对乡镇机构改革的几点思考（最终版）

第一篇：对乡镇机构改革的几点思考（最终版）

对乡镇机构改革的几点思考

专业：行政管理班级：姓名：学号：

摘要：乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展和提高农民生活水平。是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。本文拟就现在关注的乡镇机构改革进行试析。

关键词：乡镇机构，改革，存在问题，建议与对策

乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展，提高农民生活水平，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。

随着我国加入WTO和社会主义市场经济的逐步形成，由于机构设置不科学等因素，乡镇职能在运行机制、管理机制中遗留的问题正逐渐凸现出来，已极大地阻碍和影响了乡镇职能进一步适应经济社会发展新形势的需要。发挥好乡镇一级政府的作用，建立高效、低耗，适应现代社会经济客观规律的新型乡镇政权机构，作为最基层一级政府———乡镇机构改革已势在必行。

对此，笔者谈谈个人的看法，仅作参考。

一、乡镇机构的现状及存在的问题

（一）机构设置不科学，导致乡镇职能转变难以实现

乡镇机构根据工作需要设立工作机构是国家法律规定的，但是究竟应该设置什么样的工作机构，各机构职能如何配置，现今却没有统一的规定，各地方具体设置差异也较大。但总的说来，乡镇政府的机构设置不规范、不健全、不科学、不合理、这不是一个新的问题。职能部门如公安，税收，共商，电力，邮电，土地等部门分工明确，各司其职；而乡镇干部不但要管理自己份内的事，其他部门的事也兼而管之，这样做，表面上看好象有一定的道理，但实际上恰恰说明现在的乡镇机构职责不清，其中主要表现在以下三点：

1.机构职责不清，管理混乱

目前，在乡镇的事业机构可分为三种类型。

第一类是县管机构。如司法所、民政办等，他们的人、权、事、物的管理权在县主管局，乡镇对他们的工作处于不能不管，但又不能深管的两难境地。

第二类是乡镇主管的机构。如计育办、文化站等，这些部门工作人员的人、权、事、物权限虽然都下放到乡镇，乡镇有权对他们进行管理。但在实际工作中，乡镇对这些部门工作人员依然按习惯称呼为“部门干部”，部门工作人员也认为自己与乡镇的“正编干部”有着身份上的区别，视自己为乡镇中的“另类”，不想加入到乡镇政府的

1工作中来。这些情绪在工作中表现为工作积极性不高，缺乏开拓精神，导致乡镇政府难以管理。

第三类是战线驻乡镇机构。如国税、地税、工商行政管理所等，这部分工作人员的人、权、事、物完全在上级或基本在上级，平时的工作是乡镇围着他们转，为他们的工作服务，乡镇无法对他们进行管理。

纵观这三种职能部门和乡镇的关系，造成了乡镇和县直各业务部门权责的双重错位，管理失衡。对乡镇而言，是责大权小或是有责无权；而对于县直各职能部门而言是权大责小或是有权无责。造成责权分离，使得乡镇的权力相对缩小，调控能力被削弱，“小政府，大服务”的管理服务职能难以很好地发挥。③

2.部门难以履行职责，导致乡镇职能的弱化

计划经济向市场经济逐渐转型后，乡镇的职能逐步由行政命令式转向指导服务型、引导服务型。但是由于各职能部门不能很好地履行本部门的职责，要完全实现职能转变仍然是困难重重。

如职能部门中的乡镇计划生育办应该是负责全乡镇计划生育工作的组织开展。但是，目前乡镇计划生育办的主要工作还只是清理档册和查对底子，一些具体繁杂的实际工作还得依靠乡镇政府投入大量的人力、物力去完成；又如乡镇财政所应该是乡镇收取各种税费的主力军，但是各乡镇的财政所的工作也只是处于清底子、填发通知单的阶段，完成税费任务的工作还是得依靠乡镇政府组织人员进村入户去落实。这种乡镇的职能部门开展工作依赖政府的现象，使得本属于服务部门的乡镇政府却成了做具体工作的职能部门，导致乡镇职能被弱化。③

3.机构重叠，职能缺位、错位

乡镇政府行使着综合管理本行政区域内经济、教育、文化等行政职能。然而，各乡镇的“七站八所”，大多是县级各部门的派出机构，乡镇无法直接管理。这种职能上的“条块分割”，造成了许多问题，如“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮；工作效率低下等现象。④

（二）机构人员臃肿，导致行政职能效率低下

机构一多，人员就膨胀，现在的乡镇机构工作人员没有形成完善的管理制度，因人设事的情况比比皆是。不是为职能需要而安排的工作人员，而是为工作人员的需要来设置工作岗位。这直接导致了机关工作人员的增加，也加剧了乡镇机构的膨胀，严重影响了乡镇政府的工作职能。①

国务院发展研究中心2004年11月3日公布的中国乡镇发展报告指出，对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查的结果显示，平均每个乡镇党政内设机构16个，人员平均为58人，超过正常编制2到3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，人员达到290余人，超编严重。②

据中央机构编制委员会办公室三司副司长张培植介绍，现在，一般一个乡镇的正副乡级干部在15名左右，乡镇长助理4—5人，行政编制人员平均30人左右，大的乡镇多达六七十人。“行政不够，事业来补”，加上中小学教师、“七站八所”工作人员、乡镇卫生院这些事业单位工作人员，一个乡镇“吃皇粮”者少则七八十人，多的竟达二三百人。造成长期的机构臃肿，人浮于事。④

（三）职能部门经费短缺，导致职能转变缺乏支撑力

现在，县乡两级财政收入仅占全国财政收入的21%，但财政供养人员却占71%，无论是对于承受税费摊派之苦的农民还是负债累累的各级政府都早已不堪重负。

1984年，我国第一次建立了乡级财政，此后乡镇机构就开始急剧扩张，特别是改革开放以来我们不注重限制官权，财政体制改革不到位。事权下放，财权上收，事权与财权不统一。政绩追求又形成了高压型体制——将指标摊派给下级政府，只有目标、没有财政支持，层层施压，到乡镇、村一级时指标任务呈几何级数增加，致使农民不堪重负。据统计，仅中央各部门制订的与农民负担有关的收费、集资项目就有93项，仅中央红头文件规定的要农民出钱出物的达标就有43项。

而且，为了弥补财政亏空、增加财政收入，各级政府想方设法征地、卖地，致使一些地方官民矛盾突出，有时甚至酿成暴力的局面，导致了上访的增加和社会的不稳定。

现在乱收费的主要来源还是在县一级。许多县都设置有80余个科局，叠床架屋，职能重复。如工业局、轻工局、企业局、工商局、商业局、外贸局、经贸局、经管局等等本可合并；农业局、粮食局、烟草局、林业局、水产局、水利局、畜牧局、农机局等涉农的局也应当尽量减少；其它如劳动局、人事局；计划局、物价局、物资局、计委、建委；文化局、广播局、教育局、科技局等机构都可以合一；老干部局、档案局、体委、计生委、法制办、综治办、对台办、侨外办、区划办、编制办、开发区办、县志办、党史办、扶贫办等机构都可以并入县政府或县委办公室。而现在每一个局名义上几十人，实际上却是上百甚至几百人拿工资。财政不堪重负，群众的负担更是日益加重。②

经费的不足，导致乡镇转变职能缺少经济支撑力，影响了职能部门人员的工作积极性和工作热情，影响了部门职能效能的发挥。但是对于乡镇各站所经费紧张的现实情况，又是一种主管局要理不理，乡镇要管不管的局面。乡镇的职能部门感到“媳妇”难当。为解决经济困难，差额拨款的事业单位纷纷打报告要求改为全额拨款事业单位；自收自支的事业单位则要求改为差额拨款事业单位。据统计，全县乡镇全额、差额编制达3773名，财政负担人员达4035名。县乡财政背上沉重的包袱，乡镇职能转变步履维艰。③

（四）乡镇行政机构缺少足够的监督系统

行政监督是权力的一个重要组成部分，是减少政府行为失误，确保政府管理畅通，高效运行的必要环节。但从某种程度上讲，当前我国乡镇机构大部分地区是实行“人治”，根本谈不上行政监督。

首先，国家行政监督体系延伸到乡镇出现了断层。中央省，地（市）县都设有政府的监督机关，负责对国家权力机关的监督，到乡镇基层政府却没有设置监督机构。就算有，也是一个虚设的机构。“上有政策，下有对策”，使得乡镇机构免受行政监督，这样的监督结果可想而知。

其次，缺乏自上而下的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策，指令和任务。但贯彻执行的情况如何，必须要接受人民群众的监督，人民是主人，干部是公仆，公仆必须要接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督，难以落到实处。

再次，乡镇领导者的自身素质普遍不高。在中国当前行政监督体系中，领导者的自身素质也非常重要，应提高行政监督意识，加强自我行政监督，可当前我国乡镇机构的领导者的自身素质普遍不高，缺少一种自我监督意识。①也缺少一种自觉接受监督的意识。

二、对乡镇机构改革的建议和对策

按照中央的部署，从2001年就开始进行市县乡机构改革。这是为进一步转变政府职能，提高政府的管理能力和领导经济工作的有效性；为进一步精简机构和人员，切实转变干部作风和减轻农民负担的需要。⑤也是加强农村基层党组织建设的必要要求。

这次乡镇机构改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

乡镇改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。④

对此，笔者以为，应从以下几点进行相应的改革：

（一）依法治乡，加强监督

其实各级政府都应依法治国、依法行政。在“人治”逐步走向“法治”的今天，要充分发挥司法监督和新闻媒体监督的作用。⑤

在此过程中，政法机关要加强配合，充分发挥职能作用，为改革创造良好的治安环境。在机构改革中，政法机关要在党委、政府的统一领导下，紧密配合有关单位，严格依照法律、严格依照政策和有利于改革、有利于稳定、有利于发展的工作标准，搞好稳定工作。⑥

同时，乡镇机构改革在依法治乡时，一定不能削弱人大力量。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，在同级国家机构中处于核心地位。削弱乡镇人大力量，实质上是弱化乡镇人大的法律地位和作用。这种作法，有三个方面的弊端。一是不利于乡镇人大依法行使职权；二是不利于基层民主政治建设；三是不利于基层政权的稳定。现在有不少地方在具体操作时，将乡镇人大作为乡镇机构改革的突破口，减少职数，缩减编制，很多乡镇人大在改革后仅剩下人大主席一人，而且相当一部分还是由党委成员兼任，乡镇人大形同虚设。

我国正处在政治、经济体制转轨时期，受各种利害关系的影响，一些基层政府违法行政，侵犯群众利益的事件时有发生，这必然与群众日益提高的法制意识和民主观念形成一种矛盾，这种矛盾若不疏通和解决，必将严重影响基层政权的稳定。乡镇人大因其直接面向基层的工作特性，与群众联系最为紧密。充分发挥人大作用，加强监督，通过人大这个渠道，可以及时了解民情，倾听民声，做好党委、政府与人民群众的沟通工作；可以把党的意图更好地变为人民群众的共同意愿和自觉行动；可以及时发现问题，消除矛盾隐患，确保政令畅通，维护政权稳定。⑦

（二）加快改革步伐，科学设置部门

1.撤并乡镇，建立中心村

撤并乡镇是中央部署此次机构改革的一个突破点。据统计，江苏省将1974个乡镇撤并为1362个，减少30％；乡镇平均人口由3.1万人增加至4.5万人；行政村由35258个减至21772个，减少38.2％。一些省在撤并工作完成后，根据人口、面积、经济发展状况等综合因素将乡镇分成三类，分别设立4—5个、3—4个、1—2个综合办事机

构，行政编制精简平均达到20％。④

根据各乡镇职能机构人员不足，开展工作力度欠缺的现状，应采取灵活有效的措施，根据科学、合理、效率的原则，对附近的乡镇进行合并，集中有限的人力资源，进一步强化部门执法力度，保证乡镇各种执法工作到位。同时针对现有自然村居民居住分散、人员稀少、不便于统一管理的现状，以一个交通便利、条件优越的村为中心，对其他村进行合理迁移，便于对他们进行统一的管理，有效组织村民进行山地开发等农业产业结构调整。③

2.减少机构类型，扩大乡镇权限

对乡镇职能机构的类型应能简则简、科学合理地设置，使各部门处于同等的地位，平等地置于乡镇政府的领导和管理之下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥职能部门的工作效率。

3.理顺机构关系，健全乡镇职能。

针对乡镇普遍存在机构隶属关系混乱的现象，乡镇政府一定要明确职责，加大对部门的管理力度，理顺政府与部门的关系。同时，还要逐步健全乡镇职能部门，根据乡镇工作的实际需要，有针对性地设置职能部门，使其能够各司其职，达到健全乡镇职能的目的。

（三）切实转变职能，发挥部门作用

1.切实转变乡镇职能

随着计划经济向市场经济的转换，乡镇的职能也由以前的“强迫式”、“命令式”的职能方式转向服务性、指导性、引导性方面。乡镇政府及各职能部门不再对农民发布“必须怎样，一定怎样”的命令，而是转向提出“应该怎样，可以怎样”的建设性或引导性意见。乡镇政府在平时的工作中应以作好各种服务为主，充分发挥“小政府，大服务”的职能，各种具体的工作则由各个部门去完成，真正实现乡镇职能的转变。

2.充分发挥部门优势

各职能部门应根据各自的职能优势充分发挥作用。如农机、农技、畜牧等涉农部门，充分发挥自己的特长，当好庄稼的医生，作好农民的老师，为农业丰收保驾护航；文化广播服务站则应发挥舆论宣传的优势，大力宣传党的路线方针政策，及时把最新的政策信息输送给广大农民兄弟，为乡镇政府的决策和农民兄弟的生产方向提供依据；工商、税务、公安等部门，则更应该发挥各自的特殊作用，保证财政增长，维护社会稳定。各部门各倚所长，共同努力，为新形势下的新农村快速发展、农民早日达到小康作出积极的贡献。

（四）坚持发展为先，缓解资金压力

1.完善乡镇体制改革，缩减经费开支

（1）减少乡镇领导职数。乡镇领导职数按三类乡镇不超过9名，四类乡镇不超过7名进行配备，在法律和有关政策规定允许的范围内提倡兼职。

（2）精简乡镇机关行政编制。例如：保留乡镇党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设。乡镇党委设专职书记1名，副书记1-3名，由乡长、纪委书记、政法书记（派出所长）兼任。⑤

（3）精简事业单位机构。通过以上一系列措施，减少机关经费的开支，进而缓解各级财政的压力。

2.是发挥职能部门作用，多渠道筹集资金

针对乡镇事业单位普遍存在经费不足的现状，乡镇政府和主管局要积极采取措施，强化职能部门的内部管理，坚持以发展为第一要务，同时，狠抓外部发展，积极争取资金，加大对下属各部门经费的支持力度。特别是对差额拨款和自收自支的职能部门经费不足的问题，乡镇政府和主管局在进行扶持的同时，还要教育他们进一步树立为农民农村服务的思想，鼓励他们在搞好服务的同时获得收益，依靠发挥自己的优势“找饭吃”。在此基础上，积极为他们创造筹集资金的渠道和机会，争取通过多方的努力，帮助他们获得一定数量资金弥补经费的不足，想方设法保证乡镇事业单位工作的正常运转。③

（五）精减人员，竞争上岗

人员分流时，凭什么决定孰去孰留？有一些基层的同志，对分流中按年龄“一刀切”的做法提出质疑，认为这种方法虽简便易行，也可回避矛盾；但农村工作有其特殊性，工作经验非常重要，50岁左右的干部年富力强，被一刀“切”掉实在可惜。有少数乡镇在留用人员时，不是搞公开竞争上岗，而是简单地以身份决定去留。有“正式身份”的干部不管素质高低一律留用，聘用干部再能干也要被分流出去。这将导致能者出庸者留、减员而不增效，与改革的初衷相悖。

其实应该要坚决按《地方组织法》有关乡镇机构设置的规定办事，同时与农村税费改革、人事制度改革相配套，整体推进，决不能再凭领导一句话，随便增设机构扩充人员。改变过去以机构规模大小和人员多少决定拨款数量的做法，从而在财政上对不按规定增改的机构和超编人员进行“断奶”，这才是是治本之策。正如中央机构编制委员会办公室三司副司长张培植强调：“必须坚持公平竞争、择优录用原则，绝不能搞几个人说了算。”

据新闻媒体报道：2001年以来，辽宁、山东、江苏、内蒙等省区都开展了撤并乡镇工作。仅内蒙古自治区的通辽市就撤销了56个乡镇和苏木(相当于乡镇)，使全市的乡镇和苏木一下子减少了29％；山东省也已撤销了200多个乡镇；江苏省乡镇行政区划调整后，全省乡镇数由原来的1974个，减少到1414个。⑧

乡镇机构改革是为了精兵简政，提高效率，发展经济，稳定社会；乡镇机构改革本质是要提高政府运转的效率，只有真正提高了政府的运转效率，使政府真正成为服务型的政府，才真正是达到乡镇机构改革的目的，真正贯彻落实好十六大和十六大三中、四中全会精神，实现中国特色社会主义的小康社会的奋斗目标。

参考文献：

①西部计划论坛,《西部乡镇机构改革的现状与难点及存在的原因》,http://cyc90.cycnet.com/othermis/xibu/content_second.jsp?id=7534&s_code=1836

②胡星斗,《县乡机构改革迫在眉睫》,《新周报》评论2004年11月4日

③彭正刚,《乡镇机构设置对其职能转变的影响及对策》2004年12月2日

http://220.168.28.52:828/jstjb.rednet.com.cn

④中央机构编制委员会办公室,《人民日报》,2002年04月18日第十版

⑤刘勇，《乡镇政权机构改革的思考》，http://，2004年6年8日

⑥《乡镇机构改革应稳步推进》，《法制日报》，2001年3月31日

⑦郑湘，《乡镇机构改革不能削弱人大力量》，中国人大新闻，2001年12月11日

⑧河南报业网,《撤并乡镇 机构改革的新思路》, 问题与建议,2001年08月22日

第二篇：关于乡镇机构改革的几点思考

关于乡镇机构改革的几点思考

乡镇是我国最基层的政权组织，是党在农村的战斗保垒，是党和政府联系群众的纽带和桥梁。乡镇机构是执行党和国家各项路线、方针、政策的最前沿的一支队伍。乡镇工作的好坏，直接关系到国家政权的稳定，关系到农村经济社会发展和小康建设的步伐。随着我国农村税费改革的不断深入和中央一号文件精神的贯彻落实，以及《行政许可法》的实施，目前乡镇机构的设置已很难适应农村社会经济发展和民主法制建设的要求。

一、目前乡镇机构人员及运行状况

现在的乡镇机构主要分为行政机构和事业机构，行政机构目前还是政府为主，有党政办、共青、妇、武、综治办等，而事业机构却是包罗万象、五花八门：财政、林业、水保、水利、兽医、果茶、农枝、农机、文化、广播、企业、土管、农经、计划生育等，只要上面有的部门，乡镇也一定有其相应的机构。其中，土管、财政属派属机构人权、财权、业务指导归部门管理，责任归乡镇政府，如在耕地上建房，乡镇没有执法权，却要承担起第一责任这个“大帽子”；而果茶站却人权归乡镇，农机、农技、水保、水利、农经、计育等部门的人权、财权又归主管部门，使得乡镇对这些部门的管理也是毫无头绪，一片混乱。多年来，乡镇一直和这些部门打着交道，光是应付一年下来大大小小、各式各样的检查就已经让乡镇大伤元气。随着市场经济的深入发展，民主法制化建设步伐的加快，以及农村税费改革的因素，乡镇职能发生了根本性转变，一些矛盾凸显而出。主要表现在，政府职能削弱，事权、责权却无限增大，人权、财权不断弱化。通俗的说，“有油水”的事上边都收回去了，但收回去的只是人权、财权，事权、责权仍在乡镇，有了成绩是上边业务单位的，出了问题永远是乡镇的不是。如安全生产、计划生育、林业、土管等方面，使得乡镇苦不堪言，无权管事却要受罚。长期以来乡镇夹在上级和业务部门之间两头受气。有些事业单位的干部更是自恃乡镇对他们无权管理，在乡镇也是目中无人，给行政机构的干部带来极恶劣的影响。

二、当前乡镇机构改革的趋势

现在进行的乡镇机构几乎是“换汤不换药”，做了回文字游戏。笔者从报刊上了解到，将来的事业机构将合并成几个中心，如果茶站、农业四站、兽医站等合并成一个农业服中心；文化广播站合并成一个文化服务中心等。试想，哪能找出一个既懂果茶技术，又懂兽医，还要要懂农业技术等“十项全能”的农业服务中心主任？乡镇没有了对计划行育的执法权，如何完成计生部门分配下来的任务？乡镇管不了财政所、土管所，如何来承担他们在工作中犯下的错误？如此种种，笔者认为，乡镇机构的改革不仅仅是精减人员，合并机构的问题，真正的“鸡肋”还是在于要划分责权。如今的政府职能已逐渐由“抓事务、抓税收”向“抓产业、抓服务”上转移，由管理型向服务型转变，实现“小政府、大服务”的机制，按照“精简、便民、技能”的原则，着力构建为民服务的新机构。

三、几点思考

针对乡镇机构改革，笔者凭着在乡镇工作多年的经验，浅谈几点拙见：

对行政机构实行“三定”方案：

一是定职能，确定行政机构的职能就是“十六字”方针：执行政策、发展经济、搞好服务、社会稳定。

二是定机构，将行政机构划为四个办公室：综合办公室、社会事务办公室、新农村建设办公室、经济发展办公室。

三是定人员，根椐各个办公室的工作性质、业务量的大小，配备相应合理的人员职数。

对事业机构实行“五字”方案：

一是“定”，要将事业机构先进行定位，把一些公共事务机构（如企业办、兽医站、农技站、农机站、文化站、水管站、水保站等）和有行政执法权的机构（如土管所、财政所、计育办、林业站）进行分开管理，将有行政执法权的机构的人、财、事、责权全部归于主管业务部门，作为乡镇的派属机构，乡镇只负责协调；将这些公共事务机构的人权下放，人、财、事、责权都归于乡镇。将经营性的事业单位推向市场，按照市场化运行。

二是“撤”，对过去重复设置、职能和工作越位、错位的机构进行撤销。

三是“并”，对业务工作相近，工作性质相似的机构进行合并。

四是“变”，将乡镇的涉农部门转变为经济服务组织，既分流了人员，又为农民增收致富提供了更直接的服务。

五是“退”，到一定年龄的乡镇干部一律办离退休手续。

总之，乡镇机构改革新形势下乡镇下乡镇必经之路。目前尚处于摸索阶段，还没有形成的“样本”可以参照。因此，笔者认为乡镇应根据当地实际情况，以人为本、大胆创新、积极探索，走各具特色之路。

第三篇：对乡镇机构改革和转变政府职能的几点思考

“ 温家宝总理在今年召开的全国农村税费改革试点工作会议上强调：要巩固税费改革的成果，积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。各级领导要充分认识这场改革的艰巨性、复杂性和长期性，统一思想，把握形势，认清肩负的历史使命，组织领导好这场改革。下面我就乡镇机构改革和转变政府职能讲几个问题。工业反哺农业：我国农村经济发展进入新阶段 全国解放以后，中国农村大体经历了三个阶段。

第一阶段：土地改革和互助组、初级社时期。农民实现了“耕者有其田”的梦想，农民翻身得解放，农村经济发展出现了一片繁荣景象。

第二阶段：高级社和人民公社化时期。1956年，在合作化高潮中，推行了高级社，1958年又推行了“一大二公”人民公社化运动。1960年全国粮食产量和其他农产品大都下降到1951年的水平。农村出现了“三年困难”时期。从1961年起国家被迫采取“调整”的方针。经过几年的调整，情况刚刚好转，又在农村开展了“四清运动”，接着又发动了史无前例的“文化大革命”，政治运动不断，社会动荡，人民生活水平急剧下降。由于“十年**”，使国民经济处于崩溃的边沿。这个时期是曲折困难时期。

第三阶段，推行家庭联产承包制时期，即改革开放时期。安徽凤阳县小岗村，率先实行了大包干家庭联产承包制，得到了中国改革总设计师邓小平同志的首肯和支持，大包干责任制，到1983年迅速在全国95％以上的生产队普及开来，“一大二公”的人民公社体制彻底被否定，亿万农民又重新获得了土地使用权、经营权和产品支配权，农民既是劳动者，又是独立的商品生产者和经营者。农民的积极性空前高涨，粮食和其他农产品产量、农民收入成倍增长，迅速解决了温饱问题，生活水平有很大提高。由于农村改革的成功，进而推动了城市的全面改革，开创了我国经济建设和社会发展的新纪元。农民的贡献与牺牲：“三个剪刀差、一条鸿沟”

中国农民为工业化、城市化积累资金，在不同时期是采取不同的方式进行的。大体上可概括为一句话，即“三个剪刀差、一条鸿沟”。第一个“剪刀差”：为了实现工业化和城市化，国家通过工农产品价格剪刀差的办法，从农村积累了巨额的资金用于工业化、城市化建设。在工业化初期采取这种办法，是正确的，是完全可以理解的。但是，我国工业化从农村积累资金的时间拉得太长。国民经济发展遭到了严重干扰和破坏，延缓了我国工业化和城市化的发展进程，推迟了工业反哺农业阶段的早日到来。

第二个“剪刀差”：改革开放后，特别是20世纪90年代突破了计划经济体制的束缚，开始实行社会主义市场经济体制，为了加快工业化、城市化的建设，全国各地出现了建设各类开发区和房地产热，因而形成了大量圈地的热潮。中国的土地政策规定，农村的土地不能进入一级市场，建设开发区和开发房地产的用地，必须先由政府征用，然后才能进入一级市场。由于征用价格低，转手高价出售给开发商，因而形成了第二个剪刀差。这个剪刀差比第一个剪刀差大得多，积累资金更多。各地政府把圈地作为第二财政收入的来源。圈地成本低、收益高，搞了开发区、房地产，又是各级政府的“政绩”，因而圈地风屡禁不止。但是对农民来说，则失去了土地，有的变成“三无”农民，再加上野蛮拆迁，对社会稳定造成极其不利的影响。

中国具有质优价廉的劳动力优势，不仅能吸引外资到中国投资，推动了我国的经济发展，成为“世界的工厂”。中国的GDP仅占世界的4％，但中国的经济增长占世界经济增长贡献率20％左右，为世界所瞩目。一条鸿沟：农业与非农业户口制度使城镇和农村之间形成了一条不可逾越的鸿沟。曾几何时，从农村积累提取资金，而把农民封闭在农村的狭窄土地上，只能从事以粮为纲的低效劳动，农民分享不到工业化、城市化的成果，长期处于贫困落后状态。这种严格的城乡分割的户籍管理制度，把城乡的差距、工农差距、地区差距不断拉大，致使国民经济的发展严重失衡，终于形成了城乡分割二元经济结构，延缓了工业化的进程，推迟了工业反哺农业时期的到来。城乡统筹发展：“多予、少取、放活”，关键在放活

实现“工业反哺农业，城市带动农村”的方略，必须按照科学发展观，实行城乡统筹发展，坚持“多予、少取、放活”的方针，促进农村经济社会全面发展。“多予”，就是要不断加大财政对农村的投入，如果不增加投入，“工业反哺农业”就是一句空话。“少取”，也就是“多予”。过去是向农民索取甚至是剥夺，现在是少取或不取了，减轻农民负担，取消农业税和各种收费，也就等于多予了。现在有人认为，国家的投入力度不够大。但是我们要考虑到，我国是一个大国，各方面还存在不少困难，要量力而行。我们完全可以相信，国家投入的力度是会逐年加强的，并逐步建立增加投入的长效机制，实践也完全证明了这一点。我认为，当前我们面临的任务不仅是要求国家加强“多予”、“少取”的力度，更重要的是针对当前“三农”工作中存在的问题和困难，应从各地的实际出发，继续深化改革，在“放活”上下功夫。

(一)积极稳妥地推进乡镇机构改革。自国家实行分税制以后，“财权上收，事权下放”，县以下财政压得很紧，本来日子就不好过，许多县乡靠“吃财政饭”，甚至发不出工资，因而乡镇债务剧增。现在，乡镇机构林立，人员庞大，冗员过多，财政不堪负担。取消了农业税和三提五统(改为一事一议)后，有些乡镇财源已断，而中央及省的转移支付不能及时到位或到位不足，只能靠出卖乡镇企业或出卖乡镇合并后闲置的资产，或靠出让土地的差价，或靠借债、欠发工资来维持。根据国务院的部署，最近几年在税费改革中，湖北、安徽、山东等省已采取措施，开展了对乡镇机构改革的试点，并取得一定的成效。他们的做法大体是：

” 3．实行“乡财县管”，按编制和预算开支，堵死随意设立临时机构、乱聘工作人员、乱开支的漏洞。加强县乡财政体制改革和财税征管工作，不断扩大财源。要管好用好国家和省级财政不断增加的投入和转移支付，以及各种专项补助的资金，规范化管理，防止截留、挪用，保证各项经费到位，使其真正发挥效益。

乡镇机构改革是农村税费改革的配套之举。特别是精简人员是改革的关键和难点，阻力大，风险也很大，必须上下联动，精心设计，循序渐进。各地的情况千差万别，必须从各地的实际出发，发挥群众的首创精神，大胆地闯，大胆地试。

(二)关键在于转变政府职能。农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包之后的第三次重大改革。2005年全国大部分省份已经完全取消农业税，基本结束了中国以农养工，以农养政的时代，进入了以工哺农的新时期。在这种情况下，继续走依靠农民供养乡镇的老路是走不下去了。我们精简机构、精简人员的目的，就是要转变乡镇政府的职能，建立与市场经济要求相适应的运行机制，由行政管理型的政府转变为服务型的政府。现在不能再向农民伸手了，而是要为农民服务，带领农民致富。主要任务是：

一是要认真贯彻落实党在农村各项方针政策，主要是党的扶农惠农政策。二是调整农村经济结构，带领群众搞好农村基础设施建设，包括兴修农田水利、减灾防灾、搞好科学种田，引导农民致富。三是放活经济。加强小城镇建设，指导和扶持乡镇企业、民营企业的发展，搞好招商引资；放活市场，发展龙头企业和特色农业，引导农民走产业化经营之路，在条件具备的情况下，引导农民组织专业化合作社或培养发展经纪人，搞活流通。四是加大对农村义务教育和农村合作医疗事业的改革力度，巩固以政府投入为主的经费保证机制，要加快改革农村教育和医疗卫生的管理体制，精简师资队伍，加强对师资和医务人员的培训，不断提高师资和医务人员的素质。五是依法贯彻落实基本国策，如生态环境、土地规划、计划生育等。六是加强对村民自治的领导。要转变职能，转变作风，要加强对村民自治的领导，调整好村党支部和村委会的关系，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，领导群众走富民强村之路，构建和谐社会，坚持公正、公平原则，加强社会治安、信访、扶贫、精神文明(包括文化建设)，发展公益事业和民间组织等，搞好各项公共服务。

(三)加强对基层干部的管理和培训工作。对干部不能光使用不教育，对基层干部布置工作任务下达指标时，还要注意和他们研究如何完成任务的工作方法和应注意的问题。任务布置以后，要不断地进行检查，要善于发现典型，用典型引路方法指导工作，发现问题及时解决。要善于通过总结工作提高干部的工作能力和水平。要爱护基层干部、关心基层干部，要表扬先进，以先进带动后进，要以正面教育为主，切忌一棍子打死。现在全党正在开展保持党员先进性教育的活动，在这个基础上要建立对干部管理、监督、培训的长效机制，不断促进干部工作作风的转变，扎扎实实为农民办实事、办好事。

第四篇：对乡镇机构改革职能转变的思考（模版）

对乡镇机构改革职能转变的思考

建设社会主义新农村, 适应“三农”形势发展，乡镇政府是关键，乡镇工作是基石，政府职能转变是当前发展的需要，更是当务之急。实现城乡统筹发展、构建和谐社会的重任在新农村尤为重要。乡镇职能作用发挥得好坏，直接关系到农村社会的稳定与发展。乡镇职能转变的快慢关系到实现新农村和构建和谐社会的快速发展。因此，为了适应新农村建设发展要求，化德县在乡镇机构改革职能转变方面进行了有益的探索。针对机构改革后，乡镇的区域面积变大了，人员相对地减少了，尽管税费改革后不收取费用了，表面上的工作少了。但税收免征后土地流转矛盾、退耕还林后农村经济分配矛盾、税费改革后农村不良负债引发的矛盾等等，这些矛盾有乡镇管理体制与农村发展需要不配套问题、乡镇干部素质状况与农村工作现实需要不适应问题、乡镇工作方式方法与新农村建设要求不相适应问题，加之乡镇干部的经营管理理念淡薄，乡镇政府执行性工作思维惯性尚未打破，部分地方社会经济管理仍处于自治、法治、行政干预和经济调节四轮驱动之中，“小政府，大服务”的管理职能难以发挥，就在这种情况下，提出了自己一些看法和建议。要实现农村经济社会和谐发展，迫切需要转变工作作风，改进工作方法，加速推进乡镇工作重心的转移，努力建设一个与农村社会发展要求相适应和农村改革相配套的经济发展体系、社会管理体系和公共 1

服务体系，把乡镇政府的工作精力真正集中到加强社会管理、提供公共服务和发展农村社会事业上来。积极调整农村工作的组织领导方式、经济增长方式和经济管理模式，找准工作着力点，加快乡镇职能的转变，积极发挥乡镇政府在服务和引导农村经济社会发展中的积极作用，创新工作运行机制，推动农村经济社会快速健康发展。通过调控、政策引导和信息服务，推进农村经济社会全面健康发展。

为了不断适应建立社会主义市场经济体制和农村综合改革新形势，遵循“精简、效能、统一”的原则，乡镇职能从转变行政管理机制和工作运行体制入手，建设服务型政府和法制型政府。

一是由行政管理型向引导服务型转变。坚持以服务为宗旨，把服务作为贯穿农村工作的主线，在服务中体现行政管理；坚持把示范带动作为乡镇工作的有效抓手，充分发挥典型示范辐射带动作用，积极推进引导型服务。也就是说把过去那种指令性、强制性行政管理模式转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式。乡镇的工作重点转移到抓产业促进经济发展、抓服务方便人民群众、抓稳定构建和谐社会上，每个干部的工作也由“要”字型转向 “帮”字型和“带”字型。首先，实现观念的转变。充分利用县乡两级党校培训阵地，聘请和抽调熟悉农业和农村工作的专家组成技能培训队伍，分期分批对农村基层干部进行农村政策和工作技能大培训，重点是加强对乡村干部的农业科技、市场经营和改革政策的培

训学习。通过培训学习，强化干部的转变意识，逐级疏通乡镇政府职能转变的渠道和环节，努力提高乡镇干部驾驭市场经济的能力和指导农村工作的综合素质，促进乡镇工作实现新的跨越。其次，提高自身素质，增强他们适应市场经济的能力。按新农村建设的要求丰富自身知识，不断提高执政能力。再次，上级政府加强指导与支持，积极发挥政府的职责作用。特别是对于其公共服务、社会服务、经济环境维护、社会治安治理等在内的职能进行强化，特殊情况由县级进行垂直管理或实行社会化管理。

二是由计划干预型向市场调节型转变。通过深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式方法，按照市场经济法则要求指导生产，发展经济，以市场为导向，帮助农民跑市场、选项目、找准产业发展路子，积极引导农民向现代农业迈进。坚持在职能范围内服务到位不越位，充分发挥市场主体作用，积极让政府与企业、政府与社会联手互动来推进经济发展和社会服务的新机制。通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式，加快乡镇角色转换，逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当经济发展的主角，全力搞好政策引导、组织协调，把产业经营、产业管理和技术服务等有机结合，同步进行；按照产业化、专业化服务要求，大力推进乡镇干部的职能转型，加快乡镇干部由计划型向市场经济调节型转变，提高乡镇干部自主创新能力。彻底地改变过去传统的农村工作领导模式和经济运行机

制，向产业化、经营企业化管理方向转变。

三是由“全能政府”向有限责任政府转变。在推进乡镇职能转变过程中，对一些不宜由政府承担的经济活动和经济行为，逐步交由群众或社会中介组织实施，变过去的直接管理经济为间接管理。积极发育农村民间组织，如专业经济协会、设岗定职帮联小组等等，让村民自治替代一部分政府的职能，这样乡镇政府管理公共事务相对降低，政府指导性、服务性功能相对加强，有了民间组织的介入，乡镇机构的职能才能简化，其工作人员也可以大大减少。同时，按照产业化服务要求，对干部推行包产业、包项目、包技术、包效益等管理责任制，实行权责统一、目标量化和效能管理，转变过去单一的数量考核为数量与质量并重考核；推行新型考核机制，鼓励干部大胆创新，敢于作为，以农民增收和产业发展为根本，以业绩论取向，打破“下乡驻队、考评出勤”的量化模式，制定科学合理的考核标准和办法，来强化干部的责任心、事业心和紧迫感；

四是由行政管理型干部向技术服务型干部转变。坚持科学行政、依法行政、民主行政，规范乡镇行政行为，学会运用经济手段和法律手段发展和管理经济；以提高乡镇政府指导水平和服务质量为目的，加强乡镇干部专业技术力量。一方面在本乡镇现有人员中，选择责任心强、有进取精神的年轻干部到大专院校、农业科研单位进修、培训，学有所成后回本乡镇工作。通过培训学习，变农业型干部为经济型干部，变管理型干部为服务型干

部，以适应形势发展要求和农民群众的愿望。完善乡镇服务体系，落实干部服务责任，不断提高乡镇干部的服务本领和服务质量，真正把服务工作具体化和制度化，努力建设服务型政府。另一方面，通过吸引专业科技人员来基层工作，特别是针对目前大学生就业形势严峻的现实，通过考试考核，广泛吸纳专业技术人才，为乡镇充实新鲜血液。

五是由行政推动向依法行政转变。随着农民法律意识的增强和政策透明度的提高，依法行政已经成为乡镇职能转变的关键。按照《行政许可法》和各项农村政策法规要求，进一步规范乡镇行政行为，避免行政随意性，减少行政干预性，积极推行政务公开、村务公开和村民自治制度，提高乡镇干部的法律观念和政策水平，自觉做到依法办事、按政策办事。充分尊重群众自主权，更多地运用经济的、法律的、教育和引导的手段推动农村工作，逐步建设法制型政府。同时把维护好群众的根本利益作为思考问题和开展工作的出发点和落脚点；认真贯彻执行农村改革政策，以强烈的责任感、紧迫感和事业感促进干部自身素质，转变领导作风和工作作风，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层政府。

六是从粗放型管理向效率型管理转化，在促进农民增收方面，拓宽领域，把发展非农经济收入作为农民增收主渠道，鼓励农村劳动力向非农产业转移，促进农村劳动力就业从体能型向技能型转变。工作重心转到落实

政策、行政执法、高效率地为农村社会、经济全面发展提供必要的公共产品和公共服务上来；三是乡镇政府机构设置上应向专业化分工转变，改变以往机构职能交叉，有事谁都管、谁都不管的情况，各司其职，消除人浮于事的弊端。

第五篇：深化乡镇机构改革问题思考

推进乡镇机构改革，使其把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，可以从根本上消除制约农村发展的体制性障碍。这不仅是巩固农村税费改革成果、从源头和制度上防止农民负担反弹的一项根本措施，也是维护农村稳定，构建社会主义和谐社会的重要保证，直接关系到农村税费改革的最终成败，是农村综合改革的关键所在。

省委、省政府《关

于全面推进农村综合改革试点的意见》提出乡镇机构改革的目标：坚持转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的原则，优化乡镇机构设置，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的农村基层管理体制和运行机制。乡镇机构改革涉及面广，内容复杂。要实现改革的目标，需要解决的问题很多。有关专家认为，各地在进行改革时，必须注重转变政府职能，妥善安置分流人员，加快农村公益事业发展，实行编制管理实名制。

《意见》要求，首先要深化乡镇党政机构改革，综合设置乡镇党政机构，一般应控制在3-4个以内。严格控制领导职数，乡镇领导职数一般控制在5-9名，实行党政领导交叉任职，提倡乡镇党委书记和乡镇长一人兼。全面推行岗位目标责任制。同时，深化乡镇事业单位改革。推行政事分开，实行公益性职能和经营性职能分开，大力整合乡镇事业站所。综合设置精干高效的公益性事业单位，经费主要由财政保障。经营性服务单位实行市场化运作。按照国家规定加快建立乡镇事业单位人员社会保障制度。乡镇不再保留和设立自收自支事业单位。此外，加强机构编制管理，全面推行乡镇人员编制实名制管理，在5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增；深化干部人事制度改革，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，在乡镇党政机关、事业单位普遍实行竞争(竞聘)上岗和“凡进必考”制度，并妥善安置分流人员。

推进乡村区划调整，是乡镇机构改革的延伸，是巩固和扩大乡镇机构改革成果的必然要求。根据《意见》，全省乡村规模原则上定为：平原地区乡镇5万人以上，行政村0.4万人以上；丘陵地区乡镇3万人以上，行政村0.3万人以上；山区乡镇1.5万人以上，行政村0.15万人以上。平原、丘陵、山区县城人口分别为10万、8万和5万人以上，中心镇人口分别达到7万、5万和2万人以上。