新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

第一篇：新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

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新农村建设中乡镇政府职能转变再分析 作者：兰岸平

来源：《新农村》2010年第06期

摘要：在建设社会主义新农村的新形势下，乡镇政府的职能显然需要明确的界定。目前，我们的各个乡镇政府仍有与服务型政府职能不相称的地方，干部队伍建设不够完善，压力型行政环境仍在，人权，事权，财权不相对称，需要我们进一步的分析，思考。

关键词：乡镇政府；职能；分析

新世纪以来，“三农”问题成为全党工作的“重中之重”。2004年至今，党中央、国务院连续出台七个“一号文件”，直指“三农”，出台了一系列强农惠农政策。采取了取消农业税、建设社会主义新农村、发展现代农业、统筹城乡发展等一系列重大举措。乡镇政府作为国家最基层政权组织，承担着贯彻、落实党和政府的各项强农、惠农政策、带领农民群众发展现代农业、建设社会主义农村的重大责任。如何适应新形势下的需要，转变职能，是今天乡镇政府所面临而必须解决的问题。

1、乡镇政府职能的界定

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

(四)保护各种经济组织的合法权益；(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(七)办理上级人民政府交办的其他事项。显然，这法规是特定历史条件下的产物。虽在此后经过四次修改，仍不免带有计划经济时代的烙印。《地方组织法》赋予乡镇政府和职能，几乎是对本区域内所有的社会事务大包大揽，让乡镇政府成了事无巨细都要过问、操心的“全能型”政府。不可否认，我们的乡镇政府，在过去二十多年的时间里，认真履行自己的职能，为促进农村的经济发展，社会稳定，发挥了极其重要的作用。在“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。乡镇政府的职能显然需要重新界定，政企分开、政事分开、政资分开是新时期的必然要求。农村费税改革以后，乡镇政府职能的转变就一直是大家共同关注的话题，在各项的乡镇改革的制度设计中，诸多的学者从不同的角度对乡镇政府职能的界定、转变进行了深入的探讨和理论研究。这些研究成果为推动我国乡镇政府改革的实践，实现乡镇政府职能转变发挥了积极作用。2007年，在全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理明确提出乡镇政府职能转变重点是强化三个方面的职能：一是为农村经济发展

创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定，推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。(《求是》2005年第18期)。温总理的讲话，对今天乡镇政府职能转变，给予了准确的定位：乡镇政府要适应市场经济的发展和建设社会主义新农村的要求，重点发挥乡镇政府和社会管理和公共服务职能，尤其是要把工作重点转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。

在我们明确的界定了乡镇政府职能以后，近几年来，我们的各个乡镇政府都在认同和践行着这些职能，问题在于实践中，职能的履行和理论要求，总是有一定的偏差，有诸多的困难甚至困惑，需要我们对乡镇政府职能的转变再分析和思考。

2、乡镇政府职能转变中仍然存在的问题

2.1干部队伍的问题

2.1.1思想认识不到位。乡镇政府职能的转化，势必对传统的农村管理体制、运行机制、思想观念带来强烈的冲击。农业税的免征，税费改革的实施，各种强农惠农政策的出台、农民群众对新生活的渴望，都让基层干部的思想观念，工作的方式、方法经历着质的蜕变。由于缺乏应有的学习、培训，加上自身文化素质不高，面对乡镇政府新的服务职能，不少乡镇干部感到茫然和无所适从，不知道该干什么和怎么去干。一些干部“管理无门，服务无路”，“老办法不能用，新办法不会用。”在职能的履行上，习惯于发号施令，对发展农村经济，引导农民致富增收无法实施有效的指导，引起群众不满，甚至造成干群关系紧张。按一些干部的说法，“不知道怎样去当乡镇干部了。”

2.1.2队伍结构不合理。作为一个服务型的政府，必须要有大量有知识，有技术，能服务的干部队伍。但我们现有的乡镇政府干部队伍结构，更多的是计划经济的模式，农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少；经验型的干部多，知识型的干部少。

2.1.3内在动力不足。但凡改革，总有利益受益或受损者。乡镇政府职能的转变，在某种意义上说就是权力，利益的再分配。就乡镇政府而言，可能是利益受损更多，权力更小，责任更大。就干部个人而言，职能的转变，导致除国家工资之外的非预算收入的丧失，各种可预期收益并不确定。乡镇领导职数的锐减，意味着个人升迁的路径和机遇更加有限。这种“提拔无望，致富无门”的处境让部份干部心里难免有失落之感，不满之处，更难有促进职能转变的内在动力。

2.2压力型行政环境。

乡镇政府作为最基层的政权组织，是各级政府中处于最底层的弱势群体，俗语说“上面一条线，下面一根针，上面分系统，下面当总统”。上级政府和几乎所有的部门都可以对其发号施令，上级机关为求得政绩，制定了各种目标和任务下派给乡镇政府，责令其在规定的时间内完成，并以此作为考核评价的主要依据，有的指标甚至是“一票否决”。如计划生育，社会治安综合治理等。乡镇干部的升迁，工资福利，奖励惩罚等都与这些指标的完成情况休戚相关。而且，这些考核指标过多过细，考核方面也不尽科学，层层签“责任状”，事事有“责任人”。这种压力型的行政环境，导致乡镇政府把更多的精力放在完成上级交办的任务上，放在应付检查评比上，正常的运作日程被打乱，根本没有时间、精力来谋划本地区的经济社会发展，更谈不上为农民群众提供更多的公共服务。

2.3权力、责任不对称

首先，近几年的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力。“权力部门化”现象越来越突出。如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整。这些职能部门在乡镇派驻机构、代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属上级部门，乡镇政府对它们的管理权早已名存实亡。这些机构对乡镇政府布置的工作也是可听可不听。

其次，上述职能部门的权限从乡镇政府剥离出去以后，责任和义务并没有随之脱钩。由于乡镇机构设置，职能设定和政府行政行为立法的相对滞后，乡镇政府逐步深化成一个权力“空壳化”，责任无限化的行政组织。补人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权，天大的责任”。而且，这种职能弱化，责权分离的趋势仍在进一步加剧，直接影响到乡镇政府行政职能的有效发挥(杜万忠，2010)。如税收本是税务部门负责的事，“税收任务”考核的都是乡镇政府。计划生育在乡镇政府工作仍是头等大事，属“一票否决”之列，但乡镇干部所享有的权限极其有限，工作方法也极其有限，根本不能强制执行。

2.4财权、事权不对称

农业税的废除，让亿万农民群众如释重负，欢呼雀跃。此举对减轻农民负担，调动农民生产积极性起到了极大的促进作用，另一方面也让乡镇政府的财政收入骤减，财政周转更是捉襟见肘。由于乡镇经济基础薄弱，乡镇的财政收入构成是以农业税为主，国税、地税所占比重很低，而且分税制改革以后，留给乡镇政府的只是些小税种，税源零散，征收成本高，难度大，数额小。农业税的废除让原本就负债累累的乡镇政府更是雪上加霜。由于中央财政转移支付的资金有限，大多数乡镇还在为争取财政保人头工资，保正常运转忙得焦头烂额。

而今天，我们对乡镇政府的要求是：作为一个服务型的政府，就必须对农民群众提供有效的公共服务。2010年中央一号文件就明确要求加强农田水利基础设施建设，加强农村路水电气房的重点建设服务。优抚、五保户赡养、计划生育支出等都列入了乡镇财政预算的开支之中。收入减少，支出依旧，甚至更高，财权和事权的不对称，让乡镇政府陷入于两难的窘境。“巧妇难为无米之炊“，在目前的财政状况下，乡镇政府想要为农民群众提供更多、更好、更完善的公共服务，就只能是一句空话。

3、几点思考

3.1如何看待乡镇政府政府时有发生的越位、借位、缺位现象

现在仍有许多乡镇政府职能泛化，管理的事越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包；收税收费、计划生育、纠纷调解、环境保护，无所不干，显然是一个无限责任政府，该管的，不该管的，乡镇政府都管了。不仅加大了自身的工作量，也没管出预期的效果，落得吃力不讨好的结果。在经济发展中，乡镇政府在经济活动中经常扮演经营，管理的多重角色，“既当裁判员，又当运动员”。有许多乡镇政府随意为企业、农民担保，有的则代替中介组织与农民签合同，许多需要市场来自动调节的问题，政府却下指标、下任务。与上述越位、错位相反，缺位是本该由乡镇政府管理的事情没有管，使管理出现真空、盲点。不恰当的把由乡镇政府自己或以政府为主向社会提供某些公共产品，、公共服务，如社会保障、教育卫生等，推向市场、推向社会(曹郑日，2007)。四川省委党校师丽教授曾经向乡镇党委书记发放1000份调查问卷，回收有效问卷710份。其中，对“乡镇政府的职能主要是什么?”这一问题，回答“发展经济”的占83.8％。对“目前你所在乡镇的工作重点是什么?”这一问题，回答是“招商引资”的占20.42％。(人民论坛，2009)由此可见，发展是硬道理，在职能转型时期的今天，要让乡镇政府不履行经济职能是不现实的。这毕竟事关乡镇政府的政绩，本区域内经济的发展，财政收入的增长和农民群众的致富。关键是乡镇政府要转变发展经济的思路，改革经济管理的方式，改变经济发展的手段，为农村的经济发展提供技术、信息、资金等服务，引导农民群众合作，自治和有组织地进入市场，使乡镇政府逐步减少经济干预而将更多的公共资源转身公共服务领域。把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。因此，如果说“越位、错位”可以原谅、理解，并期待逐步改进。“缺位”则绝不能再出现。

3.2公共服务的资金需要上级政府的支持

作为一个转变职能的服务型政府，需要在农村进行大量的基础设施建设，为农民群众提供大量的公共服务，这也需要有雄厚的资金支撑，这对绝大多数负债累累的乡镇政府来说，显然是不现实的。有的学者对如何化解乡镇政府财政危机，提出了诸多建议，如加大中央财政转移支付力度，加快乡镇财源建设等，这不失为有效的措施，但有限。农村的基础设施建设历史欠帐太多，靠有限财政转移支付资金提供完善的公共服务，只能是空想。2010年中央一号文件，其主题就是加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础。我们的各级政府，尤其是县(市)级政府，要接中央一号文件的要求，统筹城乡基础设施规划，增加资金向农业农村倾斜，为城乡市民、农民提供同等的教育、卫生、文化、医疗、救灾、扶贫、养老、社会保障等公共服务，并积极引导社会资金投向农业农村。乡镇政府应该在公共服务中，发挥最基层政权组织的作用，贯彻、落实党和政府各项强农惠农政策，维护农民群众的公共合法权益，实施各项公共服务的具体措施，让农民群众真正感受到城乡统筹发展的实惠，让公共服务的阳光普照城乡大地。

3.3乡镇政府职能转变的关键在上级政府

第二篇：建设新农村乡镇政府职能亟待转变

建设新农村乡镇政府职能亟待转变

建设社会主义新农村是党和国家立足于解决“三农”问题而提出的战略部署，是建设小康社会的一项重大任务。做为基层政权的乡镇政府是完成这一任务的领导者和实践者，其作用的发挥直接影响着新农村建设进程。但是，随着市场经济的深入发展，特别是实行农村税费改革和免征农业税，对传统的农村管理体制、运行机制和

干部思想带来了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从，感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”。加快农村经济发展，全面建设小康社会，目前的乡镇政府已不能适应时代需要、亟待转变职能。

一、目前乡镇政府职能转变存在的主要问题

新形势、新任务，乡村两级组织的工作从形式到内容都发生了质的变化，同时，一些长期积累的矛盾，一些与形势不相适应的问题也凸显出来了，给乡镇工作带来了前所未有的挑战。通过调查，我们认为主要有以下四个方面的问题：

（一）乡镇管理体制滞后，管理职能弱化。

机构和岗位设置滞后于经济社会发展。虽然经过几次机构改革，对乡镇管理体制进行了重新调整，但由于建制遵循与上级“对口”模式，“上面多少庙，下面多少神”。党政各大班子齐全，农财各口门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了整合，但大多是简单的归口为几个大的中心和办，部分的调整撤并也是在很大程度上体现行政意志，而不是市场意志和现实需要。比如，当前，劳动力转移是当前农村工作中重要一环，**县每年转移劳动力约50000余人，但在乡镇却没有专门的劳务输出管理机构。市场农业实质上是信息农业，而乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务。

乡镇管理职能不完整，责大权小。权小，即现在乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站，诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等，已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，乡镇作为一级政府，除防洪、保安没有任何执法权。责大，即随着国家支农政策的加强，诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害等责任进一步强化。同时，部门责任下卸，乡镇政府实际做的工作很多是“给部门打工”，一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事，而对于结果是“种了别人的地，荒了自己的田”。

（二）乡镇自身包袱沉重，压力过大，经费短缺。

乡镇财政收支矛盾突出。乡镇财政收入来源主要是农业税收，农业税取消后，目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。多数乡镇主要领导讲，为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外，由于历史原因，办企业亏损，担保贷款，垫付各种税费等，形成了乡村的巨额债务（**县乡村两级债务达2多亿元），负债越累越重，包袱越背越沉，可用财力保证正常运转尚难，无法偿还债务，更谈不上提供资金来发展经济、服务农业，是有愿望没能力，有想法没办法。

（三）乡镇职能越位、错位、缺位，与市场经济要求不相适应。

一是越位问题。乡镇职能泛化，管理的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、环境保护无所不管，成了一个全能政府，无限责任政府。

二是错位问题。在经济发展中，政府长期作为经济发展的主导力量，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担，有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。

三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场，推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门，有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态，某些还在运作的也多是经营单位，经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要工作内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供，先进生产技术的传递方面，没有起到应有的作用。

（四）乡镇干部队伍素质和干部管理不适应工作需要

一是干部队伍综合素质不适应建立效能政府的要求。乡镇干部队伍文化素质偏低，专业技术人员缺乏。全县8个乡镇在册干部中，虽然大学本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大专文化程度203人，占在册人员总数的62，但绝大部分都是通过党校函授学习取得的学历，专业知识相对缺乏。不少乡镇干部思想封闭，竞争意识和开拓意识差，习惯于计划经济时代的行政命令工作方式，经济工作能力不强，服务本领缺乏，特别是农业服务体系人员，普遍存在年龄偏大，农技专业知识不专等诸多问题。二是干部考核方式不科学。乡镇目前的干部考核管理制度，大多难以落实，而以事为主的目标考核由于指标没有量化，考核很难兑现，干多干

少一个样，挫伤了一些干部的工作积极性。三是干部交流不畅。相当一批干部长期在一两个地方，甚至几十年在一两个岗位上工作，制约了乡镇干部的全面发展。

二、乡镇政府职能转变的对策建议

（一）恰当定位乡镇职能，建设服务型乡镇政府。

合理界定乡镇党委、政府、人大和村民自治组织的职责权限、活动方式，解决各自

存在的“缺位、越位、错位”问题，党委、政府、人大和村民自治组织依法行使各自职责，使乡镇一级的各项工作规范有序。各类机构重新整合，根据新时期的乡镇职能因事设置。有效盘活干部人力资源，合理并岗定责和分流干部，促进干部职能和职责的转变；积极调整农村工作的组织领导方式、经济增长方式和经济管理模式，创新工作方法，形成新形势下乡镇工作运行机制。同时，建立科学的乡镇干部实绩评价体系、制定和完善有效的奖惩机制。让乡镇干部有想头、有甜头、有盼头，以激发他们工作的积极性，增强工作的主动性。解决“干好干坏一个样”、吃“行政大锅饭”的问题。

（二）整体推进行政管理体制改革。

乡镇机构改革必然触动上级机关和相关单位工作组织形式的变化，并经过一个上下互动、有序衔接、互促共进的过程。研究乡镇机构改革，必须跳出乡镇看乡镇；否则，仅仅依靠乡镇自身改革来求得职能转变不可能取得成功。因此，不仅要把转变乡镇政府职能纳入到整个行政管理体制改革的背景下去考量、运作，同时也要推进县以上行政管理体制综合改革，促进各级行政体系协调运转。同时进行必要的综合配套改革，进一步理顺四种关系：即县乡关系、条块关系、乡村关系以及党政组织与民间组织之间的关系，才能达到预期效果。

（三）加强覆盖农村的公共财政建设。

建议国家继续深化改革，按照建立服务型政府的要求，加快构建覆盖城乡的公共财政制度。一要加大公共财政对乡镇的转移支付力度，为推进乡镇政府职能转变提供物质基础。在地市乃至省一级建立统一的财政分配体制，合理核定县乡财政支出，统一转移支付，保障政府机构正常运转。二要调整收入分配政策，改进对农村投入手段，建立高效、快捷、透明的投入机制。把钱投入到最需要、最应优先投入的地方，让有限的资金发挥最大的效益、取得最好的效果。比如:在新农村建设实践中，整合各种不同性质的资金，统一使用，提高资金使用效益，已经成为共识，国家完全可以对各地的新农村建设科学规划，按计划、分步骤统筹拨付，既避免了基层政府跑资金要项目、层层审批的繁杂手续、资金多渠道分流的跑冒滴漏、客观制造腐败高发地带，同时又可避免资金分散使用、轻重不分、效率低下。

（四）大力扶持社会服务组织发展。

建议国家采取扶持政策、措施，大力支持农民专业合作经济组织和社会中介组织发展，在资金、税收、信贷、技术、信息等方面，制订可操作的法律和政策。乡镇政府不该管的事儿，该剥离的职能，需要有这样的组织承接、转移；放手发展民间组织，深化国家公益性农技推广机构以及供销社、信用社、行业协会等合作组织的改革，培育发展多元化的农业社会化服务组织，鼓励探索建立服务农民的有效机制和模式，最终形成政府、社会组织各负其责、各司其职、良性互动的理想模式。

（五）采取积极有效的措施，抓紧化解乡村债务。

乡村债务，是沉重的历史包袱，也是一个现实社会的安全隐患，既关系到社会稳定，也关系到乡镇政权的正常运转，必须尽早解决，使乡镇政府轻装上阵。在摸清债务底数的前提下，分清债务性质，坚持多管齐下，分类处理。凡是属于农村基础设施建设已等公益性债务的，应由财政出资逐步予以解决；凡是属于集体组织经营性债务的，应明确偿还责任；凡是属于确实无法偿还或因垫税等形成的呆坏账，应及时核实处理，等等。与此同时，要采取严格措施，加强对乡镇经济事务的管理，坚决控制新债的发生。

（六）下功夫抓好乡镇干部的教育培训。

建设一支高素质的乡镇干部队伍，既是适应乡镇工作职能转变和提高执政能力的迫切需要，又是积极推进乡镇改革的重要基础前提。因此，各级党委政府必须抓紧抓好，切实解决转变乡镇职能中干部不适应不会干的问题。整合分散在政府各职能部门的培训资源，并积极与各类大专技术院校合作，实行开放式办学，有计划分层次地大力开展农业科学技术、农村政策法规、市场经济知识的培训，积极推行乡镇干部岗位专业知识和技能培训认证制度，实行挂牌持证上岗工作。抓好长、中、短班的结合培训，以短、专、快的专题培训为主要形式，围绕农村经济发展，办好主题突出、针对性强、形式多样的短期培训班。市、县两级把乡镇干部的教育培训纳入工作计划，经费实行财政单独预算，力争在短期内将所有乡镇干部轮训一遍。通过直接有效的培训，力促乡镇干部由行政型、指挥型、命令型、“万金油”型向学习型、技能型、示范型、服务型干部转变，以推进乡镇职能更快更好转变。（**县委）

第三篇：建设新农村乡镇政府职能亟待转变

建设新农村乡镇政府职能亟待转变

建设社会主义新农村是党和国家立足于解决“三农”问题而提出的战略部署，是建设小康社会的一项重大任务。做为基层政权的乡镇政府是完成这一任务的领导者和实践者，其作用的发挥直接影响着新农村建设进程。但是，随着市场经济的深入发展，特别是实行农村税费改革和免征农业税，对传统的农村管理体制、运行机制和干部思想带来了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从，感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”。加快农村经济发展，全面建设小康社会，目前的乡镇政府已不能适应时代需要、亟待转变职能。

一、目前乡镇政府职能转变存在的主要问题

新形势、新任务，乡村两级组织的工作从形式到内容都发生了质的变化，同时，一些长期积累的矛盾，一些与形势不相适应的问题也凸显出来了，给乡镇工作带来了前所未有的挑战。通过调查，我们认为主要有以下四个方面的问题：

（一）乡镇管理体制滞后，管理职能弱化。

机构和岗位设置滞后于经济社会发展。虽然经过几次机构改革，对乡镇管理体制进行了重新调整，但由于建制遵循与上级“对口”模式，“上面多少庙，下面多少神”。党政各大班子齐全，农财各口门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了整合，但大多是简单的归口为几个大的中心和办，部分的调整撤并也是在很大程度上体现行政意志，而不是市场意志和现实需要。比如，当前，劳动力转移是当前农村工作中重要一环，**县每年转移劳动力约50000余人，但在乡镇却没有专门的劳务输出管理机构。市场农业实质上是信息农业，而乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务。

乡镇管理职能不完整，责大权小。权小，即现在乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站，诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等，已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，乡镇作为一级政府，除防洪、保安没有任何执法权。责大，即随着国家支农政策的加强，诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害等责任进一步强化。同时，部门责任下卸，乡镇政府实际做的工作很多是“给部门打工”，一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事，而对于结果是“种了别人的地，荒了自己的田”。

（二）乡镇自身包袱沉重，压力过大，经费短缺。

乡镇财政收支矛盾突出。乡镇财政收入来源主要是农业税收，农业税取消后，目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。多数乡镇主要领导讲，为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外，由于历史原因，办企业亏损，担保贷款，垫付各种税费等，形成了乡村的巨额债务（**县乡村两级债务达2多亿元），负债越累越重，包袱越背越沉，可用财力保证正常运转尚难，无法偿还债务，更谈不上提供资金来发展经济、服务农业，是有愿望没能力，有想法没办法。

（三）乡镇职能越位、错位、缺位，与市场经济要求不相适应。

一是越位问题。乡镇职能泛化，管理的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、环境保护无所不管，成了一个全能政府，无限责任政府。

二是错位问题。在经济发展中，政府长期作为经济发展的主导力量，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担，有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。

三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场，推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门，有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态，某些还在运作的也多是经营单位，经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要工作内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供，先进生产技术的传递方面，没有起到应有的作用。

（四）乡镇干部队伍素质和干部管理不适应工作需要

一是干部队伍综合素质不适应建立效能政府的要求。乡镇干部队伍文化素质偏低，专业技术人员缺乏。全县8个乡镇在册干部中，虽然大学本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大专文化程度203人，占在册人员总数的62，但绝大部分都是通过党校函授学习取得的学历，专业知识相对缺乏。不少乡镇干部思想封闭，竞争意识和开拓意识差，习惯于计划经济时代的行政命令工作方式，经济工作能力不强，服务本领缺乏，特别是农业服务体系人员，普遍存在年龄偏大，农技专业知识不专等诸多问题。二是干部考核方式不科学。乡镇目前的干部考核管理制度，大多难以落实，而以事为主的目标考核由于指标没有量化，考核很难兑现，干多

第四篇：建设新农村乡镇政府职能亟待转变

建设新农村乡镇政府职能亟待转变

建设社会主义新农村是党和国家立足于解决“三农”问题而提出的战略部署，是建设小康社会的一项重大任务。做为基层政权的乡镇政府是完成这一任务的领导者和实践者，其作用的发挥直接影响着新农村建设进程。但是，随着市场经济的深入发展，特别是实行农村税费改革和免征农业税，对传统的农村管理体制、运行机制和干部思想带来了强烈的冲击，旧的内容已经改变，新的方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从，感到“管理无门、服务无路、引导无方、无劲”。加快农村经济发展，全面建设小康社会，目前的乡镇政府已不能适应时代需要、亟待转变职能。

一、目前乡镇政府职能转变存在的主要问题

新形势、新任务，乡村两级组织的从形式到内容都发生了质的变化，同时，一些长期积累的矛盾，一些与形势不相适应的问题也凸显出来了，给乡镇带来了前所未有的挑战。通过调查，我们认为主要有以下四个方面的问题：

（一）乡镇管理体制滞后，管理职能弱化。

机构和岗位设置滞后于经济社会发展。虽然经过几次机构改革，对乡镇管理体制进行了重新调整，但由于建制遵循与上级“对口”模式，“上面多少庙，下面多少神”。党政各大班子齐全，农财各口门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了整合，但大多是简单的归口为几个大的中心和办，部分的调整撤并也是在很大程度上体现行政意志，而不是市场意志和现实需要。比如，当前，劳动力转移是当前农村中重要一环，**县每年转移劳动力约50000余人，但在乡镇却没有专门的劳务输出管理机构。市场农业实质上是信息农业，而乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务。

乡镇管理职能不完整，责大权小。权小，即现在乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站，诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等，已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，乡镇作为一级政府，除防洪、保安没有任何执法权。责大，即随着国家支农政策的加强，诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害等责任进一步强化。同时，部门责任下卸，乡镇政府实际做的很多是“给部门打工”，一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事，而对于结果是“种了别人的地，荒了自己的田”。

（二）乡镇自身包袱沉重，压力过大，经费短缺。

乡镇财政收支矛盾突出。乡镇财政收入来源主要是农业税收，农业税取消后，目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。多数乡镇主要领导讲，为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外，由于历史原因，办企业亏损，担保贷款，垫付各种税费等，形成了乡村的巨额债务（**县乡村两级债务达2多亿元），负债越累越重，包袱越背越沉，可用财力保证正常运转尚难，无法偿还债务，更谈不上提供资金来发展经济、服务农业，是有愿望没能力，有想法没办法。

（三）乡镇职能越位、错位、缺位，与市场经济要求不相适应。

一是越位问题。乡镇职能泛化，管理的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、环境保护无所不管，成了一个全能政府，无限责任政府。

二是错位问题。在经济发展中，政府长期作为经济发展的主导力量，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担，有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。

三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场，推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门，有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态，某些还在运作的也多是经营单位，经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供，先进生产技术的传递方面，没有起到应有的作用。

（四）乡镇干部队伍素质和干部管理不适应需要

一是干部队伍综合素质不适应建立效能政府的要求。乡镇干部队伍文化素质偏低，专业技术人员缺乏。全县8个乡镇在册干部中，虽然大学本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大专文化程度203人，占在册人员总数的62，但绝大部分都是通过党校函授学习取得的学历，专业知识相对缺乏。不少乡镇干部思想封闭，竞争意识和开拓意识差，习惯于计划经济时代的行政命令方式，经济能力不强，服务本领缺乏，特别是农业服务体系人员，普遍存在年龄偏大，农技专业知识不专等诸多问题。二是干部考核方式不科学。乡镇目前的干部考核管理制度，大多难以落实，而以事为主的目标考核由于指标没有量化，考核很难兑现，干多

干少一个样，挫伤了一些干部的积极性。三是干部交流不畅。相当一批干部长期在一两个地方，甚至几十年在一两个岗位上，制约了乡镇干部的全面发展。

二、乡镇政府职能转变的对策建议

（一）恰当定位乡镇职能，建设服务型乡镇政府。

合理界定乡镇党委、政府、人大和村民自治组织的职责权限、活动方式，解决各自存在的“缺位、越位、错位”问题，党委、政府、人大和村民自治组织依法行使各自职责，使乡镇一级的各项规范有序。各类机构重新整合，根据新时期的乡镇职能因事设置。有效盘活干部人力资源，合理并岗定责和分流干部，促进干部职能和职责的转变；积极调整农村的组织领导方式、经济增长方式和经济管理模式，创新方法，形成新形势下乡镇运行机制。同时，建立科学的乡镇干部实绩评价体系、制定和完善有效的奖惩机制。让乡镇干部有想头、有甜头、有盼头，以激发他们的积极性，增强的主动性。解决“干好干坏一个样”、吃“行政大锅饭”的问题。

（二）整体推进行政管理体制改革。

乡镇机构改革必然触动上级机关和相关单位组织形式的变化，并经过一个上下互动、有序衔接、互促共进的过程。研究乡镇机构改革，必须跳出乡镇看乡镇；否则，仅仅依靠乡镇自身改革来求得职能转变不可能取得成功。因此，不仅要把转变乡镇政府职能纳入到整个行政管理体制改革的背景下去考量、运作，同时也要推进县以上行政管理体制综合改革，促进各级行政体系协调运转。同时进行必要的综合配套改革，进一步理顺四种关系：即县乡关系、条块关系、乡村关系以及党政组织与民间组织之间的关系，才能达到预期效果。

（三）加强覆盖农村的公共财政建设。

建议国家继续深化改革，按照建立服务型政府的要求，加快构建覆盖城乡的公共财政制度。一要加大公共财政对乡镇的转移支付力度，为推进乡镇政府职能转变提供物质基础。在地市乃至省一级建立统一的财政分配体制，合理核定县乡财政支出，统一转移支付，保障政府机构正常运转。二要调整收入分配政策，改进对农村投入手段，建立高效、快捷、透明的投入机制。把钱投入到最需要、最应优先投入的地方，让有限的资金发挥最大的效益、取得最好的效果。比如:在新农村建设实践中，整合各种不同性质的资金，统一使用，提高资金使用效益，已经成为共识，国家完全可以对各地的新农村建设科学规划，按计划、分步骤统筹拨付，既避免了基层政府跑资金要项目、层层审批的繁杂手续、资金多渠道分流的跑冒滴漏、客观制造腐败高发地带，同时又可避免资金分散使用、轻重不分、效率低下。

（四）大力扶持社会服务组织发展。

建议国家采取扶持政策、措施，大力支持农民专业合作经济组织和社会中介组织发展，在资金、税收、信贷、技术、信息等方面，制订可操作的法律和政策。乡镇政府不该管的事儿，该剥离的职能，需要有这样的组织承接、转移；放手发展民间组织，深化国家公益性农技推广机构以及供销社、信用社、行业协会等合作组织的改革，培育发展多元化的农业社会化服务组织，鼓励探索建立服务农民的有效机制和模式，最终形成政府、社会组织各负其责、各司其职、良性互动的理想模式。

（五）采取积极有效的措施，抓紧化解乡村债务。

乡村债务，是沉重的历史包袱，也是一个现实社会的安全隐患，既关系到社会稳定，也关系到乡镇政权的正常运转，必须尽早解决，使乡镇政府轻装上阵。在摸清债务底数的前提下，分清债务性质，坚持多管齐下，分类处理。凡是属于农村基础设施建设已等公益性债务的，应由财政出资逐步予以解决；凡是属于集体组织经营性债务的，应明确偿还责任；凡是属于确实无法偿还或因垫税等形成的呆坏账，应及时核实处理，等等。与此同时，要采取严格措施，加强对乡镇经济事务的管理，坚决控制新债的发生。

（六）下功夫抓好乡镇干部的教育培训。

建设一支高素质的乡镇干部队伍，既是适应乡镇职能转变和提高执政能力的迫切需要，又是积极推进乡镇改革的重要基础前提。因此，各级党委政府必须抓紧抓好，切实解决转变乡镇职能中干部不适应不会干的问题。整合分散在政府各职能部门的培训资源，并积极与各类大专技术院校合作，实行开放式办学，有计划分层次地大力开展农业科学技术、农村政策法规、市场经济知识的培训，积极推行乡镇干部岗位专业知识和技能培训认证制度，实行挂牌持证上岗。抓好长、中、短班的结合培训，以短、专、快的专题培训为主要形式，围绕农村经济发展，办好主题突出、针对性强、形式多样的短期培训班。市、县两级把乡镇干部的教育培训纳入计划，经费实行财政单独预算，力争在短期内将所有乡镇干部轮训一遍。通过直接有效的培训，力促乡镇干部由行政型、指挥型、命令型、“万金油”型向学习型、技能型、示范型、服务型干部转变，以推进乡镇职能更快更好转变。（**县委）

第五篇：建设新农村乡镇政府职能转变势在必行

随着市场经济的深入发展，特别是实行农村税费改革和免征农业税，对传统的农村管理体制、运行机制和干部思想带来了强烈的冲击，基层干部的思想观念和工作方式方法经历着质的蜕变。面对新的形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从，不知道该干什么，不知如何下手，感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”。加快农村经济发展，全面建设小康社会，转变乡

镇政府职能已势在必行。

一、要转变观念，积极应对[本文出自中国文秘之家-]

乡镇政府是基层政权，是共和国大厦的基础和重要的组成部分。做好新形势下的乡镇工作，关键是对农村的现状和乡村干部的思想状况要客观评估和正确对待，教育引导他们转变观念，从思想认识上解决问题。首先要从政治的高度来提高认识更新观念，转变政府工作职能，依法履行好自己的职责。二要从感情上转变观念，一些乡村干部过去发号施令惯了，现在职能发生了变化，工作就不知从何下手。要帮助他们尽快走出这个过渡期，适应新的形势。三要从工作方式上转变观念，加快建设“服务型政府”的进程。在目前没有现成模式和经验的情况下，乡镇不能等待观望，要主动应对，积极探索，同时上级机关在制定评估、认定、考核农村工作成效的办法上要同中央“三农”工作的精神配套，给乡镇工作一下正确的引导。

二、要认清形势，把握方向

当前要着重从四个方面把握工作方向。一是要全面落实党在农村的各项政策，特别是要按照“多予、少取、放活”的要求，切实防止负担反弹，尤其是要采取措施减少和防止农民的隐形负担，以及变相损害群众的利益。乡镇政府不仅要从自己做起，而且要监督、制止部门侵害农民利益的行为发生。二是要进一步深化农村改革，完善社会主义经济体制。要从体制上对阻碍、影响农村经济发展的问题进行改革，让上层建筑适应农村生产力发展的需要。三是要按照市场需求，调整农村经济结构，形成一、二、三产业互相促进，协调发展的经济格局，促进农民持续增收和农村经济稳步发展。四是要加强农村基层组织建设和民主法制建设，保证农村的稳定和谐。

二、要明确任务，创新方法

1、切实搞好基层组织建设和队伍建设。农村税费改革之后，一些地方基层组织建设薄弱的问题已经显现，少数地方除了上级有工作任务外，支部几乎不活动，偏远山区的少数党员甚至一年都没有一次活动。基层党员对此意见很大，有失落感，党员的先进作用不能得到有效发挥。搞好基层组织建设，首先党委要搞好自身建设。要带头搞好乡镇机关支部的建设。要定期开展活动，党委书记要自觉地带头参加，做好表率。二是要搞好村级支部建设。三是要积极推进“三培两带”工作、“三民”活动深入开展，同时，要注意培养吸收那些受群众拥护、公道正派的优秀农民入党。四是要建立村级以下的村民自治志愿组织。乡村撤并以后，有的地方村的规模和地域较大，而村干部一般只有3—4人，因而出现了管理盲区。可把热心公共管理、公道正派、有号召力、不计报酬的群众组织起来，协助乡村开展工作，作为组织建设和一种补充。五是要加强乡村干部队伍的思想作风建设和政治环境建设。现在关键是要增强干部的事业心、责任感,要加强干部的管理。六是要把基层组织建设和队伍建设抓实。要坚持不懈，贯穿于日常工作，使基层组织建设和干部队伍建设工作落到实处。

2、转变观念，创建服务型政府。一是要帮助群众，组织群众搞好水、电、路等基础设施建设，切实改善农民的基本生活条件。二是要搞好村庄建设规划并组织实施，要发动群众搞好村庄的“三清三必一创建”以及文明小康示范村庄建设，逐步改变目前普遍存在的脏乱差现象，革除生活陋习，美化村容村貌。三是要搞好农业技术的推广、指导和服务。四是要搞好农民培训。五是要帮助农民找市场。要大力培育和发展农村专业合作经济组织，把小生产与大市场有效衔接起来，积极引导商农结对联姻，实行“公司 农户 协会”的订单经营模式。六是要做好农村经济信息服务。要充分利用农产品信息中心，加快农业信息的进村入户。

3、创建平安社会，维护社会稳定。要落实好维护社会稳定的工作责任制，一级抓一级，层层落实。一是创造良好的社会风气。要以良好的社会正气和道德准则引导人们形成伸张正义、尊老爱幼、邻里和睦、团结友爱、扶贫济困，为创建平安社会奠定思想道德基础。二是要抓好综合治理。要根据农村人口、家居的分布特点，加强农村社会治安防控体系建设，完善社会治安综合治理工作机制。三是要及时掌握情况，及时调解矛盾纠纷，把问题消灭在萌芽状态。四是要加强对乡村干部的管理和教育。要结合开展党员先进性教育和农村基层组织“十面红旗”活动，密切党群、干群关系。

三、要科学安排，统筹兼顾

税改后乡镇精简机构，干部人数缩减，要确保乡镇工作稳步推进，就需要建立健全相关工作统筹兼顾的良好局面。一是要统筹安排。对各项工作都要重视，既要突出重点，又要全面兼顾，样