任何人无权剥夺农民土地财产权作者

第一篇：任何人无权剥夺农民土地财产权作者

任何人无权剥夺农民土地财产权作者：

中国国土资源报网 2011-12-28 09:36:30 来源：京华时报

据新华社电 中央农村工作会议昨天起在北京举行，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席会议并讲话。温家宝在讲话中系统回顾总结了党的十六大以来农业农村发展取得的巨大成就，阐述了在推进工业化城镇化进程中继续做好“三农”工作需要把握好的若干重大问题，对做好明年农业农村工作提出了要求。

温家宝说，将来农业经营形式会多样化，但家庭经营任何时候都是最基本的形式。培养一代新型农民，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村，事关农业长远发展，要作为一项基础性重大工程来抓。

温家宝说，城镇化的快速发展，为解决好“三农”问题创造了有利条件，但并不会自然带来农村面貌的较快改变。农村建设应保持农村的特点，有利于农民生产生活，保持田园风光和良好生态环境。不能把城镇的居民小区照搬到农村去，赶农民上楼。要长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村。

温家宝指出，要合理引导人口流向，既要采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，又要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。积极创造条件，妥善解决好农村留守儿童、妇女、老人问题。

温家宝指出，明年宏观调控面临的形势复杂严峻，特别是经济增长下行压力和物价上涨压力并存，做好农业农村工作具有特殊重要的意义。要更加重视维护农民在土地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益，更加重视扩大村民自治范围，完善与农民政治参与意识不断提高相适应的乡镇治理机制。

第二篇：温家宝：农民土地财产权任何人无权剥夺

温家宝：农民土地财产权任何人无权剥

夺

http://.cn2011年12月28日01:00北京晨报

据新华社北京12月27日电(记者 车玉明 董峻)中央农村工作会议今天起在北京举行。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席会议并讲话。他在讲话中系统回顾总结了党的十六大以来农业农村发展取得的巨大成就，阐述了在推进工业化城镇化进程中继续做好“三农”工作需要把握好的若干重大问题，对做好明年农业农村工作提出了要求。

温家宝说，尽管这些年粮食和主要农产品产量大幅增加，但生产能力仍不稳固，供求关系仍然偏紧，农业稍有闪失就会影响经济发展和社会稳定大局。解决这一问题，根本出路在于加快现代农业建设，不断提高农业综合生产能力。要坚持实行最严格的耕地保护和水资源管理制度，毫不动摇地稳定和完善农村基本经营制度，坚持不懈地推进农业科技进步，持续加大农业支持保护力度。将来农业经营形式会多样化，但家庭经营任何时候都是最基本的形式。培养一代新型农民，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村，事关农业长远发展，要作为一项基础性重大工程来抓。

温家宝指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。积极创造条件，妥善解决好农村留守儿童、妇女、老人问题。

第三篇：国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权 国发〔2015〕45号

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国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权 国发

〔2015〕45号

发布日期：2015-08-24 浏览次数：2068 信息来源：中国政府网

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点工作，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入落实党中央、国务院决策部署，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

（二）基本原则。

一是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及被突破的相关法律

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条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。

二是自主自愿。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。

三是稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，慎重稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。

四是风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。

二、试点任务

（一）赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。加强制度建设，引导和督促金融机构始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度。

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（二）推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。

（三）建立抵押物处置机制，做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

（四）完善配套措施，提供基础支撑。试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。依托相关主管部门建立完善多级联网的 东-吴-软-件-技-术-（北京）-有-限-公-司--农村产权交易平台解决方案专家

农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押。建立健全农村信用体系，有效调动和增强金融机构支农的积极性。

（五）加大扶持和协调配合力度，增强试点效果。人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。银行业监督管理机构要研究差异化监管政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险监督管理机构要进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险和农民住房保险工作，扩大保险覆盖范围，充分发挥保险的风险保障作用。

三、组织实施

（一）加强组织领导。人民银行会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、银监会、保监会等单位，按职责分工成立农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组（以下统称指导小组），切实落实党中央、国务院对“两权”抵押贷款试点工作的各项要求，按照本意见指导地方人民政府开展试点，并做好专项统计、跟踪指导、评估总结等相关工作。指导小组办公室设在人民银行。

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（二）选择试点地区。“两权”抵押贷款试点以县（市、区）行政区域为单位。农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。省级人民政府按照封闭运行、风险可控原则向指导小组办公室推荐试点县（市、区），经指导小组审定后开展试点。各省（区、市）可根据当地实际，分别或同时申请开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押贷款试点。

（三）严格试点条件。“两权”抵押贷款试点地区应满足以下条件：一是农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件；二是农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益；三是农村信用环境较好，配套政策较为健全。

（四）规范试点运行。人民银行、银监会会同相关单位，根据本意见出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据本意见和金融管理部门制定的“两权”抵押贷款试点管理办法，建立相应的信贷管理制度并制定实施细则。试点地区成立试点工作小组，严格落实试点条件，制定具体实施意见、支持政策，经省级人民政府审核后，送指导小组备案。集体林地经营权抵押贷款和草地经营权抵押贷款业务可参照本意见执行。

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（五）做好评估总结。认真总结试点经验，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议，加快推动修改完善相关法律法规。人民银行牵头负责对试点工作进行跟踪、监督和指导，开展评估。试点县（市、区）应提交总结报告和政策建议，由省级人民政府送指导小组。指导小组形成全国试点工作报告，提出相关政策建议。全部试点工作于2017年底前完成。

（六）取得法律授权。试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。国务院

2015年8月10日

第四篇：中国城镇化建设重在做好农民土地财产权流转的调研报告

中国城镇化建设重在做好农民土地财产权流转的调研报告

摘要：2013年11月12日，中共十八届三种全会集体通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定提出，要赋予农民更多的财产权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。关键词：农民 财产权 城镇化 建议

城镇化是今后中国最大的内需。据国家统计局相关数据显示，截至2012年，全国共有乡村人口6.4222亿人。如何妥善解决亿万农民的财产权问题，将成为推进城镇化的重点和难点。2013年11月12日，中共十八届三中全会集体通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要赋予农民更多的财产权利。因此，解决好如何慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，如何推进农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股并与国有土地同等入市、同权竞价，如何完善被征地农民的保障机制的问题，成为推进城镇化顺利进行的关键。

而要解决上述三个问题，首先在于对农民财产权的清晰界定。

一、农民财产权的界定

财产权，是指以财产利益为内容，直接体现财产利益的民事权利。财产权包括以所有权为主的物权、准物权、债权、继承权及知识产权等。与此同时财产权通常是有财产价值的，可用货币计算，并且财产权的归属与权利的行使是可分的，一般具有可让与性，受到侵害时需以财产方式予以救济。财产权是很难界说的，但财产权又是很重要的民事权利，必须要将之单列一类。改革开放以来，我国在农村实行的土地政策是，农村土地的所有权属于集体，农民拥有对土地的经营权或使用权。在这样的土地政策下，农民使用的土地究竟是不是农民的财产权一直是模糊不清的问题，可能连农民都并不认为土地是自己的财产，只是在一定时限内有权使用而已。

那么农民的土地使用权是不是农民的财产权？

1、土地承包经营权是不是农民的财产权?

土地财产权属于物权的范畴，主要包括土地使用权、土地处分权和土地收益权。在这些权利中，土地使用权是土地财产权的基础，土地处分权是土地财产权的实质，土地收益权是土地财产权的目标。在农村土地集体所有的前提下，农民拥有的土地承包经营权是农民从事农业生产的重要权利和主要保障。我国法律明确规定了农民对土地承包经营权拥有占有、使用、收益和转让处分的权利。因此，土地承包经营权具备财产权性质。

然而，在我国现有的法律框架下农民的这种土地财产权是不完整的。农民对承包土地的使用是受到严格限制的，只能从事农业生产，非农用途使用和转让是不允许的。根据相关法律规定，我国农地转用的权利主体只能是政府，农民承包的土地要想转入非农建设用地，唯一的途径就是政府通过征用转为国有建设用地。这就使农民缺乏最核心、最实质、最关键的农地转用权。

2、集体收益分配权是不是农民的财产权?

长期以来，农村积累了大量的集体资产，除了乡村社企业、房产、经营性服务设施等资产外，还有最重要的集体经营性建设用地。这些由村集体的土地以及其他资产所产生的收益关乎农民的切身利益。从道理上说，在农村集体经济组织中，农民就是集体的一员，农村集体经济组织是由村社内部集体经济组织成员共同组成的，集体经济组织成员是集体资产的共同共有人，因而农民享受对集体资产收益的分配权。从《物权法》上来看，农民对共有的集体土地和其他资产具有财产权。但是，由于集体土地没有明确的人格化的产权主体，加之集体土地使用权与国有土地使用权“同地不同权”，国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市建设用地后的可获价值相差甚大，从而导致农民集体土地在被征用过程中得到的收益较低。

二、如何使农民的土地使用权真正成为农民的财产权。

在明确了农民财产权的主要内涵和认清现阶段农民财产权方面存在的问题之后，又一个迫切需要解决的问题呼之欲出，那就是如何使农民的土地使用权真正成为农民的财产权。具体可从以下三个方面推进。

（一）、推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。

我国法律规定宅基地使用权不能流转、转让、买卖、交易。实际上，在市场经济加快发展和城市建设用地日益紧张的背景下，农村宅基地流转的隐形市场已经大量存在，限制农村宅基地流转权的规定已在较大程度上名存实亡，如各地的农村房屋出租、买卖及城郊的“小产权房”。因此，在统筹城乡的大背景下，应该在政策法律上破除宅基地不能流转、转让、买卖、交易的限制，赋予其转让权、收益权、买卖权、抵押权，使农民的宅基地和住房具有与城市居民私宅同样的财产权利，这是破解农民不能带着土地财产权进城的关键举措。与此同时，坚持对宅基地使用权进行确权颁证和登记。在确权颁证过程中，只要是农村集体土地及土地上的建筑物，都应进行确权登记颁证，并做到土地、台账、证书、合同一一对应，账实相符，程序规范。

（二）、推进农村集体经营性建设用地流转入市。

十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，今年的中央一号文件明确要求，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

1、加快建立城乡统一的建设用地市场。

要按照“功能齐全、产权清晰、交易规范、服务优质”的要求，加快建设一批城乡建设用地产权交易所、交易中心等，为城乡土地流转提供有形的交易市场和信息共享平台。同时要加快建立完善城乡建设用地流转的统一市场机制，明确土地估价、交易管理、利润分配等相关制度安排，为集体建设用地公开平等、合法有偿、有序顺畅地流转利用提供制度保障。

2、正确处理土地流转增值收益分配关系。

一方面，要尽快建立公平、合理、均衡的集体建设用地流转利润分配机制，国家可以通过资源税费制度设计，对流转和占有集体建设用地征收流转税、房产税等税费，获得稳定的资源税费收入；集体可以通过集体建设用地开发权转让、租赁等方式，获得土地租金和承包费用；农民可以通过获得土地流转租金、入股分红、抵押变现等方式，实现经济收益。另一方面，克服因级差地租形成的集体建设用地流转收益不平衡问题，建立健全城乡之间、区域之间利益均沾和均衡发展机制。综合运用税费征收、财政转移支付等政策措施，让偏远地区和经济欠发达地区获得更多发展机会，尽快弥合城乡和区域发展差距，促进城乡一体化和区域协调发展。

3、创新集体建设用地流转和开发利用模式

应按照集体建设用地制度改革的市场化取向和法制化取向，发挥市场主体的主观能动性，赋予农民更加充分的集体建设用地自主支配权利，为农民建设用地流转提供包括出租、出让、转让、入股、抵押等多元化选择。同时，应在地方探索和实践的基础上，明确“因地制宜，分类推进”的开发利用原则。经济基础好，建设用地需求强烈的地方，农村集体建设用地可以出租、转让等方式直接流转入市；集体经济发达，组织机构健全的地方，农村集体建设用地可以股份合作的方式，实现集体经济组织自主开发利用；偏远地区和经济欠发达地区，可以采取发展权有偿转移的办法，间接开发和利用集体建设用地资源。

4、坚持最严格的土地用地规划和用途管制。

确保农村集体建设用地有序流转和保障国家粮食安全，必须坚持“两个最严格”的基本原则。一是坚持最严格的土地利用规划。在集体建设用地流转中，土地规划起到规范土地流转

区域、边界、用途等重要作用。二是坚持最严格的耕地保护制度。农村集体建设用地流转应严格在规划区域和范围内，不得占用或变相占用耕地，集体建设土地经整理后的节余部分，应有相当比例用于耕地复垦。

（三）、推进被征地农民相关保障机制的建立和完善

当前，我国工业化和城镇化加速发展，城乡建设用地需求持续增长，建立健全被征地农民的保障机制已成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展、构建和谐社会亟待解决的重要问题。要建立健全新型被征地农民保障机制，应重点从以下几方面展开。

1、注重发挥政府在建立健全被征地农民保障机制中的主导作用

地方政府既是征地行为的实施主体，也是构建被征地农民保障机制的责任主体。因此，要按照建设责任型政府的要求，强化政府的公共服务职能，发挥各级政府的主导作用，建立有效的工作责任体系和协调机制。在各级政府的统一领导下，土地、劳动、社会保障、财政、民政、工商、税务、教育、监察、审计等有关部门要各负其责，协调配合，形成建立健全被征地农民保障机制的工作合力。

2、注重建立完善的政策支持系统

要依照公正合理的原则改革征地制度，并以此为基础建立健全被征地农民社会保障制度的政策支持体系。具体来讲，一要改革土地征收制度，严格控制征地规模，大力推进土地集约化利用，尽量不占或少占耕地。二要完善征地程序，保证被征地农民的知情权、参与权和监督权。坚持先筹款后征地，先补偿后拆迁的原则，公开补偿安置标准和计算方法，将各项补偿费用落实到位。三要提高补偿安置标准，确保足额兑现。实行征地统一区片地价制度，做到同地同价，确保被征地农民受补偿权和发展权。四要改革补偿安置制度，把社会保障费用纳入征地补偿范畴，在征地补偿时，将社会保障费用单列，作为被征地农民参加社会保障的补助。

3、要注重选择适宜被征地农民的社会保障模式

针对被征地农民而言不宜建立独立的保障制度，应与农村、城镇社会保障体系相衔接，建立国家基本保障、集体补充保障、个人参加商业保险相结合的保障模式，并明确不同保障体系中国家、集体、个人的责任，发挥好三者的积极性。

一是要由国家出资建立被征地农民的最低生活保障制度，按照低保标准界定保障对象，科学界定最低生活保障线标准，确保低保资金的财政投入，让被征地农民在遇到生活困难时能享受到最基本的生活保障。

二是要由国家、集体、个人共担，建立被征地农民失地养老保险制度和医疗保险制度。明确国家、集体和个人的出资比例，建立失地养老保障金，在征地时达到退休年龄的征地农民一次性缴纳养老基本保障生活费，从缴纳养老基本生活保障费的次月按月享受养老基本生活保障待遇。要坚持因地制宜的原则，从各地经济发展水平和地方财政能力出发，以大病保障制度为核心，致力于建立新型合作医疗保险制度，并以参加商业保险为补充，形成多层次、多形式的医疗保障制度。

三是各农村集体经济组织可以在集体经济财力允许的前提下为被征地农民提供固定补助、临时补助、困难补助、入学补助等保障方式。被征地农民也可积极参加各类商业保险为家庭和个人提供保障。

4、要加大被征地农民社会保障资金投入和监管力度

要按照“政府给一点、集体挤一点、农民出一点、社会捐一点”的模式，多途径筹措社保资金，并以（县）市为单位进行统筹和监管。各级政府应从土地出让金中按一定比例切出一块，建立被征地农民社会保障资金，专项用于社会保障。集体和个人投入的来源主要是依法获取土地补偿费、安置补偿费和社保管理费用。被征地农民社会保障资金应纳入县级社会保障部门管理，以县级为单位建立被征地农民社会保障基金。待条件成熟时，再实现全国联营，最终纳入到全社会一致的社会保障体系之中。政府应高度重视被征地农民的社会保障资金的管理与保值增值，建立健全相应的财务核算、审计、监督等各项制度。在确保资金安全的前提下，通过购买国债和金融债券或者集体开发的方式实现资金的增值。农村保障基金的发放形式应与城镇一样，按制定帐号划拨资金，由银行统一发放，做到公开透明。

城镇化是我国未来一段时间最大的内需，推进农村人口城镇化是拉动内需的重要途径。在城镇化不断发展的今天，最关键的是要尽早解决农民的土地财产权如何处置和保障的问题。在目前的法律框架下，农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权虽然具有财产权属性，但权能并不完整，处置和保障还面临极大的障碍。因此要着力于改革农村土地产权制度，赋予农民完整的土地财产权，破除农民获取土地财产权收益的行政权障碍。在此基础上，必须依靠制度和政策创新使农民的土地财产权流转起来，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，促进农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权竟价，不断完善被征地农民的保障机制，为城镇化建设创造良好社会环境，增添强劲动力。

第五篇：国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试

【发布单位】国务院

【发布文号】国发〔2015〕45号 【发布日期】2015-08-10 【生效日期】2015-08-10 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】国务院

国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见

国发〔2015〕45号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点工作，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入落实党中央、国务院决策部署，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

（二）基本原则。

一是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。

二是自主自愿。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。

三是稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，慎重稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。

四是风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。

二、试点任务

（一）赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。加强制度建设，引导和督促金融机构始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度。

（二）推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。

（三）建立抵押物处置机制，做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

（四）完善配套措施，提供基础支撑。试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。依托相关主管部门建立完善多级联网的农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押。建立健全农村信用体系，有效调动和增强金融机构支农的积极性。

（五）加大扶持和协调配合力度，增强试点效果。人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。银行业监督管理机构要研究差异化监管政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险监督管理机构要进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险和农民住房保险工作，扩大保险覆盖范围，充分发挥保险的风险保障作用。

三、组织实施

（一）加强组织领导。人民银行会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、银监会、保监会等单位，按职责分工成立农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组（以下统称指导小组），切实落实党中央、国务院对“两权”抵押贷款试点工作的各项要求，按照本意见指导地方人民政府开展试点，并做好专项统计、跟踪指导、评估总结等相关工作。指导小组办公室设在人民银行。

（二）选择试点地区。“两权”抵押贷款试点以县（市、区）行政区域为单位。农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。省级人民政府按照封闭运行、风险可控原则向指导小组办公室推荐试点县（市、区），经指导小组审定后开展试点。各省（区、市）可根据当地实际，分别或同时申请开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押贷款试点。

（三）严格试点条件。“两权”抵押贷款试点地区应满足以下条件：一是农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件；二是农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益；三是农村信用环境较好，配套政策较为健全。

（四）规范试点运行。人民银行、银监会会同相关单位，根据本意见出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据本意见和金融管理部门制定的“两权”抵押贷款试点管理办法，建立相应的信贷管理制度并制定实施细则。试点地区成立试点工作小组，严格落实试点条件，制定具体实施意见、支持政策，经省级人民政府审核后，送指导小组备案。集体林地经营权抵押贷款和草地经营权抵押贷款业务可参照本意见执行。

（五）做好评估总结。认真总结试点经验，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议，加快推动修改完善相关法律法规。人民银行牵头负责对试点工作进行跟踪、监督和指导，开展评估。试点县（市、区）应提交总结报告和政策建议，由省级人民政府送指导小组。指导小组形成全国试点工作报告，提出相关政策建议。全部试点工作于2017年底前完成。

（六）取得法律授权。试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

国务院

2015年8月10日

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