关于上海市新农村建设若干问题的建议

第一篇：关于上海市新农村建设若干问题的建议

关于上海市新农村建设若干问题的建议

按：现将上海市政协经济委员会今年的重点调研课题《关于上海市新农村建设若干问题的建议》呈上，供市领导参阅。

为贯彻落实《中共中央、国务院推进社会主义新农村建设的若干意见》和市委、市政府关于建设现代化新郊区的精神，市政协各专业部围绕相关专题，组织了160余位政协委员展开广泛调查研究，分赴郊区各区县进行了30余次实地调研，召开了50余次由各界人士参加的专题座谈会和研讨会，集思广益，初步摸清了情况，理清了思路。

在实现“四个率先”和建设“四个中心”的大背景下，上海有可能也有能力在全国率先实现新农村建设的战略目标，但新农村建设决不是轻而易举的事情，跨越城乡鸿沟的艰巨性和长期性更不容忽视。当前，要抓紧把中央“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字精神“上海化”，把市委“规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强”的30字要求“具体化”。总体上说，郊区新农村建设要形成布局科学、功能互补、特色鲜明、依托发展的城镇体系；形成定位清晰、结构合理、环境友好、集群发展的产业基地；形成设施完善、和谐平安、乡风文明、优美整洁的人居环境；形成海派风范、现代气息、理念创新、健康向上的人文素质；形成组织健全、公正透明、法制完善、管理民主的管理构架。

在新农村建设的指导思想上，应以统筹规划为先导，分层推进为宗旨，农民意愿为准则；以经济建设为中心，产业发展为主线，城镇建设为依托；以以城带乡为重点，以工促农为抓手，公共服务为载体；以社会发展为支撑，保障体系为基础，民主管理为保障；以农民增收为目标，农民素质为标志，人居环境为体现。

在新农村建设的基本原则上要充分体现出：农民主体，引导扶持；量力而行，实效为先；因地制宜，分类指导；层次清晰，重点突破；民主商议，彰显特色。

目前，上海市新农村建设已经开局，当务之急是要抓紧制定中长期的统筹规划，明晰发展次序，确定发展重点，落实发展抓手，理顺发展机制，并同郊区历年来“三个集中”的推进工作，以及“1966”城镇体系规划、“一城九镇”和“宅基地置换”试点、“多予、少取、放活”等政策落实进行有机衔接。

新农村建设是一个庞大的系统工程，需要在各个层面、各个领域、各个环节进行有效突破，取得明显进展。其中，构建现代农业经营制度关系着农业的效益与效率，村级经济强弱影响着农村社会的微观组织基础，农村教育决定着农业、农村、农民的未来，农村医疗卫生水平体现着农民的切身利益保障，农村公共文化建设标志着农村的文明程度。因此，各委员会着重围绕这五个方面，提出如下主要观点与政策建议，供决策参考。

一、上海市农业经营制度，村级经济，农村教育、卫生、文化的基本现状

在农业经营制度方面。一是新兴农业产业组织发展较快，但超小规模分散家庭经营仍是主体。二是农民专业合作社发展环境不够健全，政策覆盖面过窄。三是对国有农场支持力度不足，提升经营层次困难重重。四是社会资本进入农业领域缺乏吸引力，政府扶持政策尚未到位。五是农业金融功能日趋退化，农业市场主体普遍遭遇融资困难。六是土地规模经营初显成效，但推进难度不小，甚至出现一些反复。

在村级经济发展方面。一是村级经济发生了四个深刻变化。在发展方式上，行政区划调整使经济薄弱村数量有所减少，所有制结构开始多元并举，三次产业并存格局初步形成；在收入结构上，大部分村级经济收入来源主要依靠财政转移支付、各种补助收入及其他不稳定收入；在发展水平上，失衡矛盾十分突出，可支配收入低于平均线以下的占75%，经济薄弱村占20%；在社会功能上，政府公共管理职能和乡镇社会公益事业不断向村级延伸，不少薄弱村收支倒挂，运转艰难。二是村级经济发展受到制约。总体上呈现为：“存量”发展能力不强，“增量”发展空间很小。对发展村级经济举步不定，村级工业点撒销归并后不予配套和衔接，对村级经济控制

过分，并缺乏最基本的发展基础和空间，以及有效的扶持机制和人力资源培训机制。

在农村教育方面。一是教育投入有所增加，教育条件有所改善，教育水准有所提高，但全市优质教育资源仍然集中在中心城区，城乡教育失衡尚未有效改观。二是重视不够、投入不足、措施不多、队伍不稳的问题依然存在，需要逐步解决。三是基础教育相对薄弱，普教实际存在的“一市两制”现象尚待深化改革。四是职业教育体制不活、资源不足、整合不力，其功能与作用的发挥受到制约。五是职业培训缺乏具有前瞻性的整体规划，政策支持力度明显不足。六是成人教育发展不平衡，难以适应农村各级各类人才培养和农民素质提高的需要。

在农村卫生方面。一是农村卫生宏观管理逐步加强，卫生服务体系不断完善，医疗保障制度逐步健全。二是农村卫生服务出现新需求，农村医疗保障制度受到严重挑战，“新农合”运行和管理体制矛盾突出。目前农村合作医疗筹资年人均为306元左右，而城镇职工基本医疗保险人均约2200元，农民医疗保障供给水平明显偏低，而合作医疗基金集体和企业部分筹资也十分困难。三是农村卫生队伍素质偏低，村镇卫生资源利用率不高。四是乡村医生队伍年龄偏大，学历层次偏低。

在农村公共文化设施建设方面。一是基本形成了区（县）、乡镇、村公共文化基础设施三级梯度配置网络，以及专兼结合的农村基层群众文化工作队伍。二是农村文化缺乏分类指导，落实的措施少；农村文化建设的重心未下移到基层，设施建设、管理和使用问题以及经费瓶颈一直没有解决。三是公共文化基础设施总量不足，功能不全，发展很不平衡，公共文化活动内容与形式比较陈旧、单调、枯燥。四是文化干部队伍薄弱，难以适应农村文化建设需要。五是农村文化建设难以依法管理、依法行政。六是公共财政投入不足，文化经费缺乏保障。

二、推进上海市现代农业经营制度，村级经济，农村教育、卫生、文化建设的思路和建议

（一）推进现代农业经营制度建设，夯实产业基础

现阶段宜构建点、线、面结合的多形态、多层次的现代农业经营制度体系，即以国有农场为示范点，以农业企业为骨干线，以农民专业合作社为普及面。

1、构建推进与支持现代农业发展的长效机制

一是调整地方财政支出结构。要在整体上体现99%非农产业对1%农业“反哺”所应达到的力度，加大对农业产业化、农业服务、农业保险、农业环境保护、农业投资补贴的投入力度。建立担保基金和担保机构，解决现代农业经营主体贷款抵押担保瓶颈。

二是建立区县政府间农业财政转移支付制度。为解决搞农业负担重、不搞农业受益多的失衡状态，建议建立包括中心城区在内的区县政府间的财政转移支付制度，在操作上可按各区县的人口和经济规模分别确定转移支付额度，再按农业规模统筹分配各区县接受转移支付的额度。

三是建立市、区两级“农业发展基金”。统一归口运作政府各部门的财政支农资金，克服因多头投入和重复投入造成苦乐不均与效率不佳的状况。

2、制定支持农民专业合作社发展的优惠政策

一是制定农民专业合作社的地方性规章，尽早明确其非企业法人的法律地位，免除其税赋负担。

二是加快培育领军人才，委派或鼓励公务员、职业经理人、专业技术人员、各类志愿者下农村指导、协助合作社的建设。

三是商业银行应制定专门信用评估体系，市和区（县）两级政府应专门设立贷款担保基金解决信贷困难问题，政府对合作社经批准立项的项目应提供贷款贴息。

四是建议在全市范围统筹解决合作社的项目建设用地指标，对开发涉农二、三产业用电享受农用电价格和分时电价政策。

五是政府在中心城区建设的农产品市场为合作社提供免费专柜，对符合标准化生产要求的产品进入超市、大卖场提供专项补贴，对基地和产品认证、品牌培育提供专项补贴。

六是市、区（县）宣传部门应指定电视媒体设立专栏，宣传现代农业建设情况，对合作社及其品牌产品进行公益宣传。

3、创新完善土地流转机制和分配制度

一是有序、规范地进行土地流转，流转的形式可采取转包、转让、合作、入股、公开招投标等市场运作方式。

二是培育土地事务中介机构和农地经营企业，形成统一规范的土地经营权要素市场。

三是加强土地置换，将农民手中的土地资源分区域、分阶段纳入土地储备系统。

四是建立土地储备机构，对农村土地实施征用、收购、置换,然后对土地进行集中开发和储备，并形成共享、共赢的利益分配机制。

五是设立土地储备银行和土地储备基金，解决土地流转交易中的现金流量问题。

4、充分发挥国有农场的排头兵作用

一是政府规划的具有国际先进水平或具有标志性意义的重大项目，应考虑优先落户国有农场。

二是财政专项支农资金补贴由区县承担的配套部分，建议由国有资产管理部门承担。

三是强化对域外国有农场的扶持，一视同仁落实“反哺”和“支持”的各项政策措施。

深化国有农场社会事业属地化管理改革，采取有效措施解决历史遗留的社会负担问题。

5、积极鼓励工商资本投资现代农业

一是推进国有资本进入现代农业领域。建议从竞争性领域退出的国有资本加大对现代农业的投资力度，建设一批市场机制难以发挥作用或需由政府重点控制的现代农业项目。

二是制定有效的产业和金融政策，吸引工商资本投资现代农业，培育一批以现代产权制度和现代企业制度运作的新型现代农业市场主体。

（二）推进村级经济发展，实现强村富民

以强村富民为目标，以建立不断增强村级经济活力和实力的新机制为抓手，以扶持经济薄弱村为重点，研究和落实各项政策措施，推进村级经济健康持续发展。

1、加强村级经济发展的战略规划

一是“壮大一批”。对300多个具有优势的亿元村，要确立更高的建设目标，解决规划、土地、机制等问题，加快发展步伐，起到带头、示范、辐射作用。

二是“调整一批”。对拥有一定集体资产存量、经济实力一般的村以及调整、归并的村，给予相应政策，合理调整工业点布局，改善企业结构，共同参与工业区和都市工业园区的开发。

三是“扶持一批”。对处于农田、水源、水系、自然保护区等生态敏感区以及边远地区的经济薄弱村，应研究相应的产业布局规划和产业扶持政策，加大财政支持力度，增强其自我发展能力。

2、注重村级经济的创新发展

一是进一步组建和完善各类农业合作组织，实施农业的“链”式生产，实现区域化布局、规模化生产、标准化管理、社会化服务。

二是发挥村级组织在土地向规模经营中的作用，盘活农村集体非农建设用地，以租赁、转让、作价入股等方式进入市场。

三是鼓励和支持“能人”和先富起来的人在农村投资或捐助建设适合其他各种需要的产业项目。

3、建立“反哺”和“支持”的长效机制

一是加大农村基础设施和农田基本建设的投入，支持农村治理环境，改善村容村貌和投资环境。

二是提高公共财政对郊区农村公共品支出比重，让农民在文化教育、文娱体育、公共卫生、医疗救助、科学技术、广电信息等公共事业方面享受更多的服务。

三是建立对口结对帮助机制。鼓励和引导市级大集团、大企业对经济薄弱村进行各种形式的帮扶，各级科技和教育机构实行区域承包对农村进行智力帮扶，各行各业要支持农村劳动力的非农转移。

4、重点聚集支持经济薄弱村的发展

一是制定帮扶脱贫计划，实行财政倾斜，建议由公共财政完全承担经济薄弱村的公共性服务支出。

二是增加财政转移支付。建议对年可支配收入在30万元以下的经济薄弱村每年给予10-15万元的转移支付，保障村级组织的日常运转和各项正常开支的费用。

三是增加专项扶持资金，扶持经济薄弱村发展农业以及农业旅游、农产品加工等衍生产业，增强“造血”功能。

5、加强村级基层组织建设

一是选优配强村级班子，并保持工作的连续性和稳定性。鼓励大学毕业生到行政村任职工作，确保每个村至少有1-2名大学生。争取用2-3年时间对村干部轮训一遍，提高村干部的综合能力。

二是发挥村民自治组织的作用，健全完善村规民约，形成良好的经济社会氛围。

三是深化完善市、区（县）有关部门与行政村挂钩联系和结对共建活动，建立长效管理机制。

（三）推进农村教育发展，培育新型农民

以城乡教育均衡化发展为目标，促进城乡教育合作，增加农村教育投入，统筹农村教育资源，改善农村教育环境，提高农村教育水准。经过若干年的培育，把郊区农民（居民）培养成知荣辱、讲文明、爱科学、有文化、懂技术、会经营的新型农民。

1、推进城乡教育均衡化发展

一是各级财政要继续加大农村教育投入力度，推动教育资源重点向农村倾斜。

二是完善和落实相关政策，激励优秀教师到农村任教，推动形成教育“下乡”机制，鼓励和支持城乡教育机构挂钩结对。

三是充分发挥郊区大学城的资源优势，帮助和支持驻地农村教育的发展，组织大学生开展各类支教活动。

2、完善农村基础教育发展机制

一是理顺农村基础教育管理体制，完善农村义务教育的经费保障机制。建议增加落后地区和薄弱学校的财政转移支付和专项投入，改善中小学软硬件条件。

二是制定农村基础教育发展规划，统筹教育资源，调整学校设点布局。

三是改善农村教师待遇，鼓励农村教师安心当地教育。建议加强农村教师的培训和进修，创新城乡教师对口交流机制。

3、大力发展农村职业教育

一是提高职业教育质量，推进职教体制创新。统筹农村职教资源，注重引导农村职教设置农村经济社会发

展所需的专业，实施重点专业建设。

二是加强城乡中高职合作，探索实施城乡共建共管五年一贯制的农村高职新模式及中高职教育相衔接的课程体系。农村各类职校可与各级开发区建立多种形式的合作，开发区可以作为职校的实训基地和见习基地，而职校可以成为开发区的培训中心，探索企教结合的新路子。

4、加快发展农村职业培训

统筹农村职业技术培训，大面积开展农村各类实用技术培训。建议成立市、区县农村劳动力职业技术培训工作领导小组，加强统筹规划和组织领导。充分利用郊区各类资源，建设职业培训基地，扩大“订单”培训规模。

5、积极推进农村成人教育

建立健全农村成人教育发展机制和发展平台，增强农村成人教育的发展基础。建议建立乡镇一级的农村社区教育中心，优化社区人文环境。同时，积极发展和利用现代远程教育手段，提高农民素质。

（四）推进农村医疗卫生建设，完善保障体系

以增加保障投入、完善管理体制、构建服务体系、稳定卫生队伍、改进服务质量为重点，进一步提高农民健康的整体保障水平。

1、建立一体化管理的城乡医疗保障体系

建立统一的城乡社会保障体系势在必行，以统筹管理城保、镇保、农保和中小学生医疗保障的全过程。当前，宜尽早成立市级新型农村合作医疗管理办公室，重点完善大病统筹合作医疗制度，着重解决农村因病致贫、因病返贫的问题。完善多渠道的筹资机制。建议市财政提高农民人均补助至100元（中央政府为人均GDP低于1000美元的中西部地区农民人均补助20元，上海应与人均GDP水平相适应），发展多种形式的补充医疗保险。

2、完善镇、村卫生机构补偿机制，实现“零基预算，收支两条线”

按照区域卫生规划的要求，一个乡镇办好一个社区卫生服务中心。增加财政投入，加大对社区卫生服务和预防保健经费投入，建立与经济发展水平相协调的长效机制。实现镇村卫生服务一体化管理，切实解决农民看病贵的问题，确保“新农合”收支平衡。

3、稳定乡村医生队伍，提高服务质量

建议乡村医生的待遇定位在15000元/年，并给予一定水平的养老和医疗保障，把乡村医生纳入镇保。乡村医生向执业医师过渡是乡村医生队伍发展的必然趋势，通过各种形式的学历教育和专业技术培训，大部分乡村医生取得医士以上的职称，部分取得中专以上学历，使乡村医生向执业医师过渡成为可能。开展全科医学知识培训，不断提高乡村医生队伍素质。

4、构建农村卫生服务新体系

建立基本设施齐全的区（县）、乡（镇）、村三级卫生服务网络。开展全科团队服务的内涵建设，逐步落实“六位一体”的服务功能。在总结镇村医疗机构组织管理、机构设置、人员配备、财务管理及药品采购“五个统一”成功经验基础上，进一步加强镇村医疗卫生机构服务一体化管理。优化农村卫生资源配置，使大部分农民步行15分钟以内有一个社区卫生服务点。

5、加大城市卫生资源支援农村的力度

所有郊区中心医院及市区的三级甲等医院探索以联办、合办和委托管理等形式，提高基层诊疗水平和队伍素质。坚持完善市级医院医师下乡服务锻练的制度，加强对农村医生继续教育，有计划地把乡村医生送到各附属院校进行培训。

（五）推进农村公共文化建设，提高文明水平

以农村公共文化设施建设、基本文化活动开展以及活动形式的丰富为主线，满足广大农民的基本文化需求，体现农村精神文明建设水平。

1、制定农村文化发展规划与措施

从实际出发，量力而行，逐步加强农村基础文化设施建设，增强农村文化活动内涵，培育优秀的农村文化干部队伍，提高农村文化可持续发展能力。按照市、区（县）抓规划和法规，街（镇）为责任主体，村抓落实的要求，全面推动农村文化事业的繁荣发展。

2、加强农村基层文化设施建设

要加快推进市郊社区公共文化活动中心、东方社区信息苑和东方社区学校的建设，力争到2010年实现全覆盖。要从实际出发，建、管、用全面规划，充分考虑公共财力，保证可持续发展。要发展好村的多功能文化活动室，并规范功能配置要求。要通过市财政补贴扶持手段，尽快实现有线电视“村村通”。

3、大力发展农村公共文化产品

要抓好农村文艺的创作工作，鼓励多方面有志于繁荣农村文艺，熟悉农村、农民的创作人员搞好创作。要建立市和区（县）的专业文艺队伍常下乡的机制，鼓励专业院团与郊区有关乡、镇“结对子”，促进乡镇特色文化建设。要大力扶植、扶持群众性的文艺团队，特别是村一级的文艺团队。要建立“文化下乡”的长效发展机制，市文联和市群艺馆应积极组织专业人员到农村社区去担任指导员，创新一批具有时代特点的现代时尚文化，提升农村文化活动的内涵。

4、构建农村基层文化干部队伍

建立一支少而精的农村基层文化专职干部队伍，定额、定编、定资质，作为国家事业编制人员。要培育一批文化社工与志愿者队伍，培育一批优秀的文艺团队，成为群众文化活动的骨干力量。要拓宽培训渠道，让农村文化干部有进修学习的机会。要鼓励优秀人才到农村、下基层做文化工作。

5、保障公共财政对文化的投入

建议制定《上海市保障市民文化权益条例》和《“十一五”期间社区（包含市郊乡镇）文化经费投入与使用意见》。建立农村文化发展专项基金，重点扶持困难地区的公共文化建设，用于郊区农村购买文化服务与文化产品，以丰富农民文化生活。

第二篇：新农村建设几点建议.doc

建设新农村，首要的问题是要合理调整国民收入分配格局和财政支出结构，尽快实现由农业哺育工业向工业反哺农业的转变，具体来说就是要进一步提高农业占财政支出的“两个比重”。同时要改变目前财政支农投入渠道多、资金分散、使用效率低的现状，探索资金整合使用的有效途径。新农村建设还需要从多种渠道向社会筹集资金，形成政府主导、多元投入的局面。

提高“两个比重”

要保证新农村建设的资金投入能够稳定增长，就要改变农村在资源配置和国民收入分配中的不利地位，实现由剥夺农业向保护农业的政策转变。应进一步提高财政对农业的支出在财政支出中的比重和财政用于农业基本建设的投资在预算内基本建设投资中的比重，并要依法加大农业部门基金和预算外支农资金的筹集力度，积极开拓农业发展资金的筹集渠道。首先，提高预算内农业投入占财政支出的比重。严格按照《农业法》等有关法律法规的要求，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。要采取有效措施，使新增财力向农业倾斜，改变预算内支农支出占财政总支出的比例不断下降的状况，使财政对农业的投入总量有较大幅度的提高。

其次，增加中央预算内投资用于农业基本建设的比重。目前支撑农业投资的主要是国债资金，中央农业基建投资中的国债资金比重很大，而正常的预算内基建投资较少。今后一旦停发国债，农业投入就将大幅度下降，容易引起间的波动，不利于农业和农村经济的平稳发展。目前，中央预算内基建投资中，农业所占的比重已增加到近30%。可考虑与中央财力增长基本相适应，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，确保中央农业基建投资保持在较高水平。

再次，从土地出让金中提取一定比例用于农业是增加农业投入的一条现实可行的重要渠道。“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，为新时期“以农养工，以乡养城”的一种新形式。国土资源部征地制度改革课题组的估计是，政府在农地转用中大致可以获得60%以上的收益。虽然国家已经要求，土地出让金纯收益不低于15%用于农业，但在各地执行得并不好。要在法律或政策上明确从集体土地的出让金中提取一定的比例用于农业发展。

另外，应完善国家农业投入法律法规体系，硬化农业投入约束机制。目前，我国除了《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则。应抓紧研究制定更加具有约束力的法律。尽快以《农业法》为基础，专门制定《农业投入法》。在农业投入法中，应当明确各级政府在农业方面的事权和财权，并要求各级政府严格按照职责的划分对农业进行投入。

整合使用支农资金

“十五”以来，政府新增财力的使用在逐步向“三农”倾斜，财政对农业投入的绝对量在大幅度增加，但支农资金的使用管理存在诸多问题。

一是财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。目前最突出的是发展改革委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。

二是支农资金挤占挪用现象普遍，到位率低。支农资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。

三是政府投入重农业“大动脉”，轻“毛细血管”。在取消农业税以后，由于基层政府的财力有限，农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。支农资金对农民急需的水利和道路等小型

基础设施建设的支持力度远远不够。

要提高财政资金的使用效益就必须探索资金整合的有效途径，并且切实加强财政支农资金的管理。

首先是要统筹安排来自各种渠道的支农资金，突出重点，集中使用。要根据财政支农的目标和重点，逐步改变财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。初步考虑分设为六大类：改善农业基本生产条件类资金、抗灾救灾类资金、生态环境建设类资金、结构调整类资金、管理服务类资金、农村发展类资金。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。近期考虑是通过打造“项目”或“产业”平台实现资金整合。在目前机构和职能还不能进行大调整的情况下，这不失为一个比较有效的资金配置途径。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。

长远的政策选择是通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉。初步的设想是，综合职能部门如国家发改委、财政部、科技部等不再具体分配农业财政资金、审批涉农项目，将预算的具体执行、项目的具体审批、项目的组织实施等职能划归相关职能部门。

除此之外，实行直接集中支付方式，也是保证财政支农资金足额、安全、及时到位的重要措施。

目前财政涉农补助资金由不同部门发放，往往存在着相互掣肘、推诿扯皮的现象。由于资金管理程序不到位，虚报、冒领等问题常有发生。实行财政涉农补助资金发放方式改革，将彻底改变过去部门多头管理、各自为政的局面。思路是：凡是财政安排、直接发给农民的补助资金，都采取直接集中支付的方式，减少资金的中间运行环节。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政——金融——农民的“一条线”资金运行轨迹。目前全国财政支农资金挤占、挪用的90%以上发生在县乡两级，在县乡财政困难的情况下，直接集中支付可以有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。

政府主导多元投入

在整个农业投入中，虽然近年来政府财政支农资金不断增加，但所占比重不大，因此，需要发挥政府财政支农的引导作用，利用多种形式集聚农业资金。

首先是要继续完善农业信贷体系，逐步增加农业信贷规模。信贷资金是农业投入的重要来源，在这方面，应充分挖掘潜力。具体可采取这样一些措施：

提供财政贴息或支持贷款担保，鼓励商业银行向农业提供贷款。通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。

建立政策性农业信贷体系。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合WTO协议要求的重要支持手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合。中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础实施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。

深化农村信用社改革，鼓励农村信用社向农业贷款；发展民间信贷，鼓励民间信贷资金投入农业。

将主要来自农村的邮政储蓄用之于农。全国邮政储蓄1.3万亿，其中约90%来自县以下农村地区。邮政改革中拟建的邮政储蓄银行应本着“取之于农、用之于农”的思路，考虑与信用社合作，利用信用社在农村的网点和资源，积极开拓农村金融市场，大力支持农业和农村发展。

同时，应建立政策性农业保险制度，以分担农村金融机构的贷款风险。

另外，应完善政府支持方式，采用政府财政补助、财政贴息、税收和贷款优惠等方式，引导各种经济成分投资农业，鼓励和扶持各类工商业进入农业基础设施建设。

采用财政投资补贴的方式，吸引农民和其他社会主体投资农业，是市场经济国家比较通行的、也是比较有效的做法。这种方式的最大优点是，既能发挥财政投入的主导作用，吸引社会投资，引导全社会投资方向，又可以避免政府直接投资造成的产权不清、管理不善、效率低下等诸多问题。特别是对于既有一定公益性、又直接从事生产经营的建设项目，这种方式优点尤为突出。2004年，江苏省财政厅安排专项资金5000万元支持农业产业化龙头企业发展。其中，4119万元用于龙头企业进行技术改造贷款贴息，支持企业184户，利用银行贷款62.6亿元，发挥了“四两拨千斤”的作用。建议尽快制订和出台有关政策和办法，除农业基础设施建设之外，对农业产业化经营、农业高新科技示范和推广等方面的建设项目均可实行财政投资补贴政策，吸引和鼓励农户、农民专业合作组织、农业产业化经营组织、龙头企业等各类社会主体增加农业投入。

从小型农田水利设施等基础设施的投入来看，则应当按照坚持“谁投资、谁管护、谁收益”的原则，积极引导农民开展群众性的农田水利基本建设。（作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长 韩俊）

第三篇：新农村建设问题

不断增加农村公共产品的有效供给，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村公共事业，是推进社会主义新农村建设的重要内容。改革开放20多年来，市场取向农村改革不断深入，农民日益成为农村社会经济活动的主体，农村已不可逆转地融入城市化、现代化的进程中。然而，由于我国公共产品的供给长期是“重城市，轻农村”，城乡二元的公共产品供给政策，致使农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰。如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。

一、农村公共产品：边界范围与基本特征

农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务[1](P89—94)。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或服务的受益范围不仅仅局限于农村地区。根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。

农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要政府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆

弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。

二、农村公共产品供给：基本格局与问题透视

随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构单

一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。

1.农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2004年中央财政用于“三农”支出总量达到2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况下，中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38％。农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。

2.农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。据调查，近几年

来，农村居民消费支出中，增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、基础教育支出，说明农民对交通道路、医疗卫生、基础教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。统计表明，国家教育经费投向农村的不到1/3，农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反，一些地方政府热衷于升级达标，倾心于“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”，不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。

农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。(2)由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60％～70％用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。(3)基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。

3.农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托改进。总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看，“十五”期间，计划的农村饮水解困任务提前一年完成，全国5700多万群众告别饮水困难；对213个大型灌区和23个重点中型灌区进行续建配套节水改造，全国节水灌溉面积达到3.2亿亩，可以说是成绩斐然[2]。但是国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快，易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。

农村公共产品供给效率低下的原因：(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下.三、增加和改善公共产品供给，推进新农村建设的政策思路

从我国农村经济发展和社会主义新农村建设的实际出发，建立和完善社会主义新农村建设所需的公共产品供给制度，真正赋予农民国民待遇，这是一个长期而又艰巨的任务。农村公共产品供给中的问题是多种因素综合作用的集中表现。单一的政策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善政策。

1.建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制。一是各级政府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的政策倾向，真正承担起农村社会最起码的公共产品供给[3]。二是重新界定各级政府的财政职能，合理划分各级政府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立政府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度。对于应有中央政府提供的农村公共产品，中央政府必须提供必要的转移支付。

2.明确农村公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。有研究者依据公共产品供给的回报率，了解农民最需要的公共产品。从研究结果看，对全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。国家财政部农业司在实际调研中设计了相关问卷[4]，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，财政部农业司认为当前农村公共产品供给的基本优先序，对东部地区而言，第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，农村文化建设。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是：

(1)保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；(2)确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；(3)支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；(4)

支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助；

(5)逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；(6)农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。

在符合WTO规则的基础上，综合考虑国家财政的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，笔者认为农村公共产品的供给优先序是，经济发展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型：乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型：基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。

3.构建政府主导、社会参与的多元筹资机制。各类农村公共产品具有不同的性质和受益范围，因而其适应性的供给机制和制度安排也就有所不同。诚然，政府是农村公共产品供给的主体，但政府供给并不意味着完全由政府提供，我们认为，农村公共产品的供给，既要考虑公共产品供给的效率，又要保证社会公众的福利最大化[5](P224—228)。根据农业与农村经济发展的实际，在公共产品的供给上，应广辟渠道，逐步建立政府主导、社会广泛参与的农村公共产品供给新机制。农村公共产品的供给主体主要应是政府，政府不能推卸责任，但政府绝不是惟一的供给主体。政府在目前有限的财力下，不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此，必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，通过投资主体多元化，动员社会资源来提供农村公共产品，这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上我国目前已出现了农村公共产品的诱致性变迁现象，如村级医疗卫生服务的民间供给和小型农田水利设施或大中型农机具的私人化等。政府应创造条件诱导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。一是采用许可证经营的方法，吸引市场资金提供农村公共产品。如学校、农资供应、小型水利设施、乡村卫生院等公共产品，以发放许可证的方式，吸引私营企业进入经营领域，让农民代表监督。今后，在明晰产权、加强管理的前提下，要有多元化投资的思路，多渠道融资，按照“谁受益、谁投资”的原则，逐步扩大范围和增加内容。二是实行政府与市场共同分担的筹资机制。改变过去单一的政府投入机制和“以农为本”的筹资机制，逐步建立政府主导、多元主体参与的新机制，政府可以对不同类型的公共产品分别采用委托代理、公开招标等方式为农村公共产品筹集资金。

4.建立“由下而上”的需求表达机制。增加农村公共产品供给，提高农村公共产品供给效率，必

须重构农村公共产品供给的决策程序和需求表达机制。一方面，农村公共产品供给制度应随着农村经济的发展而变迁，目前，须逐步将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给模式，满足广大农民对农村公共产品的实际需求，构建新的农村公共产品供给决策程序。另一方面，建立公共产品的需求表达机制，变由外生变量即来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给为由社区内部需求决定公共产品的供给机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这是社会主义新农村建设“管理民主”的要求，也充分体现了村民自治。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见。

第四篇：关于新农村建设的几点建议

关于新农村建设的几点建议

关于新农村建设的几点建议2007-02-10 16:48:0

2建设新农村应从当地实际出发，因地制宜；要以加速农村经济发展为重心；抓住产能过剩转移机遇振兴农村产业，要注意建立科学的目标管理体系。

建设社会主义新农村，本质要求就是实现农村全面小康社会的六大指标体系。

其中第一位的、权重最大的是经济发展，核心指标是农村居民人均可支配收入与人均纯收入数值基本相同。新农村是一个全面的、综合的概念，不是简单重复历史上拆旧房并村盖新房，其建设既要争朝夕，但又是一个较长过程。我国土地辽阔，自然资源、经济发展的地域差别很大，基础高低不均，因此只

有从当地实际出发，因地制宜，按照中央的统一部署，制定建设新农村的规划，才能做到低投入、高产出。东部地区有许多新农村的样板，可以参观学习，但不能简单复制，搞形象工程。这些新农村的典型的出现，有许多外部内部各异的条件和历史背景。只有挖掘他们本质的深层次的经验为我所用，才能使自己的工作落到实处。

一、以加速农村经济发展为重心

安徽是处于中部地区欠发达的省份，农民人均纯收入低于全国水平，低于大部分邻省。基于这一现实，建设新农村的重心应当是加速农村经济发展。

着重增加农民工资性收入。××年我省农村人均纯收入元，比上年增加元，增幅％。其中工资性收入增幅最大，在当年农村人均纯收入中，工资性收入达元，占总收入％。比上年增加元，增幅为％。在工资性收入中，外出从业得到收入元，占工资性收入的％，比上年增加元，增幅为％。外出从业得到的收入

中，在省外国内从业得到的收入最多，为元，占％，比上年增加元，增幅为％。在乡外县内从业得到的收入元，占％，比上年增加元，增幅为％。在县外省内从业得到的收入元，占外出从业收入的％，比上年增加元，增幅为％。从上述分析看，农村劳动力转移就业是增加农民收入的重要来源，也是积累农村财富的重要来源。

需要注意的是，统计分析表明，在本县外乡从业得到的收入，绝对数虽小，但发展势头很猛，比××年增长％，比在省外从业得到的收入增加个百分点。它从侧面反映了我省县域经济快速发展的态势，并且显示了我省农村经济发展的抓手是实现农村劳动力转移就业，减少农村人口，实施“一抓三促”的发展战略，即抓农村劳动力转移，促农地产业化、工业化、城镇化。我省农村劳动力转移人数××年已超过多万。当今劳动力转移就业必须具备两个条件：一是载体，省外企业是安徽农村劳动力转移的载体，省内、县内企业出是我省农村劳动力转移载体，从经济效益着眼，后者是我们今后努力的方向，即实现就地就近转移，并向更高层次创业发展，加力发展县域经济，壮大载体空间和承重力；二是提高劳动力素质，尤其是外出务工者的素质。农村劳动力转移，本质是对农村人力资本的投入，必须付出成本。有远见的农民，为了结束贫困，倾其家产为子女上学求知识；各级政府更要想方设法教育和培训农民。中央已作出分期实现农民九年免费义务教育的计划，大力实施职业技术教育工程，关键是层层落实。城市中青年就业今后每年增加，仅大学毕业生每年有万人，因此农民进了城，面对城市竞争，如果没有人力资本，没有岗位必须的技能，缺乏竞争力，就找不到工作，或找不到好的工作。我们调查，苏北地区比较贫穷的市县，凡是农民进城打工的月工资一般在千元左右；我省农民进城打工方向地主要在“长三角”和“珠三角”，但月工资一般只在五六

百元。原因是前者在转移前大部分进行了技能的专业培训。我省各市县对劳动力转移前的技能培训也有做得很好的，但总体数量较少，需要政府在财力上的支持和各部门形成合力，动员和组织社会力量，共同把这件事做好。

二、重视渔业、林业的开发。在现阶段，在农民收入中，农业收入是大头。从农林、牧、渔业收入结构看，××年我省渔业收入有跨跃式发展，虽然收入绝对数小，但透出的潜力很大。当年农民家庭第一产业人均纯收入元中，渔业人均收入元，但比上年增加元，增幅达％。其次是林业收入人均元，增加元，但增幅达％。历史上“珠三角”一些省市调整农业产业结构，就是把低收入的粮食作物改造精养鱼塘，实现了农民收入的突破，本省粮食自给不足，就从安徽、江西、四川等产粮省调入，造成这些产粮省机会成本的损失。当然，粮食是国家稳定的重要基石，全局高于一切，当前和今后我们不可能复制某些省市过去的

结构调整做法。但在相当长时间里，农业收入不可能有大的增长，需要别辟蹊径。××年，我省农业收入人均元，比上年减少元，减幅％。粮价上涨，政府补贴已被生产资料涨价抵消。这是历史的重复，是规律。种粮增加收入，必须具备两个条件：一是减少农民，实行规模经营，提高劳动力生产率，实现农业产业化；二是必须改变传统农业，一定要加大财政收入，人力资本的积累，是当代农民和他们后代的最大财富，是国家最大的财富。这两个条件的形成都需要时间，但发展的空间很大。

三、增加农村第三产业收入。其中批零贸易业、饮食业是比较容易操作的行业，风险小，收入稳当。××年全省第三产业纯收入人均元，增加元，增幅达％。可以有计划地在农村农户比较集中的集镇，建立超市，仿美国等发达国家的做法，在招商引资中把连锁超市延伸到农村。

四、抓住产能过剩转移的机遇兴业

近几年，由于各地发展经济过程中，过多追求增速，以高消耗自然资源，换取增长致使钢铁、电解铝、铁合金、电石、汽车、铜冶行业产能严重过剩，水泥、电力、煤炭、纺织行业潜在产能过剩。国家在宏观调控中，采取保优汰劣的措施，并提出过剩产业，通过农村基础设施建设等消化产能。不因宏观调控而过多增加下岗失业人员。产能过剩转移农村，是增加农村劳动力就业就近转移，增加收入，建设新农村的良好转机。机不可失，我们要创造各种条件，包括财政转移支付，争取公共事业企业向资本市场直接融资，发行企业债券，银行贷款等多种手段。建设改善农村交通设施、农田水利基本建设，农业技术的引进推广等等。

资本市场可以帮助政府完成国有领域向公布共事业投资的转移，也有助于政府职能的转移，包括社保基金得到资本市场的帮助，起到保值增值作用。浙江省提出五年扶持百家中小企业上

市，这意味该省上市企业五年以后翻一番。如果我省在发展县域经济过程中，打造一批中小企业，特别是发展公共设施的中小企业上市，就为建设新农村增加资金实力。

产能过剩转移，为改善农村居住条件提供契机。如果能抓住这个机遇，就能取得低投入高产出的效果。农村住房拆旧建新，可以腾出土地，发展农业高端产品，弥补建房费用。外地经验可以学习取经，但实施必须因地制宜，量力而行，千万不能勉强从事而影响农业的再生产。各地可以选择有条件的村落作为示范点，利于推广。

产能过剩转移，又为县域经济的发展提供契机，要抓住不放，且莫再次错过。招商引资，尽力避免同期性行业和恶化自然环境的企业，杜绝污染环境的企业向农村转移，土地利用，让利于民，藏富于民，积累农业再生产能量。

五、建立科学的目标管理体系

为了做到政令通畅，保障建设社会

主义新农村宏伟目标的实现，应有国家统计局会同中央有关部门拟制一大套科学的保障国家“十一五”规划执行的传导渠道的考核指标体系，例如对农民教育的投入等，考核其过程，淡化结果，建立长效机制，根据国情，对目标管理创始人杜拉克创建目标的管理学作必要修正。这样，可以防止片面追求增长而有失社会公平和对自然资源的浪费。会同地方政府统计部门，把中央的考核指标系逐级分解到各市、县、乡镇，作为目标，实现有效管理，使东、中、西部社会经济均衡有序发展，达到社会公平和谐。

第五篇：新农村建设规划存在的问题及对策建议

新农村建设规划存在的问题及对策建议

【摘要】本文作者结合自身工作经验，对新农村建设规划存在问题、遵循原则进行研究分析，提出相应的对策建议。

【关键词】新农村；建设；规划；存在问题；对策建议

一、存在问题

1.规划落实不到位。很多村庄规划实际上只是为争取项目资金和应付工作，导致批量生产。这种赶时间充任务的村庄规划由于时间紧、任务重、不科学、不实用严重影响农村经济社会发展。

2.布局配置不合理。基础设施和公共服务设施布局配置不完善、不合理，利用率较低，导致资源浪费，是目前大部分农村的现状。同时，由于部分新农村住宅规划设计不合理，严重影村民响生产生活。

4.地方特色不突出。部分村庄规划没有延续村庄原有的传统格局，空间布局、功能分区、产业结构和建筑设计单调雷同。编制内容千篇一律，缺乏地方特色，建筑形态单调，缺少对传统建筑和街巷空间等具有农村地方特色元素的研究挖掘和保护利用。

5.资金投入不充足。各级政府投入较少，造成规划资金缺乏；多数村庄由于经济发展水平有限，无力出资或不愿出资做规划。在新农村建设的各个阶段，财政投资是新农村建设的主要资金渠道。

6.规划研究不深入。由于村庄规划费用较低，导致愿意从事村庄规划人员少，技术力量薄弱，专业水平较低，对村庄规划调查研究不深入、不到位。从事城市规划人员关注重点和知识技能，与目前新农村建设规划的需要存在一定偏差。

二、遵循原则

1.遵循规律、规划先行。遵循村庄建设发展客观规律，坚持先规划、后建设，村庄基础设施建设和环境整治应符合县（市、区）、镇（乡）编制的各层次城乡规划中的有关要求。

2.以人为本、产业为基。始终把实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益放在首位，以提高居民生活质量为目的，把产业作为新农村建设的起点和基点，根据先进制造业、现代服务业、特色农业的发展基础和前景，调整优化村庄布局，以生产方式、生产规模、生产性质决定村庄的位置、规模和形态。

3.城乡统筹、五规合一。坚持走新型城镇化道路，以县为单元统筹规划，形成产业、村庄、土地、公共服务和生态规划五规合一，注重与交通、能源、环保、水利、通讯等方面规划的衔接配套，最大限度推动农村人口向城镇转移，全面改善农村生产生活条件，促进城乡发展一体化。

4.因地制宜、分步实施。根据产业发展水平和农民生产生活方式，加快城镇规划建设区内村庄城市化改造，推进深山区、河流滩区、煤炭塌陷区、地质灾害易发区等不具备发展条件村庄易地搬迁，加强对具有历史文化价值传统村落和民居的保护；选择城镇规划区外条件成熟的地方作为新农村社区建设的引导点，成熟一批规划一批，审定一批推进一批，避免盲目发展。

5.群众自愿、因势利导。坚持自下而上制定规划，尊重大多数群众的意愿，积极加以引导，让农民群众充分参与规划编制和实施全过程，使规划更加符合客观规律和本地实际，不超越发展阶段，不搞一刀切，使新农村建设稳步发展。

6.三级联动、形成合力。省、市城乡规划主管部门应加强对新农村建设规划的指导，县（市、区）政府统筹规划编制、村庄布局和进度安排，整合资源，有序推进规划实施，形成上下联动、分工负责、协同推进的良好局面。

7.统筹安排、节约利用。立足村庄已有条件，统筹安排基础设施和公共服务设施建设与维护，符合经济、安全、美观的要求，推广节地节能技术。

8.保护生态、突出特色。尊重现有格局，在村庄现有布局和格局基础上，改善村民生活条件和环境，保持乡村特色，保护历史建筑和传承传统文化，方便村民生产，慎砍树、不填塘、少拆房，避免大拆大建和贪大求洋。

三、对策建议

（一）分类编制村庄建设规划。按照五规合一要求，与现有县域村镇体系规划相衔接，分类推进新农村建设规划编制。对于城中村、城郊村和产业集聚区内的村庄，编制城市社区规划。对于深山区、河流滩区、煤炭塌陷区、地质灾害易发区等不具备发展条件的村庄，与产业扶贫结合起来，编制搬迁规划，通过搬迁实现集中居住。对于平原地区的村庄，根据特色农业布局，选择条件成熟、积极性高的地方，编制新农村社区建设规划，引导农民向社区集中居住。缺乏产业基础的地方，根据实际可编制村庄整治规划，改善农村人居环境，保障农民基本生产生活条件。对于具有历史文化价值的传统村落，按照有关法律法规规定，编制保护性发展规划，保留历史文化传承。把农村市场发展规划纳入小城镇和新农村社区等发展规划中，规划建设具备商品销售、生活服务、休闲娱乐等综合功能的乡镇商贸中心，形成乡镇微商圈，促进农村商贸服务业集约发展。

（二）明确村庄建设重点时序。按照突出重点、次第展开、逐步提升的原则，制定新农村建设分步实施方案。

（三）突出重点产业发展支撑。按照产业集聚、人口集中、土地集约的原则，培育壮大主导产业，强化二三产业发展载体支撑，加快发展现代农业，打造新农村建设与工业化、信息化、城镇化、农业现代化互促互进的发展格局。依托当地空间或资源发展旅游、农产品加工业等特色产业，结合实际发展特色种养业。

（四）加强土地利用规划衔接。按照县级土地利用总体规划确定的土地利用目标和用地布局，加强耕地保护，统筹安排农村非农产业、农村公共服务和公共事业发展用地，优化生态、农业、城乡建设用地布局。加大空心村、废弃地治理或复垦力度，促进建设用地节约集约利用。加强农村宅基地管理，鼓励农民到县城和重点镇购房；未审定规划的村庄原则上不再新批宅基地；在原宅基地上翻建房屋的，要符合规划要求，合理控制建筑面积和层数。

（五）加强环境保护规划衔接。根据不同区域生态环境保护的要求，划分县（市）域不同的生态功能区，明确各类区域生态保护措施。对自然保护区、森林公园、水源地、生态湿地、主要湖泊和其它生态敏感区，明确保护范围，控制建设活动。对现代农业生产区，发展资源节约型、环境友好型农业和循环农业，合理发展休闲观光农业。对城镇建设区，优化产业结构和布局，加强环保基础设施建设，实行最严格的水资源管理制度，控制、削减污染物排放量。对农民集中居住区，推进村内环境基础设施建设，加强河道治理、水土保持等工作，确保防洪、排涝、饮水和生态安全。

（六）合理布局配置各项设施。按照功能定位、差异标准、协调推进的原则，对城中村、城郊村和产业集聚区内的村庄，按照城市社区的标准配置；对深山区、河流滩区、煤炭塌陷区、地质灾害易发区等不具备发展条件的搬迁村庄，按照居民迁建方案规定的标准配置；对平原农区村庄建设引导点，按照审定的建设规划的标准配置；对于传统村落，按照保护与利用相结合的原则配置。

（七）注重与时俱进规划创新。全面把握城乡关系发展新变化、农村生产力和生产关系新变化、农民生产方式和生活方式新变化，创新规划理念，与时俱进编制规划。

四、结束语

通过对新农村建设规划存在问题及对策建议的探讨，我们可以发现，在当前各种条件下，该项工作中的存在问题是多方面的，有关人员应该从新农村建设规划的客观实际需求出发，研究制定最贴近村民生产生活实际的新农村建设规划。

参考文献：

[1] 王静岩.新农村建设中村庄规划建设存在的问题与对策――以苏州市为例.《北方经贸》.2013（09）：29-30.[2] 唐兰，鲁长亮.社会主义新农村规划模式初探――以仙桃市郑场镇社会主义新农村规划为例.现代企业教育.2011（09）：88-89.