、加大努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。因此，此论文对于研究我国公务员考核制度有重要意义，我也希望可以以此论文对我国的公务员考核制度做出贡献。

一、公务员考核制度概述

（一）公务员考核制度的内容及相关规定

公务员考核制度是指国家行政机关按照管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定所确定的考核原则与内容、标准、方法以及程序等，对所属公务员进行考察、评价的制度。①

《公务员法》第三十三条规定:“对公务员的考核,按照管理权限, 全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。”本条是有关考核内容以及考核重点的规定。

公务员考核的重点就是在全面考核德、能、勤、绩、廉的基础上，着重考核工作实绩，并把工作实绩作为评价公务员的主要依据。把工作实绩作为公务员考核的重点，可以防止领导者凭个人好恶或主观印象来评价公务员，从而使考核更具客观性。另外，工作实绩是公务员思想、能力、素质、作风的综合反映，是对公务员德、能、勤、廉的整体检验。突出工作实绩也是一种导向，有利于培养公务员脚踏实地的工作作风。②

（二）建立和完善我国公务员考核制度的意义

公务员考核制度作为公务员制度的重要组成部分,其监督、评估和选拔等方面的功能对于促进公务员的工作水平、服务意识的提高以及推动公务员制度的改革都发挥着重要的作用。1．有利于客观公正地评价公务员，激励和鞭策公务员 通过考核，使公务员的工作业绩能得到社会的承认与尊重，从而满足了公务员对荣誉的追求，有利于提高公务员的积极性；根 据考核结果，确定公务员的奖惩、升降和工资待遇，从而起到鼓励先进、鞭策后进的作用；公务员考核还可以激励公务员尽职尽责，努力工作，努力创造一流业绩。③ 2．有利于加强公务员的各项管理

公务员制度是由公务员的职位分类、职务任免、考核、培训、交流、回避、工资福利、辞职辞退等管理内容构成的完整体系，考核是其中一项重要内容，如果没有考核或考核不公正，就失去衡量公务员的客观依据，公务员管理的其他环节也难以实现公正性与科学化。因此，考核是公务员管理的基础。④ 3．有利于提高政府工作绩效

对我国政府来说,如何依法行政,如何提高行政效率,是一个迫切需要解决的问题,而这个问题的解决,有赖于政府公务员能力、素质的提高和服务、敬业精神的增强。改革公务员考核制度,对公务员实行绩效考核为主要内容的考核办法,一是作为政府行为约束、要求公务员;二是使公务员自觉地按照机关管理效率不断提高,促进政府朝着守法、高效、廉洁的方向不断努力。

二、公务员考核制度存在的问题及原因

（一）我国公务员考核制度存在的问题

我国公务员考核制度自建立开始取得了一些可喜的进步，但是我们必须认清他仍然存在一些亟待解决的问题。1．公务员考核标准不明确,科学化、实践化程度低。

我国公务员考核标准以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基础依据。但目前我国公务员职位分类还不发达,领导职务与非领导等职务的划分,还有不完善之处。虽然《国家公务员考核暂行规定》规定公务员考核的基本标准是德才兼备,即从德、能、勤、绩四个方面全面考核公务员,同时注重考核工作实绩。但在实践中,一方面缺少评价实绩的客观标准,而使得注重实绩这一考核的重要原则变得模糊;另一方面,事实上公务员的考核大多是定性的,而非定量的,政治评价的作用依然很大。

2．考核程序中民主流于形式,损害了考核的公平性和科学性

目前考核程序存在的问题是:一些群众参与意识淡薄,责任心不强;有的考核部门对群众尊重不够,使民主程序徒有形式。相当多的单位以写条子、举手或抓阄的手段来区分公务员考核等次。即使搞了民主测评,又很少作为考核的主要依据,往往是为了测评而测评,搞纯粹的形式主义。⑤

3．绩效反馈缺乏沟通，绩效改善效果不明显

按照公务员绩效考核程序规定“将公务员考核的结果以书面形式通知本人, 本人如对考核结果有异议, 可按有关规定申请复核”。公务员绩效考核的目的是为了全面提高公务员的素质, 改善行政机关的服务水平。但是我国的公务员绩效反馈只是简单的将考核结果通知被考核者, 并未就绩效考核的情况进行绩效面谈, 更谈不上对被考核者提出绩效改进的建议。

（二）我国公务员考核制度存在上述问题的原因 1．考核内容缺乏针对性、可比性 实行公务员制度后的考核制度继承了过去干部考核制度许多优点，但也沿袭了一些不适应新时期公务员考核实际的内容，这些内容作为对公务员的要求，是正确和必要的，但作为考核标准却显得过于笼统，在实际执行中较难把握。由于各部门、各职位之间工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从，也是被考核者对考核失去了信心。⑥

2．岗位职责不十分明确

岗位职责是衡量一个岗位上的公务员工作好坏的标准，是进行考核的基本依据。我国推行岗位责任制已经很多年了，在政府机关，每一个职位有一定职责应是十分明晰的。但有些部门还存在职责不清的情况，甚至个别单位至今也没有制定岗位责任制，这就增加了考核工作的难度。事先未制定明确的岗位职责，考核就没有了标准和依据，真正意义上的考核也就无法进行。

3．考核方法简单化

我国《公务员考核规定（试行）》对考核方法作了原则性规定，在实际操作中，一些地方和单位不重视考核方法的选择和把握，完全忽视了考核制对公务员应起到的评价、激励和管理的作用。此外，考核绝大多数采用的写评语的方法，这是一种定向的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。考核方法简单化直接导致了考核中不公平现象的产生。

三．完善我国现行公务员考核制度的方法及途径

（一）考核标准要尽量具体化、数量化,建立科学的考核标准体系

在公务员考核中,确立科学的考核标准至为关键。1．步健全岗位责任制

岗位职责是衡量一个岗位上的公务员工作好坏的标准,是进行考核的基本依据。岗位职责不明,会增加考核工作的难度,真正意义上的考核也就无法进行。只有使每个公务员都有明确的职务、责任、权利和应有的利益,做到四者有机统一,才能为公务员考核提供科学依据。

2．考核目的分类考核

考核应重点考核实绩与工资奖金挂钩;干部提拔的考核则应在一贯表现基础上考核其政治品质及工作能力是否适应新职位的要求,这样才能增强考核的有效性。考核标准要数量化,将德、能、勤、绩四个方面分配合适分值。考核标准量化后,在考核中既容易掌握,又便于分出高低。

（二）充分发挥激励竞争机制在考核中的作用

目前我国公务员的考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩的,这在一定程度上发挥了激励竞争的功用。但我们如果只是出于激励公务员的积极性和提高行政管理效率的需要,出于对公务员的工作及其行为控制的需要,把考核的功用使用于这些方面,为考核而考核,就极易引起被考核者的逆反心理,使考核流于形式。因此,在考核中要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准,把公务员的潜能开发、绩效提高与个性发展引入考核目的中来,即把考核结果公开用于满足公务员个人需要的各个方面,最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的作用。

（三）规范管理，加强公务员考核的制度化建设。

各级政府及有关部门的领导要充分认识到考核在公务员管理中的重要意义，通过考核，对公务员的劳动和贡献做出公平合理的评价，做到功过是非分明，奖惩得当。必须高度重视公务员的考核工作，加强考核的制度化建设，要把考核与实行岗位目标责任制结合起来，在实行目标化管理过程中，根据公务员岗位目标完成的情况来确定考核的等次。通过考核制度化建设，能鼓励先进，鞭策后进，增强公务员的责任感。

结 论

公务员的考核制度关联着公务员的职务升降制度、奖惩制度,对公务员有极大的激励作用,对政府部门提高自己的管理水平和绩效也有重要的意义。通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，与时俱进、加大努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。任何一种变革的发生和推进都不是孤立的，它需要组织内外环境的协调互动，共同促进。因此，我国公务员考核制度的完善不仅需要上述各因素的综合作用，而且依赖公务员制度的其它方面的进步，依赖社会文化、观念的发展，从而使它在制度设计和实际运作中都取得最佳效果。另外，制度的改革应该考虑到组织成员的心理承受能力和适应能力，有步骤地进行。考核方法和工具的引进也应考虑到我国的国情和文化背景的影响，不能照搬照抄。我们相信，随着我国社会经济、政治改革的推进和深化，公务员考核制度一定会更加完善，充分发挥其应有的作用。因此,我们必顺重视对考核制度的研究,不断改进和完善我国公务员考核制度。

注 释

①全国人大法制工作委员会中华人民共和国公务员法解读编写组.中华人民共和国公务员发解读.北京：人民教育出版社，2008.第120页

②熊莉萍;逯忆;王楷楠;何志扬．论我国公务员考核制度的新规定:内容、问题与完善[D] 武汉大学政治与公共管理学院;南阳理工学院;武汉大学商学院，2006-01-21 ③林金奕,徐晓丹.中国公务员考核制度现存问题分析.海峡科学,2007.第10版

④周志忍.当代政府管理的新理念.北京大学学报,2005.第3版.⑤吴小建.公务员考核制度的偏差及其调适.前沿,2004.第11期.⑥叶勇.刍议我国公务员考核制度的缺陷及其对策[D] 福州大学公共管理学院，2010-02-26

参考文献

[1]林金奕,徐晓丹.中国公务员考核制度现存问题分析[J].海峡科学,2007，(10).[2]周志忍.当代政府管理的新理念[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2005，(03).[3]吴小建.公务员考核制度的偏差及其调适[J].前沿,2004，(11).[4]胡冰.国外行政绩效评估制度给我们的启示[J].江西行政学院学报,2004，(6).[5] 叶勇.刍议我国公务员考核制度的缺陷及其对策[D] 福州大学公共管理学院，2010-02-26 [6] 罗章,何家利.对国家公务员考核的评析[J]重庆大学学报(社会科学版), 2002,(01)

[7] 段保平．我国公务员考核制度存在的问题及对筞 [D]广西工商行政管理学校，2005-11-25 [8] 刘昕．我国公务员考核制度的创新及其实施建议[D] 中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所，2007-06-12 [9] 李玮.论公务员考核理论价值与实践效果的冲突[D]四川大学, 2004

[10] 熊莉萍;逯忆;王楷楠;何志扬．论我国公务员考核制度的新规定:内容、问题与完善[D] 武汉大学政治与公共管理学院;南阳理工学院;武汉大学商学院，2006-01-21

第五篇：我国资源税费制度存在的问题及完善对策

我国资源税费制度存在的问题及完善对策

1资源税费制度的理论基础„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1.1资源税的概念

1.2我国资源税制度的发展演变（可不要）1.3资源税费相关理论

2我国现行的资源税费制度

2.1我国现行资源税费制度的主要内容（）2.2资源税制度的发展现状（1.2可合并）2.3资源税的主要特点 2.4资源税的作用

3.我国现行资源税费制度存在的问题 3.1资源税课税范围窄 3.2资源税计税依据不合理 3.3资源税单位税额过低

3.4资源税减免政策较多，调节作用衰退 3.5税费关系不协调费重税轻矛盾突出 3.6征税对象没有分类

3.7 资源税的税权过于集中。税收调节效率低下 4.国外资源税发展状况及给我们的启示

5.资源税费制度的完善对策 5.1．扩大资源税的课征范围 5.2．改变资源说的征税依据 5.3．使资源税单位税额合理化

5.4．减少资源税优惠政策．加大财政支持力度 5.5． 规范协调税费关系 5.6．对征收对象进行分类

5.7.调整资源税在中央政府和地方政府之间的分享比例 6.结论 7.参考文献

1.资源税费制度的理论基础

1.1资源税的概念

资源税是以自然资源为纳税对象的税种，是国家凭借宪法赋予的对资源的所有权和行政权力，向资源的开发利用者征收的一种税。广义的资源包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、气候资源等，是生产的原料来源和布局场所，我国目前资源税中的资源主要是指矿产资源。

资源税按其性质可以分为一般资源税和级差资源税两种。一般资源税是国家对国有资源，如我国宪法规定的城市土地、矿藏等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人，为取得应税资源的使用权而征收的一种税，它反映的是绝对地租。级差资源税是国家对开发和利用自然资源的单位和个人，由于资源察赋的差异所取得的级差收入课征的一种税，它反映的是级差地租。

我国的资源税是在1994年税制改革时开征的一个税种。税制改革扩大了资源税的征收范围，并将盐税纳入其中，但尚未将所有自然资源列为纳税对象。在我国境内开采《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。我国资源税实施“普遍征收，级差调节”的征收原则。其中“普遍征收”包括两层含义，一是对所有境内应税资源品都要征收资源税，二是所有应税资源品的开采或生产者都要缴纳资源税;“级差调节”的含义是指由资源察赋、开采条件、地理位置等客观条件不同而产生的级差收入，通过实施差别税额来进行调节。从征收原则来看，我国资源税既包含绝对地租，又包含级差地租。1.2我国资源税制度的发展演变

改革开放前，我国一直实行的是“无偿开采制度”;1982年1月，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的颁布标志着“有偿开采制度”的开端;1984年10月，我国开始按照从利润计征的方式开征资源税;1986年，资源税改为从量征收;1994年，国务院颁布、实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》;1996年，全国人大常委会通过了对《矿产资源法》的修正，进一步确立了我国资源有偿取得、使用以及税费并存的制度;1998年，我国相继颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》;2004年以来，我国陆续调整了部分资源的税额标准，取消了部分资源的优惠政策与减征政策，拉开了资源税改革的序幕。

在改革开放前的计划经济阶段，各种产品的生产、销售、分配和收益都由国家统一计划、管理和实施，对于资源的开发利用也不例外。各种矿产资源均是由国家组建的各个地质勘查单位进行寻找和评估，勘探结果归国家所有;国家投资开采矿源，矿山企业同样为国家所有，按计划指令完成对矿产品的采选，并上交国家，所取得的收益则上交财政，由国家统一进行分配。在这种高度集中、统一的计划经济体制下，国家集多重身份于一体—既是矿产资源的所有者、生产者，也是其使用者和受益者。由于各种财产权利均属于国家，实行有偿开采制度是没有意义的，因而在这一时期，一直实行的是资源的“无偿开采制度”。

随着我国经济体制的改革与发展，资源有偿开采制度也随之建立和演进。1982年1月，国务院颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，标志着我国矿产资源有偿开采的开端。

我国于1984年10月开征资源税，按照当时的《资源税条例(草案)})规定，征收范围包括原油、煤炭、金属矿产品和非金属矿产品，但根据当时价格不能大动的情况，为了避免企业既得利益受到影响，资源税实际征税只限于少数煤炭、石油开采企

业。资源税开征时，是按照资源产品销售利润率确定税率征收的，即销售利润在12%以上的矿山企业要按规定缴纳资源税，销售利润在12%以下的矿山企业则不需缴纳资源税。资源税征收采用从价超率四档累进税率的方式，其初衷是调节级差收益，公平企业税负。

1986年施行的《矿产资源法》明确规定:国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。但当时鉴于资源产品销售利润率下降的情况，为稳定资源税收入，决定将资源税计税办法在原设计税负的基础上，改为按产量和销量核定税额从量征收。

1993年全国进行财税体制改革，对1984年的第一代资源税制度做出了重大修改，形成了第二代资源税制度。1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，细化及扩大了资源税的范围，把盐税纳入其中，征收品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。同时正式把按超额利润征税改为按矿产品销售量征税，按照“普遍征收，级差调节”的原则，就资源察赋状况、开采条件、资源等级、地理位置等差异设置了不同税额，即同类产品资源条件不同，税额也不相同。1994年，《矿产资源补偿费征收管理规定》开始实施，其《附录》中列出了我国当时己发现的全部173种矿产及其补偿费率，结束了矿产资源无偿使用的历史，也从此形成了矿产资源有偿使用的“税费并存”制度。1998年，国务院颁布了《探矿权和采矿权转让管理办法》，逐步停止了各地矿业权的无偿授予，对矿产资源的保护和开发效益的提高起到了积极作用。1999年财政部和国土资源部又发布了《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知}}(财

综字[1999〕183号)。

从2004年起，我国陆续调整了煤炭、原油、天然气、铅锌、钨等部分品目的资源税税额标准，从而拉开了新一轮资源税改革的序幕。

2004年7月和12月，财政部、国家税务总局分别下发文件，规定自2004年1月1日起，将陕西省部分地区煤炭企业资源税额调整至2.3元/吨(财税「2004」128号);自2004年7月1日起，将山西省煤炭资源税额调整至3.2元/吨，青海和内蒙古调整至2.3元/吨(财税[2004〕187号)2005年，国家财政部和税务总局发布了《关于调整原油天然气资源税税额标准的通知》(财税[2005〕 115号)，规定从2005年7月1日开始，上调油田企业原油、天然气资源税税额标准为原油14~30元/吨，天然气7~15元/千立方米，新标准规定了每吨30元、28元、24元、22元、18元、16元、14元七个原油资源税税额档次，每千立方米15元、14元、12元、9元、7元五个天然气资源税税额档次。此前财政部和国家税务总局也宣布，自2005年5月1日起，调高河南、安徽、宁夏、福建、山东、贵州和重庆等省市的煤炭资源税税额标准，这是继2004年年底调高山西、青海和内蒙古自治区三省区的煤炭资源税税额标准后，财政部和国家税务总局第二次调高煤炭资源税。

2006年，湖北、湖南和内蒙古三省区的煤炭资源税税额分别提高至3元、2.5元和3.2元(财税[2005」169号、170号、172号);冶金矿山铁矿石资源税由原来的减征60%改为减征40%，即按规定税额标准的60%征收。同时调整的资源税项目还包括:取消对有色金属矿资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收;锰矿石资源税使用税额由2元/吨调至6元/吨;铂矿石资源税适用标准调整为:一等税额标准8元/吨，二等税额标准7元/吨，三等税额标准6元/吨，四等税额标准5元/吨，五等税额标准4元/吨(财税[2005〕168号)。

2007年1月，财务部、国家税务总局发布《关于调整焦煤资源税适用税额标准的通知》(财税「2007」15号)，宣布自2007年2月l日起，将焦煤资源税适用税额标准由3.2元/吨上调至8元/吨。2007年8月1日，财政部、国家税务总局联合发布通知，对铅锌矿石、铜矿石和钨矿石三种矿产品资源税做出调整，其中铅锌矿石资源税平均上调410%，铜矿石平均上调330%(财税[2007〕100号)1.3资源税费相关理论 1.31国外相关研究

国外学者关于资源税费制度理论基础方面的研究，主要集中在资源收益及分配方面的研究，沿袭了政治经济学中关于收益分配的理论，集中在矿山地租、要素收入及财产收入上。收益分配的比例由要素的边际贡献决定。李嘉图在《论矿山租金》一文中指出，矿山和土地一样要给矿主支付租金，矿山的租金是以无需付租金的最贫瘩的矿山索取的资本回报为基础，决定其它较为多产的矿山的租金。这里的租金实际上是一种级差地租的概念。马克思发展了亚当斯密和李嘉图的地租理论，其地租理论体系包括了绝对地租和级差地租，他指出，真正的矿山地租的决定方法，和农业地租是完全一样的，矿产所有权的垄断是产生矿山绝对地租的原因，资源察赋及分布是产生级差地租的源泉。绝对地租的概念与产权的收益(权)是基本等同的。新制度经济学中关于收入与分配的讨论主要集中在(产权中的)所有权与收益权上。国外政府对其资源所有权的利益体现的收入来源主要是对资源开采征收权利金，也有些国家采用征税的方式。国际上对于权利金是一种税还是一种费在认识上也存在不同。权利金作为一种税，相当于是一种不动产所得税，是矿产资源所有权在不发生转移的情况下，因让渡矿业权而取得的收益并对之课征的税收，是对纳税人(矿业权人)支配拥有的非其所有的财产权(从所有权中分离出的矿业权)所征收的税收。但权利金不是由税务部门征收的，由于它是一个专门的领域，为降低征收成本，由矿政管理部门负责征收，因而有别于一般的“税”。权利金作为一种费，如美国认为权利金是美国财政最大的一笔非税收入，但其源于国家的财产所得，收缴后进入国家财政，又区别于一般的“费”。1.32 国内的相关研究

自1984年资源税在我国开征以来，资源税费制度对于维护国家矿产资源财产权益，促进资源的合理开发利用，保护生态环境等起到了积极作用。然而种种弊端也不断显现，引起了国内学术界的广泛关注和讨论，其中的焦点集中于“税费并存”问题，即作为资源的基本租金，其存在形式是否合理，各种类型的资源税费是否应该保留或合二为一，或者资源税本身即应直接予以废止。1.认为资源税与资源补偿费都应予以保留。

苗建伟等人认为，即使矿产资源通过拍卖其开发权来达到矿产资源的有偿使用，但是对于原来征收的矿产资源补偿费也不应被取缔。因为资源补偿费本质上是对国家进行的资源普查投入的补偿，必须予以回收以保证国家新的普查工作的资金来源;而资源税的存在形式应是国家或政府为实现其职能需要，凭借其政治权力，并按照特定标准，为应付公共支出而强制、无偿取得财政收入的一种形式，作为一种经济杠杆，应起到调节经济活动的作用2。

2.认为资源税与矿产资源补偿费合二为一，作为资源的基本租金，以资源租金(权利金)的形式计征。

吴鉴认为，国家作为矿产资源的所有权人对采矿权人征收的各种有明确的经济内涵的费用—矿山地租，是天经地义的事情，资源税普遍征收、级差调节，对采矿权人征收，又与资源条件藕断丝连，归并到矿产资源补偿费中才是正途3。王广成4、杨人卫5均认为，资源补偿费和资源税二者都是矿产资源价值的实现形式，都体现了矿产资源所有者的权益，而这在税理上是重复的，所以应将二者合一，作为矿产资源的基本租金，以资源税或资源租金的形式从量计征。陶树人等也建议合并资源税和矿产资源补偿费为“优质资源税”，使之真正成为补偿资源所有权人的优质资源级差收益，费用原则上纳入国家预算管理，考虑到历史上已经形成的地方利益，中央和地方可按一定比例分配“。张磊认为，应参照国外的权利金制度，将资源税与资源补偿费统一合并为“资源税”，以理顺国家对矿产资源所有权的经济关系和级差收益的关系，从而减少征收成本，便于政府统一管理7。袁怀雨认为，矿产资源随着开采只会减少，直至消失，不可能要求其在经营(开采)中保值、增值，只能要求国家对矿产资源资产的所有权和矿业权必须在经济上得以体现—获取被消耗掉的矿产资源的资产收益。前者为矿产资源作为一种国有资产的价值，即矿产资源在被勘查之前就具有的原有价值，体现为矿业的超额利润(绝对矿租和第一形态级差矿租)，由其所有者—国家以矿产资源权利金的形式加以征收(以此取代资源税和资源补偿费);后者为收取矿业权使用费与国家出资勘查形成的矿业权价款。资产性矿产资源管理必须保障在矿业经营 活动中这两种国有资产的收益不致流失，否则国家对矿产资源的所有权和矿业权只是一句空话8。

3.认为资源税或资源补偿费征收不合理，应予以废止。

鲍荣华等人认为，1984年开征矿产资源税的目的是为了调节矿山企业由于矿产资源自然及经济条件优越而引起的级差收益，即对矿山超额利润部分的征税，属于级差地租性质。而1994年的资源税暂行条例却将增收范围扩大到所有矿种的所有矿山，违背了矿产资源税开征的初衷，起不到调节矿山级差收益的作用，因此应取消此税种征收，或者仍保留此税种，而采取零税率征收9。关凤峻从土地的剩余征税出发，分析了地租和土地税的征收主体、征收对象、征收依据、征收目的。进而把土地与矿产作类比，说明了由于资产所有者不同，决定的地租(矿租)和土地税(矿产税)的征收主体、征收对象、征收依据、征收目的存在与否及其差异，指出资源税没有立税的理论依据，补偿费理论解释存在错误’“。从“财产权利第一，政治权利第二”的原则出发，国家只要拥有财产权利，就应首先充分利用这种权利;弃财产权利不用而动用政治权利，是对政治权利的滥用和浪费，也即是国家机关放弃了维护“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”这一原则的义务，张文驹也建议取消资源税”。郑爱华等人认为，矿产资源是一种不可再生资源(水资源例外);当发现矿床后，消耗多少储量(资产)就

减少多少储量(资产)，因而矿产资源的消耗是得不到补偿的，也不能增值，矿产资源资产(储量)的增加是通过生产要素的追加得来的，与所消耗的矿产资源资产无关。应取消现行征收的矿产资源补偿费’2。

2我国现行的资源税费制度

2.1我国现行资源税费制度的主要内容

我国现行的资源税是依据1994年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》执行的资源税。凡在我国境内开采规定的矿产品或盐的单位或个人，都应按规定缴纳资源税。资源税的征收范围包括所有矿产资源，征收品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。纳税人在开采主矿产品的过程中伴随开采的其它应税矿产品，凡未单独规定使用税额的，应按主矿产品视同主矿产品税目征收资源税。资源税按产品资源条件不同，税额也不相同。计征依据按照从量定额办法征税，即应税产品的销售量或自用数量，税率为幅度定额税率。具体计算公式为:应纳税额=课税数量x单位税额。纳税人开采或者生产不同税目的应税产品，应该分别核算，不能准确提供不同税目应税产品的课税数量的，从高适用税率。资源税由国家税务局和地方税务局负责征收管理，所得收入由中央政府和地方政府共享。资源税中海洋资源税归中央，其余归地方。此外，中外合作开采石油、天然气，目前按照规定征收矿区使用费，暂不征收资源税。现行的资源税主要体现了三个原则:一是统一税政，简化税制，将盐税并入资源税，作为其中一个税目，简化原盐税征税规定;二是以普遍征收，级差调节为原则，扩大了资源税的征税范围，并规定生产应税资源产品的单位和个人都必须缴纳一定的资源税;三是资源税的负担与流转税负担结构的调整作了统筹考虑，一部分原材料产 品降低的增值税负担转移到了资源税。2.2资源税制度的发展现状 9 8 4年，我国开征了资源税． 当时只对开采天然气、石油、煤炭的企业开征，并且按照销售利润率超过 1 2 ％的利润部分征税． 1 9 9 4年，我国对原有资源税进行了改革，形成了现行的资源税． 规定不再按超额利润征税，而按矿产品销售量征税，并且为每一个课税矿区规定了适用税率． 其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，并且把征税范围扩大为7个税目： 原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐． 1 9 9 4年征收的资源税一直沿用了十几年没发生变化．近年来国家又快了资源税改革步伐，2 0 0 3年以来中国陆续调高了一些省、市的煤炭资源税的单位税额，授权部分省、市扩大资源税的征收范围，如2 0 0 6年又开征了被称为“ 石油暴利税” 的石油特别收益金． 目前，资源税还处在进一步改革之中．

随着我国社会、经济的发展，对 自然 资源需求越来越大，经济飞速发展和资源日益紧张之间的矛盾加深，现行资源税已经越来越不能发挥应有的作用了．

2.3资源税的主要特点

我国现行的资源税制度主要具有以下特点: 第一，实行资源的有偿使用。一般来说，国家可以凭借自然资源所有权向资源开发经营者收取租金，也可以凭借行政权力征收税费。在我国，国家既是自然资源的所有者，又是政治权力的行使者，因此在对资源开发利用时，国家通过征收资源税的方式实现资源的有偿使用。凡在我国境内开采或生产应税资源产品的单位或个人，都要依法纳税。这其中包括国有企业、集体企业、私有企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体、其他单位，以及个体经营者和其他个人。对开采原油、天然气的中外合作油(气)田企业暂不征收资源税，另按规定征收矿区使用费。

第二，只对特定资源征税。资源的范围广泛，不仅包括矿产资源，还包括水资源、土地资源、植物资源、动物资源等。但我国现行资源税的征税对象并不是全部自然资源，也不是对所有具有商品属性的资源都征税，而主要是有选择地对部分矿产资源和原油进行征税。其中，原油仅指开采的天然原油，不包括以油母页岩等炼制的原油和其他人造石油;天然气，暂不包括煤矿生产的天然气;煤炭，仅指原煤，不包括选煤、洗煤和其他煤炭制品;金属矿产品和非金属矿产品，均指原矿石:盐，指海盐原盐、湖盐原盐、井矿盐和卤水。

第三，普遍征收，级差调节。资源税根据各矿山的储量状况、开采条件、品位高低、地理位置等客观条件而规定了不同级别的征税标准，一个矿区一个税率，纳税人具体适用的税额由有关部门根据其开采状况在幅度内予以确定，从而调节各个资源开发者和使用者的级差收入。

第四，实行从量定额的计税方式。资源税按吨、立方米、千立方米等单位从量定额计征。这种征收方法只与开采量或销售量有关，与生产成本或销售价格无关。便于计征和缴纳，便于设计差别税额，便于确定纳税人的纳税地点，维护资源税产地的利益。2.4资源税的作用

资源税作为调节经济的手段，其在提高资源利用效率、增加国家财政收入、创造公平的竞争环境、促进各地区协调发展等方面均发挥着不可或缺的作用。

第一，有利于提高资源利用效率，促进资源合理开采。国家开征资源税，根据资源开发条件的差异，确定不同税率，一方面可以抑制企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥伐的行为，使资源能够充分地得到开发利用，有效减少资源浪费造成的损失;另一方面，也有利于激励经营者出于自身利益的考虑，积极提高技术水平，建立有效的企业管理机制，从而提高资源的开发利用率，最大限度地合理开发和节约资源。

第二，有利于增加国家的财政收入。资源税的开征，体现了国有资源的有偿使用原则，有利于国家财政资金的累积，为社会发展做出贡献。资源税作为绝对地租，参与资源价格的形成过程，改变了过去无偿开采和使用资源的状况;资源税作为级差地租，能够调节资源开采企业的级差收入。将绝对地租和级差地租收归国有，保障了国家作为资源所有者的合理收益。

第三，有利于为企业创造公平竞争的良好环境。我国地域辽阔，各个地区的资源赋存状况以及开发、运输的难易程度存在和很大的不同。资源储量高、条件好、品味高、开采容易的企业生产成本较低，反之则较高。由于矿产企业多为产品价格的接受者，难以通过自主定价转嫁生产成本，成本的高低直接决定了矿产企业的利润水平，从而在利润分配上失去了合理的基础。开征资源税，可以调节不同资源条件下企业间的收入，对资源条件好的企业课征较高的资源税以将其超额利润收归国有，对资源条件较差的企业则可通过税收优惠或补贴等方式对其进行补偿，从而使企业的利润能够大体反映其主观努力程度和生产管理水平，排除了资源因素造成的分配上的不合理，为企业之间的竞争创造了一个公平的环境，使企业能够在平等的基础上展开竞争，调动企业积极性，提高生产效率。

第四，有利于促进各个地区经济的协调发展。我国资源分布不均，资源富集的地区往往是经济发展比较慢的地区，例如西部地区。开征资源税，一方面能够提高资源所在地的收益，提高当地的公共服务，改善当地的社会经济环境，化资源优势为经济优势;另一方面，开征资源税能够增强资源所在地恢复和保护环境的能力，弥补因资源开采造成的环境破坏和损失，为开发和寻找新的资源创造条件，从而实现地区经济的可持续发展。

3.我国现行资源税费制度存在的问题

3.1资源税课税范围窄 从资源税开征的目的来看，其征税范围本应包括一切开发和利用的资源。但是，1994年1月1日起施行的《中华人民共和国资源税暂行条例》由于各种原因，只规定了对原油、盐等7种矿产品开征资源税。然而，随着我国经济的发展，只对这几类资源征税的范围明显过窄。首先，无法有效地保护自然环境和生态环境。目前，森林资源、水资源、草场资源和滩涂资源等的开发利用已十分普遍，不对这些资源征收资源税会导致资源破坏现象十分严重，不利于整个经济的可持续发展；其次，不能体现税收公平原则。同样是被开采的自然资源，一部分不征收资源税，而另一部分却征收，使纳税资源的价格比非税资源的价格高，这与税收调节经济，营造公平的市场经济环境功能相悖。3.2资源税计税依据不合理

我国现行的《资源税暂行条例》规定了资源税的课税数量:(一)纳税人开采或生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量;(二)纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。由此可见，现行资源税的计税依据是:纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据;纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这种计税依据使得对企业已经开采而未销售或使用的无需付出任何税收代价，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，降低了资源的回采率，造成大量资源的积压和浪费。由于资源税的计算以产量而不是储量为基数，企业开采而未销售或未自用的资源，不在纳税范围，许多企业难以抵挡利润的诱惑，往往采取掠夺式开采。国家安全生产监督管理总局的数字显示，中国煤矿回采率平均只有35%，一些乡镇煤矿回采率仅为巧%，有些甚至低至10%。这意味着实际储存100万吨的煤矿，有的只开采了10万吨就被废弃，还有 90万吨被白白浪费。山西煤炭资源平均回采率虽然比过去有大幅度提高，但仍不理想，只有40%回采率。而按不可再生资源的规范，采掘要求其回采率应为80%一90%。

同时，资源税全部从量征收，实行的是递减税，征税多少与矿产品市场价格变化及矿山企业的盈利没有关系，不利于改善矿业投资环境，更重要的是不能通过税收这个重要经济手段实现对矿产资源的调控，这一点在2003年下半年开始的宏观调控中显得十分突出，由于需求和运力的原因，一些矿产品价格迅猛上涨，矿山企业的利润也大幅度增加，但是由于资源税从量征收，不仅使国家未能得到应有的资源收益，重要的是国家失去了对企业因价格变化而产生的利润调整手段，使得公共收益流入小集团手中，产生了新的更大的不公平

另外，征税计量单位与生产实践计量单位不统一。如沙、石资源的课税数量按吨计算，而开采、使用数量是以立方米计算的，两者之间缺乏合理的折算比，造成征收管理中课税数量不准确，为相关人员寻租行为提供了可能性。3.3资源税单位税额过低

由于资源在市场中的一般价格由劣等资源价格决定，并遵从优质优价、劣质劣价的规律。现行资源税的单位税额只反映了劣等资源和优等资源级差收益，资源税税额最高60元/吨(固体盐)，最低0.3元/吨(煤炭)，这种以劣质低价为基础设定的不同级差的单位税额，不因资源市场变化而调整，与市场机制要求相背离。从整体水平看，我国资源税的单位税额偏低。税率是税制的主导，过低的资源税单位税额使资源税制在能发挥作用的有限空间难有用武之地

我国资源长期以来在政府控制下实行低价政策，市场经济体制确立后，它是最后进入市场的商品，而且进入市场的总量少、范围窄，其进入市场过程中提价的幅度远远低于其他商品。近年来，国家鼓励我国资源商品要尽量与国际接轨，这导致我国长期受政府调控下的资源性产品价格持续走高，随着国际市场价格的波动而波动，而政府的资源税率是不变的，与资源价格波动没有相关联系。如近年来我国油价持续走高，但对原油的开采税率确实十几年之前的，在这种价格现状下征收的资源税率必然偏低。资源税单位税额设置偏低，而纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，而与该资源开采造成的环境影响无关，我国资源结构的不同及地区差异，造成了资源的贫富矿之分和开采的难易之别。在资源管理混乱的状况下，往往会出现采富弃贫、采易弃难的问题，弱化了税收对资源的保护作用。

以煤炭资源为例，我国的煤炭资源税自1984年以来，整整20年没有动过，平均税额仅为0.5元/吨。如此低的征税额度，加之我国在企业取得矿产资源开发权问题上采取的是审批制而非公开招投标制，使企业往往是无偿取得采矿权。在极高利润的趋使下，很多投资者纷纷投入到煤炭资源的开采中来，“吃肥丢瘦”式透支性开采和巨大的浪费已成为普遍的现象。据统计，自建国以来至2003年，中国累计产煤约350亿吨，而煤炭资源消耗量超过1000亿吨。在“吃菜心”式的开采过程中，中国至少扔掉了650亿吨的煤炭资源，按2003年的煤炭消费计算，这些煤够我们用近40年。

资源税税负过轻导致资源税收入增长不能同经济增长相适应，资源税保护国家资源、调节收入分配的作用得不到充分发挥。从地方政府的角度看，由于资源税幅度税额标准由中央制定，而其税收收入归属于地方财政。因此，在近年石油、煤炭价格高涨的背景下，中央资源性垄断企业取得了高额的利润，但地方政府的收益却没有相应增加，导致地方政府对资源收益持有不满情绪。从企业的角度看，由于资源税税负过轻甚至微乎其微，企业大多并不在乎这个负担，在无休止的掠夺开采中，企业收益颇丰但浪费现象惊人，资源利用率极其低下。3.4资源税减免政策较多，调节作用衰退

从财政角度看，资源税优惠政策造成地方政府非税收入的不规范。资源税优惠减免以政府直接放弃和让渡部分税收收入为代价，这必然使得地方政府收入中规范性的税收减少。更为严重的是，在政府职能不断加强和财政支出不断增加的情况下，地方政府各部门必然通过设置一些收费和创收项目来组织不规范的收入，以弥补预算资金的不足。而这些花样繁多的收费和创收也逐渐发展成为政府难以控制的乱收费。由此可见，过多的税收优惠也是导致收费泛滥的深层次原因之一。

从市场角度看，资源税优惠政策不利于公平竞争。在市场经济中，一些纳税人享受的税收优惠，实际上就是其他纳税人遭受的税收歧视。资源税优惠减免不利于市场经济条件下纳税人开展公平竞争。从适用地区看，目前资源税优惠中存在的地域性减免政策，不利于东西部地区之间的公平竞争，从课税对象看，现行资源税依据纳税人开采利用不同资源品而制定优惠政策，不利于经营不同品种的同行业纳税人之间的公平竞争。如现行适用东北老工业基地的优惠政策，即因资源品的不同特殊属性而降低了低丰度油田和衰竭期矿山的资源税，虽然体现了政府针对东北经济发展特点的政策倾斜，但造成的税负不公显而易见。从资源配置看，资源税是资源产品价格的一个重要组成部分，如果某些资源产品在开采和利用活动中享受了税收减免，那么这类产品在市场竞争中就更具价格优势，能占有更多的市场份额，或者能够在同样价格条件下实现销售，赚取更多的利润，最终使得资源配

置向那些在开发利用中享受减免优惠的行业、企业和资源品转移。

从国家资源基础角度看，资源税优惠政策有悖于资源保护政策。出台资源税优惠政策，将对资源开采者产生暗示作用，鼓励其增加对于享受优惠政策的经营活动的投入，以通过满足市场对资源品的巨大需求来达到获取自身利益的目的。为了充分利用各地对矿产资源的税收优惠政策，在优惠期内达到最大的经济效益，部分企业就很可能采取采富弃贫、采易弃难、采大弃小的方式加大矿产资源的开采率，尽最大可能增加资源税的实现数量。因为对大部分矿山来说，其开采期一般都在5年一10年之间，探明的大储量的矿山并不多，因此企业往往寻求最大的短期经济效益。加之矿产资源是不可再生资源，因此，资源税优惠政策有进一步刺激自然资源过度开采利用之嫌，不利于资源保护。3.5税费关系不协调费重税轻矛盾突出

3.6征税对象没有分类

李亮会计10分现行资源税设置中存在的问题及对策.pdf

3.7 资源税的税权过于集中，税收调节效率低下 资源税属于公享税，其税收管理权集中在中央税种的立法权，税法的解释权，税种的的开征权，停征权，税目税率调整权，减免税权等均高度集中在中央并且资源税的大部分收入也由中央取得，这中分配机制令许多地方不满意按常理说，矿产资源既然是国家的公共资源，代表国家的利益的中央政府占资源国家利益的中央政府占资源税的大部分本无可厚非． 但问题在于我国许多地方是依靠属地资源． 经济才得以发展起来的。而在资源开发过程中，不但造成环境状况急剧下降． 而且所造成的土地和水资源的严重流失和浪费。完全由当地民众承担． 地方民众和地方政府却不能从其丰富的矿产资源中得到合理收益。同时地方政府没有足够的权限．，不能通过调整资源税政策的方式调节地方经济，不能根据本地经济社会发展及财政变化的需要对具有地方特色的资源税履行开征、停征或减免权，不利于地方因地制宜地发挥当地的经济优势和资源优势。

4.国外资源税发展状况及给我们的启示 4.1国外资源税现状

鉴于各国或地区资源享赋的差异及其经济影响的不同，实际纳入特殊课税的资源范围也就存在差异:有的涉及范围较广，如美国路易斯安那州对自然资源产品征收的资源开采税，其自然资源就包括各种矿物、其他天然矿床、岩盐、海盐、各种木材(包括纸浆原材和松脂以及其他林业产品)。被特别课税的自然资源最常见的是矿产资源，特别是石油和天然气，如安哥拉、澳大利亚、加拿大、以色列、荷兰、挪威、月一麦、法国、马来西亚、菲律宾、西班牙、泰国、英国等，都对石油和天然气征收特别税或适用特别规定。有些国家如加拿大、菲律宾以及上面已提及的美国路易斯安那州等还特别对林业产品征税，法国则对森林砍伐征森林砍伐税，泰国单独对柏木征税。有些国家还对一些特殊资源征税，如安哥拉对钻石征税，泰国对燕窝、水产征税等。此外，对于石油的下游产品如汽油、柴油，不少国家都纳入消费税应税项目征收消费税。国外税费体系 二十世纪以来，矿产资源国有化成为世界性的趋势。在社会主义国家这固然是公有制的一种表现形式，第二次世界大战之后独立的民族国家，普遍实行了矿产资源国有制。老资格的资本主义国家，则发生了两种变化:一是使矿产资源同土地脱钩，在保持土地私有的同时实行矿产资源国有化，例如前联邦德国;二是限制土地私有化的发展，例如美国从1930年起停止向私人出卖国有土地(过去己经卖出的，私人土地所有权包括矿产资源所有权仍然有效)。这样各个国家就普遍强化了对矿产资源的所有权，矿产资源财产权利制度的重要性大大提高。矿业活动是一项以盈利为目的的经济活动，因此其应服从一般的税收制度与规定。市场经济国家的资源税收制度一般主要包括:所得税(公司税)、权利金(产量税、产品税、采掘税等)、超额利润税(资源租金税、资源租金权利金等)、进口税、出口税、按土地面积征收的税费(租费)、申请/登记费、印花税、矿权转让税、销售税(营业税、增值税)、教育税、附加税、环境税等等。其中资源有偿使用制度涉及的税费包括:权利金、超额利润税、红利、保证金、资源耗竭补贴等。不分资源条件优劣，征收“权利金”(royalty)以体现资源消耗补偿;区别资源条件优劣，征收“资源租金税”(rentaltax)以体现级差收益分配。矿产资源的有偿使用制度涉及的税费一般包括：权利金、资源租金税、矿业权租金、折耗准备金、红利等 4.3国外资源税的借鉴

通过对各国资源税制度的了解，可以总结出以下几方面的借鉴意义: 第一，各国的资源税制度尽管不尽相同，但普遍通过立法确认了矿产资源归国家或全民所有，并通过征收权利金来体现资源所有人与开采人的关系，通过征收资源租金税来调节资源察赋差异产生的超额利润。总体来看，各国对绝对地租和级差地租的界定较为明确清晰。

第二，各国资源税的征税范围比较广泛，不仅包括原油和矿产资源，也有很多国家结合本身的实际情况，对诸如森林资源、水资源、海洋资源、野生动物资源等征收资源税。从而不仅拓宽了政府的财政收入，还可以对更加广泛的资源进行保护，引导资源类企业合理开采。

第三，各国对取得的资源税收入，明确规定了其专门用途，并设有相关的专项基金，主要用于资源勘探、保护、管理及成本补偿。通过设立这种机制，可以有效防止资源税收入被挪作他用，为保护资源和生态环境，促进资源开发利用的可持续发展提供稳定的资金来源。5.资源税费制度的完善对策 5.1．扩大资源税的课征范围

从世界各国资源税的征收范围看．资源税税目可涉及到矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源、地热资源、动植物资源等，其中以矿藏资源、土地资源和森林资源为主。我国现行资源税的征收范围显得过窄．仅限于7种矿产品和盐。应按照公平税负的原则．将资源税的征收范围逐步扩展到所有自然资源．按照“宽税基、低税率、少优惠”的基本思路设计。资源税的征收不但要包括矿产资源，还应逐步包括土地、森林、山岭、草原、水、动植物、海洋、空间等自然资源。基于目前的征收管理水平．可以考虑先将国家目前已经立法管理的一些资源纳入其中，如水资源、土地资源、森林资源、草场资源、海洋资源、渔业资源、滩涂资源等。对现行资源税范围进行重新调

整，将土地使用税、耕地占用税、水资源费等并入资源税，成为资源税的一个税目．从而建立起一个具所有权性质的生态物质资源税制。5.2．改变资源说的征税依据 首先，将资源税的计税依据由按销售量征税改为按生产数量征税，这可以使企业开采后没有出售而积压的资源也成为应税资源．使企业积压的资源产品也负担税收，引导企业节约资源，避免过度开采，其次，将从量计征改为从价计征和从量计征相结合的方式。从价征税是以征税对象的价格为标准，按照一定的比例 计税，税收收入与价格变动直接相关。与征税对象的数量也有紧密联系，可以调节产品结构，最终调节产业结构。但是，从价计征方式必须要求资源的价格统一，信息比较透明、公开、容易取得，目前煤炭、石油和天然气的价格信息基本统一、公开．实行从价计征的条件已经成熟，因此可以首先对这些资源实行从价计征。对于其他不具备从价计征条件的资源可以继续实行从量计征 的方式，但是要调高单位税额，以提高税负水平。最后，积极探索回采率计征等方式，待条件成熟后付诸实施，创新资源税计征方法。完善资源税计税依据后。相关企业税负加重，为降低成本，资源消耗企业将被迫采用先进技术节能降耗，从而有利于企业合理有效地利用资源，促进产业结构的调整。5.3．使资源税单位税额合理化

在确定资源税的单位税额时应充分考虑和认识到以下因素： 1．政府资源所有权和使用权的让渡价格应以劣等资源为基础：

2．政府作为资源的所有者应将自然赋予的利益收归国有，根据优质资源高税、劣质资源低税的原则制订单位税额：

3．表达资源的稀缺度越大．政府对该种资源的限制程度就越强．资源税税率就越高：

4．反映资源开采形成的外部成本．即资源的有害物质含量越高。在开采过程中给予环境造成的损害越大．资源税税率就应当越高： 5.4．减少资源税优惠政策．加大财政支持力度

保留《资源税暂行条例》中规定的优惠政策，明确可以享受优惠减免的条件和优惠减免权的归宿．杜绝资源税中各种非法减免和越权减免的发生。同时，将税收优惠政策重点由鼓励资源开采转为鼓励资源节约．制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源循环再生的利用率．使资源税成为发挥生态环境保护功能的税种。此外，适当调整消费税、出13退税、企业所得税等相关机制，以协调发挥资源保护效应。5.5． 规范协调税费关系

就资源税而言，已形成地方固定收入：就矿产资源补偿费而言．其收入已构成中央和地方矿产资源勘查、环境保护等方面的专项资金和矿产资源使用费征收机构的经费。将矿产资源补偿费并入资源税的关键是：1．顺国家对矿产资源所有权的财产权益的经济关系和级差收益的关系．要求以资源税取代矿产资源补偿费．维护国家作为矿产资源所有者的权益：2．行资源税按照资源产品的销售数量为计税依据普遍从量征收与矿产资源补偿费的实质含义类似：3．家目前已对矿山企业实行探矿权、采矿权有偿 使用和公开出让制度．应将矿产资源补偿费并人资源税．实行国际通用的权利金。李亮会计8分浅谈资源税的改革和完善.pdf

5.6．对征收对象进行分类

5.7.调整资源税在中央政府和地方政府之间的分享比例

中央应适当地让利于地方．中央分享小部分资源税收入，地方分享大部分收入。让利于地方．对中央财政并无大碍，对地方而言，情况则大不一样，地方多分享资源税，可以为地方政府恢复生态、治理环境解决资金问题 调高地方资源税分配比例．有利于资源省区真正发挥资源优势．从根本上促进自身的发展。我国许多资源都集中西部地区．这些地区经济不发达，而许多资源又是不可再生的，将资源税大部分留在地方，有利于缩小中西部之间的差距．让地方分享资源税改革成果。资源税的收入分成．可以借鉴2 0 0 6年国务院公布的《 关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案》 的分配方式。

6.结论