政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区

第一篇：政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区

统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发做出的重大决策。2010年中央一号文件，把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，与时俱进地提出了统筹城乡发展的新要求。统筹城乡发展，既要鼓励积极探索，大胆实践，又要把握好方向，防止走形变样。一些地方以统筹城乡为名，统农村的土地资源多，筹农村的公共服务少；统城市的建设项目多，筹农村的民生工程少。这些做法背离了城乡一体发展的宗旨。从根本上讲，统筹城乡经济社会发展，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

一、统筹城乡发展，在政策部署上，要把握好以下三大问题

第一，城乡基本公共服务均等化问题。城乡统筹首先要在城乡公共服务均等化上综合运筹。要统筹城乡基础设施建设，推动城市基础设施向农村延伸，加快农田水利、农村饮水安全、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。要统筹城乡社会事业发展，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。要促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，促进农村义务教育质量大幅度提升。全面实行免费的农村职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度。进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，全面实施农村妇女住院分娩补助政策，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，加快建立新型农村社会养老保险制度。逐步提高扶贫标准，扩大扶贫政策覆盖范围，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，实现扶贫和低保两项制度有效衔接。建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业。近年来，无论是财政对“三农”投入总量、增量，还是增幅，都是较高的。但财政支农资金比重总体上处于波动和下降状态，财政支农力度与国家财力的增长状况还不相匹配。不能光看财政支农资金总量和增速，还要看比重和口径。2003年至2008年，中央财政支农资金占财政支出的比重分别为：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相对于农村人口规模和农民对公共服务的庞大需求而言，财政在农村投的钱不算多，公共财政的阳光还没有真正做到普照农村。随着我国财力的增强，要更加自觉、更大幅度地调整国民收入分配格局和国家财政支出结构，促进公共财政资源在城乡均衡配置，完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策，全面提高财政对农村基础设施和基本公共服务的保障水平，巩固和完善强农惠农政策。要尽快制定和完善有关法律法规，明确界定财政总支出中“三农”支出的内涵，强化法律约束，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制，力争在“十二五”期间末将中央财政支农资金占财政收入的比重提高到10%以上。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制。积极利用财政贴息、补助等手段，引导社会资金投向农村。创新农村投融资体制，拓宽“三农”投入来源渠道。根据财政支农目标和重点，有效整合财政支农资金，突出财政支农资金的公共性，健全政府农业投资监督机制，发挥资金使用的综合效果。

第二，农民工的市民化问题。城镇化的一个根本标志就是农村人口向城镇转移并沉淀在城镇，吸纳农业转移人口在城镇就业和定居，并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。我国农民工转移的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。新生代农民工成为主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。针对农民就业和转移政策，实际上过去30年可以划分为三个阶段：上世纪80年代的政策基调就是消除离土的限制。因为在改革开放前，农民没有自由转移就业的权利，80年代乡镇企业发展起来了，促进了农民就地转移；90年代的政策基调是消除农民离乡的限制。90年代初农民工规模只有几百万人，1993年才不到2000万人，现在外出就业是1.5亿多人，90年代后政策有了根本性调整，消除了农民流动就业的限制。进入新世纪，我国政策基调正在向消除农民工在城镇定居限制的方向转变。这个方向符合亿万农民工的意愿，符合城镇化发展的客观规律。今年一号文件一个很大的亮点就是明确提出，要创造条件，要让一部分农民工，特别是新生代农民工在城市定居，在城市落户。已经有13个省市区宣布改革户籍制度，取消农业户口和非农业户口的划分，实行新的户口制度。但大部分省市区的户口制度改革是形式上的、表面的，没有给农村人口提供与城市人同等的享受公共服

务的权利。户籍制度改革的正确方向，就是把户籍的登记与公共服务的提供脱钩。不能只给有了户口的人提供公共服务，将来的公共服务提供要与居住直接结合在一起，让符合条件的农民工享受同等权利和待遇。农民工是最需要改善居住条件的社会群体，目前，大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件恶劣。形成适合农民工特点的住房供应体系和政策体系，是

农民工融入城市需要解决的一个大问题。要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。当然，当前的重点是从中小城市和小城镇做起。农民工真的要成为市民，首选的是中小城市和小城镇，他们在大城市打工，但最终希望在当地县城买房定居。

第三，农民土地权益保护问题。城乡统筹难点、焦点、分歧点都在土地问题上。我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。随着工业化与城镇化的快速推进，城镇建设用地迅速扩张，产生大量的失地农民。农业用地转化为非农建设用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程，征地范围过宽，征地补偿办法不合理，征地程序忽视农民意愿，失地农民生活无着落、长远生计缺乏保障。近几年，在国家实行最严格的耕地保护制度背景下，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。农村土地整理为工业和城市发展腾出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民和集体土地权益得不到有效保障等一系列问题。关于土地问题，还是要回到现实当中来。什么是现实当中土地的真问题，什么是农民真正关心的土地问题？城里人议论很多农村土地问题，对农民来讲，可能根本不是一个问题。

二、根据观察，关于农村土地问题在认识和实践中存在三个误区

第一个误区是片面强调搞土地的规模经营，片面强调要流转土地。2005年我们在全国2749个村庄做了一个调查，发现有23%的农户发生过土地流转。到农民那里问，有没有想多种地的？有很多；有没有农民不想种地，找不到租种的？几乎没有，农民不想种总会有办法流转出去，这说明，农民自发的土地流转是比较充分的。

第二个误区是片面强调农民当了市民，拿土地换户口和住房，拿土地换保障。这个问题在现实当中非常复杂。根据土地承包法规定，农民在设区的地级市以上城市落户要放弃家庭承包地。南京市要给50个优秀农民工落户，但只有一个农民办了落户手续。农民讲，家里还有十几亩地，把土地就这么放弃了，给一个城镇户口，不划算。因此，首先要明确土地是一种权利，是一种物权，拿着土地权利去换户口，对农民这可能是一个更大的损害。这个问题理论上要把它说透，在现实操作中才不出偏差。鄂尔多斯东胜区搞了一个城乡统筹实验区，就是要让农民成为新型市民后，农村的土地权利没有任何改变，城镇居民能享受的所有权利都可以享受，而且比城镇居民还要优惠。在一定阶段这种做法是有意义的，是有价值的。农民刚到城里来，就把农村的承包地、宅基地都给拿走，一旦不适应，连个退路都没有。

第三个误区是一讲城乡统筹，就是强调城市建设用地增加要与农村建设用地的减少相挂钩。这个挂钩的规模是非常大的，当项目来了，没有建设用地指标了，就要让农民把宅基地捣腾出来，土地腾出来以后大都转为国有建设用地。从研究的角度来讲，我们要看得更长远一点，农村庞大的建设用地背后是一个巨大的利益调整。农民可能只看到三、五年，房子比原来漂亮了，但没有看到土地如果真的权利明晰以后，可以给社区集体，给农民带来一个长远的巨大利益。在土地问题上，如果现在操之过急，没有一个规范，最后把农民的土地承包经营权统没了，把农村集体土地所有权统没了。

土地制度事关农村基本经营制度巩固，事关农村稳定大局，需要关注什么是农民关心的真问题。局部地区可以做一些实验，可以做一些探索，但是一定要意识到有一些探索可能会有风险，在推广这些经验的时候，学术界在总结这些经验的时候一定要非常谨慎。要进一步统一认识，明确政策方向。一是切实稳定农村土地承包关系。全面颁发农户长久拥有的具有明确法律效力的土地承包权证书，确保农民不丧失土地承包经营权。在土地流转过程中，要保证农民是经营主体和受益主体。在现阶段，不应提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，以防止出现大资本排挤小农户和大规模土地兼并现象。二是在农民变市民过程中，不能把农民的土地权益“变没了”。从我国的基本国情看，现阶段让农民以放弃土地为代价，获得市民身份并享受与市民一样的待遇是不现实的。应当看到，农民市民化是一个漫长的过程，在这个过程中，既要创造条件，让农民在城市里能够住有所居、劳有所得、病有所医、老有所养，又允许农民继续享有对承包地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，让农民“既进得了城，又回得了乡”。“家中有地，进退有据”。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。三是在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”实施过程中，要切实保护农民的土地承包权和宅基地权益。特别是在农村土地整理过程中，首先要把增加优质耕地作为目标，节省出来的建设用地，要优先满足新农村建设的需要，不能把增加城镇建设用地作为土地整理的主要目的。

第二篇：政研论文：统筹城乡发展

统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。2010年中央一号文件把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，提出了统筹城乡发展的新要求。全面落实中央一号文件部署，对协调推进工业化、城镇化和农业现代化，加快形成城乡发展一体化新格局，具有重要意义。

一、破除城乡二元结构的任务十

分繁重

新中国成立以来，我国城乡关系的变化大体可以划分为三个阶段：一是从新中国成立到改革开放前。这一阶段的政策特点是以农补工，限制农村人口流入城市，农村富余劳动力大量沉淀在土地上。这在当时的历史条件下有一定必然性，但也导致城乡二元体制逐步形成并不断强化。二是改革开放后到党的十六大前。逐步放开农产品市场，乡镇企业异军突起，农村富余劳动力向非农产业和城镇大量转移，城乡经济的关联度显著增强。三是党的十六大以来。确立统筹城乡发展的基本方略，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针，强农惠农政策体系不断强化，初步搭建起城乡经济社会发展一体化的制度框架。国家实施具有划时代意义的农村税费改革，对农民实行直接补贴；农村水、电、路、气等基础设施建设取得明显进展；全面实施农村义务教育经费保障机制改革，扩大新型农村合作医疗制度覆盖面，全面建立和完善农村最低生活保障制度，开展新型农村社会养老保险试点工作，公共财政覆盖农村的范围不断扩大；逐步放宽农民进城就业和居住的限制，推进城乡平等就业，积极维护农民工合法权益；等等。

在充分肯定城乡关系发生积极变化的同时也应看到，在我国经济快速增长、发展方式加快转变、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面尚未根本改变，城乡发展差距扩大的势头仍未得到遏制，城乡二元结构造成的深层次矛盾依然存在。这主要表现在：

农村资源要素流失问题仍然突出。在市场机制作用下，资本的趋利性使金融机构从农村吸收的资金大量流向城市，在农村形成巨大资金缺口。土地征收征用对农民的补偿标准不合理，土地增值收益分配明显向城市、向非农部门倾斜，失地农民的长远生计缺乏保障。农民工工资依然处于较低水平，与城镇职工同工不同酬、工资与实际劳动贡献错位的问题依然存在。

公共资源配置不利于农村的问题仍然突出。近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但由于我国农业农村发展底子薄、投入欠账多，目前公共财政覆盖农村的范围和深度还不够，公共品供给偏向城市，造成城乡居民在享受公共服务方面差距过大。财政支农力度与国家财力的增长状况还不相匹配。市管县体制从资源配置上强化了市级政府的调控能力，出现了地级市本级与县级争利、财富日益向市级集中、财政投放日趋集中在市本级的现象，带来县及县以下政府促进发展和提供服务所需要的公共资源严重不足问题，加重了“城市偏斜”。

工业化、城镇化与农民工市民化相脱节的矛盾仍然突出。农民工进城就业，不仅希望增加收入、改善生活，而且强烈渴望融入城镇。但在城乡分割的二元结构下，他们仍被视为城镇的“过客”。城镇对农民工“经济性接纳，社会性排斥”，“要务工不管安居”，农民工进城落户门槛高，不能享受同城镇居民同等的待遇。稳定就业的农民工不能在城镇落户定居，长期奔波于城乡之间。这种不彻底的转移方式起不到稳定减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。

二、准确把握统筹城乡发展的科学内涵、目标任务和本质要求

统筹城乡经济社会发展，就是要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。从根本上讲，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。为此，必须建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，重点在推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化等方面取得突破，推动形成城乡良性互动、协调共进的良好局面。

强力推动资源要素向农村配置。统筹城乡经济社会发展要解决的一个核心问题是“钱从哪里来”。一是按照2010年中央一号文件提出的“总量持续增加、比例稳步提高”的要求，更加自觉、更大幅度地调整国家财政支出结构，切实把“三农”作为投入重点，把与“三农”有关的项目作为国家新增投资安排的优先领域，保证财政预算内农业支出有较大幅度增长，确保新增财政支出向“三农”倾斜，并建立财政“三农”投入稳定增长机制。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财

权和事权相匹配的财政支农体制。二是积极开拓农业农村发展资金的筹集渠道，引导社会资金投向农业农村。三是深化农村金融改革。建立普惠性的农村金融体系，加快培育适应“三农”需要的各类新型金融组织，培育竞争性的农村金融市场，加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“

三农”，提高农村金融服务质量和水平。四是规范土地税费管理。统筹土地税费收取和使用，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。

加快推进城乡基本公共服务均等化。保障和改善民生，最艰巨的任务在农村。应进一步推动公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸，加快建立城乡统一的基本公共服务制度。按照基本公共服务均等化的要求，统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等体制改革，努力实现农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在继续全面普及并巩固九年制免费义务教育的基础上，推进实行免费的农村中等职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度。巩固和发展新型农村合作医疗制度，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，进一步提高农民享有的公共卫生服务水平。不断完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，加快新型农村社会养老保险试点步伐。加强农村水、电、路、气、房建设，加快改变农村面貌。

积极推进农民工市民化。吸纳农业转移人口在城镇就业和定居并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。近年来，我国农民工转移的稳定性显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。新生代农民工成为主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城镇化，融入城镇的意愿强烈。应顺应经济社会发展规律和亿万农民工的意愿，实行主动接纳农民工融入城镇的方针和政策。一是深化户籍制度改革。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。二是推进保障性住房制度改革。农民工是最需要改善居住条件的社会群体。应多渠道、多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城镇将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。三是完善农民工市民化过程中土地权利保障机制。农民转为城镇居民以后，其承包地、宅基地的处置问题是城镇化过程中的重大问题。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权是农民的财产权利，即使农民进城定居，也不能强行要求农民放弃。“家中有地，进退有据”。农民市民化是一个长期过程。在这个过程中，既要创造条件，让农民在城镇安居乐业；又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。四是推进扩权强县、强镇改革试点。县域经济和小城镇是统筹城乡发展的关键环节。应扩大县级经济社会管理权限，在实行财政“省直管县”的基础上，进一步增加中央和省级财政对县级财政的一般性转移支付，加快建立县乡政府基本财力保障机制，保障基层政府履行基本职能。有条件的地方可以依法探索在行政上省直管县的体制。实行有利于小城镇发展的投资和土地政策，加大国家对小城镇基础设施和公共服务体系建设的投资，增强小城镇的吸引力，把县城和中心镇建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域。

有序推进农村土地整治和土地管理制度改革。近几年，在国家实行最严格的耕地保护制度背景下，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。农村土地整理为工业和城镇发展腾出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在农民和集体土地权益得不到有效保障等问题。农村宅基地和村庄整理所节约的土地仍属农民集体所有，在首先补充耕地、保证耕地占补平衡的基础上调剂为建设用地的，应该优先满足新农村建设的需要，保证农民受益。要防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的，强行收回农民的宅基地，损害农民的宅基地权益。健全规范的农村土地管理制度是统筹城乡发展面对的一个极具挑战性的问题。在快速工业化、城镇化的过程中，应严格土地用途管制，严格控制城乡建设用地增量和土地征占规模，积极盘活城乡存量建设用地，坚决守住耕地保护红线。加快修改土地管理法，推进征地制度改革，明确区分公益性用地和经营性用地。改革土地征用补偿方法，对经营性用地实行市场定价；对国家征用的公益性用地，补偿标准应参照市场价格。加快农村集体建设用地使用权流转的改革试点，逐步使农村建设用地市场化。

协调推进城镇化和新农村建设。城镇化与新农村建设“双轮驱动”，是中国特色城镇化道路的重要特点，应从战略上协调好二者的关系，促进城乡协调发展和共同繁荣。我国不能像西方一些发达国家那样，待实现工业化和城镇化后再去推进农业现代化；也不能走一些发展中国家那种大量进城农民沦为城市贫民的发展道路，不能在城市周边形成大量贫民窟。必须立足国情，确保在农村不凋敝、农业不衰退、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化。在推进城镇化的同时应深化农村改革，稳定和完善农村基本经营制度，提高农民的组织化程度，培育现代农业经营主体，加快传统农业向现代农业转变进程，加快农村二、三产业发展步伐；加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质；加强农村新型社区建设，努力把现代文明引向农村，逐步实现农业现代化。

第三篇：城乡统筹发展中的几个问题和误区

城乡统筹发展中的几个问题和误区

统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发做出的重大决策。2010年中央一号文件，把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，与时俱进地提出了统筹城乡发展的新要求。统筹城乡发展，既要鼓励积极探索，大胆实践，又要把握好方向，防止走形变样。一些地方以统筹城乡为名，统农村的土地资源多，筹农村的公共服务少；统城市的建设项目多，筹农村的民生工程少。这些做法背离了城乡一体发展的宗旨。从根本上讲，统筹城乡经济社会发展，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

统筹城乡发展，在政策部署上，要把握好以下三大问题。

第一，城乡基本公共服务均等化问题。城乡统筹首先要在城乡公共服务均等化上综合运筹。要统筹城乡基础设施建设，推动城市基础设施向农村延伸，加快农田水利、农村饮水安全、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。要统筹城乡社会事业发展，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。要促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，促进农村义务教育质量大幅度提升。全面实行免费的农村职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度。进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，全面实施农村妇女住院分娩补助政策，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，加快建立新型农村社会养老保险制度。逐步提高扶贫标准，扩大扶贫政策覆盖范围，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，实现扶贫和低保两项制度有效衔接。建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业。近年来，无论是财政对“三农”投入总量、增量，还是增幅，都是较高的。但财政支农资金比重总体上处于波动和下降状态，财政支农力度与国家财力的增长状况还不相匹配。不能光看财政支农资金总量和增速，还要看比重和口径。2003年至2008年，中央财政支农资金占财政支出的比重分别为：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相对于农村人口规模和农民对公共服务的庞大需求而言，财政在农村投的钱不算多，公共财政的阳光还没有真正做到普照农村。随着我国财力的增强，要更加自觉、更大幅度地调整国民收入分配格局和国家财政支出结构，促进公共财政资源在城乡均衡配置，完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策，全面提高财政对农村基础设施和基本公共服务的保障水平，巩固和完善强农惠农政策。要尽快制定和完善有关法律法规，明确界定财政总支出中“三农”支出的内涵，强化法律约束，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制，力争在“十二五”期间末将中央财政支农资金占财政收入的比重提高到10%以上。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制。积极利用财政贴息、补助等手段，引导社会资金投向农村。创新农村投融资体制，拓宽“三农”投入来源渠道。根据财政支农目标和重点，有效整合财政支农资金，突出财政支农资金的公共性，健全政府农业投资监督机制，发挥资金使用的综合效果。

第二，农民工的市民化问题。城镇化的一个根本标志就是农村人口向城镇转移并沉淀在城镇，吸纳农业转移人口在城镇就业和定居，并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。我国农民工转移的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。新生代农民工成为主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。针对农民就业和转移政策，实际上过去30年可以划分为三个阶段：上世纪80年代的政策基调就是消除离土的限制。因为在改革开放前，农民没有自由转移就业的权利，80年代乡镇企业发展起来了，促进了农民就地转移；90年代的政策基调是消除农民离乡的限制。90年代初农民工规模只有几百万人，1993年才不到2000万人，现在外出就业是1.5亿多人，90年代后政策有了根本性调整，消除了农民流动就业的限制。进入新世纪，我国政策基调正在向消除农民工在城镇定居限制的方向转变。这个方向符合亿万农民工的意愿，符合城镇化发展的客观规律。今年一号文件一个很大的亮点就是明确提出，要创造条件，要让一部分农民工，特别是新生代农民工在城市定居，在城市落户。已经有13个省市区宣布改革户籍制度，取消农业户口和非农业户口的划分，实行新的户口制度。但大部分省市区的户口制度改革是形式上的、表面的，没有给农村人口提供与城市人同等的享受公共服务的权利。户籍制度改革的正确方向，就是把户籍的登记与公共服务的提供脱钩。不能只给有了户口的人提供公共服务，将来的公共服务提供要与居住直接结合在一起，让符合条件的农民工享受同等权利和待遇。农民工是最需要改善居住条件的社会群体，目前，大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件恶劣。形成适合农民工特点的住房供应体系和政策体系，是农民工融入城市需要解决的一个大问题。要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。当然，当前的重点是从中小城市和小城镇做起。农民工真的要成为市民，首选的是中小城市和小城镇，他们在大城市打工，但最终希望在当地县城买房定居。

第三，农民土地权益保护问题。城乡统筹难点、焦点、分歧点都在土地问题上。我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。随着工业化与城镇化的快速推进，城镇建设用地迅速扩张，产生大量的失地农民。农业用地转化为非农建设用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程，征地范围过宽，征地补偿办法不合理，征地程序忽视农民意愿，失地农民生活无着落、长远生计缺乏保障。近几年，在国家实行最严格的耕地保护制度背景下，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。农村土地整理为工业和城市发展腾出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民和集体土地权益得不到有效保障等一系列问题。关于土地问题，还是要回到现实当中来。什么是现实当中土地的真问题，什么是农民真正关心的土地问题？城里人议论很多农村土地问题，对农民来讲，可能根本不是一个问题。

根据观察，关于农村土地问题在认识和实践中存在三个误区。第一个误区是片面强调搞土地的规模经营，片面强调要流转土地。2005年我们在全国2749个村庄做了一个调查，发现有23%的农户发生过土地流转。到农民那里问，有没有想多种地的？有很多；有没有农民不想种地，找不到租种的？几乎没有，农民不想种总会有办法流转出去，这说明，农民自发的土地流转是比较充分的。

第二个误区是片面强调农民当了市民，拿土地换户口和住房，拿土地换保障。这个问题在现实当中非常复杂。根据土地承包法规定，农民在设区的地级市以上城市落户要放弃家庭承包地。南京市要给50个优秀农民工落户，但只有一个农民办了落户手续。农民讲，家里还有十几亩地，把土地就这么放弃了，给一个城镇户口，不划算。因此，首先要明确土地是一种权利，是一种物权，拿着土地权利去换户口，对农民这可能是一个更大的损害。这个问题理论上要把它说透，在现实操作中才不出偏差。鄂尔多斯东胜区搞了一个城乡统筹实验区，就是要让农民成为新型市民后，农村的土地权利没有任何改变，城镇居民能享受的所有权利都可以享受，而且比城镇居民还要优惠。在一定阶段这种做法是有意义的，是有价值的。农民刚到城里来，就把农村的承包地、宅基地都给拿走，一旦不适应，连个退路都没有。

第三个误区是一讲城乡统筹，就是强调城市建设用地增加要与农村建设用地的减少相挂钩。这个挂钩的规模是非常大的，当项目来了，没有建设用地指标了，就要让农民把宅基地捣腾出来，土地腾出来以后大都转为国有建设用地。从研究的角度来讲，我们要看得更长远一点，农村庞大的建设用地背后是一个巨大的利益调整。农民可能只看到三、五年，房子比原来漂亮了，但没有看到土地如果真的权利明晰以后，可以给社区集体，给农民带来一个长远的巨大利益。在土地问题上，如果现在操之过急，没有一个规范，最后把农民的土地承包经营权统没了，把农村集体土地所有权统没了。

土地制度事关农村基本经营制度巩固，事关农村稳定大局，需要关注什么是农民关心的真问题。局部地区可以做一些实验，可以做一些探索，但是一定要意识到有一些探索可能会有风险，在推广这些经验的时候，学术界在总结这些经验的时候一定要非常谨慎。要进一步统一认识，明确政策方向。一是切实稳定农村土地承包关系。全面颁发农户长久拥有的具有明确法律效力的土地承包权证书，确保农民不丧失土地承包经营权。在土地流转过程中，要保证农民是经营主体和受益主体。在现阶段，不应提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，以防止出现大资本排挤小农户和大规模土地兼并现象。二是在农民变市民过程中，不能把农民的土地权益“变没了”。从我国的基本国情看，现阶段让农民以放弃土地为代价，获得市民身份并享受与市民一样的待遇是不现实的。应当看到，农民市民化是一个漫长的过程，在这个过程中，既要创造条件，让农民在城市里能够住有所居、劳有所得、病有所医、老有所养，又允许农民继续享有对承包地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，让农民“既进得了城，又回得了乡”。“家中有地，进退有据”。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。三是在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”实施过程中，要切实保护农民的土地承包权和宅基地权益。特别是在农村土地整理过程中，首先要把增加优质耕地作为目标，节省出来的建设用地，要优先满足新农村建设的需要，不能把增加城镇建设用地作为土地整理的主要目的。

第四篇：关于城乡统筹发展中医疗问题的调查报告

关于城乡统筹发展中医疗问题的调

查报告

关于城乡统筹发展中医疗问题的调查报告 当前，我国医疗行业存在的许多问题已经成为阻碍城乡统筹协调发展的关键之一。为打破传统的城、乡“二元”结构，促进城乡一体化发展，中国农工民主党北京市委在北京市市委书记刘淇的委托下成立了专门的调研组，走访了城区一、二、三级医院和社区卫生服务中心；考察了西三旗、天通苑地区等发展较快的城乡结合部；并深入到大兴、顺义、房山、昌平、怀柔等郊区进行调研；设计并随机发放居民调查问卷数百份；多次召开专题研讨会，取得了第一手资料。比较全面的掌握了北京市城乡医疗卫生 的现状和问题。现将调研报告刊登如下，供参考。

阻碍城乡统筹发展的主要医疗问题 问题一：城乡卫生发展不公平、不协调从卫生需求看：经对全市农民1999-年人均医药费用支出情况进行调查，农民平均每年医药费用297元；城市职工医疗保险年人均同期医药费用1976元。从基本医疗的保障水平看：，北京市新型农村合作医疗由政府、村集体经济、农民三方筹资总额亿元,大病统筹覆盖191万农民;城市职工医疗保险筹资总额44亿元,大病统筹覆盖不足300万人。从卫生资源可及性看：城乡卫生资源分布城乡差异大，目前，城市以街道为单位卫生服务网络覆盖率达到90%以上，居民步行5―10分钟、郊区乡镇居民步行15―20分钟可以到达医疗机构；偏远山区农民就医时间平均超过30分钟，最远地区平均超过60分钟。从卫生资源品质看：根据的统计，北京市有三级医院52所，其中分布在城区46所，郊区6所，山区0

所；二级医院107所，城区56所，郊区24所，山区27所；一级医院366所，城区220所，郊区55所，山区91所。从卫生技术人员的分布情况看：全市共有卫生技术人员90815人。其中三级医疗单位有卫生技术人员46402人，城区45736人，郊区1214人，山区1452人；二级医疗单位有卫生技术人员29686人，城区14787人，郊区7563人，山区7336人；一级医疗单位有卫生技术人员14727人，城区10144人，郊区1931人，山区2652人。从部分设施看：全市医疗单位实有床位数69381张，城区49354张，郊区10166张，山区9861张；全市医疗单位实有万元以上设备台数为68367台，城区50227台，郊区4733台，山区3407台。

问题二：卫生资源配置过于集中，城乡差距过大据的数字，北京市有52所三级大型医院，数量约为上海市的2倍，一般省会城市的10倍。著名专家多，医疗水平居全国领先地位，在某些方面居国

际先进水平。由于北京市医疗卫生资源配置过于集中在城市中心，城乡差距过大，大型医院主要位于城市中心区,如：从米市大街到崇文门短短数百米之内就有协和医院、同仁医院和北京医院三所三级甲等医院。但新建居民区大部分位于城乡结合部,如：天通苑、回龙观、望京小区、西三旗、西红门等，但这些地区无一所三级医院。据调查，天通苑地区拥有30万人口，目前有14家医疗水平不等的医院和2家药店，但无法满足社区居民的基本医疗需求。看病难的问题长期困扰百姓。问题三：医疗人才资源分配不合理北京市的医疗卫生人才主要集中在三级大型医院。基层医院、尤其农村地区人才十分匮乏。近年来我市郊区和农村医院招收的应届大学毕业生，绝大多数工作2-5年期间离开医院，流向其他行业。调整医疗人才的配置和分流，是亟待解决的问题之一。问题四：公共卫生建设存在严重缺陷公

共卫生事件应急机制不完善、卫生资源分割严重，属地化管理难以实现等；目前妇幼保健、婴幼儿的计划免疫、计划生育、传染病防治、家庭护理等项工作主要靠一级医院和社区卫生站承担，这些医护人员都属于集体所有制、自负盈亏，由于经费不足，其工作效率和质量难以提高；康复治疗、健康教育、精神和心理卫生和疾病的防治、老年病的治疗和护理、慢性病治疗和监控、重大疾病的普查等项工作均属于公共卫生范畴，但这些工作的实施基本为空白。问题五：医疗体制改革滞后，医疗管理体制不顺北京市公立医院存在产权虚化的问题，医院的领导主要对上负责，一线医生、护士和技术员相对不足，医院内部管理层和后勤人员庞大，医院管理没有进行成本核算等方面的问题，使医院运营效率不高，浪费较大。近年来，有少数民营、外资医院进入北京市，但是其规模均较小，对北京市医疗机构的整体影响很小。虽然伴随我国的发展，医疗卫生工作进行了一些改革，但与其他行业相比，改革滞后。此外，北京市61所三级大型医院分属卫生部、中国医学科学院、北京大学、北京市、中国中医研究院、中医药大学、解放军及其他部委等八个系统，直接导致北京市医院条块分割管理体制不顺，医疗机构之间无直接关系，未形成网络，没有实现各负其责。问题六：农村缺医少药据统计，目前仅40%的本市农民参加了新型合作医疗，即使参加合作医疗者每人每年可支配经费也仅在60-90元之间，处于勉强维持状态。多数农村的村卫生室和乡镇卫生院仅靠开药赚取批零差价维持开诊，乡镇卫生院房屋陈旧、设备简陋。农村缺医少药情况十分严重。问题七：政府投入不足，资金使用不合理在政府财政分权政策的影响下，农村公共卫生的筹资责任转移到下级政府机构，从而使地区间的差异明显加大。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不

合理。1991-，我国政府卫生预算支出增加了亿元，而用于农村的卫生支出仅增加了亿元，在增加资金中仅占%。中央明确要求今后中央及地方政府每年增加的卫生事业费主要用于发展农村卫生事业，但目前农村卫生投入主要由地方政府承担，部分区财政有困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限。北京市的卫生投入流向，大部分资金支持了三级医院，而承担公共卫生工作的一级医院所获资金甚少。

问题八：各项政策相互不衔接由于医院、医疗保险与药品的相关政策不协调，百姓即使常规取药，也得去大医院，而中小医院无人光顾。设想和建议

立即着手编制区域医疗卫生规划按照“两轴-两带-多中心”的城市空间新格局，立即着手进行医疗卫生体系的中长期规划；换言之，在北京规划整体修编工作中加入医疗卫生规划的内容。出台公共卫生法，依法建立公共卫生体

系公共卫生建设关系到最广大人民的切身利益，关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现。据了解，北京市政府的公共卫生建设行动方案中没有提到制订公共卫生法，建议尽快出台并依法建立公共卫生体系。

改革财政投入体制，确立公共财政对公共卫生建设的支撑作用一是建议重点对承担公共卫生体系基础作用的一级医院和社区、农村卫生医疗站给予保障，确保构建公共卫生体系的资金需求。另外，要发挥市、区和乡镇三级政府的积极性，根据经济发展的情况，不断、稳步加大对医疗卫生的投入数额，使医疗卫生事业的发展与社会经济、社会进步相协调。二是基层一级医院和社区卫生站提高服务能力，使其在妇幼保健、婴幼儿的计划免疫、计划生育、传染病防治、家庭护理、康复治疗、健康教育、老年病的治疗和护理、精神和心理卫生和疾病的防治、慢性病治疗和监控、上报各种基本数据、配合上级医院实施重大疾病的

普查等公共卫生方面发挥基础作用。据调查，大兴区突出城乡统筹发展的工作思路，建立城乡统一标准的社区和村卫生服务站，在创建全国社区卫生服务示范区复核中得到全国社区卫生服务专家的肯定，值得全市各区、县借鉴。三是建立承担公共卫生任务的补偿机制。根据城市化发展进程，调整北京市医疗卫生机构的布局一是按照本市城乡人口分布、居住区和交通等情况，调整本市医疗机构的地理布局，可考虑将医疗机构分为：a区、b区和c区三类，在城乡结合部设立三级医院。二是北京市可利用首都丰富的医疗卫生资源，在顺义、大兴、门头沟和昌平区，以城市中心区的三级甲等大型医院为依托，分别建立4个医疗机构，每个医疗机构可以满足大约50万人口的基本医疗需求。采取此种模式具有6大优势：有效借助著名医院的品牌效应；大医院可以从人力、物力全力支持，保证医疗质量；大医院的专家可以出诊，方便群众；与大医院集中

采购医疗设备、材料，有助于降低医院的运营成本，提高效率；减少不同级别医院的转诊环节，避免重复检查和重复书写病历，对抢救病人十分有利；可实行双向转诊制度，实现资源共享。

更新本市医疗网我国现行医疗卫生机构是条块分割的管理体制，因此一、二、三级医院网络未能发挥有效作用。北京市应考虑重新建立层次清楚的三级或者二级医疗网，实现群众小病去卫生点或一级医院，大病到大医院，疑难重症到专科医院或大医院的重点学科诊治。为缩小北京市的城乡差异，在医院布局上应该以群众看病就近、方便、经济和有效为原则，实现城乡卫生资源的统筹，以城市带动乡村，最终实现城乡共同发展。

加速转变各级政府卫生行政部门的职能建议政府的医疗卫生行政管理部门的职能切实转移到加强公共卫生的管理上来。实现吴仪副总理在4月8日全国卫生工作会议上提出的各级政府卫生行政

部门转变职能的要求。即从微观管理到宏观管理、从直接管理到间接管理、从行政管理到依法管理、从单位管理到行业管理的转变。

深化医疗体制改革，实现属地化管理一是建议立即着手进行公立三级大型医院的所有制改造。可先选取1或2个市属三级甲等医院借鉴其他系统国营企业股份制改造的正反两方面的经验，进行试点。二是建议打破条块分割的管理体制，纵向整合三级医疗机构，以1所市属三级甲等医院为龙头，组建责、权、利一体化的医院集团，覆盖1-2所二级医院和5-10所一级医院。既能支援基层医院，保证有高水平的医务人员服务于基层和农村，也有助于公共卫生体系的建设。三是卫生行政部门应坚持有所为，有所不为的原则。建议政府抓两头，放中间。重点抓好一级基层医院和三级1 2 下一页

第五篇：关于城乡统筹发展中医疗问题的调查报告

关于城乡统筹发展中医疗问题的调 查 报 告

阻碍城乡统筹发展的主要医疗问题

问题一：卫生资源配置过于集中，城乡差距过大，据2009年的数字，沁阳市有公立私立医院11家，数量约为全部乡镇卫生院的总和，比周围同级县市高出许多。由于沁阳市医疗卫生资源配置过于集中在城市，80%的高级职称医生都集中在城市医院，城乡差距过大。乡镇卫生院虽然也有一定的人员但医疗条件差无法满足社区居民的基本医疗需求。看病难的问题长期困扰百姓。

问题二：医疗人才资源分配不合理，沁阳市的医疗卫生人才主要集中在市区的几家大医院。基层医院人才十分匮乏。近年来我市基本医院招收的应届大学毕业生，许多在工作一段时间后离开医院，流向其他单位，不仅流失了人才，更带走了许多病人。调整医疗人才的配置和分流，是亟待解决的问题之一。

问题三：公共卫生建设存在严重缺陷 公共卫生事件应急机制不完善、卫生资源分割严重，属地化管理难以实现等；目前妇幼保健、婴幼儿的计划免疫、计划生育、传染病防治、家庭护理等项工作主要靠一级医院和村卫生室承担，这些单位的医护人员，由于经费不足，基本上是自负盈亏，其工作效率和质量难以提高；康复治疗、健康教育、精神和心理卫生和疾病的防治、老年病的治疗和护理、慢性病治疗和监控、重大疾病（癌症、高血压病、动脉硬化、糖尿病、慢性肺心病等）的普查等项工作均属于公共卫生范畴，但这些工作的实施在医改前基本为空白。

问题四：农村缺医少药，即使参加合作医疗者每人每年可支配经费也十分有限，处于勉强维持状态。多数农村的村卫生室和乡镇卫生院仅靠开药赚取批零差价维持开诊，乡镇卫生院房屋陈旧、设备简陋。农村缺医少药情况十分严重。

问题五：政府投入不足，在政府财政分权政策的影响下，农村公共卫生的筹资责任转移到下级政府机构，从而使地区间的差异明显加大。但目前农村卫生投入主要由地方政府承担，地方财政有困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限，而承担公共卫生工作的一级医院所获资金甚少。

设想和建议

出台公共卫生法，依法建立公共卫生体系 公共卫生建设关系到最广大人民的切身利益，关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现。

改革财政投入体制，确立公共财政对公共卫生建设的支撑作用 一是建议重点对承担公共卫生体系基础作用的一级医院和社区、农村卫生医疗站给予保障，确保构建公共卫生体系的资金需求。另外，要发挥县和乡镇二级政府的积极性，根据经济发展的情况，不断、稳步加大对医疗卫生的投入数额，使医疗卫生事业的发展与社会经济、社会进步相协调。二是基层一级医院和村卫生室提高服务能力，使其在妇幼保健、婴幼儿的计划免疫、计划生育、传染病防治、家庭护理、康复治疗、健康教育、老年病的治疗和护理、精神和心理卫生和疾病的防治、慢性病治疗和监控、上报各种基本数据、配合上级医院实施重大疾病的普查等公共卫生方面发挥基础作用。

实现群众小病去卫生点（村卫生所）或一级医院，大病到市医院，疑难重症到专科医院或大医院的重点学科诊治。为缩小的城乡差异，在医院布局上应该以群众看病就近、方便、经济和有效为原则，实现城乡卫生资源的统筹，以城市带动乡村，最终实现城乡共同发展。

深化医疗体制改革，实现属地化管理 一是卫生行政部门应坚持有所为，有所不为的原则。建议政府重点抓好一级基层医院，对二级医院放开，鼓励他们深入基层。二是多渠道解决人才配置问题。城乡医疗实现统筹的关键是医疗人才配备问题，所以，必须下大力量解决农村和基层医院人才短缺和断档问题。建议制定鼓励人才流向基层和农村的适宜政策。利用经济杠杆的调节作用，吸引合格的医疗人才到基层的医院服务。

二0一0年七月十八日