统筹城乡发展的公共政策思考

第一篇：统筹城乡发展的公共政策思考

统筹城乡发展的公共政策思考

摘要：统筹城乡发展是一项具有战略意义的重大事项，包含着丰富的涵义。本文通过分析统筹城乡发展的内涵，列举近年来我国在统筹城乡发展中出现的主要问题，提出了统筹城乡发展应该坚持的道路和采取的公共政策，为实现城乡经济社会协调发展和最终达到城乡融合创造条件。

关键词：统筹；城乡发展；二元结构

一、概述

统筹城乡发展是城市化发展的最高阶段，是城市化水平和生产力发展到一定水平城乡融合的表现。从理论上来说，“统筹城乡经济社会发展是相对于城乡分割的‘二元经济结构’而言的”。我国自建国以来，基本上采取城乡分治政策，以城市和市民为中心，实行工业优先发展战略，制定各项政策的出发点也往往是先工业后农业、先城市后农村、先市民后农民，在制度上基本形成了“重城市轻农村”的二元结构体制。随着我国经济飞速发展，城乡矛盾逐渐显露出来。面对社会发展中城乡之间的问题和隐患，党的领导人提出了统筹城乡发展的战略思想。统筹城乡发展的内容很宽泛，不仅仅指通常意义上的经济发展，还包括政治、文化、教育、制度、社会生活与社会保障等诸多方面，其内容涵盖了物质文明、政治文明、精神文明、生态文明、社会文明等方面。城乡一体化的出发点在于城与乡两方面都发展，并非只强调乡村向城市靠拢，也强调城市向乡村靠拢。因此，农村服务城市、城市反哺农村都是非常必要的。这就要求我们破除传统固定思维模式，自觉的把城市与农村当做一个整体来对待，这样不仅可以有效的利用城市和农村的各项资源，还可以在全盘考虑的情况下对环境、资源做出合理的保护，以实现城乡居民收入的同步提高、人与自然的和谐发展、资源的有效利用，最终走上可持续发展之路。

二、统筹城乡发展存在的问题

（一）城乡居民收入差距过大。

统筹城乡发展的一个重要指标就是缩小城乡间的收入差距，而我国城乡居民的收入一直都存在较大差距。尽管农业税的废除和近年来一系列惠农政策的实施在一定程度上促进了农民增收，但农民增收速度仍然低于城镇居民收入的增长速度，所以城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距仍在扩大。近年来，城镇居民收入比农村居民收入多3倍以上，从2008年开始，城乡居民绝对额的收入差距扩大至上万元，2012年城乡居民收入差距多达16648元。以上数据都是以可支配收入来讲的，不包括住房、教育、医疗等因素。可以说，尽管国家采取了农民增收等一系列措施，也特别重视“三农”问题，但事实上，这些问题并未得到根本性的解决，而城乡收入差距还在持续拉大。

（二）城乡之间社会管理体制方面存在差距。

尽管城乡居民在法律地位上是平等的，在情理上对于城乡居民的管理也应该是公平公正的，但我国直到目前为止依然实行的是城乡分治。从此，我国有了“城里人”和“乡下人”的区分，这种不平等表现在很多方面，最突出的莫过于户籍制度，我国的户籍制度导致了城乡居民身份的不平等。相应的，城乡之间的劳动就业体制、社会保障体制等也极不平等，城里人享有的很多优惠政策，都不能普及到农村和农民头上。虽然改革开放国家对农村人口的户籍限制开始松动，很多农村人口拥有了城市户口，但大多是农村出身的高素质人才，多数人依然望尘莫及。而且，由于传统观念的惯性思维作怪，“重城轻农”的观念根深蒂固，农村发展依然受到忽视和限制。

（三）城乡社会事业发展严重失衡。

在教育方面，我国农村师资力量薄弱，教育水平较低，学生入学率和升学率相对城市要低很多，人均受教育的水平也远远低于城市。基础教育是社会文明的基础，然而“义务教育”对很多农民子女来说，难以为继。目前，教育支出仍然是农民开支中仅次于生活费的第二大因素，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在500元左右，初中生则在1000元左右，这对于农民家庭而言，难以承受。据称，城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。全国现有800万文盲，90”在农村”。

在医疗卫生方面，农村显得更为薄弱和落后，农村的医疗人员少且素质总体

不高，医疗条件差。近年来，全国各地开始向农村覆盖合作医疗网络，但到目前为止，医疗网络依然没有彻底解决农民看病难的问题，很多偏远山区的人们甚至不能享受及时有效的医疗服务。其他文化娱乐设施的建设更是不能与城市相比。

（四）农村劳动力转移与城市化水平之后的矛盾。

要缩小城乡差距，从根本上解决“三农”问题，实现城乡全面、协调发展，必须加快农村劳动力向城市的转移，减少农民的数量。虽说理论上转移农村劳动力是必然趋势，但结合城市的实际情况，实施起来却有很大困难。我国农村人口数量庞大，城市经济发展的增速水平根本无法吸收如此庞大的劳动力队伍。而且，由于农村教育的落后，多数剩余劳动力都没有受过良好的教育，素质普遍不高。而我国经济发展对人才的需求越来越趋向于高水平、有良好教育和技能的劳动力，大多数农村劳动力根本无法达到标准和要求。这使得大量农村劳动力没办法转移，被迫附着在本不需要大量劳动力的土地上。

三、采取切实措施促进城乡统筹发展

（一）构建有利于农村发展的公共财政体制。

在城乡分治的二元社会结构中，我国农民、农村和农业为国家现代化、城市化的发展作出了巨大的贡献。但是，他们长期没有享受到工业化和城市化带来的成果。因此，必须按照城乡统筹经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制，支持农村、农业的发展。规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度。因乡镇财政是整个财政的基础，钱少事多，在体制调整过程中，财力分配应适度向乡镇财政倾斜，完善乡镇公共财政收入体系，以从根本上解决农村公共开支财力不足的问题。

（二）深化就业与户籍制度改革，建立城乡一体化的劳动就业体系。

要打破城乡分割的就业制度和户籍制度，取消一切限制农民进城的歧视性政策，建立城乡平等的就业制度和户籍制度，扩大农民就业渠道。坚持就地城镇化和就地就业为主的方针，充分发挥区域块状经济对吸纳农村劳动力就业的巨大作用，把工业园区与城镇新区建设结合起来，把产业集聚与人口集聚结合起来，增强区域块状经济和城镇吸纳农村劳动力的能力，促进农民进城务工经商和安居乐

业。以提高农村劳动力就业率为重点，实现城乡劳动力平等就业，加强农村劳动力就业培训，引导农业劳动力向第二、第三产业转移，促进农村居民劳动就业者能享有城镇居民劳动就业者同等的权利和义务，加快推进城乡劳动就业一体化。

（三）加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民。

1、加快发展农村义务教育。着力普及和巩固农村九年制义务教育。2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费, 2007年在全国农村普遍实行这一政策。继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。建立健全农村义务教育经费保障机制,进一步改善农村办学条件,逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设,加大城镇教师支援农村教育的力度,促进城乡义务教育均衡发展。

2、积极发展农村卫生事业。积极推进新型农村合作医疗制度试点工作,从2006年起,中央和地方财政较大幅度提高补助标准,到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。各级政府要不断增加投入,加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设,健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。有条件的地方,可对乡村医生实行补助制度。建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系,规范农村医疗服务。增加农村卫生人才培养的经费预算,组织城镇医疗机构和人员对口支持农村,鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。

（四）统筹城乡就业政策，加快农村劳动力的流动和转移。

按照农村全面小康社会目标, 21 世纪头20年,我国需要将l12亿左右的农业劳动力转移到非农产业,每年转移600万人以上;按乡镇企业的就业成本测算,新增一个就业岗位需要新增投资2万元左右,每年需要新增1200亿元的投资才能创造足够的就业机会。因此,农村劳动力就业压力非常大。为此,一要统筹城乡就业政策,将农村劳动力就业纳入国家整体就业规划,把积极的财政政策与积极的就业政策结合起来。二要积极调整产业布局,重视劳动密集型制造业的发展,积极扶持乡镇企业,再创农村非农产业辉煌,努力创造就业机会。三要大力开展对农村劳动力的职业技术培训,增强农村劳动力自就业能力。

参考文献：

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第二篇：统筹城乡发展的公共政策思考

统筹城乡发展的公共政策思考

摘要：改革开放以来，我国经济飞速发展，人民生活总体上达到了小康水平。进入新世纪，我国面临全面建设小康社会的重大任务。但是城乡关系发展不协调严重影响着我国经济社会的整体发展，农村基本公共政策严重不到位已成为制约农村经济发展和农民生活水平提高的重要原因。本文以城乡基本公共政策均等化为视角，分析城乡基本公共政策的现状，指出目前城乡公共政策存在的差距，并分析了出现这种差距的原因，提出了推进统筹城乡发展的公共政策的对策和建议，力求为城乡统筹发展的公共政策发展提供参考。

关键词：统筹城乡 公共政策 对策

目前，我国的城乡差距不断扩大，使得本来就处于落后地位的农业和农村仍然处于劣势，城乡的二元结构问题依然存在，这些问题如果不能得到及时的解决，就会直接影响到改革开放的成效和社会的长治久安。因此，如何处理好城乡统筹发展的关系，大力开展适合统筹城乡发展的公共政策，成为了21世纪我国首要需要解决的课题。制定合理的统筹城乡发展的公共政策，不仅有利于城乡协调发展，还有利于我国经济社会建设的整体发展，它成为我国实现全面建设小康社会和社会主义现代化的一个重要的保障。在我国社会主义现代化的进程中，如何有效的实现城乡协调发展，加强对统筹城乡发展的公共政策研究具有十分重要的意义。

一、城乡基本公共政策现状

我国长期以来的格局是城乡始终发展不均衡，这就使得城乡的发展从开始就不在同一个起跑线上，使得农村得到的基本公共政策要远远的少于城市得到的政策。

（一）城乡义务教育经费投入上的差距近年来，政府不断加大对农村资金的投入量，使得农村中小学新增的校舍质量和数量都有了明显的提高，但是，城乡中，普通中小学校舍的质量差距仍然较大。经费上的不足和办学基础差及人才短缺等都是制约着农村义务教育发展的一个突出性问题。由于财政投入在义务教育上的差距，使得农村的义务教育由乡财政或着是县财政来逐渐承担，但是，县乡级的财政普遍存在的困难就导致了农村义务教育经费远远的低于城市中的教育经费。目前，虽然农村的中小学生只占到全国中小学生的61％，但是我国农村的危房校舍占到了78％，这就表明，农村的中小学校舍安全问题远远比城市要严重。此外，城乡在教学仪器和设备等办学条件上的差距仍然在继续的扩大。在小学生人均的教学仪器设备价值上，城乡之比为2.9:1。那么在农村的教育经费仍然较低的情况之下，农村的义务教育在师资和教学设施等方面要比城市中的差。

（二）城乡医疗和公共卫生方面的差距近几年，我国政府逐步加快了城乡医疗卫生体系上的建设，尤其逐渐完善了公共卫生等突发事件的应急预案、加强了对传染病的控制、扩大新农合作医疗覆盖面等方面已经取得了一些突出的成效。但是，我们从卫生政策的有效性、质量和数量等方面来看，我国城乡之间存在着明显的差距。城乡之间的卫生资源分配严重不均衡的问题，无论是我国的东部沿海发达地区，还是我国的中西部地区，城乡之间的医疗和公共卫生都存在着较大的差距。

二、城乡公共政策不均等的形成原因

（一）城乡发展制度上的二元经济结构

我国的城乡二元化结构是造成我国城乡公共政策供给不均衡的一个重要原因。首先，城乡的二元户籍制度是引起城乡二元公共政策的核心体系。我们通过对户籍制度等方面的规定，把居民分为了非农业户口和农业户口，这种户籍制度的分割，导致了我国城镇化进程严重的滞后于我国的工业化进程。由于农村的剩余劳动力在进入城市之后一般不被纳入到城市劳动就业的管理体系，那么也就不能够享受与城市职工一样的劳动保障等福利，从而进一步阻碍了全国统一劳动力市场的形成机制，成为了城乡二元结构的支持力量。此外，城乡的二元公共政策体系，也严重制约了我国农村经济的发展，使得经济的发展水平直接的影响到了基层政府对农村基本公共政策的投入量，就加剧了城乡差距的扩大，增加了城乡二元结构的稳固性。

（二）城乡公共政策供给方面的不同

我国对城乡公共政策的供给方面,把本来有限的公共资源之中的大部分投入到了城市中，城市的公共政策几乎都由政府来提供，使得城市居民所享受到的义务教育、医疗卫生、就业和社保等公共服务等全部纳入到了公共财政的保障范围，政府成为了城市公共政策的一个供给主体。但是，政府对农村的公共政策供给方面投入的较少，在多数的公共政策供给中，政府只是名义上的主体，农民所需的公共政策大都由农民自己来负担，实际上，农民自己承担的是本应该由政府来承担的。但是，从义务教育这个投资的角度上讲，城市的公共开销一般被纳入到政府的财政预算中,由政府部门来统一对其进行筹资，但农村的公共支出却是由县乡等财政来扶持的，实际上，农民自己成为了农村义务教育等公共投资的一个主要承担者。虽然国家已经开始实施免除学杂费、书本费和给予寄宿生活费的补贴政策，但是，这在一定程度上还减轻了农民的负担，但目前，政府在对城乡的义务教育投资比例仍然存在较大的差距。从我国社会保障的制度上来看，城镇居民正在享受政府提供给的一种相对完善、水平也较高的公共政策，但是农村居民主要还是依靠家庭来作为保障，在一定程度上缺乏一定的社会保障体系，由于有些保障项目还没有建成，有些时候，农民还要自己为所享受的社会保障买单。

三、推进统筹城乡发展的公共政策的对策思考

（一）构建城乡统一的公共政策制度

建立合理和统一的制度安排是使得城乡公共政策发展一体化和均等化的一个必要前提。但是，我们如果要从根本上消除这种二元经济结构，首要需要解决的问题就是要建立城乡统一的公共政策制度，把城乡两者作为一个完整的体系来考虑，并把公共政策的制度设计进行合理的安排，逐步建立其适合城乡统筹发展的公共政策。首先，就是要完善公共体系，尽快的实施并普及农村养老保险制度。其次，是要实现城乡在公共政策制度上的成功对接。随着我国城镇化水平的逐步上升，城乡的公共政策制度在一定程度上实现了对接。在经济较为发达的省份和地区，建立起城乡统筹的公共政策，有助于有条件的地区进行试点改革，可以率先把那些农村居民全部纳入到城镇基本公共政策的保障范围之内。最后，还要逐步的提升农村的基本政策水平，并提高那些欠发达地区的农村基本公共政策水平，把农村的基本公共政策体系逐渐纳入到城镇的公共政策体系之中，并逐步缩小城乡公共政策方面的差距。

（二）建立健全农村金融政策体系

加强政府在财政方面的支农建设是促进农村发展的必要手段，但财政资金毕竟还非常的有限，如何改变农业的农村资金缺乏的局面就必须要充分的挖掘金融方面的资源，构建并完善我国的农村金融政策体系。首先，就是要进一步的发挥农村信用社这个主力军的作用。确保公共政策改革之后的农村信用社成为农村政策改革的基本方向，并能够逐步推动农业信用的担保体系建设，进一步的深化农村的管理机制改革问题，转变农村的经营理念，改善政策上的条件和基础设施，提升员工的职业素质和金融知识。其次，就要加强商业银行的支农政策和责任，将银行从县域内吸收的存款给予明确的规定，并将其主要用于对当地发放贷款；支持银行来逐步的扩大涉农业务的范围；鼓励城市商业银行在农村设立一些分支机构。再次，就是要强化政策性金融机构在农村方面的支持能力。政策性的银行要不断加大对农村基础设施方面的建设，对农业科技等方面的推广和农村的生态环境建设等领域给予大力的支持，并逐步的增强农业方面的发展潜力；不断加大对长期信贷方面的支持政策，满足农村对长期贷款方面的需求。最后，是要放宽农商行在金融机构方面的准入限制，允许民间的资本和国外资本参与到农村的金融市场之中，并加大对农村金融的供给。

（三）建立新型的公共政策体系

按照现代化国家的理念和宏观经济政策的需要，我们要逐步建立起公正、公开和透明化的公共财政 制度。统筹城乡发展，逐步推进城乡的一体化，就需要充分的发挥市场对资源方面起到的基础性作用，在目前，解决的根本就是要靠政府的大力支持，逐步通过发挥政府方面的主导作用来实现统筹城乡发展的公共政策。首先，我们要建立起以城乡一体化为公共财政的目标，深化对财政体制方面的改革。逐步的加快中央与地方的财政分配体制改革的步伐。统筹城乡的发展，其首要任务是在地方。所以，中央应该加大对地方政府的支持力度和转移支付的权限。省级的政府也要进一步的加大对市及县级财政的转移支付力度。其次，就是要不断调整支出方面的结构问题，切实加大基础设施方面的建设和社会公共事业方面的投入，如何有效的发展教育、卫生、文化和体育等公共事业，加强对社会保障的投入力度，从而才能更进一步的改善人民的生产和生活条件，促使城乡居民共享社会发展的果实。

参考文献

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第三篇：统筹城乡发展的公共政策思考(浅析城乡基本公共服务标准化)

统筹城乡发展的公共政策思考

--浅析城乡基本公共服务标准化

一、基本公共服务标准化概念

基本公共服务标准化，是指根据一定时期内国家经济社会发展和人民生活对公共服务的需要，结合政府的财政能力，选择教育、公共卫生、公用事业等领域若干与人民生活和经济社会发展关系十分密切的公共服务项目，就其服务数量和质量提出明确标准，在城乡统一实施，实现服务目标，以逐步缩小城乡差距，统筹城乡发展。

二、基本公共服务标准化的必要性

基础公共服务标准化是公共服务领域发展的趋势，也是经济社会发展的必然结果。在经济社会统筹城乡发展的背景下，实现基本公共服务标准化具有现实必要性。

就城乡公共服务领域而言，纵观建国几十年来的发展历程，可以看出，政府对缩小城乡公共服务差距，缺乏明确可行的政策目标、行之有效的措施和制度保障以及监测和监督机制。仅仅停留在一般性号召，文件规定，或采取一些临时性政策措施，则很难达到预期效应。党的十七大报告指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。

统筹城乡发展是落实科学发展观必须坚持的“五个统筹”之

一。新的形势下，统筹城乡发展是中国经济与社会全面、协调发展需要解决的首要问题，是从根本上解决“三农”问题的有效途径，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求和重大任务，也是加快城乡一体化进程的重要手段。基础公共服务

1标准化是统筹城乡社会服务事业，实现社会保障一体化的基础，也是保障城乡群众享有基本公共服务权益，解决社会矛盾，实现社会和谐的重要手段。

三、基本公共服务标准化的可行性

实施基本公共服务标准化管理，不仅是缩小城乡差距、解决“三农”问题的迫切需要，而且从我国政府公共服务的现状、政府财力及居民需求分析，也具有一定的可行性。

(一)从我国政府公共管理实践分析，具有实施基本公共服务标准化的可能。

1.政府有制定、实施五年经济社会发展规划的丰富经验。新中国成立以来，我国已制定和实施了十一个五年国民经济和社会发展规划，虽然各个历史时期政府的工作重点有所不同，但都涉及社会发展问题，关系到各类公共服务。政府制定、实施五年期国民经济和社会发展规划的经验教训，可为一定时期制定、实施基本公共服务标准提供借鉴，其工作程序、调研预测方法、管理制度等，可运用于基本公共服务标准管理。国民经济和社会发展规划为政府五年期内经济社会发展提出了奋斗目标，基本公共服务标准也可为政府在一定时期的公共服务水平提出明确要求，引导政府各项公共服务工作的开展。

2.各级政府有明确任期，可将公共服务标准执行情况列为政府绩效考核内容。根据《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《公务员法》等法律制度，我国中央政府和各级地方政府都有明确的任期，中央政府及地方政府五年一届，而提供基本公共服务是各级政府的职责，基本公共服务与地方经济社会发展和人民生活关系密切，可将公共服务标准执行情况列为政府绩效考核的重要内容之一，明确各级

政府及其公务人员的职责，保证城乡公共服务水平的均衡与提高。

3.基本公共服务标准管理具有技术上可能性。近年来，随着我国公共管理学科的发展，以及各地区建立服务型政府的实践，理论界和实际工作部门对各门公共服务指标进行了较为细致认真地研究，国外公共服务的理论与实践也得到广泛地介绍和传播，已有不少研究成果对教育、科技、文化、环境保护等公共服务评价指标体系进行了研究，有些指标体系已有二级、三级指标分类。这些研究成果，可直接为各级政府进行基本公共服务标准管理服务，因而，基本公共服务标准化具有技术上的可行性。

(二)近年来政府财政收入增长较快，基本公共服务标准在政府财力能够承受的范围之内。

从近年来我国财政收入增长情况看，政府完全具备实施城乡公共服务标准化的能力。2005年全国财政收入突破3万亿元大关。2006年，全国财政收入39343.62亿元，比2005年增加7694.33亿元，增长24.3%，比预算超收3920.24亿元，2007年全国财政预算收入44064.85亿元。2008年全国财政收入61330.35亿元，比2007年增加10008.57亿元，增长19.5%,完成预算的104.9%。2009年全国财政收入68476.88亿元，比2008年增加7146.53亿元，增长11.7%。2010年全国财政收入超过8.3万亿元，比上年增加14562亿元，增长21.3%。越来越充实的财力，为实施城乡公共服务标准化提供了坚实的基础。

(三)从城乡居民需求方面分析，基本公共服务标准化具有可行性。

1.满足基本公共服务需要，减少不公平感。政府通过实施基本公共服务标准管理，使城乡居民在最基本的公共服务如义务教育、初级公共卫生、社会保障、公共文化设施、公共安全、基础

设施等方面享受到同等待遇，体现社会公平性，可逐步消除城乡居民，特别是弱势群体的不公平感，减少社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会。

2.通过基本公共服务标准管理，可以使城乡居民从切身利益的变化感受到政府在努力逐步缩小城乡公共服务差距，提高对政府公共政策的满意度。而通过基本公共服务标准化管理，可以使城乡居民从切身利益的变化感受到政府在采取有效措施，切实在消除城乡差距，增加对农村公共服务的投入，关注弱势群体的利益，从而提高对政府工作的满意度，并主动配合政府有关方针政策的实施，增强政策效益。对一些暂时还无法解决的问题，也能够看到希望。

3.根据城乡经济社会发展水平，制定切实可行的基本公共服务标准，城乡居民能够理解、接受。我国目前还处在社会主义初级阶段，受经济发展阶段和政府可支配财力的限制，公共服务的水平不可能很高，而选择一些与人民生活、经济社会关系密切的基本公共服务项目，如义务教育、初级公共卫生、社会保障、公共文化设施、公共安全、基础设施等，按统一标准在城乡实施，城乡居民能够理解、接受。

四、相关政策建议

（一）各级政府明确一定时期城乡基本公共服务需要达到的标准(可有一定的幅度)，作为经济社会发展的重要任务列入政府或五年国民经济和社会发展规划。通过明确各个时期的目标，将一般性号召、政府导向转化为实际行动，经过若干时期连续不断的奋斗，则必然能够达到逐步缩小城乡公共服务差距，统筹城乡发展的目的。

（二）将基本公共服务标准实现情况，作为政府政绩考核的8010

1s1s2C,s1C,s2D,s1D,s2C,s1s2D.80u2s1,s2101s1s2C,s1D,s2C,s1C,s2D,s1s2D.专项重要内容。由于公共服务的受益范围不同，不同类型的公共服务由不同层级的政府负责，因而就需要进一步划分各级政府公共服务的职责，实现其制度化、规范化和法制化，运用政绩考核机制，促进各级政府尽职尽责，保证一定时期政府城乡公共服务目标的如期实现。

（三）在制度上、法律上明确超标地区有帮扶落后地区的义务，并建立相应的支持机制。目前我国城乡公共服务差距的调节，主要依靠从中央政府到地方政府、从上级政府到下级政府的纵向调节，主要靠一般性转移支付和各种名目繁多的专项转移支付。在制度上没有横向的转移支付，即地区之间、城乡之间的转移支付。只有一些对口支援等非制度性、非约束性的政策引导。因而除纵向转移支付外，在制度上、法律上明确规定基本公共服务水平超标地区有帮扶落后地区的义务，实行地区间、城乡间横向转移支付制度，保障各地区城乡实行基本公共服务标准化管理所需财力，促进城乡共同发展。

（四）对基本公共服务范围及指标体系在一定时期内做出技术上的调整。由于国家经济社会的发展，城乡居民需求的变化，有些公共服务已达到城乡统一，或者差距不大，或者居民需求已发生重大转折，就有必要对政府提供的基本公共服务范围及指标体系作出技术上的调整，增加一些新的公共服务指标，淘汰一些过时的服务指标，调整考核的指标体系和标准数值，使公共服务标准化管理更具有现实性，为城乡统筹发展作出更大的贡献。

综上所述，我们认为，实行基本公共服务标准化，应是城乡统筹发展的一种可行性选择。即通过在一定时期制定和执行基本公共服务标准，均衡城乡公共服务差异，实现统筹城乡发展，达到城乡共同繁荣。

第四篇：关于城乡统筹发展的思考

在计划经济体制下，我国不存在土地市场，土地不是商品，也没有价格。但是随着市场经济体制改革的不断深化，这种二元土地所有制基础之上城乡有别的建设用地使用制度，已经越来越不能适应经济社会发展的要求。建立并完善城乡统一的建设用地市场，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展是现阶段社会主义市场经济体制改革的必然要求。如何构建城乡统一的建设用地交易平台，实现国有与集体建设用地“同价、同权”的目标，在提高经济绩效的同时维护社会公平，应该是现阶段我国构建城乡统一建设用地市场中值得思考的问题。

一、集体建设用地隐形入市与国家立法缺位

从20世纪80年代开始，集体建设用地隐形市场已经客观存在。随着工业化、城镇化的步伐加快，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。尤其是在我国经济发达地区以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象在数量上和规模上都有不断扩大趋势。尽管集体建设用地使用权流转的实践已经在展开，但我国现行土地管理制度对集体建设用地流转的立法仍处于空白之中。以公开、规范的方式转让集体建设用地使用权，形成统一、开放、竞争、有序的城乡统筹建设用地市场体系，有利于提高土地资源配置效率和农村经济的更快发展。

随着《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开始施行，其他省份针对本地区特点的集体建设用地流转办法也纷纷出台。这些地方法规的实践，对探索集体建设用地流转机制，实现规范有序管理，取得了初步的经验，也为修订《土地管理法》等相关法规和建设用地使用制度改革奠定了政策基础。但是集体建设用地流转仍处在地方实践阶段，要真正建立城乡统筹的建设用地市场，国家立法的支持是必不可少的环节，破除土地制度对农村经济发展的制约瓶颈，进一步释放被束缚的生产力，同时维护社会公平，已经成为社会各界普遍关注的焦点。

二、二元分割建设用地市场引发的市场失灵问题

首先，我国土地政策的基本特征是城乡二元土地所有制以及国家土地一级市场的垄断，城市和农村土地享有不同权利。农村集体建设用地在被用作城镇建设之前，必须先通过强制征收转到政府手里，成为国有建设用地之后方可合法转让。其次，集体土地所有者缺位导致寻租现象。我国法律规定农村土地归集体所有。但实际上，农村集体土地所有权人处于缺位的状态，村委会在一定程度上充当集体组织“代理人”的角色，这样造成了村干部掌握了绝大部分的土地处置权，在参与征地补偿谈判中掌握了权力寻租的条件。近年来农村最突出的腐败问题几乎都与集体土地有关。村官的寻租活动，直接侵害了农民的切身利益，阻碍了农村经济社会的进步，成为农村社会不稳定因素，无论对维护社会公平还是提高经济效率都将造成不利影响。再其次，缺乏统一的建设用地市场导致信息不对称。由于城乡土地市场分割，集体建设用地流转始终处于“非正式流转”层面上。因此，集体建设用地流转市场始终处于自发、分散、无序状态，存在着信息不对称。集体建设用地流转的信息不对称会影响土地资源的最优配置。由此可见，构建城乡统筹的建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地同价、同权，不仅要对《土地管理法》进行修订，还要修改金融、税收、财政、司法等配套政策。为城乡统一的建设用地市场提供信息服务平台，确保集体建设用地在有形市场的指导下实现流转的渠道畅通和规范管理，是现阶段土地制度改革的必由之路。

三、构建城乡统筹建设用地市场的对策建议

目前社会各界普遍对构建城乡统一的建设用地市场热情较高，但是要形成平等高效、城乡统一的建设用地市场体系，诸如耕地保护和土地交易管理、土地税收征管等市场监管体系必不可少。建立健全相关法律法规，加强土地管理，是保障我国土地市场高效运行的前提，也是维护社会公平的基础。

切实保护耕地，防范“公地的悲剧”。耕地既具备公共物品的特征，又具备私人物品的特征，可称之为“准公共物品”。因此，耕地保护问题不可能完全通过市场来调节。在我国现行的土地制度安排下，市场作用对于耕地保护有时候起着消极的负面影响。因而必须借助政府这只“看得见的手”来纠正市场失灵。从目前情况来看，首先，应该建立耕地保护目标责任制，采取措施，将耕地保护责任目标层层落实，建设占用耕地应实行先补后占制度。根据国土资源部发布数据显示，11月1日至12月31日时段全国31个省(区、市)耕地面积由10月31日的18.2603亿亩减少为18.2574亿亩，净减少29.0万亩，比上净减少数量下降50%，表明我国耕地保护呈现向好势头，耕地减少势头得到初步遏制。另外，可以考虑对耕地保护行为采取补贴制度，设立耕地保护基金，根据耕地保护数量、质量以及耕作状况，给予补贴。补贴费用可以由地方政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

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破现行法律对集体建设用地权利的限制。土地确权工作是土地交易同时也是土地收益分配的基础。笔者认为关于我国建设用地市场的确权工作应该从以下几个方面着手：

一是明确土地权利的种类。国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地应该同样依法享有占有、使用、收益和处分的权利。土地权利种类应包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设

用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

二是赋予集体建设用地所有权和使用权与国有土地相同的权利，取消现行法律法规中关于集体建设用地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设的有关规定。国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁，可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式，通过城乡统一的建设用地市场以公开方式进行，以维护集体土地产权的完整性。

三是明确产权的工作同时要依靠土地登记确权工作，实行土地统一登记发证制度。国有或集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。四是国家应该建立统一的土地登记系统，各类土地登记结果应当依法进行汇交，土地登记资料可以依法公开查询。同时，国家建立土地调查制度，土地调查成果作为编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

完善土地税收，调节土地增值收益分配，实现社会公平。在构建城乡统一的建设用地市场过程中，集体建设用地有偿使用的增值收益分配及使用、管理是实现社会公平的关键环节。应该明确的是集体建设用地使用权出让、租赁的收益，应当归拥有集体土地所有权的农民集体所有；收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，应该由集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。至于集体建设用地的增值收益，政府还应该通过税收的方式进行调节，以实现社会公平。随着统一的城乡建设用地市场形成，为了规范土地市场的交易秩序，合理调节土地增值收益，应该通过土地税收的杠杆作用，调节国家、集体与农民三者之间的利益分配，实现帕累托改进。在借鉴国有土地税收征管的基础上，建立城乡统筹的土地税收体系，将集体建设用地交易也纳入其中，实现财富公平分配。另外，对城乡统筹的建设用地市场实施统一的土地税制，也可以成为地方政府获得稳定财政收入的来源，改变地方政府的土地财政，有利于地方经济的可持续发展。

第五篇：关于城乡统筹发展的思考

以产业融合为理念 推动城乡统筹发展

——关于城乡统筹发展的思考

“统筹城乡发展”是十六届三中全会的政策创新点，是我国全面建设小康社会的内在要求，也是解决“三农”问题的有效途径。统筹城乡经济社会发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分割、城乡分治的发展状态而提出来的。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和二元经济社会结构消极影响的日益显露，国民经济和社会发展内在的要求城乡统筹，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。这是因为，作为国民经济系统的两个重要组成部分，工业与农业、城市经济与农村经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的关系。只有农村与城镇相互协调发展，才能够促进整个国民经济持续快速发展。

统筹城乡发展，要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，实现城乡共同繁荣。因此，探讨城乡产业的融合发展，推动城乡经济社会资源有效配置，促进城乡经济协调发展，改变目前城乡产业分离的现状，推进城乡产业的融合，对城乡统筹发展的探索具有重要意义。

由于我国长期实行重工轻农政策，导致产业结构发展不协调，突出表现为：一是农业基础脆弱，农村实际劳动力紧缺，生产效率和经济效益低下；二是工业整体素质不高，技术水平、产品质量和档次低，竞争力不强；三是服务业发展滞后，无法满足经济发展和人民生活需要，四是三个产业孤立发展，联系不够紧密，没有形成相互促进的良好局面。推进我国产业结构的优化升级必须实行城乡联动，统筹城乡相关产业的发展，加强产业融合。无论是加强农业还是提高工业或发展服务业，都不可能仅靠城市或农村就能单独完成。因此统筹城乡产业发展，实现产业融合是实现我国产业结构优化升级的重要途径。主要可以从以下几个方面入手：

一、推进产业融合，优化产业结构和空间布局。

统筹城乡产业发展，难点在农村，必须以城乡产业融合发展为导向，形成工业反哺农业，城市支持农村的新局面。产业融合的关键在于发展现代农业，使农业向着集约化、工业化的方向迈进。统筹城乡产业发展，需要强化三个产业的内在联系、完善三个产业间的布局，形成城乡产业相互促进、互利共赢的格局。具体措施为：

（一）以第三产业为纽带，紧密联系城乡，通过技术革新，发挥城市劳动密集型产业的竞争优势，创造新的就业空间，为剩余劳动力提供就业机会，缓解就业压力。

（二）通过产业融合，走出农民单纯提供纯原始的农产品原材料，收益微薄的困境。向农产品的加工、销售、服务一体化方向延伸，形成一个以市场为导向，区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和规范化管理的新系，利用城市信息发达的优势，为农产品构建销售平台，使农产品通过自身塑造品牌，进行农产品深加工，提升农产品的价值。

（三）优先发展有利于城乡产业融合的项目，使城乡产业形成利益共同体。以产业链条为主导在区域经济范围内集中配置，使城市产业资本持续投入农业，整合城乡资源，做到优势互补，有效地解决农业发展资本不足、城市劳动密集型产业劳动力缺乏等问题。

二、三产业相互带动，激活农村自身发展潜力。

（一）大力建设农村基础设施，为深化产业融合做好基础保障。农村基础建设大量消化了工业产品和劳动力，加快了资金流通，既拉动了消费，为农业、服务业的发展打下了坚实基础，又促进了产业融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，发展适合当地的特色农业。农产品的多样性以及地域性，为发展当地特色农业打开了一个市场。打造当地特色农业可以从以下几点入手：

1、提炼特色产品特征，确定宣传主题，加大宣传力度，在社会营造广泛影响，为打开市场做好充分准备。

2、注重自身品质，以优良的品质打动消费者，在社会中形成良好舆论。

3、以优质的服务，造就良好的口碑，实现可持续发展。

（三）以农副产品加工业为城乡经济结合点，推进城乡产业稳步、协调、可持续发展。

农副产品加工业在促进农业产业结构调整，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，解决农产品增产不增收的问题，增加农民收入，加快城乡产业融合，实现农业工业化、现代化等方面起着非常重要的作用，在统筹城乡产业发展中起着关键作用。

1、农副产品加工业具有较强的产业融合性。农副产品加工业连接着城乡居民的最终消费。农副产品加工产品的用途在不断增加，所应用的行业和领域不断扩展，它的发展能推动相关产业的发展。同时，农副产品加工业的发展可以有力的推动工业反哺农业，机器制造业为农副产品加工业的发展提供设备，吸引一部分农民返乡就近就业，有效避免了资源浪费。

2、农副产品加工业方式灵活，延伸空间大。各地根据市场需求，调整本地农业产业化项目、农副产品加工的等次、程度和种类，形成自己的最有优势和特色的产业体系。发展农副产品加工业，可以利用就近加工原则，大大节省成本，比如农副产品具有数量大、份量重、易腐烂等性质，在原料产地就地加工，可以减少损耗和运输费用。

3、发展农副产品加工业，推动城镇产业集约化建设。土地承包责任制形成的千家万户分散式经营模式，已经无法适应现代农业的需求，产业的规模化、集中化管理势在必行，产业的集约化增强了自身竞争力，而且对周边农村和乡镇具有较强的辐射能力，促进农村产业结构调整和经济起飞，实现农业和城镇产业集约化建设相互协调，互利共赢。