城乡统筹发展中职务犯罪防范的思考

第一篇：城乡统筹发展中职务犯罪防范的思考

城乡统筹发展中职务犯罪防范的思考http:// 添加日期：2011-05-18 14:38:46 来源：拍案网--延安市洛川县检察院

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城乡统筹发展是党的十七大提出关于加快我国社会主义现代化建设的战略部署，党的十七届三中全会明确确立“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”，进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出了全面部署。为了认真贯彻党的十七大精神，建设城乡统筹一体化，拉近城乡距离，提高、改善农民生产生活条件，省委将延安市确定为率先发展城乡统筹示范区，这一重大战略部署给全市检察机关充分发挥法律监督职能，全面提升检察工作综合能力提供了重大的发展战略机遇。面临新形势、新任务、新要求，检察机关如何改进工作方法，如何立足检察职能，有效惩治职务犯罪，有效防治和减少我县城乡统筹发展过程中国家工作人员和其他依法从事公务人员的职务犯罪，为我县城乡统筹改革营造良好的法治环境，确保城乡统筹一体化经济建设正常有序进行，提升检察机关形象，提升检察机关的公信力。

一、城乡统筹发展过程中，极易产生的职务犯罪的主要表现形式

按照延安市政府城乡统筹总体方案的要求，在统筹城乡发展综合配套改革过程中，要实施“城乡一体化养老保险”、“街景改造”、“土地流转”、“基础设施建设”、“生态环境建设”等任务，通过调研我们认为在城乡统筹发展初期，因制度不健全、措施不到位、衔接不配套等不利因素的存在，因此极易在：①工程建设领域中，工程的审批、招投标及资金使用上滋生贪污贿赂、渎职失职等职务犯罪;②涉农领域，在农村基础建设和公共服务建设等工程领域，支农惠农专项资金管理上，包括：退耕还林补贴、粮食直补、专项扶贫资金及医改、社会保障、征地拆迁占用补偿、土地使用权出让、旧村改造中的土地整理，虚报、虚增及资金拨付、管理和发放上存在的贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪;③财政金融部门对基础设施和公共服务设施建设等领域的材料采购、统筹建设投资资金管理、拨付中的贪污贿赂、挪用等职务犯罪;④土地管理部门，土地开发领域中，对土地整理、土地使用权出让、流转过程中的贪污土地整理中的工程款或收受承接土地整理施工方贿赂，或贪污土地出让费等的职务犯罪;⑤教育、科技、卫生等部门人员在服务“三农”过程中发生的职务犯罪。具体表现有：

(一)城镇化基础设施和公共服务建设等工程建设领域

我们通过对近年来查办建筑工程领域职务犯罪案例的调查分析，发现：①在工程建设前期掌管审批“一书两证”的城建部门工作人员利用审批工程建设项目选址、用地性质、容积率等规划事项的职务便利，违法审核有问题的规划方案，为请托人谋取利益，从中收受贿赂，或拖延审批;②工程招投标上将公开招标的项目擅自邀请招标，将工程总额拆分到国家规定的公开招标限额以下，只对主体工程实行招投标，而将大量附属工程、计划外工程和装饰工程不列入招标范围，直接承包给施工单位，从中收受贿赂，或预先设定有利于请托人的技术要求、资格条件、投票报价要求和评标标准，以不合理的条件限制、排斥潜在投标人，违法违规泄漏与招标投标活动有关情况和资料，人中收受贿赂;③施工过程中，施工管理、监督人员利用监督工程进度、质量等职权向施工单位吃拿卡要;④施工单位为达到偷工减料、以次充好之目的，腐蚀施工监督管理人员。⑤工程验收中贿赂有关人员，以便把不合格工程验为合格工程或评为优质工程;⑥工程的设备、材料采购环节中，有些生产厂家、销售商家通过贿买个别采购人员的非法手段，与负责采购的人员进行权钱交易，达到推销质量低劣的材料设备的目的。⑦工程预决算中利用审核权高套定额，从而侵吞建设资金。

(二)涉农领域。在农村村镇建设、道路交通建设、农田水利建设、广播电视“村村通”、电网改造、饮水工程、沼气利用等农村基础设施建设工程领域发生的工作人员插手工程建设审批、招投标等环节中内定中标人的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件;在涉及“三农”的财政性建设资金、粮农补贴专项资金、扶贫开发资金等支农惠农资金分配、审批、管理、发放过程中发生的财政金融部门对惠农资金的截留挪用或贪污或在拨付上滥用职权等职务犯罪案件;村基层干部在落实惠民政策上，弄虚作假领取直补资金，表现最多的是一些村干部多报、虚报退耕还林面积、粮食直补面积、或虚报医保户、低保户等社保资金的审报、管理、发放上贪污截留挪用，或收受贿赂或滥用职权。

(三)土地征用、拆迁、整理及开发领域

1、通过查办的青兰高速公路征地占用补偿中的职务犯罪案件分析，作为农村基层组织人员的村干部协助政府从事公务过程中，利用职务之便贪污、受贿，甚至滥用职权，致使国家财产流失表现以下两个方面：①对征地补偿款进行管理和发放，村干部或多或少给村民发了一些，村民也不知道自己到底该得多少，进而将部分补偿款收入个人囊中，或拖延发放时间收受补偿户贿赂，或通过虚报土地面积、虚列征地农户等手段向政府多报征地补偿款，然后冒名或编造假名领取补偿款据为己有;②利用征地补偿中确认、完善土地承包经营权合同之机，给附着物补偿户发难，侵占财物，如今年查办的王某、李某二人贪污罪，二人利用村委会组织人员身份，在对附着物赔偿户进行完善土地承包经营合同时，以村委会名义向附着物赔偿户索要现金，后据为已有。

2、掌管土地征用权的征迁领导小组中的部分人员，以及协助此项工作的乡镇人民政府国家工作人员滥用职权，相互串通，把违章栽种在村集体组织土地中的村民个人附着物，依照法律不应赔偿的部分，确认为合法后骗取国家补偿资金。

3、在征地拆迁中，个别国家工作人员及乡(镇)村级负责征地拆迁的干部采用欺上瞒下的方法套取国家资金，主要表现在：①采用上多下少的方法克扣农民拆迁补偿资金;②虚列支出方法私分集体拆迁补偿资金;③利用拆迁丈量、测算和管理、发放拆迁补偿费权利，收受承拆户贿赂后，滥用职权给承拆户多报被拆迁面积，数量，这样势必会造成国家大量资金流失;④管理、发放拆迁补偿费中贪污，收受贿赂或挪用拆迁款;⑤伪造拆迁合同，虚构拆迁项目、虚增拆迁数量或虚增工程款骗取国家资金，或土地管理部门的工作人员滥用职权，采取欺骗手段，伪造建设许可证等文书，虚增拆迁面积，虚构拆迁补偿户，收受他人贿赂为他人谋取不正当利益的滥用职权犯罪。

4、国土资源管理部门在旧村还田、空心村改造等土地整理及土地使用划拨、出让过程中的职务犯罪表现在：从土地部门对土地整理项目工作流程看，项目的管理基本上是国土资

源部门自己立项，自己监管、自己验收，自己拔付工程款，握有实权的工作人员“一权独大”，一些工程包工头为了谋取暴利，甘愿金钱铺路向土管人员巨额行贿;土地开发利用中，土地管理部门工作人员违反土地管理法规，将单个建设项目用地进行拆分审批，或违法决定低价招商、改变土地用途，隐瞒建设用地的地类，更改地籍档案违法审批，办理土地出让手续、发放土地使用证等;或在招标、拍卖、挂牌等方式出让土地使用权而违法采取协议方式等出让手段达到压低或抬高土地出让金价格的目的，从中贪污或收受贿赂。或在土地出让金证估过程中滥用职权，调低评估参数，给国家造成土地出让金过程中，为请托人谋取利益收受贿赂;

(四)教育、卫生等领域

1、在完善公共教育服务体系中，①掌管一定权利的工作人员利用大宗采购公共教育服务设施、文化体育教学用品、辅导资料之便占有资金或虚开、高开售货发票贪污资金，或收取供货方回扣，或滥用职权以次充好，以假乱真;②利用工程建设发包、结算之机，大肆受贿;③利用人事职权进行权钱交易。

2、城乡医疗卫生服务均等化发展中的职务犯罪表现在：①“医药”不分，以药养医，少数医务人员利用开处方的便利，推销药品;②新合疗医革中，虚设或虚增住院手续进行贪污，负责管理新合疗的工作人员对合疗费截留、贪污或挪用;③医药采购人员或领导在药品及医疗器械采购中高抬价格贪污或收受对方回扣，如我院今年查办的一乡镇卫生中心医院院长，在为本院药品采购上，高开药品销货单价，贪污单位公款。

(五)政府物资采购、资金管理领域。城乡统筹发展中，涉及财政金融系统部门在资金管理环节中，利用职务之便，巧立名目、拖延拨付工程款或巧立名目，少拨不拨工程款等方式索贿受贿;在物资采购环节中，恶意拆分项目、限定采购特殊规则、变相指定品牌，逃避采用招标投标方式采购物资，从中收受贿赂，在采用招标投票方式采购物资的过程中，违法向请托人泄漏内幕信息，出具失实或不公正的评标意见，从中收受贿赂;单独或与物资供应商

相互勾结，伪造发票、重复报账、提高材料单价、编造业务，从中贪污;或违法验收入库数量短缺、质量残次、混淆品牌、降低档次的工程建设物资，为物资供应商谋取不正当利益，从中收受贿赂。

二、建立职务犯罪社会化预防体系，是遏制城乡统筹发展过程中职务犯罪发生的唯一有效途径

党十七大、十七届三中全会精神和高检院工作部署，把职务犯罪预防工作纳入了党和国家反腐败斗争总格局，要求检察机关在各级党委领导和人大监督下，依靠有关部门和全社会的支持、配合和参与，实现专门预防与系统预防、检察机关预防与社会预防的有机结合，推进职务犯罪预防工作社会化。按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，有效地开展预防职务犯罪工作。就如何推进职务犯罪预防工作进程，创新、建立和完善相应的职务犯罪预防工作机制，更好地服从、服务于城乡统筹发展的工作大局。

(一)科学设计和构建职务犯罪预防工作机构与职责机制

1、建立职务犯罪预防工作联合监督机制。参照西安市《预防职务犯罪工作条例》和中共纪委关于《惩治、预防职务犯罪工作的指导、教育、监督要求》，建议延安市预防职务犯罪工作领导小组下设办公室负责日常工作，纪工委设置预防职务犯罪工作小组，落实专职工作人员，统一部署所分管行业预防职务犯罪工作;各系统、单位成立预防职务犯罪工作办公室，工作实行领导责任制，单位主要负责人对预防职务犯罪工作负总责，其他负责人根据分工各负其责。各系统、各单位要制定预防职务犯罪廉政教育培训计划，对工作人员进行思想政治教育、廉政教育和法制教育;建立健全内部管理制度，在容易发生职务犯罪的岗位和环节制定预防职务犯罪制度，进行监督和制约;如实向检察机关提供有关情况和资料;督促、检查所属单位的预防职务犯罪工作;及时向检察机关移送涉嫌职务犯罪案件;交流有关预防职务犯罪工作的信息;使各单位内部党员干部，特别是领导干部始终保持清醒头脑，不犯错误或少犯失职、渎职错误。

2、在县级检察机关内部设立专门的职务犯罪预防工作机构，完善职务犯罪预防机构设置的缺陷。检察机关一直在努力探寻社会化预防的机制和模式，2000年7月，最高人民检察院成立职务犯罪预防厅，将预防部门从反贪污贿赂部门中独立出来，成立了与反贪部门平行的预防部门。基层院由于受机构编制的限制，没有专门的职务犯罪预防机构编制，职务犯罪预防工作一直由反贪污贿赂局代行其职，没有配备专门的人员，机构的设置和人员配备上的问题，使我们检察机关在职务犯罪预防工作中一直处于尴尬的境地，客观上影响着预防工作质量。建立和完善检察机关职务犯罪预防工作机构，推进预防工作专业化建设，提高预防工作能力，全面提升预防水平，卓有成效地开展职务犯罪预防工作，为我县城乡统筹发展发挥检察机关在预防工作中的指导监督作用。

3、建立健全预防工作规范化管理机制。由党委政府以文件的方式，将职务犯罪预防工作纳入各单位岗位目标责任制中，实行年终考核，对发生职务犯罪的单位，实行一票否决制。检察机关在党委预防职务犯罪工作小组领导下，发挥指导、教育、监督职能;对职务犯罪预防工作进行总结，并在各单位推广预防工作经验;系统开展职务犯罪预防宣传、教育和咨询;

统一负责与各单位预防组织的联系，建立预防联席制度，与各单位定期召开职务犯罪预防联席会议，了解预防工作情况;综合分析一个时期职务犯罪发生的特点规律，开展系统预防和对重大建设项目及政府采购等开展专项预防;归口管理职务犯罪预防工作检察建议，负责检察建议的审核、编号备案;负责职务犯罪预防工作信息的收集、研究和利用;负责预防统计，评估、考核预防效果;负责制定检察机关职务犯罪预防工作规划、年度和一个时期职务犯罪预防工作方案;统一掌握检察机关开展预防工作情况，进行系统、宏观预防对策研究，组织开展预防理论研究;负责行贿犯罪档案的建立、查询工作。

(二)建立健全职务犯罪预防工作运行机制

1、科学设计和建设、健全职务犯罪预防制度。从近几年我们查处的职务犯罪案件情况看,重要原因之一就在于存在产生职务犯罪的制度环境。例如工程公开招投标制度，虽然有明确的规定，但对违反招投标制度如何处罚没有强硬的制度措施，导致至今仍存在许多单位自行定标的现象，给职务犯罪创造了条件。因此,职务犯罪预防制度体系的科学化构建至关重要，一个科学、和谐、完善的预防制度能够形成“不能为”的制度环境，是职务犯罪预防的关键之举，所以，各单位、各部门不但要建立和完善内部各项规章制度，我们检察机关还要针对重点行业、重点领域、重点环节与具体单位、部门制定和完善职务犯罪预防工作检查制度、监督制度、联席制度、报告制度，实现此岗位权力运行透明化，让权力在规则内运行，消除权力寻租空间，消除重点领域职务犯罪的制度盲点。

2、构建廉政教育体系，培育“零容忍”的廉政文化氛围。要注重领导干部的廉政教育培训，牢牢抓住党政领导干部特别是“一把手”，进行专题性、针对性、持续性的廉政道德规劝，促使从政者产生拒腐“抗体”。各单位要与县预防职务工作领导小组签订廉政责任承诺书;检察机关结合办案，剖析产生腐败的个体心理因素和外部诱因、认识和把握其中的规律，针对我县城乡一体化发展中遇到的新情况新问题，深入各单位进行警示教育、廉政教育、法律讲座、法律咨询，使廉政教育能够触及受教育者灵魂深处，从而遏制职务犯罪的发生。

3、构建“惩防一体”的工作机制，落实“惩防并举”的要求。主要包括惩、防职能融合，人力资源互动和信息资源共享三个方面。职务犯罪预防部门介入职务犯罪惩治工作，为下一步的预防工作打下基础，惩治部门介入预防部门的个案预防、专项预防、系统预防等具体工作，参与预防调查、预防约见等相关环节。加强人力资源互动，提升队伍的战斗力以及工作效能。提高信息资源共享水平，让信息流通更为顺畅，使相关信息能够发挥其最大价值，最大限度地发挥资源优势，使职务犯罪预防工作更具有操作性、针对性、实效性。(杨万耀)

第二篇：统筹城乡发展中司法的基本功能定位思考

统筹城乡发展中司法的基本功能定位思考—社会主义法治理念的新实践

转载日期：2012-7-18 22:53:00 来源：互联网

郑鹏

[内容摘要]

统筹城乡发展是由党委和政府发挥主导作用的一种社会经济发展模式，是一项十分复杂的工程。介于法院与政府在统筹城乡发展中角色与定位的差异，法院应当从其司法功能最基本定位的角度，切实承担和履行对统筹城乡发展的服务与保障职责。在服务统筹城乡发展的特定历史背景下，法院的基本司法功能定位就是要妥善化解统筹城乡发展中带有改革试验区阶段性特征的各类纷争，维护社会秩序的稳定和谐，从而为党的中心工作和发展大局营造一个良好的外部司法环境。同时，法院在释放基本司法功能过程中，应当强化服务中心工作的大局意识，坚持法律效果与社会效果相统一的社会价值考量观，协调好公平与效率的关系，寻求一个改革效率追求与社会公正稳定之间的一个最佳平衡点。

[正文]

引言

2007年6月7日，重庆市被国务院正式批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区；6月27日，国务院又审议并原则通过《二OO七至二O二O年重庆市城乡总体规划》。这样的战略安排，既是国家对重庆过去十年探索的肯定，也是国家在新的历史阶段推进西部大开发，落实科学发展观，促进全国区域协调发展的重要举措。党的十七大更进一步提出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，建立以工促农，以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化新格局。重庆要实现“加快”和“率先”的发展目标，迎来了一个黄金发展期。面对这一历史机遇，人民法院以什么样的司法策略来作出积极的回应，为重庆统筹城乡综合配套改革试验区及构建和谐重庆提供有力的司法保障，是当前所面临的一个重大课题。

一、“新特区”，重庆统筹城乡发展的历史机遇。

长期以来，尽管国家一直致力于解决“三农”问题，但计划经济体制下形成的城乡分治的格局并未改变，城乡二元结构矛盾仍然没有得到根本解决，城乡之间、不同地域之间的发展差距甚至还有拉大的趋势。改革开放三十年来，我国经济发展取得了巨大成就，经济总体规模已跻身于世界经济强国之列，但城乡二元结构横亘于当今中国，成为时代发展强音中的一个极不和谐的音符，更增添了中国经济、社会未来稳定发展的不确定因素。

在这样的历史背景下，重庆和成都设立统筹城乡综合配套改革试验区则具有了鲜明的时代特征。从基本要求看，我国以往所进行的改革主要着眼于“效率”优先，让一部份人、一部份地区先富起来，而重庆统筹城乡发展的试验则主要着眼于“兼顾公平”，促进城乡共同发展，共同富裕，完成破解城乡“二元”结构的历史使命。正因为重庆改革试验区的设立非同过去，才有国外媒体评论说，重庆“新特区”将起到推动西部大开发的巨大动力和试验场作用，并成为中国改革开放过程中的第三个关键台阶。

重庆大城市大农村大库区并存，53%的常住人口在农村，占户籍人口25%左右的农民工奔波于城市农村之间。“小马拉大车”，城市对农村的带动力不强，是特殊的市情，必然决定了重庆将从自身的实际出发走出一条重庆的统筹城乡发展的改革之路。当前和今后一个时期，将是重庆加快城乡统筹改革之路的重要战略机遇期，人民法院如何作出积极的回应，充分运用和发挥审判职能，服务统筹城乡发展，保障改革试验区的建设，机遇和挑战并存，责任与使命重大。

二、服务与保障，法院司法功能的回应策略。

当前，我国社会主义市场经济不断形成，不断扩展，市场主体的多元化，交易方式的转变，社会正由传统的权力、利益、主体的一元格局走向多元格局的转型期社会。转型期的社会，人们的价值观念日趋多元，社会关系日趋复杂，不同的利益日趋分化，矛盾与冲突日趋增多。统筹城乡综合配套改革试验，其本质在于改革，通过变革既有的不适应城乡统筹发展的机制、政策，建立适应和促进城乡统筹发展的新制度体系。这种变革势必打破既有的利益平衡，触及既有的利益格局，使本处于社会转型期的改革试验区的社会冲突更加突显出一种鲜明的时代及地域特点，在事实上也为实现与发展试验区的人民法院的司法功能提供了一个释放和扩张的机会与空间。

（一）统筹城乡发展中司法功能的定位。

找准法院在服务统筹城乡发展中的功能定位，才能厘定法院的保障职责，提高司法权威。“争议的解决是司法的首要职能”，而“法院是为了解决纠纷而设立的机构”，[i]纠纷解决和司法裁判是司法职能天然的最本质含义。法院的功能定位首先解决纠纷，维护维定。所谓解决纠纷的职能，即以一套定份止争机制的功效及价值，其意旨在对个案进行公正的司法处理，实现司法对社会冲突和民间纠纷的最终解决理想。现代意义上的司法即是以法院为核心并以当事人的合意为基础和国家强制力为最后保证的，以解决纠纷为基本功能的一种法律活动。从司法的性质看，其功能是调整矛盾，解决纠纷，而其所蕴含的内在价值目标，在于实现社会和公众对公平、正义、自由秩序等法律价值的期盼。

在城乡统筹发展的进程当中，农村人口向城市迁徙、集中，加速了城市化的进程，同时，随着工业反哺农业，农业生产也将朝着规模化、集约化的趋势发展，这也将使传统的乡土社会处于不断的发展变迁中，人们的生产、生活方式及价值观念将发生改变。包括一些已经根植于顽强乡土社会被人们当作维持社会秩序的一些诸如道德准则、公认标准、民风习俗等行为准则，都将会遇到一些新的价值观、信仰的冲突。当这些习惯法、道德准则、个人权威等信仰与国家制度、以城市价值观为主导的新的价值体系发生冲突时，极易给人们带来对城市的不适应，产生复杂的、艰难的思想抉择，引发社会秩序的不稳定因素，表现在司法领域，是产生诸多的带有试验区阶段性特征的矛盾和纠纷。这种纠纷通常不是大规模进入司法程序，而是首先通过个案尝试获取司法认同的方式潜入。一旦稍有疏忽，个案的裁判效应将会使隐藏在其后的纠纷大量出现，甚至引发群体性诉讼，影响社会稳定。[ii]

秩序的存在是人类一切活动的必要前提。秩序构成了人类理想的要素和社会活动的基本目标。[iii]有秩序的社会不一定就是和谐的社会，但和谐社会一定是秩序良好的社会，秩序是和谐的必要条件，也是重要特征。城乡统筹改革试验打破旧的社会秩序平衡，涌现或隐藏各式新的社会矛盾纠纷，要建立和维护一个新的秩序平衡，需要法院司法功能的介入和释放，以实现社会公正为目标，以国家的强制力为后盾，发挥社会矛盾减压阀的社会矛盾、纠纷解决功能，从而为统筹城乡发展建设秩序井然的外部司法环境。强调秩序的任务就在于通过调整各种互相冲突的利益，减少人们之间的相互摩擦和无谓的牺牲，以使社会成员在最少阻碍和浪费的情况下享受各种资源，[iv]符合统筹城乡改革试验公平与效率兼顾的主要目标。法院通过一次次的司法活动，实现社会公平正义，同时赢得司法权威和公众对法治的信仰，使司法功能得到扩张，让民众把司法作为定纷止争，维护稳定，促进和谐的自觉选择。与此同时，法外救济的方法如游行、围攻、上访等方法也将下降到最低，正常的社会秩序将得到维持。

（二）统筹城乡发展中司法的民生关注。

司法在服务统筹城乡发展进程中发挥定纷止争职能的同时加强对民生的关注，是中国当代法治应当体现的以人为本、民生诉求和社会和谐的要求。应当着手从两个方面予以加强和发展。首先，在司法理念的层面上应当确立平等保护的权利观。统筹城乡发展的目标在于打破城乡分治的格局，破解城乡二元结构矛

盾的命题，促进城乡共同发展，共同富裕。从某种意义上讲，城乡统筹发展的过程也是一场乡村城市化的过程，在人口上，农村人口逐步向城市、城镇集中；在地理上，地理学上的城市地域逐渐向农村扩张；在经济学上则表现为农村经济逐渐向城市经济转化；而从法学意义上来说，城市化则是一场权利平等的运动，即由仅由部份城市居民享有的“市民权利”向惠及包括农村居民的公民权利转化的过程。党的十六届四中全会提出了构建和谐社会的目标，现在，国务院批准在重庆设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，从国家的层面上为重庆确立了城市化和新农村建设的战略，重庆的城市化进入了一个加速期，那么，以所谓城市价值为主导的法律一元秩序的权利保护观将不可避免。表现在司法领域，给予城乡居民平等权利保护将成为司法保障城乡统筹发展的内在要求。可以预见，在权利平等保护的理念指导下，诸如“城乡同命不同价”等带有明显城乡二元价值观色彩的法律难题将迎刃而解。其次是构建司法为民的工作机制，在司法实务中的技术性救济手段上扶弱限强，实现一种实质意义上的平等。一直以来，在城乡分治的二元格局下本身就积累了许多矛盾和问题，在城乡统筹的改革试验中，还会出现一些带有阶段性特征的新矛盾，影响社会和谐稳定的压力进一步增大。一是要建立一种和谐社会语境下的权利、利益表达机制，引导公众通过正当的渠道表达诉求，从而达到科学引流、疏导社会矛盾的目的。从司法的层面上讲就是要解决好民众打官司难的问题，适度扩大受理案件范围，合理确定诉讼成本，将司法诉讼作为一项所有人均可以接近和享有的社会福利，从而使得社会变革期所积蓄的社会压力得到释放。二是要奉行相对积极的司法中立原则，改革和完善诉讼模式。具体表现在法院应当运用多种举措为民众提供诉讼便利与服务，比如恰当的行使释明权进行诉讼指导、提供司法救助，改善司法作风等。而平等地保护当事人享有的司法福利，还需要对弱势一方的当事人提供更多广义上的司法救助，尤其是对下岗工人、民工、残疾人等弱势群体予以应有的人文关怀。社会弱势群体在统筹城乡发展的背景下是客观存在的，这一群体维权意识、法律常识薄弱，诉讼能力有限，其维权的难度往往很大，更需要司法的人文关怀，从而提升司法面向社会公众的亲和力。

（三）积极构筑解决纠纷的新格局，找准调判定位。

被动性是司法的本质属性之一，“不告不理”则是诉讼法的基本原则。然而，如果过于机械、片面地强调司法的被动性则并不符合当前的实际。一个成熟的法治社会，纠纷解决机制通常由诉讼、仲裁、行政处理、民间调解等多元化形式构成。在服务统筹城乡发展的视野下，多元化解决纠纷机制，尤其是大调解机制，有利于整合各种社会资源，能够将法律、民间习俗，文化传统等因素融于纠纷解决当中，作为化解纠纷的一种创新机制，是传统人民调解制度的拓展和延伸。人民法院出于社会责任积极参与大调解机制，主动将诉讼调解融入大调解格局中，全方位、多层面地探索和实践诉调对接，必将进一步强化法院的诉讼调解功能，形成多元化的纠纷解决机制。由于试验区的特殊定位，决定了其改革举措有很强的政策性、临时性及变动性，对于一些国家立法并未覆盖的领域而司法不予解决或无力解决的矛盾，多元化调解机制的适用，则具备了法律成本的优势。事实上，大调解的纠纷解决机制不单是解决法院司法资源短缺，减轻法院的诉讼压力，还为民众纠纷解决的需求提供了更多的选择机会。诉调对接制度，将法院的司法功能向社会推进，无形中降低了司法的成本，扩大了司法的范围，增进了民众的司法参与度。从另一角度讲，不单纯仅仅依靠司法来解决纠纷，而是在国家许可的范围内更多地培养自治性的纠纷解决机制，能够有效地弥补法律对社会的规制不足，逐步培养社会自治能力的发展。不言而喻，诉调对接的纠纷解决机制，对化解城乡统筹中的矛盾纠纷预备了更多的选项，从而有效地避免因矛盾激化引起的社会震荡。

三、服务统筹城乡发展命题下司法的社会价值考量——法律效果与社会效果的统一。

“两个效果的统一”成为当前人民法院的一项基本司法政策和指导思想，这与我国法律适用的现状以及我国社会正处于一个急剧变革的转型期相关。统筹城乡改革试验是一场旨在解决城乡二元结构矛盾的社

会、经济深刻变革，是一个转变思想观念、创新体制机制，改变发展模式的持续改变过程。不破不成其为改革，不闯不称其为试验，改革试验必须打破一些既存的条条框框。由于法律具有稳定性及滞后性，而政策具有灵活性与先行性，司法实践中极有可能出现改革试验政策与现行法律的冲突问题。同时，改革突破不可避免会有失误、失败，并对部份市场主体的利益带来损失，导致发生权益之争和矛盾冲突。如何正确处理政策与法律的关系，如何评价改革试验措施的法律后果，都对司法带来了压力和挑战。[v]在这种背景下，人民法院既要通过严格的法律适用来厉行法治，又要在法律适用中能够反映出城乡统筹发展的需求，能够适应社会变革所带来变化，综合各种社会价值考量。

法律是稳定的，它既不可能无所不包，也不可能预见到一切可能的事情，加之成文法与法俱来的滞后性，使得任何法律都不可避免地存在缺漏和盲区，所反映的社会关系亦具有一定的局限性。而社会是发展的，处于转型期的社会更是一种超前的发展。美国著名法官卡多佐曾指出，法律作为社会控制的一种工具，最重要的是司法的作用。法律作为社会制度体系中的一个子系统必须符合特定的社会制度道德原则—社会正义原则，同时法律又必须能够为追求最佳社会效益提供利益方案。任何司法不仅要接受社会的价值评判，有时还要发挥社会价值的引导作用。机械的法律适用不能适应社会转型期的司法实际，因为，人民法院的司法行为并非只是拘泥于法律条文本身的意义，运用逻辑推理方式来推断当事人之间矛盾纠纷，同时，还必须关注社会的评价和司法的效果。具体到统筹城乡发展中，由于许多纠纷纠缠着法理与情理的冲突、法律滞后与政策超前的矛盾、纠纷的群体性与个案的示范性的勾连，许多纠纷不能单独地从法律条文的角度予以厘清，否则不仅不能使纠纷得到妥善地解决，反而会使司法处置不当进一步激化矛盾。由此，对情理、政策以及个案的示范性的考量必然构成法官思维的有机组成部份，以避免单纯追求个案公正导致对系统性后果的忽略，造成不好的司法效果。[vi]

四、对部份统筹城乡发展中的法律难题的思考

（一）关于农民工权益的保护问题

农民工这个社会群体，奔波于城市与农村之间，一方面，他们为中国的工业化，城市化和社会主义现代化建设作出了巨大贡献，另一方面，则由于长期形成的城乡分割的二元社会结构问题，农民工因为没有城市户籍，以一种城乡不等价、不合理的交换方式，成为城市的边缘群体、弱势群体。统筹城乡发展则是致力于消除城乡二元格局，缩小城乡差别，实现城乡间的协调发展。要从根本上解决农民工问题，将是一项宏大的系统工程，囿于司法的有限性，相当一部的工作超出了司法活动的边界，是司法所力不能及。但是，对于农民工的权益保护，司法并非无所作为，亦必须有所作为。

农民工体制长期以来的种种弊端，已形成了诸多的社会问题与经济问题，进而演化积累了种种矛盾纠纷，都直接影响到城乡关系、经济发展和社会稳定。首先，人民法院应当高度重视农民工问题在司法领域的具体反映，在立案、审判、执行等各环节建立健全农民工权益的司法保护机制，着手消化在旧体制下积累的矛盾，防范在社会变革中产生的新矛盾。其次，由于农民工的权利结构层次发生了根本变化，已从最初的劳动权、获得报酬权等生存性权利提升到市民权、平等权等发展性权利。[vii]因此，司法保护的策略也应当与时俱进的发展，平等保护的司法理念是保障与服务的关键。

（二）关于农村土地流转的法律思考

对于主导统筹城乡发展的决策层而言，做好土地经营权流转这篇大文章，推进以规模化、专业化、集约化为特征的现代农业，促进农村富余劳动力的转移，调动城市资金、技术、人才要素向农村流动，是盘活统筹城乡发展这盘棋的关键环节。基于此，市、区县政府及相关部门均选择在这个关键领域开启了改革试验的“破冰之旅”。其中尤以重庆市工商局在2007年7月1日推出的《服务重庆统筹城乡发展的实施

意见》中允许以农地承包经营权出资入股的规定引发了社会的普遍争议和巨大关注。

从某种角度而言，土地新政的出台，体现了政府在现代化进程中所发挥的强有力的支本配与指导作用。在这样的背景下，如何加强对这种支配、指导的法律规制，妥善处理由此而引发的矛盾纠纷，则是法院服务大局的司法职责之所在。首先，要找准涉及农地流转的法律边界。就构成我国相关农村土地承包经营权的法律框架而言，现行的法律、行政法规、司法解释包括有：1999年《土地管理法》、2002年《农村土地承包经营法》、2006年《农业合作社法》、2007年《物权法》、2007年国务院颁布的《农业合作社登记管理条例》、2005年最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等等。目前，有关立法均明确规定了农村土地承包经营权的“依法流转”的基本原则，即承包经营权流转（包括转包、出租、互换、转让或者其他方式）均须依照全国人大及常委会制定的法律或国务院制定的行政法规进行，并作了严格的限制性规定，如限制流转的程序与对象，不得改变土地用途等。在厘清法律的基础上，在具体处理农地流转纠纷案件等司法实务工作中，要有服务发展的意识。对法律没有明令禁止或是规定不详时，而出台的富有远见与前瞻性的土地政策，应持支持和合理审查的态度，坚持法律效果与社会效果相统一的价值考量标准，找准最佳的利益平衡点。其次，则应当严守法律的底线。在城乡统筹改革试验中，守住耕地与粮食的底线，既是法律的底线，也是政策的底线。因此，还应当加大司法的审查与制裁力度，制裁违法侵占耕地和基本农田的行为，制裁擅自将农用地转为建设用地的行为。

结语

在当前和今后相当一个时期，建设统筹城乡综合配套改革试验区是总揽我市工作的主线，是促进社会进步与经济发展，贯彻落实“314”总体部署的工作大局，是党的中心工作。伴随着改革试验带来的幸福与阵痛，可以预见，城乡二元分化的隔阂将日趋淡化，经济、社会的发展将更具活力，民众的主体意识、政治意识将逐步觉醒。在社会变革过程中各阶层以及各个不同社会主体之间错综复杂的利益矛盾和冲突将直接或间接地反映到司法领域。围绕“314”总体部署和统筹城乡综合配套改革试验对法院工作的新要求提供有力的司法保障，则是当前总揽全市法院工作的主线。法律与地方发展政策之间的冲突，经济超前发展与法律规范滞后之间的矛盾，均有可能使法院的司法活动面临新格局、新挑战，甚至无所适从。理念是行动的先导，用正确的司法理念和价值导向清理司法活动中的错误思想和模糊认识，正本清源，就显得尤为迫切和需要。服务和保障统筹城乡发展，则为人民法院在发挥司法功能上提供了一个实践社会主义法治理念的新平台。

[i] ［美］彼得·G·伦斯特洛姆：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第2～3页。

[ii] 牛敏：“统筹城乡发展的司法策略”，载《当代法官》2007年第5期第3页。

[iii] 4张文显主编：“马克思主义法理学-理论、方法和前沿”，高等教育出版社，2003年8月，226页。

[v] 重庆高级法院课题组：“人民法院服务统筹城乡综合配套改革试验的思考及策略”，载《重庆审判》2007年第4期第3页。

[vi]牛敏：“统筹城乡发展的司法策略”，载《当代法官》2007年第5期第4页。

[vii]重庆高级法院课题组：“人民法院服务统筹城乡综合配套改革试验的思考及策略”，载《重庆审

判》2007年第4期第5页。

第三篇：在统筹发展中增加城乡居民收入

在统筹发展中增加城乡居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社会建设

麻城市委、市政府以统筹城乡发展为平台，通过政策帮扶、项目拉动、资金投入、社会保障、鼓励创业和加大扶贫开发力度，有效促进了城乡居民收入较快增加，人民生活水平和质量不断提高。2007年-2010年，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入增速连续四年位于黄冈市和全省前列，城乡居民收入提前两年完成“十一五”规划目标。

一、落实惠民政策，保障居民增收。认真落实强农惠民政策，发放“种田”补贴。把粮食、良种、油菜、棉花、农资、农机和退耕还林等政策补贴落实到位，2008年以来，共发放各类惠农资金12.51亿元，农民人均受益2000元。发放“用（沼）气”补贴。大力推进农村沼气工程建设，共补贴资金3000万元，有2万余农户收益。发放“家电”补贴。开展“家电下乡”、“汽车摩托车下乡”活动，有18.6万农户享受了家电补贴，有4.7 万农户享受了摩托车补贴。发放“住房”补贴。实施农村危房改造和城镇廉租房建设，共发放危改资金和廉租房补贴1.2亿元，2000余农户和近1000城镇户受益。发放“读书”补贴。义务教育免书费111万人次，困难学生获寄宿生活补助16万人次、8000万元，中职生享受国家助学金4万人次、3000万元。抢抓国家应对国际金融危机“扩内需、增投入、上项目”机遇，共争取国家投资项目164个、无偿资金近2亿元，有力地保障和改善了民生。

二、发展特色优势产业，促进居民增收。2008年以来，我们突出发展富民产业，着力夯实居民增收基础。一是发展特色农业增收。重点培育产业基础好、群众有共识、市场前景好的“三乡三业”（中国菊花之乡、中国油茶之乡、中国板栗之乡，蔬菜产业、畜牧产业、桑茶药产业），着力把“三乡”推向全国，使“三业”叫响华中。市财政每年拿出400万元对“三乡三业”基地建设进行奖补扶持，基地面积达到110万亩，覆盖全市95%以上农户。2010年“三乡三业”实现总产值40.4亿元，占农业总产值的比重70%，带动从事种植的农民通过“三乡三业”，人均增收180元。“三乡三业”有农产品加工企业82家，其中规模以上农产品加工企业32家，2010年完成产值18.2亿元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大专业市场，年成交额超过15亿元，带动从事加工和市场销售的农民人均增收300元。特色农业成为农民增收的主渠道。注册有“福田白菊”、“东木”老米酒等50宗农产品注册商标，“麻城福白菊”成功申报国家地理标志证明商标，“麻城黑山羊”通过国家品种资源鉴定，“麻城茶油”获国家地理标志产品保护。发展农民专业合作社145家，合作社成员7900人，带动农户8.8万户，户平增收1000元以上。二是做旺旅游业增收。我们推进“三山（龟峰山、五脑山、九龙山）一村（杏花村）一线（红色精品旅游线路）一大片（乡村农家乐）”6大旅游板块建设，开发生态游、红色游和人文游，着力打造“杜鹃花城”品牌，突出“人间四月天，麻城看杜鹃”旅游节。全市直接从事旅游服务的业主1600余户，从业人数1万余人。麻城旅游业呈后发快进态势。旅游赏花期，人如潮，车成龙，宾馆酒店爆满，土特产供不应求。龟峰山村兴办农家乐38家，商铺28家，运输户口12家，全村劳动力实现景区创业、就业，户均旅游收入3万余元，居民人均收入2010年增长到8000元，成为麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社会保障健全社会救助体系，促进居民增收。加大投入，不断扩大社保覆盖面。2007年以来，本级财政每年用于民生支出占总支出85%，用于社保各项配套和补助资金6700万元。全市有4.78万人参加基本养老保险，24万人参加城镇居民医疗保险。新农合参合率从2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院补偿率从36.8%提高到50.12%。进一步健全社会救助体系。基本建立以居民低保、农村“五保”为重点，以医疗、住房、灾害、教育等专项救助为辅助，以慈善救助、社会帮扶为补充，覆盖全市困难人群的社会救助体系，做到困有所帮、难有所救、需有所助。城乡低保规范化管理达到省A级标准。2006年以来，共发放低保金近2亿元，实施医疗救助1.2万余人次。城镇低保对象1.18万户、3.1万人；农村低保完成5次扩面，低保户达3.6万户、7.3万人，基本实现应保尽保。

四、开展全民创业发展劳务经济，推动居民增收。我们出台推进全民创业36条意见，2007年以来，财政每年安排200万元创业发展基金，帮助有创业意愿的城乡居民自主创业。重点打开山门、城门、校门、厂门，帮助农民圆创业梦、市民梦、求学梦、就业梦。4年来，通过创业行动，新增就业3万人，带动1200余户家庭走上致富路。做大做强劳务经济，实现“打工”增收。大力实施职业技能培训，着力打造“麻城海员”、“麻城幼师”、“麻城地勤”等劳务品牌，提高外出务工人员的技能和竞争能力。先后输送海员1100余名，人均年收入6万元以上。2007年，“麻城海员”被国家劳动保障部授予“全国优秀劳务品牌”称号。深入开展“新型农民科技培训”、“农村实用人才培训”、“温暖工程”和“送科技下乡”活动，每年培训农民10万人次以上，提高了农民科技素质和务农技能。全市共转移农村劳动力26万多人，年劳务经济净收入超过26亿元，年人均劳务收入过万元。

五、推进城镇化建设，扩大居民增收渠道。大力开展小城镇建设试点。放宽城镇户籍限制，引导农民到镇进城兴办实业实现增收。从2009年起，市政府每年预算100万元，用于编制新农村建设规划；每年预算300万元支持宋埠、白果、顺河等试点镇建设；预算500万元发展乡镇工业集中区。2010年，乡镇工业集中区规模企业发展到94家，完成工业产值28.85亿元，吸纳1.2万余人就业，成为居民增收的重要渠道。在大力发展城乡传统服务业的同时，因地制宜发展信息中介、房地产、金融保险等现代服务业，不断增加就业容量，扩大居民增收渠道。大力发展村集体经济。积极探索资源依托型、产业带动型、服务创收型、招商引资型、互助合作型等发展模式，壮大村级经济，打造了“旅游型”、“商贸型”、“工业型”、“城郊型”产业新村，有效带动城乡居民增收。城郊西畈村充分利用区位优势，投资3000万元建成300亩汽配工业园，入驻企业28家，安排就业1000余人，年实现工业总产值3.6亿元、税收800万元，年租金收入120万元，村民人均纯收入6730元，成为远近闻名的工业强村。城中陵园村灵活采用BOT等投资模式，开发建造桂源、新东方等大型酒店，村集体经营性资产增加到1.2亿元。城西村开发建造准4A级天吉新时代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分红近千元。

六、加大扶贫开发力度，夯实居民增收基础。麻城弘扬艰苦奋斗、自强不息的老区精神，大力实施整村推进为主体的扶贫开发，以解决群众生产生活困难为着力点，不断夯实可持续发展和农民增收致富的基础，扶贫开发取得了明显成效。2007年来，共投入扶贫和老区建设资金5000余万元，中央彩票公益金扶贫项目资金2125万元，启动了348个贫困村整村推进计划，实施完成360多个产业扶贫项目，贫困村人均增收500元；共减少贫困人口11.1万人，大大加快了贫困人口脱贫进程。■

（作者系中共麻城市委常委、办公室主任）

第四篇：城乡统筹发展中的几个问题和误区

城乡统筹发展中的几个问题和误区

统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发做出的重大决策。2010年中央一号文件，把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，与时俱进地提出了统筹城乡发展的新要求。统筹城乡发展，既要鼓励积极探索，大胆实践，又要把握好方向，防止走形变样。一些地方以统筹城乡为名，统农村的土地资源多，筹农村的公共服务少；统城市的建设项目多，筹农村的民生工程少。这些做法背离了城乡一体发展的宗旨。从根本上讲，统筹城乡经济社会发展，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

统筹城乡发展，在政策部署上，要把握好以下三大问题。

第一，城乡基本公共服务均等化问题。城乡统筹首先要在城乡公共服务均等化上综合运筹。要统筹城乡基础设施建设，推动城市基础设施向农村延伸，加快农田水利、农村饮水安全、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。要统筹城乡社会事业发展，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。要促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，促进农村义务教育质量大幅度提升。全面实行免费的农村职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度。进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，全面实施农村妇女住院分娩补助政策，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，加快建立新型农村社会养老保险制度。逐步提高扶贫标准，扩大扶贫政策覆盖范围，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，实现扶贫和低保两项制度有效衔接。建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业。近年来，无论是财政对“三农”投入总量、增量，还是增幅，都是较高的。但财政支农资金比重总体上处于波动和下降状态，财政支农力度与国家财力的增长状况还不相匹配。不能光看财政支农资金总量和增速，还要看比重和口径。2003年至2008年，中央财政支农资金占财政支出的比重分别为：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相对于农村人口规模和农民对公共服务的庞大需求而言，财政在农村投的钱不算多，公共财政的阳光还没有真正做到普照农村。随着我国财力的增强，要更加自觉、更大幅度地调整国民收入分配格局和国家财政支出结构，促进公共财政资源在城乡均衡配置，完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策，全面提高财政对农村基础设施和基本公共服务的保障水平，巩固和完善强农惠农政策。要尽快制定和完善有关法律法规，明确界定财政总支出中“三农”支出的内涵，强化法律约束，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制，力争在“十二五”期间末将中央财政支农资金占财政收入的比重提高到10%以上。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制。积极利用财政贴息、补助等手段，引导社会资金投向农村。创新农村投融资体制，拓宽“三农”投入来源渠道。根据财政支农目标和重点，有效整合财政支农资金，突出财政支农资金的公共性，健全政府农业投资监督机制，发挥资金使用的综合效果。

第二，农民工的市民化问题。城镇化的一个根本标志就是农村人口向城镇转移并沉淀在城镇，吸纳农业转移人口在城镇就业和定居，并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。我国农民工转移的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。新生代农民工成为主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。针对农民就业和转移政策，实际上过去30年可以划分为三个阶段：上世纪80年代的政策基调就是消除离土的限制。因为在改革开放前，农民没有自由转移就业的权利，80年代乡镇企业发展起来了，促进了农民就地转移；90年代的政策基调是消除农民离乡的限制。90年代初农民工规模只有几百万人，1993年才不到2000万人，现在外出就业是1.5亿多人，90年代后政策有了根本性调整，消除了农民流动就业的限制。进入新世纪，我国政策基调正在向消除农民工在城镇定居限制的方向转变。这个方向符合亿万农民工的意愿，符合城镇化发展的客观规律。今年一号文件一个很大的亮点就是明确提出，要创造条件，要让一部分农民工，特别是新生代农民工在城市定居，在城市落户。已经有13个省市区宣布改革户籍制度，取消农业户口和非农业户口的划分，实行新的户口制度。但大部分省市区的户口制度改革是形式上的、表面的，没有给农村人口提供与城市人同等的享受公共服务的权利。户籍制度改革的正确方向，就是把户籍的登记与公共服务的提供脱钩。不能只给有了户口的人提供公共服务，将来的公共服务提供要与居住直接结合在一起，让符合条件的农民工享受同等权利和待遇。农民工是最需要改善居住条件的社会群体，目前，大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件恶劣。形成适合农民工特点的住房供应体系和政策体系，是农民工融入城市需要解决的一个大问题。要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。当然，当前的重点是从中小城市和小城镇做起。农民工真的要成为市民，首选的是中小城市和小城镇，他们在大城市打工，但最终希望在当地县城买房定居。

第三，农民土地权益保护问题。城乡统筹难点、焦点、分歧点都在土地问题上。我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。随着工业化与城镇化的快速推进，城镇建设用地迅速扩张，产生大量的失地农民。农业用地转化为非农建设用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程，征地范围过宽，征地补偿办法不合理，征地程序忽视农民意愿，失地农民生活无着落、长远生计缺乏保障。近几年，在国家实行最严格的耕地保护制度背景下，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。农村土地整理为工业和城市发展腾出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民和集体土地权益得不到有效保障等一系列问题。关于土地问题，还是要回到现实当中来。什么是现实当中土地的真问题，什么是农民真正关心的土地问题？城里人议论很多农村土地问题，对农民来讲，可能根本不是一个问题。

根据观察，关于农村土地问题在认识和实践中存在三个误区。第一个误区是片面强调搞土地的规模经营，片面强调要流转土地。2005年我们在全国2749个村庄做了一个调查，发现有23%的农户发生过土地流转。到农民那里问，有没有想多种地的？有很多；有没有农民不想种地，找不到租种的？几乎没有，农民不想种总会有办法流转出去，这说明，农民自发的土地流转是比较充分的。

第二个误区是片面强调农民当了市民，拿土地换户口和住房，拿土地换保障。这个问题在现实当中非常复杂。根据土地承包法规定，农民在设区的地级市以上城市落户要放弃家庭承包地。南京市要给50个优秀农民工落户，但只有一个农民办了落户手续。农民讲，家里还有十几亩地，把土地就这么放弃了，给一个城镇户口，不划算。因此，首先要明确土地是一种权利，是一种物权，拿着土地权利去换户口，对农民这可能是一个更大的损害。这个问题理论上要把它说透，在现实操作中才不出偏差。鄂尔多斯东胜区搞了一个城乡统筹实验区，就是要让农民成为新型市民后，农村的土地权利没有任何改变，城镇居民能享受的所有权利都可以享受，而且比城镇居民还要优惠。在一定阶段这种做法是有意义的，是有价值的。农民刚到城里来，就把农村的承包地、宅基地都给拿走，一旦不适应，连个退路都没有。

第三个误区是一讲城乡统筹，就是强调城市建设用地增加要与农村建设用地的减少相挂钩。这个挂钩的规模是非常大的，当项目来了，没有建设用地指标了，就要让农民把宅基地捣腾出来，土地腾出来以后大都转为国有建设用地。从研究的角度来讲，我们要看得更长远一点，农村庞大的建设用地背后是一个巨大的利益调整。农民可能只看到三、五年，房子比原来漂亮了，但没有看到土地如果真的权利明晰以后，可以给社区集体，给农民带来一个长远的巨大利益。在土地问题上，如果现在操之过急，没有一个规范，最后把农民的土地承包经营权统没了，把农村集体土地所有权统没了。

土地制度事关农村基本经营制度巩固，事关农村稳定大局，需要关注什么是农民关心的真问题。局部地区可以做一些实验，可以做一些探索，但是一定要意识到有一些探索可能会有风险，在推广这些经验的时候，学术界在总结这些经验的时候一定要非常谨慎。要进一步统一认识，明确政策方向。一是切实稳定农村土地承包关系。全面颁发农户长久拥有的具有明确法律效力的土地承包权证书，确保农民不丧失土地承包经营权。在土地流转过程中，要保证农民是经营主体和受益主体。在现阶段，不应提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，以防止出现大资本排挤小农户和大规模土地兼并现象。二是在农民变市民过程中，不能把农民的土地权益“变没了”。从我国的基本国情看，现阶段让农民以放弃土地为代价，获得市民身份并享受与市民一样的待遇是不现实的。应当看到，农民市民化是一个漫长的过程，在这个过程中，既要创造条件，让农民在城市里能够住有所居、劳有所得、病有所医、老有所养，又允许农民继续享有对承包地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，让农民“既进得了城，又回得了乡”。“家中有地，进退有据”。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。三是在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”实施过程中，要切实保护农民的土地承包权和宅基地权益。特别是在农村土地整理过程中，首先要把增加优质耕地作为目标，节省出来的建设用地，要优先满足新农村建设的需要，不能把增加城镇建设用地作为土地整理的主要目的。

第五篇：关于城乡统筹发展中医疗问题的调查报告

关于城乡统筹发展中医疗问题的调 查 报 告

阻碍城乡统筹发展的主要医疗问题

问题一：卫生资源配置过于集中，城乡差距过大，据2009年的数字，沁阳市有公立私立医院11家，数量约为全部乡镇卫生院的总和，比周围同级县市高出许多。由于沁阳市医疗卫生资源配置过于集中在城市，80%的高级职称医生都集中在城市医院，城乡差距过大。乡镇卫生院虽然也有一定的人员但医疗条件差无法满足社区居民的基本医疗需求。看病难的问题长期困扰百姓。

问题二：医疗人才资源分配不合理，沁阳市的医疗卫生人才主要集中在市区的几家大医院。基层医院人才十分匮乏。近年来我市基本医院招收的应届大学毕业生，许多在工作一段时间后离开医院，流向其他单位，不仅流失了人才，更带走了许多病人。调整医疗人才的配置和分流，是亟待解决的问题之一。

问题三：公共卫生建设存在严重缺陷 公共卫生事件应急机制不完善、卫生资源分割严重，属地化管理难以实现等；目前妇幼保健、婴幼儿的计划免疫、计划生育、传染病防治、家庭护理等项工作主要靠一级医院和村卫生室承担，这些单位的医护人员，由于经费不足，基本上是自负盈亏，其工作效率和质量难以提高；康复治疗、健康教育、精神和心理卫生和疾病的防治、老年病的治疗和护理、慢性病治疗和监控、重大疾病（癌症、高血压病、动脉硬化、糖尿病、慢性肺心病等）的普查等项工作均属于公共卫生范畴，但这些工作的实施在医改前基本为空白。

问题四：农村缺医少药，即使参加合作医疗者每人每年可支配经费也十分有限，处于勉强维持状态。多数农村的村卫生室和乡镇卫生院仅靠开药赚取批零差价维持开诊，乡镇卫生院房屋陈旧、设备简陋。农村缺医少药情况十分严重。

问题五：政府投入不足，在政府财政分权政策的影响下，农村公共卫生的筹资责任转移到下级政府机构，从而使地区间的差异明显加大。但目前农村卫生投入主要由地方政府承担，地方财政有困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限，而承担公共卫生工作的一级医院所获资金甚少。

设想和建议

出台公共卫生法，依法建立公共卫生体系 公共卫生建设关系到最广大人民的切身利益，关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现。

改革财政投入体制，确立公共财政对公共卫生建设的支撑作用 一是建议重点对承担公共卫生体系基础作用的一级医院和社区、农村卫生医疗站给予保障，确保构建公共卫生体系的资金需求。另外，要发挥县和乡镇二级政府的积极性，根据经济发展的情况，不断、稳步加大对医疗卫生的投入数额，使医疗卫生事业的发展与社会经济、社会进步相协调。二是基层一级医院和村卫生室提高服务能力，使其在妇幼保健、婴幼儿的计划免疫、计划生育、传染病防治、家庭护理、康复治疗、健康教育、老年病的治疗和护理、精神和心理卫生和疾病的防治、慢性病治疗和监控、上报各种基本数据、配合上级医院实施重大疾病的普查等公共卫生方面发挥基础作用。

实现群众小病去卫生点（村卫生所）或一级医院，大病到市医院，疑难重症到专科医院或大医院的重点学科诊治。为缩小的城乡差异，在医院布局上应该以群众看病就近、方便、经济和有效为原则，实现城乡卫生资源的统筹，以城市带动乡村，最终实现城乡共同发展。

深化医疗体制改革，实现属地化管理 一是卫生行政部门应坚持有所为，有所不为的原则。建议政府重点抓好一级基层医院，对二级医院放开，鼓励他们深入基层。二是多渠道解决人才配置问题。城乡医疗实现统筹的关键是医疗人才配备问题，所以，必须下大力量解决农村和基层医院人才短缺和断档问题。建议制定鼓励人才流向基层和农村的适宜政策。利用经济杠杆的调节作用，吸引合格的医疗人才到基层的医院服务。

二0一0年七月十八日