老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择

第一篇：老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择

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老龄化形势下养老服务体系建设的政策工具选择

作者：梁玉影

来源：《新农村》2011年第04期

摘 要：在经济尚不发达的情况下我国就跑步进入了老龄化社会，而且计划生育政策的实施使“4-2-1”甚至“8-4-2-1”结构的家庭成为普遍的模式, 这对于我国应对老龄化，解决养老这一问题是一大挑战。本文在分析了我国目前养老服务体系建设的不足及其原因的基础上，结合我国现状提出基本养老服务应选择以居家养老为主，社区照料为依托，机构养老为为补充的社会化手段；非基本养老服务选择养老服务产业化的市场化手段的养老服务体系，以此来应对老龄化问题。

关键词：老龄化 养老服务 社会化手段 市场化手段

一、我国老龄化的现状

根据联合国教科文组织制定的标准，当60岁以上人口占总人口的比例超过10%,或65岁以上人口占总人口比例大于7%时,这个地区就进入老龄化社会。2000年，我国65岁及以上老年人口所占比例达到6.96%,自此我国社会开始步入国际标准的“老龄化”阶段[1]。“十二五”时期我国人口老龄化加速发展，而且形势更加严峻，并呈现出一下几个特点：第一，人口的基数大。截止2009年底，我国老年人口达1.67亿，约占总人口的12.5%，占到全世界的22%，全亚洲的14%，是世界上唯一一个老年人口过亿的国家。第二，老龄化呈“速成”特征。从老龄化社会到老龄社会法国用了115年，英国用了47年，德国用了40年，日本用了24年，中国只用20多年。第三，老龄化、高龄化、空巢化同时发生。其他国家是先老龄化，再逐步高龄化，而我国是一个快速老龄化的过程，同时伴随着高龄化和空巢化现象的出现，截止2009年，我国高龄老年人口已经达到1899万,使得养老问题的解决更具有难度。第四，未富先老。发达国家进入老龄化人均年收入一般是5000~10000美元，但我国1999年进入老龄化社会时才1000多美元。

预计到2015年，中国60岁以上老年人口将达到2.16亿，约占总人口的16.7%；80岁以上的高龄老人将达到2400万，约占老年人口的11.1%；65岁以上空巢老人逾5100万，约占老年人口近25%[2]，老龄化、高龄化、空巢化都进一步加剧。在这样的背景下，我们应对老龄化问题时一定要从基本国情出发，实事求是，正确地制定政策方案、选择政策工具。

二、影响政策工具选择的因素分析

20世纪80年代以后，在政策科学和公共行政学领域出现了很多有关政策工具的著作，其中最具影响力的应属1983年胡德的《政府工具》和1998年彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策

工具》了。最近几年越来越多的学者将政策工具运用于公共管理领域，其目的在于有效的解决公共问题，履行政府职能，达到政策目标。政策工具是公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称[3]。政策工具是政府治理社会的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁，选用何种政策工具以及用哪种标准对该政策工具的效果进行政策评估，对政府能否达成既定的政策目标具有决定影响[4]。因此，在运用政策工具应对老龄化问题，发展养老服务事业时，应结合实际选择有效的政策工具，创造性的将各种工具搭配、融合在一起，使其发挥应有的作用。但是政府在进行政策选择时要受到来自各方面的影响，在这里本文采用了陈振明教授的观点，他将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具自身特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。

1.政策目标

政策目标是政策制定者希望通过将政策付诸实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只有对问题进行了正确的事实分析和价值分析后，才能对问题有一个比较全面和更深层次的了解和把握，才能更好的选择政策工具。如果政策目标是单一的，那么就要明确这个目标是什么；如果是多重的，就要明确目标的构成；而且在执行一段时间后还要考虑政策目标是否已经发生转变。

2.政策工具自身的特征

每种工具都有其自身的优缺点及适用范围，适用于不同的组织环境，解决不同的问题，因此在进行政策工具的选择时应结合所需解决的问题及其政策主体、政策客体、政策环境的情况，选择合适的工具，充分利用其长处，避免其不足所带来的不利影响。

3.工具应用的背景

工具的应用背景主要指影响选择的生态环境及社会环境，包括执行组织、团体目标、其他工具及政策领域的其他特征。

4.以前的工具选择

政策工具的选择会受到以前工具的影响，由于某种工具是在过去选择过的，因此要转换成其他工具就会有一定的限制。一方面，由于过去常常使用某一政策工具而形成了惯性，而这种惯性会对以后的工具选择产生影响。另一方面，某一使用过的政策工具的运用效果也会为将来工具的选择和运用提供借鉴和参考。

5.意识形态

意识形态也会影响政策工具的选择。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会解释并辩护的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略[5]。不同的政策主体和执行者有着不尽相同的意识形态，不同的意识形态又倾向于选择不同的政策工具。

政策工具除了受上述五个因素的影响外，还应达到一定的评价标准。这种评价标准不是政策主体及其执行者的主观臆断或自我想象和评价，而应以社会评价作为好坏的标准。应从效率、效益、公共责任和社会公众的满意度等方面来判断，要把增进全社会和每个人的利益作为评估和衡量政策工具实施效果的最终指标。当然，本文在利用政策工具理论解决养老服务问题时，应在当找出目前养老服务建设的不足和缺陷的基础上，结合实际选择合适的政策工具，完善养老服务体系，这样才能更好的实现应对老龄化的政策目标。

三、我国养老服务体系建设存在的问题

由于我国的经济实力、社会发展等各方面的影响，使得在老龄化形势下解决养老问题存在很大的代际供养的资金压力，截止2010年我国养老保险基金的“空账”已达到1.3万亿元，这将在一定程度上影响我国解决老龄化进程，而养老问题的解决又和社会的安定有着密切的联系。虽然我国已初步建立了养老服务体系，但仍存在一些问题。

1.资源供给不足

我国现有养老服务制度基本上还是“补缺型”的，主要保障“三无”和困难老人的基本生存，服务面相对狭窄，还未形成系统化的、惠及全体老年人的服务体系。到2009年年底，养老机构的总床位数是266万张，平均每一百位老人拥有1.5张的床位。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家7%的比例，也低于一些发展中国家2%至3%的水平[6]。

2.养老服务服务水平不高、专业人员缺乏

我国现有养老服务队伍远不能适应快速老龄化的社会现实需求。据2009年统计，我国城市失能和半失能老年人占14.6%，农村已超过20%，这部分老年人需要专业护理和照顾。按照老年人和护理员的比例3:1来推算，最少需要1000万养老护理员，但目前全国老年福利机构的职工只有22万，取得养老护理职业资格的仅为2万多人[7]，同时，服务队伍的整体素质较低，专业水平、业务能力和服务质量不能有效满足服务对象的需求。

3.老年服务产业发展滞后

随着老龄人口规模激增，需求结构变化，使老龄朝阳、绿色产业的兴起和发展成为必然趋势。但我国老龄产业尚处于幼儿阶段，与巨大的市场潜力相比，供给远远小于市场需求。但由于老龄产业投资大、盈利低、资本回收期长等特性，致使大多数民办老龄产业都面临资金少和贷款难的困境，整个行业处于后劲不足的尴尬局面，难以形成规模效益。

4.养老服务机制不通畅

现行的政府养老职能大多分散在政府的各职能部门，如民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业生产等部门，政府各职能的养老服务工作缺乏整体规划和行动协调，各自为政，很难形成统一的管理。

四、恰当地选择政策工具构建养老服务体系，应对老龄化

根据陈振明在其《公共政策分析》一书中政策工具的分类方法，将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。养老服务建设可分为基本养老服务建设和非基本养老服务建设。本文认为应当根据不同老人的自身及家庭情况选择运用不同的政策工具，在运用以居家养老为主、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化手段建立基本养老服务体系的基础上，大力推进养老服务产业化的市场化工具的运用来加快非基本养老服务建设，使两种工具相互配合、相互补充，共同发挥作用。

1.构建养老服务体系政策工具的选择

1.1运用以居家养老为主、社区服务为依托、机构养老为补充的社会化手段建立基本养老服务体系

社区居家养老比较适合60岁至80岁的老人，因为他们与高龄老人相比，身体条件比较好，行动也比较方便，很多时候能自己照顾好自己。社区居家养老服务包括感情支持、日常生活照料、康复护理和精神慰籍等服务，让老龄人既不脱离家庭，又能获得专业化的社会服务。机构养老，主要是针对几类特殊的老年人：一类就是农村“五保”、城市“三无”老人，需要社会福利性质机构来养老的；第二类就是高龄的、失能半失能的不能自理、需要长期照料的老人，他们在家里不能接受到良好生活的照顾，家庭养老是有困难；第三类是有特殊贡献者等的基本养老。

但是对于选择社区居家养老服务的老人，政府应给予一定的援助和服务优惠，对于其子女实施一定额度的免税、减税政策，而对经济上有困难的老人和家庭成员提供经济补贴和实物帮助等。而且要完善社区服务网络，加强社区服务设施的建设，建立养老护理员队伍、发展志愿者队伍，建立社会工作者制度等，并对他们进行免费的专业技能培训，提供他们的服务能力和水平。对于养老机构政府应加大对其的投入和扶持力度，为养老服务机构解决床位不足和服务水平低的问题。另一方面加大对社会力量投资兴办养老服务机构的优惠和支持，鼓励、支持社会力量兴办老年服务设施和服务机构，发展多种特色的养老服务，满足老年人需求。

1.2大力推进养老服务产业化的市场化工具的运用来加快非基本养老服务建设

养老服务必须加快产业化的进程，但是产业化并不是意味着应当像其他产业一样完全地市场化。而且政府在产业化进程中给予适当的调节和控制，通过财政资金投入和实行相对特殊的优惠、扶持政策，使各种非政府的资金投入可以得到回收或合理的利润，使得产业化和福利化有机结合在一起，采取相应的合理的政策，才能扩大有效需求，使那些有需要且有一定支付能力的老年人都能获得符合标准的、专业化的服务，逐步提高老年人的福利水平，促进养老服务产业化的发展。

2011年保障和改善民生的一个重要目标是，在经济增长面临诸多不确定因素的情况下，保持就业的稳定并力争尽可能多的增长。推进养老服务产业化，既改善民生，又扩大就业，还能促进现代服务业的发展，是一个一举多得的着力点[8]。为保障养老服务产业化的健康发展，政府要加强对老龄产业的宏观指导和调控，健全法律法规体系，规范行业标准，还要进一步完善养老保障制度，提高老龄人口的购买力。

2.政策工具选择的可行性分析

从政策目标上来讲，居家养老大约可以解决90%的非高龄、非失能老人的养老问题，机构养老主要针对“三无”、高龄、失能以及家庭经济困难的老人，这样可以解决基本的养老问题，再加上产业化的那部分需求层次较高的老人，几乎达到全覆盖，符合党的十七大报告提出的“老有所养”的战略目标。

从工具的应用背景和以前工具的选择层面来讲，符合我国“未富先老”的社会特点。我国人口老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下到来的，因此，单靠政府的力量来发展养老事业是不现实的。以前选择的工具大多是单一的，无论是覆盖面还是服务水平都比较低。因此建立多层次的养老体系，配合市场化工具引入竞争机制，使社会化手段和市场化工具相互配合，互相影响，更有利于政策目标的实现。

从工具自身特点来讲，基本养老服务体系采用社会化手段更多的利用了社会资源，充分发挥公民、家庭和组织的作用，体现了社会责任和福利性。而非基本养老体系引入市场竞争机制可以提高服务效率，同时增加就业岗位缓解了失业压力。另外政府通过对这些产业化的企业进行征税增加财政收入，这样就有充足的资金改善养老机构的基础设施及服务状况，进一步又有利于社会分配的公平，缩小贫富差距。

从意识形态上来讲，两种工具相互配合是可行的。虽然现代化进程削弱了“在家养老”与“子女供养”相结合的传统养老方式，但是有子女在身边的老人还是比较倾向于选择居家养老。一方面，受传统的家庭伦理观念影响，我国大多数老年人不愿离开自己的家庭和社区，到一个新的环境去养老。另一方面，老人子女担心会受到亲戚朋友、邻居的谴责，宁可忍受对老人的牵挂之苦也下不了决心送老人到养老机构。此外政府有责任对无依无靠的或有特殊贡献的老人尽赡养的义务，使他们能够安度老年，因此养老机构的建立又是符合国家和政府的本质要求的。对于思想比较开放、有一定经济能力的老人选择产业化也是合乎他们的意识形态的。综上所述，在构建和谐社会发展养老服务，解决极其复杂的养老问题的过程中，不能采用单一的途径或方法，要综合使用社会化和市场化工具使其相互影响、相互渗透。只有这样，政策工具的选择才是安全而有效的，才能最大限度的实现政策目标，满足公共利益和公众需要。参考文献：

[1]许三琴.人口老龄化加速催生养老产业市场空间[N].中国信息报, 2010-12-29.[2]李高产.五年后中国老年人口将达2.16亿[N].湖北日报, 2011-03-01(08).[3]陶学荣.公共政策学[M].东北：东北财经大学出版社, 2006：163.[4]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版, 2003：144.[5]B.Guy Peters and Frans K.M.van Nispen ,Polic Policy Instruments ,Edward Elgar ,1998 , p.65

[6]同[1].[7]王康.2050年中国老年人口或占1/3 委员关注老龄化问题

[EB/OL],http://.cn/renkou/2011-03/14/content_22132126.htm , 2011-03-14.[8]陈颐.养老服务产业化的双重效应及发展路径[N].新华日报, 2011-03-08(B07).作者简介：梁玉影（1988-），女，安徽阜阳人，安徽大学管理学院，研究方向劳动与社会保障。

基金项目：安徽社会科学规划项目（AHSK09-10D20）。

第二篇：人口老龄化背景下贵阳市社区养老服务体系研究

人口老龄化背景下贵阳市社区养老服务体系研究

2011-7-4 9:30 杨婷 【大 中 小】【打印】【我要纠错】

摘要：人口老龄化是我国现代社会的人口现象，是随着死亡水平和生育水平下降而必然出现的人口年龄结构的变动趋势。老龄化带来的传统家庭结构的变化及其功能的减弱，家庭对老年人的照料减少，影响了老年人的晚年生活质量。甚至出现了空巢老年人，空巢老年人的患病问题、无人照料问题、精神慰藉问题使家庭养老面临困境。而与老人们生活密切相关的社区在养老方面具有其独特的地域、物资和人力优势，因此本文以贵州省贵阳市为例，探讨建立起居家养老社区，提供服务体系来满足老人们不同的需求以及缓解家庭的压力。

关键词：人口老龄化；社区；服务体系

家庭养老是我国千百年来传统的养老方式。社会机构养老无论多么健全，家庭是作为老年人感情和心理需要的最基本单位，是养老最理想的场所，也是其他任何机构所不能替代的。但是由于老龄化带来的传统家庭结构的变化及其功能的减弱，家庭对老年人的照料减少，影响了老年人的晚年生活质量。甚至出现了空巢老年人，空巢老年人的患病问题、无人照料问题、精神慰藉问题使家庭养老面临困境。而与老人们生活密切相关的社区在养老方面具有其独特的地域、物资和人力优势，因此可以建立起居家养老社区提供服务体系来满足老人们不同的需求以及缓解家庭的压力。贵阳人口老龄化现状

老龄人口通常指60周岁及以上或65周岁及以上人口。这两种老年人口的划分标准均为最常见的指标。目前，联合国和许多研究部门都采用这两种划分老年人的标准。现在世界各国也各自实行特定的标准。发达国家一般采用65周岁及以上人口为老年人口，而发展中国家一般采用60周岁及以上人口为划分老年人口的标准。我国老年人权益保障法第二条规定：老年人是指60周岁以上的公民。人口老龄化（Population Aging）是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。人口老龄化的具体标准是国际上通常把60周岁以上的人口占总人口比例达到10％，或65周岁以上人口占总人口的比例达到7％作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。

人口老龄化是我国现代社会的人口现象，是随着死亡水平和生育水平下降而必然出现的人口年龄结构的变动趋势。截至2009年10月26日，从贵阳市老龄工作办公室获悉，目前，贵阳60周岁以上的老年人已达47.9万余人，占全市总人口数的13.3%；65周岁以上老年人数为33.35万人，占全市总人口数的9%；70周岁以上的老年人数为21.55万人，占全市总人口数的6%；80周岁以上老年人数为5.3万人，占全市总人口数的1.4%；90周岁以上老年人数为4000人，占全市总人口数的0.18%；100周岁以上的老年人83人，占全市总人口数的十万分之二点三，其中以花溪区党武乡下坝村的黄魏氏（女）109周岁为最高年龄。预计今后贵阳的老年人口总数每年将以3%左右的速度递增。统计结果显示，贵阳已经进入了老龄化社会。

原因在于一方面从20世纪80年代以来，我国加快了社会主义现代化发展的步伐，人们的生活和医疗水平不断提高，人口寿命普遍延长，健康长寿的老人越来越多。可以说，人口老龄化程度的提高既是现代

化发展的必然结果，也是社会现代化发展程度的重要标志之一。另一方面从20世纪70年代后期开始，我国实施计划生育政策，以控制过高的人口增长率。贵阳也采取了一系列有效的措施，严格控制人口增长。自20世纪80年代初以来，贵阳人口的生育水平一直处于更替水平以下，呈现持续下降趋势。目前，第一代独生子女已经进入结婚成家阶段，出现祖孙二代“4-2-1”的结构，独生子女将面对十分艰巨的养老任务，使传统的家庭养老模式面临严峻的挑战。传统家庭养老模式面临挑战

2.1 传统家庭结构的变迁

老年人的需求既有物质方面的，又有生活照料和精神慰藉方面的。以血缘和亲缘关系作为纽带的家庭，不仅是老年人生活的主要场所，更是他们情感的主要寄托。中国社会历来是一个讲究孝道的社会，所谓“百行孝为先”，中华民族有敬老、爱老、养老的传统美德。在我们这样一个注重亲情、孝道的国度里，家庭养老显然具有其他组织所不可替代的功能。然而进入21世纪，我国的家庭结构发生了急剧转变。以前的四世同堂、五代同堂的大家庭逐渐解体，伴随而来的是小家庭与核心家庭的出现。我国在20世纪70年代末期实行的计划生育政策提倡一对夫妇只生一个孩子，使独生子女家庭增多。当这些子女结婚成家后纷纷离开父母在外居住，家庭小型化的出现，导致家庭养老功能开始弱化。其中城市地区尤为明显。同时随着现代社会生活节奏的加快，社会竞争压力的加大，年轻人不得不将更多的时间和精力用在工作和学习上，势必会影响他们对老年人的照顾。这些因素对我国家庭养老方式的冲击是不可避免的。

2.2 “空巢”情况有加剧的趋势

空巢家庭的定义是，子女不在身边和无子女的老年人家庭。第一代独生子女逐渐离家求学、就业和结婚，“空巢”家庭也呈现快速增加的趋势。空巢家庭中要么是老年夫妻一起居住，要么是独居老人。由于老年人无法参与各种社会活动，致使许多老年人精神抑郁。而20世纪80年代出生的那一批青年日前已经进入结婚生育年龄，但是他们有较前卫的观念，特别是他们的人生观、价值观的改变，他们开始向往没有孩子拖累的无拘无束的生活，于是丁克家庭开始在我国出现。所谓丁克家庭是指没有子女的家庭，这种家庭的出现也是社会进步的表现，但同时也给我国养老提出了新的难题。

2.3 经济压力凸显

退休意味着收入来源减少，收入水平降低，由此带来生活质量和抵御疾病风险的能力下降。加之我国目前社会保障体制尚不完善，子女的“啃老” 现象，导致一大部分退休老人陷入了经济困境。在农村，随着农民的大量外出务工，越来越多的老人留守在家中，其经济及精神上的压力更为突出。老龄化背景下社区养老服务体系的建立

构建社区养老服务平台是发展老年服务产业，夯实社会养老基础的重要渠道。目前全国有不少社区在这方面已开始实践并创造了一定经验。然而往往只是针对具体问题的一些独立对策，尚未形成解决人口老龄化这一社会问题的系统对策。人口老龄化问题是一个涉及面广、影响因素众多的综合性社会问题，对该问题的解决非一方能力所能及，必须在政府的引导下融入社区和家庭的力量建立起老龄人口的管理和服务体系方能系统解决该问题，具体应包括以下几个方面。

3.1 拓宽社区养老的资金来源

社区管理资金来源有限，有限的资金是制约居家社区养老的重要因素。目前，街道一级的社区所需资金来源有街道自筹、政府拨款、社会援助。这种渠道以自筹为主、政府财政拨款和社会援助仅仅是辅助。政府财政主要负担特别贫困老人以及特困家庭老人社区养老的资金支出。福利彩票也是募集资金的一个途径。我国实行的社区老年服务星光计划，所募集到的资金主要是用于扶老、助残、救孤、济困等社会福利事业。丰富资金来源，多渠道筹集资金，需要政府提供相应的政策保障，使个人、家庭、社区、政府企业等都成为资金来源。在今后的社区养老服务中，政府在国民收入的再分配中加大对社区服务的财政支持力度。为兴建老年服务设施以及提供老人所需要的服务作坚强的财政后盾。不断满足老年人日益增长的物质和精神需要而以福利资金救助为手段、政府投入、社会力量参与，积极筹措基金，积极吸纳社会捐赠，慈善捐赠也是社区养老的一项重要资金来源。我国民间社会孕育着强大的社会资本。充分发掘他们的力量，鼓励他们参与为老服务，可以达到补充资金的目的。要大力加强宣传，通过向社会呼吁、积极争取社会仁人志士的财政支持。

3.2 完善社区基础设施的建设

目前贵阳市社区基础设施主要由社会福利彩票公益金支助建设，但是其项目、规模远远满足不了现代老年人的需要，每天早上很多老年人是排队等候使用器械锻炼身体。从老年人对社区的需要程度看，大多数老年人对社区有需求，期望从社区服务中满足自己的需要。但是，由于社区建设的滞后，社区服务项目很不齐全，难以满足社区老年人的需要。因此，一方面应该将社区内的企业、学校、机关的基础设施利用起来，如每天某一时间段专对老年人开放。另一方面社区应该加大建设各种娱乐设施和服务机构，积极利用社区内的场地设施闲置。

3.3 加强居家养老社区服务的人力资源建设

尽管现有的工作人员有多年的工作经验或是社会工作专业毕业，但是作为社会特殊群体的老年人有着不同于其他人群的特点，同时，由于每个老年人在年龄、文化水平等方面存在差异，其对社区服务的需求也各有不同。甚至很多老年人可能本身没有意识到自己对社区服务的需求，因此，社区工作人员要针对如何与老人的沟通，如何准确把握老人们的生活状况和个人需求，如何设置多样性的服务而进行必要的岗前培训，以便于更好地为老年人提高服务及丰富自身的知识及技能。

3.4 建立社区养老服务专业机构

（1）日托中心。日托中心由各级民政部门指导社区兴办，内设活动室、休息室、餐厅及老年课堂等设施，老人白天集中活动，中午供应饭食，晚上各自回家。一方面老人得到了很好的照料，另一方面又满足了老人们的居家需求。设日托中心的意图是为老人提供一个白天安身、娱乐可以得到保护和情感支持的地方。中心的工作取决于老人的需要，帮助老人在自己的生活圈里较好地生活。这一服务使家庭能从连轴转照顾老人中缓解一下，同时防止老年人因为退休无法参与各种社会活动，致使精神抑郁，通过日托中心的活动让老人无论在身体上还是情绪上都尽可能保持良好状态。

（2）居家服务。这是对居住在自己家庭中，有部分生活能力，但又不能完全自理的老年人提供的一种服务。具体包括上门送饭、做饭、打扫居家衣物、洗澡、理发、购物、陪同上医院等项目。从事居家服务的工作人员有志愿服务者和政府雇员，这些服务或免费或收费低廉，一般收费由地方政府决定。

（3）家庭照顾。这是对生活不能自理、卧病在床的老年人，采取在家庭接受亲属全方位照顾的形式。政府发给老年人与住院同样的津贴，这样使家庭照顾老年人有了一定的经济保证。

（4）医护、心理咨询服务中心。由医学专业、护理专业、社会工作专业、心理学专业等志愿者组成的服务中心，定期为社区内老年人开展服务。

（5）暂托所。是因家庭临时外出或度假，无人照顾的老年人，时间可以是几小时、几天，一般为2周，最长不超过一个月。

第三篇：养老服务体系建设情况

完善社会养老服务体系建设

情况汇报

现就xxx县完善社会养老服务设施建设情况作如下汇报：

一、基本情况

截至2014年底，全县总人口数XXX万人，有XX岁以上老年人XXX人，占人口总数的XXX。其中：60岁～79岁老年人XXX人（城镇XXX人，农村XXX人），80岁～99岁老年人XXX人（城镇XXX人、农村XXX人），100周岁以上老年人XX人（农村XX人、农场XX人）。

二、工作开展情况

根据《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（国办发〔2011〕60号）和《XX省人民政府办公厅关于印发XX省社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（〔XXXX〕XXX号）要求，“十二五”以来，xxx县委、县政府高度重视，把完善养老服务体系建设作为改善民生、构建和谐社会的重要着力点，认真执行 “党政主导，社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，研究制定应对人口老龄化的政策措施，制定出台了《xxx县老龄事业发展“十二五”规划》，初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，服务对象公众化、服务管理多样化的适度普惠的社会养老服务体系，老龄事业得到了较快发展。

或不定期开展排球、门球、陀螺等比赛活动，极大丰富了老年人娱乐活动。目前，xxx县老年人活动中心（投资XXX万元，建筑面积约XXX平方米）已完成主体工程建设，正在进行室内装修。二是大力推进农村老年人活动场所建设。2011年以来，我县不断加大投入，先后投资XXX万元，建成农村老年人活动场所XXX处。2013年，申请中央专项彩票公益金XXX万元，建成了XXX个农村幸福院，同时为XXX个村（组）配送了乒乓球台、气排球、地掷球、门球等活动器材，确保了老年人“老有所为、老有所乐”。三是以敬老院为载体，丰富老年人精神文化生活，指导各敬老院组织各类兴趣小组、开展各类丰富多彩的文体活动，让五保老人感受到大家庭的温暖。

三、存在的困难和问题

我县养老服务发展虽然取得了一定成绩,但与广大老年人的需求相比,与上级部门的要求相比还存在不足,主要表现在四个方面: 一是乡镇农村敬老院的入住率不高，社会效益未能充分发挥。受传统养老观念影响，城镇“三无”和农村“五保”老人自愿入住的少，居民养老方式仍以传统的家庭养老为主，社区养老服务水平较低。

二是机构养老服务覆盖面窄，享受主体仍局限在一些特殊群体范围。养老服务的提供，主要以政府提供公益性服务为主，供养对象大部分是城市“三无”和农村“五保”老年人，受益面少，养

老服务享受面窄。

三是社会力量参与不够，市场运作机制尚未形成。现在机构养老主要还是以公办运作为主，社会参与市场运作机制尚未真正形成。主要原因：1.为老年人服务市场还不成熟，缺乏有资质的为老年人服务实业机构和中介组织的龙头引领；2.社会办养老服务业效益周期长、风险高，对投资者缺乏吸引力；3.本地老年人靠子女养老的传统观念影响，自费购买所需养老服务的理念尚未形成。

四是养老服务行业管理水平需进一步提高。养老服务业起步较晚，发展时间较短，由于养老服务队伍人才缺乏，专业化水平低，敬老院的规范化管理水平仍需进一步提高。xxx镇和布朗山乡两所农村敬老院建成后，还未能落实工作人员。

四、下步工作打算

一是进一步加大扶持力度。进一步加快农村地区养老保障体系的建设步伐，加大对老龄事业特别是农村老龄事业的投入，按照城乡一体化的发展思路，加快农村服务网点、文化娱乐场所、健身场所及道路等设施的建设，保证老年人的多种服务需求都能得到有效的满足。加强对乡镇（农场）、村和基层养老服务机构的扶持，调动各级各部门和社会各界的参与积极性，切实加快养老服务业发展。

二是提升各类养老机构的管理服务水平。大力推进养老服务社会化，充分利用闲置资源，切实提高乡镇敬老院的入住水平。

第四篇：养老服务体系建设[推荐]

关于加强滨海新区社会养老服务体系

建设问题的探析

一、我国社会养老服务体系存在的问题

随着人们生活水平的普遍提高、平均寿命的延长、老年人口数量的日益增加，我国已进入了人口老龄化的社会，解决老年人口养老保障问题已经是迫在眉睫。再加上这些年计划生育政策的推行和家庭意识的变化,独生子女不断增多, 家庭平均人口数量逐渐下降,家庭构成呈现出小型化的趋势, “独子养老”的时代已经悄悄来临,空巢老人陷入了养老的困境。

由于家庭和人口结构的变化，城市传统的养老模式家庭养老和机构养老已经很难满足现代人养老的实际需要。在社会经济条件有限的情况下，社会化养老在相当长的一段时间内也不可能完全取代家庭养老。因此，社区养老服务作为社会养老与家庭养老的一种辅助方式开始应运而生并且迅速的发展起来。社区养老服务主要是指老年人不脱离原来所生活的社区环境和社会环境，为了满足老年人这个特殊年龄段人群的日常需要而提供的有关生活和精神方面的护理和照顾。涉及到老年人生活的方方面面，比如日常照顾、精神抚慰等等。

目前，我国很多地区已经初步形成了社区养老服务运作体系。各地区的街道办事处、居委会也在管理、服务方面具备了一套相对系统、规范的管理方法。各地正在努力探索符合各地区养老实际的养老模式，已经积累了丰富的经验。但是在进步中仍旧存在着一些缺点和不足。

（一）养老服务的法律法规不健全

许多城市社区养老服务缺乏相应的政策法规和完善的服务体系来支撑。比如社区养老服务的非营利组织的社会地位尚未得到政府和社会各界的承认，受到了诸多的限制。政府应当制定出相关优惠政策以吸引更多的民间资本投入到社区养老服务中来。只有完善养老服务的法律法规，才能够更好的保障老年群体的合法权益。政府在整个城市社区养老中没有发挥出应有的主导作用，各级政府和领导也没有将城市社区养老服务列入到城市发展与社区建设总体规划中来，这些都导致了很多地区城市社区养老发展的滞后，也就不能真正的满足老年群体的需要。

（二）社会各个方面对养老服务的认识缺位

很多地区有关老年群体的管理与服务并没有受到应有的重视，除了资金以及物质条件的制约外，管理部门以及全社会的老年意识比较薄弱是一个十分关键的因素。在客观上，由于社区承担了过多的行政事物，使他们无暇为包括老年人在内的社区成员提供优质的管理和服务，为老年人提供服务和帮助只是社区工作内容中很小的一部分。在主观上，相关的管理部门对老年群体进行社会管理和提供全面优质服务的重要意义和社会影响认识不到位。整个社会还没有充分的意识到，为作为社会弱势群体的老年群体提供良好的管理和服务，本应该是社区“以人为本”的主要发展目标，这对于维护社会的稳定、促进社区和谐发展、增强社区的凝聚力具有十分重要的意义。

（三）社区养老管理混乱，缺乏资源整合老年人口社会化养老的重要内容之一就是对老年群体的社区管理，但是

有的地区现在实际应用的社区管理体制其传统的行政色彩仍然比较浓厚。基本上还是沿袭着计划经济时期体制下的条块分割等基层街道管理的格局和办法，这就极大地制约了社区老年服务水平的提高。由于社区还不是相对独立的组织，其日常工作内容多以被动地完成上级交办的任务为主，不可能从组织上、资金上、人力上自主自发的为本社区居民特别是为老人提供各种社会化的服务，这也是制约社区老年管理水平的一个重要因素。在实行社区管理时，为避免上述的问题和提高工作效率，避免出现多头管理，必须要有效地利用社区现有的设施和资源，注重对社区资源的整合和运用，充分发挥本社区的优势。

二、天津市滨海新区建设社会养老服务体系的对策 天津市是我国首个开展社区服务的直辖市，有着二十余年的社区服务发展经验。滨海新区是推动天津市经济实力发展的重要力量，是市政府旨在打造新型社区的试验点，一直以来得到政府在政策上和经济上的大力支持。

（一）以政府为主导推进社区服务，健全养老服务的法律法规

政府在养老服务方面应该一直起到主导的作用，政府的主导作用主要体现在树立风尚、制定和实施政策、监督和检查等方面。充分发挥政府的职能, 积极扶持社区养老的制度建设,是提高社区养老事业水平的关键所在。政府应调节资源的有效配置、整合社区资源,使原本是闲置的资源或未充分利用的资源在老年服务事业中得到充分的发挥和利用。

政府应该及时的了解情况，有针对性的进行指导。法律是一切制度的保障，完善的社会养老体系最终是靠健全法律法规来支撑的。泰达应完善与老年人相关的各项法律法规，加大对违反者的惩罚力度，把一些道德规范上升为法律规范。同时，政府还要及时制定出相关的配套政策，以保证对社区养老服务的投入与其他社会保障制度机制的协调配合。

（二）加强政府对社区养老服务事业的投入及监督管理力度

发展社区养老服务业应该是政府行为，各级政府都应高度重视这一事业的发展，将社区养老问题纳入本地区经济和社会发展的总体规划中来。泰达政府应进一步重视加强对社区养老事业的领导，并保证每年给予政策上的支持、拨专款用于社区老年服务事业的发展和相关方面的建设。

（三）引入市场竞争机制，加速对老年服务业专门人才的培养

改变传统认为养老主要是义务性服务和福利性服务的观念。将市场竞争机制带入社区养老服务事业的发展，逐步建立起由政府宏观管理调控、社会中介组织经办运作、社区养老服务机构自主经营的管理体制。只有形成按市场规律运作的新的发展机制，社区养老服务业的发展才能具有更强的生机和活力。

社区养老服务是一项内容繁重的工作，应尽快建立一支专业人员与志愿者相结合的队伍。具体做法来说，一是以泰达社会服务中心为依托，采用公开招聘的方式在全社会范围内招聘专职人员，培训合格后进入养老服务管理队伍；二是设立社区公益岗位，通过政府购买专业化服务的方式，解决社区困难老人养老的问题；三是组织志愿者和义工队伍，为老年人提供多层次、个性化的义务服务。

同时，对现有养老服务机构的服务人员进行职业培训，加强对其职业道德、责任感的培养和提高。有关职能部门要制定出老年服务职业资格标准，加快养老服务事业高级专门人才的培养。泰达地区有条件的院校可设学位培养老年学高级专门人才，以便为社区工作输送更多的专业人才。还要提高社区管理工作的水平，制定老年服务业社区服务的具体标准，提高社区老年服务业服务质量和服务水平的政策并认真加以实施，要求其全面的达到对老年人的生活、心理、经济、日常起居等全方面的照顾。

（四）加强和完善社区养老信息化建设，按需求发展差异性服务

要加强社区信息化建设，按年龄段为老年人进行登记。60岁退休人员的基本养老信息，实现区街共享；60岁以上退休人员，进行登记建档，对社会孤老、空巢老人、80岁以上高龄老人、不能自理和半自理老人以及经济困难老人进行重点登记。要完善社区内的电信电话设施，使居民小区内部遇急呼叫、购物求助、医疗求助等通话更加的便捷。

探索和建设多层次的社区养老服务网络，首先, 要建设多样化的社区养老服务体系，社区养老服务要从老人的不同实际需求出发。其次, 要探索新型的社区养老方式。随着人口老龄化的日益加剧和老年人需求的日益多样性, 需要我们不断探索新的服务方式。

（五）城市社区的管理模式应该系统化、科学化

社区工作的有序开展离不开社区有效的管理运作。只有正视在社区中存在的问题，才能够采取更加合理和科学的办法进行解决。老年人口社会化养老的重要内容之一就是对老年群体的社区管理。由于城市社区组织还不是相对独立的组织，在为本社区居民提供服务时就会带来诸多的问题，这是严重的制约社区老年人管理水平的一个重要因素。在实行社区管理时，管理模式应该更加的科学合理，根据本社区具体的实际情况、因地制宜。为了提高工作效率和社区资源的有效整合，避免出现多头管理，有效的利用社区现有的设施和资源，注重对社区资源的整合和运用，充分发挥本社区的优势，真正的做到为本社区的居民特别是老年群体提供优质的社区服务。

第五篇：构建适应老龄化社会的养老服务体系

构建适应老龄化社会的养老服务体系

期数： 2010年1期下栏目：社会视野作者：安玉雪来源：中国集体经济《学习月刊》征稿

省级期刊、综合性政治理论期刊！全国干部理论教育的知名品牌期刊。

主管单位：中共省委讲师团投稿邮箱：hbxxyk@126.com咨询电话：027-87398081

摘要：面对老龄化的中国，如何实现“老有所养”是我们必须面对的问题。应对人口老龄化的发展，我们应该构建一个以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系。构建这样一个养老体系，取决于中国未富先老的国情，取决于中国式养老由补缺型转向普惠型的现实要求，也是发达国家带给我们的经验启示。目前，中国的养老服务体系还存在很多现实问题，需要在发展的过程中逐步完善。

关键词：老龄化；居家养老；社区服务；机构养老

21世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会，在世界人口结构发展变化中，将出现一次老龄化的“中国速度”、银发浪潮。党的十七大报告明确提出了加强社会建设要实现“老有所养”，这正是顺应中国人口老龄化的趋势和日益增长的养老服务需求提出来的。适应人口老龄化趋势，立足中国基本国情，借鉴国外养老体系的有益经验，我们应该构建一个以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系。

第一，适应老龄化社会需要，构建以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系。

首先，以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系的含义。居家养老服务，就是指以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务机构为载体，通过上门、日托或邻里互助的形式，为居家老年人提供生活照料、康复护理和文化娱乐、精神慰藉等为主要内容的社会化服务。居家养老让老人不离开家庭环境，仍然能够享受到一定专业水平的养老照料，实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系。居家养老相对过去传统的家庭养老而言，虽一字之差，但却赋予了全新的含义和解释，它把社会化的为老服务引入家庭，是对传统的家庭养老模式的补充与创新。社区作为一定地域范围内人们结成的生活共同体，对于满足老年人物质文化需求、情感心理需求等方面有着不可替代的作用。社区服务使养老突破了家庭的界限，消除了家庭养老的不稳定性，可实现资源共享，最大限度地满足老年人的需求，并且使社区、子女在照顾老人上实现良性互补，妥善解决了老人不愿拖累子女的心理及年轻人不放心父母的后顾之忧。因此，社区成为居家养老的重要依托和支持。养老服务机构包括老年公寓、老年福利院（敬老院）、护理院、临终关怀医院等，强调以机构养老为补充，是因为机构养老服务的专业化、规范化程度较高，虽然其直接服务对象数量不多、比例不大，但功能作用较为特殊。各类养老机构拥有适宜老年人生活的设施条件，具备相关专业技能的人员，能够为有特殊需求的老年人提供专业化的生活照料和医疗护理服务。同时，养老机构在设施、人员和技术上具有优势，可以通过培训、示范等方式，辐射到家庭和社区，提高整个养老服务的专业化、规范化水平。居家、社区、机构的养老服务是互为补充的系统工程。只有坚持居家的基础地位，才能使绝大多数老年人老有所养；只有发挥社区的依托作用，才能使居家养老的基础地位得以巩固；只有强化机构的补充作用，才能使有特殊困难、需特殊照顾的老年人得到有效照顾，通过示范辐射提高养老服务水平，实现“人人享有基本养老服务”目标。

其次，构建新型养老服务体系的理由。一是中国式养老由补缺转向普惠。长期以来，中国老年福利保障主要限于城乡“三无”老人，随着养老服务社会化的推进，老年福利保障的对象范围逐步拓展，明确确立了对包括“三无”老人在内的全社会老人开展养老服务的目标取向。由此也决定了养老服务单纯靠机构养老肯定不行，还要走另一条更行得通、更为绝大多数老年人选择的渠道——居家养老。二是未富先老的国情基础。和发达国家先富后老不同，中国老龄化超前于经济发展，经济与老龄化不同步。这也就意味着中国应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱，社会保障体系也不健全。城镇享受社会保障的占70％多，农村只有5％左右。而在西方福利国家养老保险达到100％，日本、美国等国家也是90％左右有保障。中国是在经济尚不发达的条件下进入人口老龄化社会的，完整的社会保障体系尚未建立起来，国家没有足够的财力来应对众多老年人的养老需求。因此，建立以居家为基础，依托社区的养老服务体系是中国的必然选择。三是构建和谐社会的要求。随着家庭小型化，今后很多家庭一对夫妇可能需要照顾4个老人至8个老人，传统家庭养老方式受到严峻挑战。而调查显示，中国有85％以上的老年人有享受居家养老服务的意愿。居家养老让老年人不脱离习以为常的家庭生活方式，不脱离熟悉的社区环境，这更符合老年人的心理需求。而且，中国和西方国家相比更注重家庭，更注重孝道，家庭给老人带来了安全感、亲情感和归属感，儿女绕膝、天伦之乐是对老人最大的安慰。适应新的变化，倡导居家养老，强化社区照料的功能，从过去单纯依靠家人照料发展为家庭与社会服务相结合，能有效提高老年人的生命和生活质量，促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐，进而推动和谐社会建设。四是机构养老供应不足的现实。全国1.49亿老人，需要社会提供养老帮助的主要是80岁以上的高龄老人和部分70岁-79岁的老人，这一数量大约在3000多万。而目前我们各种养老服务机构中的床位只有110万-130万张，相对3000多万需要养老服务的老人而言差距太大。和发达国家比，西方发达国家平均每百名老年人拥有的养老床位是5张-7张，而我国是1.1张，很难在短期内赶上。所以我们在发展床位扩大机构养老的同时，更主要的是发展居家养老，这不仅符合老年人及其家庭的需要，还节约了社会的养老成本。五是发达国家经验的有益借鉴。欧洲比中国提前100多年步入老龄化社会，是世界上“最老”的地区，在解决养老问题上有很多值得我们借鉴之处。作为福利国家的起源地和典型代表，欧洲老人养老就是靠国家。在养老保障上，各国每年都要投入大量的人、财、物，逐渐暴露出建设成本昂贵，国家负担日益沉重，远远不能满足老年人需要的问题。为了缩减日益庞大的养老经费，各国都在寻求更经济、更有效的路子。国家由直接供养老床位，转向发钱让老人自己买服务，不仅压缩了养老金开支，而且促进了私人养老企业的发展。现在，居家养老是国际发展的一个潮流，各国政府都在号召和提倡老年人最大限度地采取居家养老的方式，政府工作的重心也逐步转向为居家养老提供帮助，以社区照料取代大规模的机构养老，即使在高福利的瑞典也不例外。

第二，以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系的运作及完善。

从2000年开始，各地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索，比如宁波市的政府购买服务模式、大连市的家庭养老院模式、北京市的无围墙养老院模式、上海市的居家养老服务券模式等等，各具特色，受到了老年人的欢迎，创造了许多宝贵的经验，收到了良好的社会效果。但并非尽善尽美，诸多问题有待在发展中逐步解决。

首先，存在的主要问题。一是居家养老服务内容单一，不能满足多样化的需求。《中国城市居家养老服务研究》报告显示，中国城市中48.5％的老年人有各种各样现实的养老服务需求。其中排在前列的是家政服务、护理服务、聊天解闷和法律援助。城市社区居家养老虽较

之以前有了新的发展，但还远不能满足老年人的需求。城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9％。二是政策支持力度不够，投入不足。主要是各级政府还没有建立起居家养老服务的公共财政政策，政府相应承担公共服务的角色还未能准确到位。享受政府服务补贴的老年人数量较少，覆盖面窄，补贴标准偏低。三是为老服务中介组织发展滞后。目前中国这类民间服务团体由于种种因素制约，难有较快发展。四是居家养老服务中人力资源不足。从事居家养老服务的人员素质不高，待遇较差，不利于专业化发展。一方面体现为老服务员数量不足。老年人需求量大，但服务资源相对短缺，专业的为老服务员很难找。为老服务工作辛苦，但薪酬普遍不高，很多有经验的服务员跳槽到医院做护工，薪水翻倍。另一方面，为老服务员的素质和社会地位也亟待提升。现有居家养老服务人员的专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。

其次，在发展中逐步完善养老服务体系。一是制定实施办法，为居家养老服务体系创造良好的政策环境。2008年2月，全国老龄办等十部委出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这个文件可以说是第一个全国性指导和支持居家养老服务深入开展的政策性文件，对城乡社区开展居家养老服务从规划立项、用地用房、财政资助、税收减免、金融扶持、水电优惠、用工优待等方面都提出了一系列的支持和优惠政策原则。在具体实行过程中，各地应结合本地实际，出台具体办法或实施细则，使居家养老服务的开展有章可循，有法可依，为加快居家养老服务的快速发展创造更加良好、宽松的政策环境。二是构建服务网络，加快居家养老服务的软硬件建设。硬件建设就是要加快城乡社区服务机构、设施的建设，为居家养老服务奠定坚实的物质基础。城市街居两级社区要基本建立起多种形式的居家养老服务机构和为老服务设施。农村社区80％以上的乡镇要建成一处综合性老年福利服务中心，一半以上的村委会和自然村要建成一所老年人文化活动和服务的站点。从软件建设看，应逐步建立和完善社区为老服务热线、紧急呼救系统、数字网络系统等，真正在社区构建起能够为老年人提供生活照料、医疗保健康复、精神慰藉、文化娱乐、法律援助、金融理财以及家政、购物、餐饮、维修等项服务，公平、高效、开放的居家养老服务体系。三是积极培育和发展居家养老服务的中介组织和社会团体。按照政府职能转变的要求，政府要尽可能多地将居家养老服务交给社会中介组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办。政府要积极培育、鼓励和支持各类社会组织、服务团体、非营利机构、服务性企业的建立和发展，鼓励各类公办的为老服务机构进行改制和改组，担负起各种形式的居家养老服务。同时，鼓励居家养老服务的社会组织进行连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，支持各类居家养老服务形式的改革和创新，依靠群众的智慧和创造，走出一条适合本地发展状况，符合人口老龄化特点和需求的居家养老服务新路子。四是加强人才培训，努力建设一支有责任心、懂专业的居家养老服务队伍。对居家养老服务的专职人员，应普遍实行养老护理员持证上岗制度，加强职业道德和岗位技能培训，不断提高他们的服务水平。有计划地从高等院校和中等职业学校的毕业生中吸纳老年康复、护理、保健、营养、心理等方面的专业人才充实到居家养老的服务队伍中来，提高服务队伍的专业素质。结合实施专业社会工作者职业水平评价制度，科学界定居家养老服务中职业社会工作者的岗位和职责，加强对社工专业人才的吸纳与培养。还要大力发展社区居家养老服务的志愿者组织和人员，为老年人提供力所能及的服务。

参考文献：

1、中国老年学学会.21世纪老年学与老龄问题[M].中国劳动社会保障出版社,2000.2、中国老年学学会.走向积极的老龄化社会[M].华龄出版社,2003.3、熊必俊.人口老龄化与可持续发展[M].中国大百科全书出版社,2002.