改革事业单位登记监管工作调研对策

第一篇：改革事业单位登记监管工作调研对策

监督管理是事业单位登记管理的重要组成部分。建立科学有效的事业单位登记监督管理机制，对于保障事业单位的合法权益，发挥事业单位在社会主义物质文明和精神文明建设中作用起着重要的不可替代的作用，对于全面落实党的十七大制定的行政管理体制改革和事业单位分类改革的目标亦有重要的作用。由于事业单位登记监督管理制度和组织体系还不够健全，监督管

理手段还不够有力、有效，导致整个监督管理工作还比较薄弱，作用没有得到应有发挥。要进一步加强事业单位登记监督管理工作，有必要正确认识我们面临的问题及产生的原因，从而寻找出最有效的解决问题的办法。下面结合工作实际，从监督管理实务及制度角度，就登记机关对事业单位实施监督管理问题提出一些粗浅认识。

一、事业单位登记监督管理工作中的问题

无论从事业单位登记监督管理的形式、内容、手段和动力方面分析，当前事业单位登记监督管理工作均存在一些不足，具体表现如下：

（一）监督管理方式单一

对事业单位的监督管理局限于年度检验方式，其他监督管理活动开展极其有限，有些地区的其他监督管理活动几乎没有进行。《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）第十七条规定：“事业单位应当于每年3月31日前分别向登记管理机关和审批机关报送上一年度执行本条例情况的报告。”这意味着年度检验工作应在每年一季度集中进行。从现实情况看，这种监督管理方式对于事业单位登记工作具有一定的约束力，对加强事业单位规范化、制度化建设起到了积极作用。但由于年度检验时间相对集中，工作量大，单一采取这种方式对事业单位进行监督管理，难以真正做到深入细致、扎实有效。

（二）监督管理尺度模糊

从登记管理工作自身看，虽然《条例》及其实施细则赋予事业单位登记管理机关监督管理职责，并明确了监督管理的内容和要求，但监督管理的内容还比较原则。实施细则规定的监督管理内容归纳起来有七项，包括事业单位按照国家法律法规和规章制度开展活动、按照《条例》规定办理登记事项、按照核准登记的宗旨和业务范围开展活动及收入使用、按照《条例》规定提交年度报告、证书和印章使用、接受捐赠和资助管理使用等情况,所涉及的范围非常广泛。有的内容缺少权威解释；有的内容只是提出了问题，而缺少组织实施的配套措施。造成登记管理机关在进行监督管理时，对如何把握监督管理内容，地方事业单位登记管理机构如何实施监督管理有时比较模糊。从登记管理工作与其他管理工作的关系看，对事业单位具有监督管理职能的诸多部门职能交叉，有些监督管理工作应由谁为主负责不够清楚，使监督管理职能有时落实起来难度比较大。

（三）监督管理措施乏力

尽管《条例》赋予事业单位登记管理机关诸多监督管理责任，但因受权有限，且受到体制因素、制度因素和环境因素的影响，开展监督管理工作的手段不够有力，一旦出现问题，登记机关在进行监督管理时，如果有关方面不配合，就很难奏效。从其运行效果方面估量，无论是对事业单位法人行为的监督，还是对登记程序要求的把握均存在明显的不足。

（四）监督管理动力缺失

表现在监督与被监督两个方面的积极性均不高。从年度检验的情况看，因这项工作是《条例》明确的监督管理事项，各登记机关不能不作为，各事业单位也基本上接受了年度检验。但无论从监督一方还是从被监督一方，对实施年度检验的认识仍有偏差，实际操作中应付现象比较严重。在一些地区和单位，年度检验成为摆设，其效果差强人意。从日常监督管理情况看，各登记机关开展活动、研究对策的主动不强，日常监督管理工作在一些地区没有真正开展起来。

二、形成事业单位登记监督管理问题的原因

（一）登记制度因素

《条例》授予登记管理机构监督管理职能，但与之配套的行政措施和经济措施等未能有效跟进。突出反映在四个方面：第一、相关管理措施极其有限，而现实问题错综复杂，制度跟不上形势变化。尤其是日常监督管理缺少制度规范，造成管理盲区。第二、监督管理存在制度、规则局限性及刚性不足问题，一旦发生违规问题，如果有关方面不予配合，因没有配套处置规定，登记管理机关难有作为。第三、《条例》及其实施细则的一些条款缺少操作性，难以实施到位。例如：《条例》第十九条规定了撤销登记，但并未规定如何办理，因办理撤销登记有可能涉及一些纠纷和责任，地方登记机关不敢贸然行事，使撤销登记成为摆设。第四、各项政策之间的协调和配套方面存在许多矛盾，横向部门责权利的划分方面，各管理部门的意见还时有不一致，这些都直接影响了登记管理的规范性。例如：财政部门要求机关、事业单位财务集中统一管理，为此不少事业单位被取消基本帐户号，从而使这些单位失去了《条例》规定的事业法人的一项基本条件。

（二）被监督

主体体制因素

将社会组织中的一部分归类为事业单位具有中国特色，顺应了中国国情需要。但就其构成和具体单位的设立，以及管理体制上看，还存在着不合理、不科学的问题，影响了监督管理职能的发挥。首先、事业单位构成不科学。现有事业单位按功能划分，可分为行政管理型、企业管理型和社会公益型三类，前两类单位运行模式有其自身的特点，它们

分别更适合用机关和企业方法来进行管理，均不适用于现有事业单位的管理方法。目前这两类事业单位所占份额还比较大，允许它们继续保留事业性质，无疑对规范管理带来极为不利的影响。此外，列入参照公务员法管理的事业单位，既要执行公务员法，又要执行《条例》，实践证明，这种双轨制管理模式是不利于管理的。其次、事业单位设立不科学。有些事业单位的设立参杂解决行政编制不足或考虑部门利益的因素，为此，其从设立之初就存在缺陷，这类事业单位往往编制很少，内部体制不健全，人财物不独立，对照《条例》规定其不具备法人条件，对这类事业单位实施监督管理，很难达到预期目的。再次、管理体制不顺。事业单位由国家出资举办，目前大多数事业单位在人财物方面均隶属国家机关，实际归属是与之有业务隶属关系的某个主管部门，主管部门与事业单位之间存在着利益关系，许多主管部门甚至将事业单位当作下属一个部门使用，使主管部门的角色从管理者变为直接操作者。考虑到自身利益，主管部门对事业单位的违规问题庇护行为比较普遍，加上部分政策法规条款的匹配和衔接出现问题，使登记监督管理功能大打折扣，有时成为形式而已。

（三）登记管理体制因素

监督管理队伍薄弱。体现在两个方面：

第一、登记管理机构及人员配备不到位。虽然事业单位登记管理工作从中央到县四级网络体系形式上已建立，但实质却很脆弱。纵观登记管理机关的设置及运行情况，中央和省两级登记管理机关机构健全，工作运转基本正常，而市、县两级多数没有独立建制，甚至没有配备专职管理人员，在这样的管理体制和管理状态下，对事业单位实施监督管理精力得不到保证，措施也难以到位。

第二、事业单位登记管理机关的机构性质及归属不统一、不配套。根据《条例》的授权，事业单位登记管理机关承担事业单位登记管理职责，理应定性为行政执行机构，纳入国家机关序列。但由于种种原因，目前从中央到地方各级登记机关多数定为参照公务员管理的事业机构。其自身为事业性质，管理事业单位登记工作，体制不顺，一定程度上影响了其机构地位及权威性，影响了整体功能的发挥，并最终影响了其监督管理职能发挥的有效性和平衡性。目前，对登记管理机关及其人员的配备缺乏制度约束，致使各地登记机构的设置及运行各行其是、各自为阵。有设为行政机构的，也有设为事业机构的；有独立建制的，也有与编办某一个处室合署办公，或在编办或在某一个处室增挂登记机构牌子的；在机构级别上也有高有低。各地登记机构的不统一，削弱了管理系统的整体合力。尤其市、县两级登记机关是实施监督管理的直接操作机构，但其配备的现状不理想，力量配备相对薄弱，影响了监督管理工作的正常开展。

（四）社会认知因素

事业单位登记起步较迟，从2001年全国开始统一实施登记至今仅8年，且事业单位登记与工商部门的企业登记相比，在范围上相对较窄。为此，事业单位登记的社会影响远小于企业登记，实施事业单位登记监督管理的社会氛围不浓，即使在事业单位，真正了解事业单位登记管理工作的人也比较少，其法定代表人的登记意识普遍不强，登记工作人员业务水平也不够高。这些都直接影响着监督管理原动力的产生，影响着监督管理功能的有效发挥，影响着监督管理的质量。

三、改进事业单位登记监督管理的对策

（一）加快立法建制工作，进一步提高事业单位登记监督管理的规范化水平。

全面推进立法工作。根据现有的管理模式，登记机关应为国家机构编制管理的执行机构。为推进登记工作法制化进程，建议尽快研究制定机构编制法，并将登记工作纳入其范畴，使事业单位登记监督管理有法可依，从法律层面提高其地位及作用，为事业单位登记监督管理工作创造良好的法制环境。在条件成熟时，事业单位登记监督管理可单独立法，使这项工作进一步得到有效的法律保障。

着手解决制度缺失问题。针对监督管理中出现的新情况、新问题，抓紧出台相关政策措施，使问题得到及时有效解决。抓紧专项工作规定的制定工作。将登记管理工作分为若干子项目，根据《条例》规定，逐项进行分析研究，结合实际有针对性地制定专项工作规定。目前主要应对年度检验、日常监督管理、法人证书的使用与管理、诚信管理等工作作出研究，并尽快出台专项规定，进一步增强监督管理的规范性和可操作性。要着重抓紧平时监督管理工作的研究，不断填补日常监督管理空白。完善平时监督管理工作首先应在项目的设定及监督的有效性上做文章，构建有效监督管理的基本框架，并明确监督检查的重点。

修订监督管理政策法规。对现有政策规定进行全面分析研究，进一步落实监督管理相关责任，增强处罚措施的严肃性，提高相关条款的可操作性和与其他政策法规的协调性。登记工作要建立责任制，并将接受登记工作监督管理的情况与单位资质评定、考核等次评定挂钩，与相关人员、尤其是与法定代表人的职务晋升、政治荣誉和经济待遇挂钩，增强工作落实的力度。对自觉接受监督管理成绩显著的单位及相关人员予以表彰奖励，对不能按要求落实工作责任的相关单位和人员要有必要的处罚手段。抓紧完善《条例》及其实施细则中相关条款，切实方便操作、方便各项政策及工作的协调。

（二）加快事业单位改革步伐，全面理顺被监督主体体制。

尽快全面启动事业单位分类改革工作。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“按照政事分开、政企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。”通过事业单位分类改革，理顺事业机构，使事业单位切实成为以社会公益为目的的社会服务组织，最终使登记管理制度与被监督主体体制的匹配问题得到根本性改善。以事业单位分类改革为契机，推行事业单位管办分离新体制。事业单位人财物与行政机关脱钩，实现政事分开，还事业单位真正的法人地位。通过以上改革，为登记工作实施有效的监督管理创造良好的体制环境，为解决监督管理措施乏力问题扫清障碍。

主要从事公益服务的事业单位进行资源整合。具体地说，要撤销一批、合并重组一批。对为解决行政编制不足而设立的空壳事业单位，结合行政管理体制改革和事业单位分类改革适时予以撤销，一时难以撤销的，也不再列入事业单位登记范围；实施事业单位法人标准化工程，由国家机构编制机关按一定原则，编制事业法人的基本组织结构，对事业单位的人数、内部组织及各类事业单位宗旨业务、开办资金提出统一的规范，并在全国范围统一推行。对因不符合基本组织结构要求而不能正常开展法人活动的事业单位，按一定的原则予以重新组合，重新确定人员编制及内部机构。通过重组，使每个事业单位都能根据自己的宗旨业务范围独立开展活动，使《条例》规定监督管理职能得到应有的发挥。

（三）加快登记管理队伍建设进程，建立科学高效的监督管理网络体系。

精心打造三支队伍，调动三个方面的积极性。三支队伍即：登记机关管理队伍、事业单位登记工作人员队伍和社会监督员队伍。登记机关管理队伍建设着力在健全机构、理顺体制上下功夫。要着重充实加强市、县两级登记机关及工作人员队伍，使监督管理工作能够落到实处。从登记工作的程序要求和工作量着眼考虑，登记机关均应独立建制，工作人员一般不能少于3人，以实现登记工作接案、复审和核准分开的目标。根据登记部门的功能定位, 统一由事业机构变更为能够独立执法的行政机构，同时赋予登记部门对事业单位登记工作实施监督管理的牵头职能。

事业单位登记工作人员队伍建设着力在专业化上下功夫。建立登记工作专办制度，将工作责任落实到人，定期对登记工作专办员进行工作实务培训，增强责任意识，提高业务水平。

社会监督员队伍着力在广泛性和有效性上下功夫。建立社会监督体系，最大限度地调动社会力量，参与对登记工作的监督。应着重选择各类执法机构和监督机构的相关人员、与事业单位有利益牵制关系的各类人员及事业单位的举办单位相关人员担任监督员，以确保社会监督这一形式取得良好的效果。

（四）加大登记工作宣传力度，形成良好的监督管理社会氛围。

将宣传工作列入事业单位登记机关的重要议事日程，在今后一段时间要常抓不懈。通过努力，使事业单位登记工作逐渐深入人心，变为相关人员的自觉行动。目前主要是有效组织机构造势和政策造势，营造良好的登记监督管理的社会氛围。通过广泛深入宣传登记机关和登记工作，让社会更多地了解登记机关及其工作性质、工作职能，让更多的人提高开展登记工作必要性的认识，使更多的人更加理解登记工作，最终参与到支持、帮助登记工作的行列。通过广泛深入宣传登记政策，使监督方与被监督方及其他相关机构更好地掌握监督管理的内涵、要求、目的，从而更为有效的实施监督管理。

第二篇：商事登记改革后市场主体后续监管存在问题及对策

商事登记改革后市场主体后续监管存在问题及对策

第十二届全国人大第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确表示将改革工商登记制度。商事登记制度改革简化了登记程序，放宽了企业登记门槛，有利于激发民间创业热潮，但是在改革的同时也给基层工商部门带来一系列监管问题，后续监管措施亟待跟进。

一、目前商事登记改革的主要内容及特点

今年3月1日，深圳、珠海实施新商事登记，并启动新版营业执照，其主要内容及特点：一是打开了经营范围的“连环锁”。将商事主体资格和经营资格相对分离，将营业执照简化为商事主体资格凭证。同时将目前使用的18类营业执照精简为7类，营业执照不再记载经营范围、注册资本、实收资本。二是打破了注册资本的“玻璃门”。有限责任公司实行注册资本认缴登记制度,申请人无需提交验资证明文件。三是拆除了住所（经营场所）登记的“铁栅栏”。采取住所和经营场所各自独立的登记管理方式，放宽住所和经营场所登记条件，经营场所和住所不一致的,可以办理分支机构登记,也可以向商事登记机关申请备案。四是取消了年检验照的“紧箍咒”。企业每年将不用接受工商执照年检，只需提交企业报告，由企业自主向社会公示经营状况。

二、商事登记改革后基层后续监管存在的困难

（一）市场主体监管难度加大。商事登记制度改革将登记门槛降低，在为不少创业人士打开方便之门的同时，也带来许多新的难题。一是取消验资限制后，必然会滋生一些“皮包公司”、空壳公司的设立，一些不法分子可能会趁机以开公司、办企业为名，行洗钱、诈骗之实。二是放宽住所（经营场所）的限制后，容易产生一个住所承租给几个不同经营主体的现象，也容易产生一些特殊行业在居民区开设经营主体所诱发的矛盾。三是取消年检验照后，工商部门不再对商事主体的登记和许可审批信息进行一年一度的审查，会出现一些经营者在领取营业执照后不办理相关许可证，或者许可证过期、失效后未及时办理相关手续的现象。

（二）基层监管模式发生变化。准入门槛降低了，经营主体多了，给基层的监管主要带来三个“变化”：一是监管模式发生变化。目前基层监管主要依靠日常巡查为主、经济户口软件为辅的网格化监管模式。实行登记改革后，通过信息公示平台不能及时准确查询到市场主体的经营范围、年检记录及许可审批信息，巡查监管人员须花费更多的时间去了解掌握经营主体的实际经营状况，并做好相关记录。二是执法方向发生变化。目前基层在执法办案过程中，查处的抽逃注册资本、逾期未办理年检、超范围经营等类型的案件占较大比例，而实行登记改革后，执法办案方向必然会向产品质量、反不正当竞争、商业贿赂等领域转移。三是行政指导发生变化。基层监管人员在做好“监管员”的同时，更要转变角色做好“引导员”，一方面要对企业资本备案制、报告制等新实行的制度要进行相应的行政指导，另一方面更要积极引导商事主体自主经营、诚信经营，营造诚实守信的营商环境。

（三）相关配套措施在完善过程中会出现“空档”。商事登记改革涉及面广，除了需要修订相关法律法规、出台具体实施细则外，还需多部门的协同配合，在实际操作中必然会出现“空档”。一是法律修订有“空档”。登记制度改革涉及到的法律法规较多，要逐部修订相关的法律法规，需要一定的时间过程。在这期间，基层工商部门行政执法易出现法律适用把握不准和争议。二是信息共享有“空档”。商事登记改革需要强大的信息公示平台予以支撑，由于各部门认领、反馈、上传、交换相关信息存在一定滞后性，行政许可、监管等信息有时不能及时整合、对接，容易产生监管漏洞。三是后置审批有“空档”。商事改革实行“谁审批、谁监管”及强化行业监管原则，如果相关许可的审批通过率不高或手续仍然复杂，势必造成一些经营户在没有办全审批许可手续的情况下“抢跑”开业，造成监管乱象。

三、几点建议

目前实施商事登记改革已是大势所趋，很快就会进入实质推进阶段。现结合基层工商部门实际，对商事改革后如何加强后续监管，提出以下几点建议。

（一）建立“宽进严管”的后续监管新模式。一是要迅速转变监管理念。要改变过去以许可审批替代监管的惯性思维，变前端控制为后端控制，变静态监管为动态监管。要充分预见基层监管执法可能会出现的问题、难题，及时调整执法思路，拓展执法领域。上级部门要建立监管目录，梳理监管事项，形成对基层清晰简易的监管指引。同时针对下一步的食品监管职能调整，做好基层队伍的思想稳定工作。二是加快转变监管方式。坚持专业化监管与参与式监督相结合，借助社区、社会组织、行业协会、专业机构、专家的力量，更多地、更积极地融入和参与社会管理创新；有效借助其他行政部门的资源和力量，同时在工商机关内部各机构之间形成有效统筹，形成联动式监管。三是加强基层力量投入。将“人、才、物”向基层倾斜，加强基层的监管力量配备，确保基层的主要精力集在市场监管工作上。同时加强对基层一线队伍的业务培训，使其尽快适应工商登记改革后新的监管需求。

（二）建立完善“专业化”行政执法体系。一是建立执法专业化机制。按照横向向专业化执法相对集中、纵向向基层相对集中的总体思路，推进相对集中行使行政处罚权改革，形成以专业执法办案队伍为主体的执法办案体制。二是加强执法专业化研究。实行专业化执法课题集中攻关制度，对专业化执法的重大课题，采取立项推进的办法进行集中攻关，完成一份调研报告，查办一批典型案件，指导一个行业规范。三是重视执法专业化队伍建设。重视知识更新，不断提高一线执法人员法规运用、财务检查、商品识假技能，提高干部队伍适应新形势、解决新问题、开拓新领域、查办疑难复杂案件的能力和水平。四是加大执法专业化装备投入。为各级办案机构统一设立必需的办公场所、物证室等设施，配备必需的交通通讯工具、录音录像器材和移动性便携式技术设备等装备。

（三）加强“社会诚信体系”建设。一是建立信用联动机制，加强信息互利共享。积极推进相关行政部门间的信用信息共享应用，建立市场主体信息资源共享与应用服务平台，根据社会需求探索逐步为社会公众提供查询服务，畅通公众查询市场主体诚信状态、优良诚信记录或相关监管部门对其发出警示信息的渠道，形成监督效应，体现信用信息服务社会的价值。二是建立信用培育机制，注重督促企业自律。积极倡导市场主体诚信经营的理念，强化企业自我约束、自我管理、注重信用的意识。三是建立信用制约机制，发挥信用制约效应。将信用制约机制建立在“一处失信，处处受制”的原则上，着重围绕拓展信用信息在证券、金融等领域的广泛应用，健全并落实对失信企业及相关责任人的惩戒措施。

（四）加大“行政指导”的社会效力。一是加大宣传，营造良好氛围。充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，宣传商事登记改革的意义、内容和具体的政策措施，让部门、企业、群众参与改革，关注、理解和支持改革工作。二是加强引导，提高群众防范意识。针对一些不法分子以开公司、办企业为名，行洗钱、诈骗的现象，教育群众与对方交易时要先了解对方实力，必要时要到相关部门查询企业出资情况、经营情况等。三是加大指导，发挥社会监督作用。完善举报机制，设立有奖举报机制，激发公众举报违法违规行为的积极性；充分发挥媒体作用，对违法经营行为进行曝光，不断加大媒体对违法经营行为的干预力度，引起社会关注，达到震慑作用。

第三篇：事业单位工作改革

人社部：事业单位改革待遇不降

无需提前退休

2011年01月19日03:15

昨天，人社部中国人事科学研究院院长吴江接受本报记者专访时表示，此前启动的5个事业单位改革全国试点，目前仍在试点阶段，并未停滞。

他也表示，事业单位改革在制度设计上会有合理安排，不论是北京还是其他地方，事业单位工作人员没必要因此提前退休。

改革试点并未停滞

京华时报：国家层面近年来屡推事业单位改革，但据了解，2008年开始试点的事业单位养老保险的改革，试点地区没有细化的实施方案，目前处于停滞状态。你对此如何看？

吴江：这并不是有没有细化方案的问题，可以说，事业单位养老保险的改革涉及全社会、涉及公务员，情况比较复杂。目前突出的问题是，事业单位没有为纳税人提供最完美服务产品。因此对于事业单位的改革当然是非改不可了。2008年国家启动的这项改革在全国5个城市进行试点，目前仍然在试点阶段，现在也并不是停滞，国务院还是决心将这项改革试点好。现在的情况是，要将事业单位人事管理制度建设放在前面来做，实现事业单位聘任制、绩效工资和岗位管理，由此来推进改革。

京华时报：你刚才提到的复杂性体现在哪些方面？

吴江：首先是事业单位分类的问题，分类不清楚，就很难确定哪些事业单位是要加强它的公益性，哪些要进行改制推向社会，无法分类清晰就无法将改革推行下去。

此外，事业单位改革的复杂性还体现在我国还存在大量的民办事业单位，如民办的公益单位、公共服务机构，民办的教育、医疗等公共机构，其中一部分也是不以盈利为目的提供公共服务，这类事业单位在经过明确分类之后，也需要与公办单位一样获得政策上的支持。

公务员改革也是必然

京华时报：很多人认为在公务员改革按兵不动的情况下，对事业单位大刀阔斧地改革有失公允。

吴江：确实，我们现在很多人老跟公务员比较，其实，客观来讲，公务员是一个运用行政手段的执法单位，我们很难评价公务员个体的绩效。当然，从长远

来看，公务员也要打破“铁饭碗”，也要引入竞争机制，也要“有上有下”，以后有相当一部分公务员要实现聘任制，这一条路也是必然的。

急需引进竞争机制

京华时报：你刚才讲了事业单位目前存在的一些弊端，那么，目前推进改革的突破口是什么？

吴江：事业单位目前存在这些突出的问题，从根本上来说，是事业单位长期以来缺乏竞争机制造成的，因此，迫切需要引入竞争机制。这就是在事业单位内部推行绩效工资、绩效考核机制的原因，通过你对纳税人提供的服务和产品的质量，来评定你的职称，这样一来双方都有个约束，结果就会不一样，因此绩效在事业单位非常重要。

进一步来讲就是，事业单位的“铁饭碗”一定要端掉！不能够拿“铁饭碗”，这个饭碗谁来给，需要纳税人老百姓来给，大家认可你，你就有饭碗，你服务得好就有好饭碗，反之就没有好饭碗或者失去饭碗。

但是，需要明白，这种通过竞争机制来提高对老百姓的公共服务质量的方式，并不是“甩包袱”。在设计改革路径上，不能简单化地对待，既不能把他们全部推向社会，让他们自己养活自己，也不能回归到公务员队伍，而是走一条既要使他们很好地提供公共服务，又要使他们积极性调动起来的中间路径。

提前退休没有必要

京华时报：北京市目前对于事业单位改革的规划尚局限在国家的制度设计范畴，仿佛没有细化和突破。你怎么看北京在这方面的举动？

吴江：步伐不一样，大的指导思想是中央定的调子，只是有的地方走得快一点，有的走得慢一点。但是，有些内容是坚定不移，有些路径从长远看早晚都得走。比如下一步的操作路径可能就是养老、工伤、医疗都要社会化，对待事业单位工作人员采取“新人有新办法，中人有中办法，老人有老办法”的方式，国家都有不同的制度设计安排。

京华时报：你刚才提到的养老社会化的改革在一些试点地区出现了提前退休的情况，一定程度上阻碍了改革的进行吧？

吴江：我们改革就是要形成统一的社会养老保险机制，在改革过程中，如果想要国家全都包下来是不现实的。但是确实也产生了一些恐慌心理，怕政策变动之后，对自己的退休收入有所影响。退还是不退，首先要看是不是符合国家规定，实际上国家制度的设计是没有空子可钻的，针对不同人群设计的办法不同，对于有条件退休的这部分人，国家会对他们考虑补偿，换句话说就是待遇不会降低，因此也需要对制度设计有信心，没必要提前退休。

第四篇：事业单位改革对策与建议

事业单位改革的对策与建议

一、我国行政事业单位国有资产管理存在的问题

(一)资产配置不公

由于缺乏公平合理的、有约束力的国有资产配置和定额标准，以及资产购置资金来源的多样性，目前我国行政事业单位国有资产的随意购置和重复购置现象比较普遍，导致资产配置不公平，各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理，各单位之间的资产配备不公平。如房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍，也是目前国有资产管理中比较突出的问题。

(二)资产使用效率低下

行政事业性国有资产是在非生产流通领域占用的、不投或不直接投入到生产经营活动中去的资产，具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特点。正是由于行政事业性国有资产占用上的免费性，使许多单位完全不考虑资产的使用效率，资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物、重购轻管”的思想，加之受传统计划管理体制的影响，资产被人为地分割在各部门封闭式运行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与短缺并存，资金的紧张困难与低效使用同在。

(三)资产流失严重

不少单位不经国有资产监督管理部门批准、不遵守财政部门有关规定，随意变卖、转让、更新、报废、贱价处置国有资产，不按规定履行报批手续，资产购置与处置失控，造成国有资产严重流失和滋生腐败。由于国有资产长期被无偿占有，不评估、不流动、不核算、不提折旧、不考虑损耗或年产值因素，造成每个单位都想有“自留地”，产权分散、流失和浪费严重，削弱了财政分配资金支持各项事业发展的力度及财政的调控能力，加剧了财政资金供求的矛盾。

二、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析

(一)缺乏应有的管理意识

对行政事业性国有资产管理认识上的误区，是目前我国行政事业性国有资产管理存在问题的思想根源。在中国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产较受重视，而包括中央与地方在内的行政事业性国有资产及其管理却长期以来没有得到应有的重视，以致行政事业性国有资产管理改革不仅严重滞后于整体经济改革，也滞后于国有企业改革。

(二)缺乏完善的法制建设

一方面，随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题。但是，有关的管理制度与法制建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业性国有资产管理法规，使得地方行政事业性国有资产管理的随意性很大，管理混乱无序。另一方面，各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业性国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

(三)缺乏合理的管理体制

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业性国有资产管理体制不顺。行政事业性国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉。如财政部门和国资部门的管理权不清，各级机关事务管理局与财政部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理主权权限不清，财政部门与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业性资产具体占有、使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。

(四)缺乏有效的管理机制

在资产形成与配置方面：(1)存在一定程度的财政预算软约束现象；(2)缺乏公正合理、有约束力的财产配置标准；(3)缺乏必要的透明度与协调性；(4)大部分地区缺乏透明、规范、高效的政府采购制度及相应的监督机制；(5)供给渠道单一，财政负担沉重在资产使用方面：(1)缺乏客观公正的财产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制；(2)使用过程中的产权管理特别是产权变动管理存在较大的问题；(3)缺乏严格、规范、先进的管理手段；(4)资产的实物管理与价值管理相脱节。

在资产处置方面：(1)缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序；(2)缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，如行政事业性国有资产的交易市场等，导致资产处置过程的浪费与腐败。

三、我国行政事业单位国有资产管理改革的对策建议

(一)加强管理意识

实践证明，行政事业单位对国有资产管理有关法律法规了解得越全面，理解得越透彻，对国有资产管理工作就越重视，资产管理方面的工作就做的越好。因此，应该注重加强行之有效的宣传教育工作，使国有资产管理思想不仅深入各级部门、领导的心中，也要使广大员工自觉学习国有资产管理的有关政策，从思想上重视国有资产基础性工作。

(二)完善法制建设

加快《国有资产法》的制定，以法律的形式明确行政事业单位国有资产的管理原则、管理体制、主管部门和管理办法等。制定《行政事业单位国有资产管理法》，从立法上规定：行政事业单位国有资产管理的目标、原则、范围、程序、内容、组织形式、监督检查以及法律责任等，使行政事业单位国有资产管理有法可依，便于新的规章制度的建立和地方性国有资产管理规章制度的建立。

(三)理顺管理体制

1.明确相关部门间的管理与合作

财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门。各级财政部门按照统一政策、分级管理的原则，对本级政府管辖行政事业单位的国有资产实施综合管理。主管部门负责对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理。行政事业单位负责对本单位占有使用的国有资产实施具体管理。

2.建立资产管理经营机构

建立行政事业性资产集中处置与调剂转让市场，将行政事业管理与市场经营两种手段有机结

合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交流，通过所有权变更或使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源。

3.坚持财产管理与财务管理相结合建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账，认真进行固定资产卡片的记录与登记，严密核算；建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度，做到资产管理与财务管理相结合。实行单位首长负责制，并确立具体资产管理人员，把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围，明确职责，落实责任。

(四)健全管理机制

1.加快推进产权制度改革

对各级政府的行政事业性资产实施产权集中管理，就是在严格遵守行政事业性资产的国家所有权和行政事业单位的占有使用权的原则下，各级行政事业性资产管理机构代表国家履行国有资产所有者职能，打破部门利益格局，对产权实行集中管理。同时，各行政事业单位仅履行占有使用者的职能，在只有使用权的前提下按制度规定去利用这部分资产。

2.强化管理部门的监督职能

应确定行政事业国有资产“政府分级所有并监管，单位占有、使用”的管理原则，明确管理行政事业性国有资产的责任委派给一定政府机构作为专门的主管机构，对各级政府占有使用的行政事业资产实施综合管理。

3.加强资产预算管理

以往资产管理的主要弊病在于与预算管理、财务管理相脱节，这既不利于国有资产规范管理，也不利于加强预算管理和财务管理。预算安排是实现增量控制的关键，因此要处理好存量资产与增量预算之间的关系。按照以存量制约增量、以增量激活存量的要求，建立科学合理的资产配置制度，这是实现资产管理与预算管理有机结合的重要途径。

4.制定资产配置标准

合理的国有资产配备标准是加强资产预算管理的基础。制定配置标准是一件复杂的工作，因为它要考虑到多种不同类型的资产、多个不同地区的情况。制定标准既要坚持原则性又要考虑灵活性，对此采取“先大后小、先点后面”的方法，按照“合理可行、因地制宜”的原则制定。论文转于中国论文下载中心http:// www.studa,net

第五篇：关于我市事业单位改革工作的调研报告

关于我市事业单位改革工作的调研报告

我市事业单位人事制度改革自2000年下半年启动以来，经过三年试点先行、三年全面推进，普遍实行了以人员聘用制为主要内容的新型人事管理制度。我市事业单位人事制度改革的进展顺利，有的工作还走在了全省的前列，但规范管理、创新机制的任务还很重，必须继续努力，把改革不断推向深入。

一、我市事业单位人事制度改革的总体情况

到去年底，我市事业单位以人员聘用制为重点的人事制度改革任务已经基本完成，全市已实行聘用制管理的事业单位1684个，共45521人，分别占拟改革数的91.1%和90.1%。事业单位补员公招制度、岗位管理制度、职员聘用制度、合同鉴证制度、社会保险制度逐步建立，各项配套改革全面推进，未聘人员得到妥善分流安置，初步形成人员能进能出、岗位能上能下、待遇能升能降的新型人事管理机制，为人才开发和事业发展注入了生机与活力。我们的主要做法是：

（一）前期基础工作扎实，思想组织准备充分

一是试点探索，积累经验。市人事局分别于2000年下半年和2002年在绵竹市和卫生系统的事业单位进行了人员聘用制试点，对改革的步骤、方法、需要解决的主要问题进行了探索，取得了明显成效，为全面推进改革提供了经验。

二是健全机构，形成合力。2002年11月，我市成立了事业单位改革领导小组，各县（市、区）、各行业主管部门及事业单位也先后成立了改革领导小组，建立了 “党委、政府统一领导，领导小组牵头协调，组织和人事部门宏观指导，主管部门各负其责，有关部门积极配合”的组织领导分工制度，形成了统一领导、各部门配合协调的工作格局。

三是制定方案，完善措施。2003年6月，市委、市政府出台了《ＸＸ市推行事业单位人事制度改革总体方案》，对改革进行了总体部署。有关部门相继制定出台了15个配套文件，对各个环节的工作进行了规范，明确了具体政策，使改革有了较强的操作性。

四是宣传发动，营造氛围。2003年7月底，我市召开了全市事业单位人事制度改革工作动员部署大会，各级各部门也层层召开部署动员大会、学习会、座谈会等，广泛进行宣传学习，形成了浓厚的改革氛围。

（二）着力突破重点难点，推进改革健康发展

一是建立岗位管理制度，实行“双聘合一”。坚持人事聘用与岗位聘用相统一的改革思路，专门出台有关办法，按照以编定岗、以事设岗的原则，规定各类岗位的结构比例和层级比例。目前，市本级和绵竹、什邡、中江的事业单位已设置各类岗位32104个，其中领导岗位1176个，一般管理岗位4302个，专业技术岗位 23469个，工勤岗位3157个。

二是规范人员聘用制度，推行竞争上岗。我市出台了事业单位专业技术职务评聘分开办法，取消了专业技术职称评审指标控制和专业技术职务终身制。率先实行职员聘用制，取消了事业单位管理人员与公务员职务相对应的职务设置，建立职员岗位等级序列，实行结构比例控制。出台了事业单位竞争上岗办法，规定在聘用工作中，打破身份界限，实行竞争上岗，择优聘用；坚持民主公开原则，推行“阳光操作”，按照规定程序进行；定岗后一律签订制式的聘用合同书，按照岗位确定工资待遇。

三是实行公开招聘制度，面向社会选拔人才。对新进人员实行公开招考聘用制度，是我市事业单位人事制度改革较早实行的一项举措。2002年初，市委组织部、市人事局联合下发通知，明确从当年4月1日起事业单位新进人员和机关新进后勤服务人员实行公开招考和聘用制度。之后又制定公开招聘的实施办法，使这项工作进入规范化轨道。四年来，全市事业单位1546名新进人员实行了面向社会公开招考、择优聘用。

四是立足内部消化，妥善分流未聘人员。未聘人员分流安置工作是改革的难点。我们制定了事业单位未聘人员分流安置办法，坚持以单位内部消化为主的原则，严禁任何单位以改革为由，把未聘人员随意推向社会；严格把握政策界限，落实多种分流途径，切实保护未聘人员的合法权益，4679名分流人员均得到了妥善安置。

（三）配套改革同步展开，确保改革顺利进行

一是开展“四定”工作，取消行政级别。针对部分事业单位职能不明、编制管理不规范的情况，编制部门根据人事制度改革的需要，先行对全市拟改革事业单位的工作职责、领导职数、内设机构和人员编制结构进行了重新核定。同时，彻底改变用管理党政机关机构编制的办法管理事业单位，取消了事业单位的行政级别，根据事业单位的职能和规模，明确了领导岗位的职员等级。“四定”工作为岗位设置和人员分类管理提供了基本依据，增强了事业单位的市场主体意识。

二是推进领导人员竞聘上岗，实现全员聘用。事业单位领导人员是否纳入聘用制改革的范围，是普通工作人员在改革一开始就关心和关注的问题，解决这个问题是顺利推进改革的关键。我市出台了《ＸＸ市事业单位领导人员聘任制管理办法（试行）》，明确了所有改革单位的领导人员可采取直接聘任、公开选聘或竞争聘任的方式确定人选，按管理权限批准后，由行政主管部门与其签订聘任合同；聘任期满后不能续聘的，待遇按新岗位确定。从而消除了长期以来领导人员职务能上不能下、待遇能升不能降的弊端，特别是公开竞聘领导岗位，在社会上引起强烈反响。

三是探索分配制度改革，建立激励机制。我市出台了《ＸＸ市事业单位分配制度改革指导意见》，提出了分配制度改革的原则和方法。部分单位结合聘用制改革进行了分配制度改革试点，着力突破传统的工资管理模式，试行搞活活工资及奖金、工资总额包干或工资总额同经济效益挂钩、技术要素参与分配等自主灵活、形式多样的分配办法，有效调动了职工的积极性，增强了人员聘用制改革的效果。

四是建立社会保障体系，解除职工后顾之忧。市政府出台了《关于建立事业单位聘用制人员社会保险制度的意见》，确定从2004年1月1日起，凡纳入实行聘用制范围的事业单位，实行全员社会保险。随后，我市又进一步完善了事业单位人员失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和公积金制度，建立了完整的社会保障体系。到去年底，全市已办理社会保险的事业单位职工达39988人。

尽管事业单位人事制度改革涉及面广、情况复杂、难度很大，但我们积极稳妥地开展工作，使改革比较顺利地为职工所接受，为社会所认可，也得到了上级的充分肯定。省人事厅于2003年10月在我市召开了片区现场会推广我市做法，2004年12月召开的全省人事工作会议交流了我市经验，《中国人事报》报道了我市试行职员聘用制度的做法。

二、深化我市事业单位人事制度改革的对策建议

按照国家关于事业单位实行人员聘用制管理“三年入轨、两年规范”的要求，今后两年，是我市事业单位人员聘用制继续规范完善、人事制度改革深入发展的重要阶段。我们将围绕“确保全员入轨，规范运行机制，深化配套改革，完善宏观管理，初步实现事业单位人事管理的规范化、科学化、法制化”这一目标展开，重点做好以下工作。

（一）抓紧入轨扫尾工作，健全全员聘用制度

1、尚未实行聘用制改革的事业单位，必须限期完成入轨工作。申请参照执行公务员制度的事业单位，未获批准的，应立即进行改革；拟改制的事业单位，在近期内不能实施的，应先进行改革；由于其他原因未改革的事业单位，应限期完成入轨工作；新成立或从企业接受的事业单位，应直接实行聘用制管理。对不按要求完成改革任务的单位，组织人事部门除继续按照市委、市政府规定停办有关人事手续外，还应提请党委、政府督察部门予以督察，追究有关领导责任。

2、所有实行人员聘用制的事业单位，必须全员签订聘用合同。事业单位聘用的主要领导人员，应根据市委有关规定，由行政主管部门主要负责人与其签订聘用合同；聘用的其他人员，一律由单位法定代表人与其签订聘用合同；对应签订而不签订聘用合同的原固定制人员，应按待聘人员管理，并按规定降低其工资待遇。对不按规定办理的，人事部门应不予核定或调整工资。

3、机关使用事业编制的工勤岗位，应纳入聘用制管理。在机关工勤岗位实行聘用制管理，有利于统一人事管理制度，是深化改革的必然要求。我市在2002年3月就出台文件，规定新参加工作或通过公开招聘的机关工勤人员，一律实行聘用制管理。在这次乡镇机构改革中，乡镇机关工勤人员也都全部实行聘用制管理。因此，市、县机关原有固定制工勤人员，应在时机成熟后实行聘用制管理。

（二）规范岗位管理办法，健全岗位聘用机制

1、坚持岗位设置的科学性和权威性，严格按照岗位数额和规定聘用人员。深入研究不同类型事业单位的职能需要和业务特点，制定符合实际的各类岗位结构和等级层次结构比例办法，逐步实现岗位设置科学化。对已经批准的岗位设置方案，必须严格执行，不能擅自设岗，不能把不符合岗位条件的人员聘用上岗。如因编制调整、职能变化等原因需要调整单位岗位设置方案，必须按规定办理批准手续。

2、坚持竞争上岗为主的聘用方式，严格按照规定程序办理岗位聘用手续。事业单位岗位出现空缺，或聘用合同期满进行岗位调整，原则上应组织竞争上岗，择优聘用。采取双向选择办法确定上岗人选的，应按照规定进行民意测验，满意率达不到60%的不得上岗。所有上岗人选必须进行任前公示，并按照管理权限批准备案后，方可公布聘用名单，签订聘用合同，不允许先聘用后报批。

3、坚持评聘分开、强化聘任的改革思路，健全能上能下的岗位聘用机制。在取消管理人员行政级别、实行职员聘用制的基础上，进一步探索职员等级资格制度，推行事业单位领导人员任期制、职业化和管理人员资格制、专业化；按照评聘分开的规定，健全专业技术人员能上能下、竞争上岗的聘用制度，健全工人技术等级评聘制度，择优聘用上岗人员。

4、坚持按岗定酬、薪随岗变的原则，实现人员工资待遇能升能降正常化。严格执行工作人员岗位调整或等级变化后重新确定工资待遇的政策规定，切实发挥工资待遇调动工作人员积极性的重要作用。首次实行聘用制管理时，部分高职低聘人员按规定保留三年原职务等级工资待遇，三年期满后，符合国家和省有关规定的，可以继续保留；不符合规定的，必须按实际聘用岗位重新确定工资待遇。

（三）完善聘用合同规定，健全聘期管理机制

1、建立聘期目标责任制，把岗位职责内容具体化。实行目标管理，是确保工作人员履行聘用合同的有效手段。事业单位法定代表人和中层以上领导人员应根据上级赋予的任务及岗位职责要求，制定聘期工作目标和分解指标，一般工作人员应逐年制定工作目标，并按照责、权、利相统一的原则，明确相应职权范围、待遇兑现和责任追究办法，报上级批准后，作为聘期和开展工作的基本依据，并作为聘期和考核中实绩考核的衡量标准。

2、完善考核奖惩实施办法，建立强有力的监督机制。考核与奖惩，是督促聘期目标责任落实的主要措施。事业单位应遵循客观公正、民主公开、注重实绩的原则，制定适合本单位特点的工作人员考核实施细则，具体分解责任目标内容，量化细化考核指标，并采取操作性强的考核方式，保证考核制度落到实处。同时，制定与考核相配套的奖惩措施，把考核结果与评选先进、奖金分配以及合同续聘、解聘等切身利益挂钩，真正体现奖勤罚懒、奖优罚劣。

3、规范聘用合同管理，维护聘用合同合法性、权威性。聘用合同是聘用单位与受聘人员建立人事关系、明确双方权利、义务的依据。应充分认识聘用合同的法定地位作用，进一步规范聘用合同的管理办法。聘用单位和受聘人员应严格按照有关规定，及时办理合同签订、变更、续签、终止和解除手续；要本着依法办事、平等协商的精神确定附加条款、妥善处理履行合同过程中出现的问题。

（四）巩固配套改革成果，推进改革不断深入

1、深化内部收入分配改革，逐步建立分配激励机制。分配制度改革，是人事制度改革中涉及职工切身利益最直接的部分。下一步，国家将在改革公务员工资制度、规范收入分配秩序的同时，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度。应认真总结近几年收入分配制度改革试点的经验，做好全面改革的准备。目前，根据国家人事部的意见，按照分类指导的要求，把事业单位的内部分配搞活。

2、改进现有用人模式，探索灵活用人机制。现行的编制管理、固定用人的办法，对于控制事业单位规模和财政负担，是必要的；但它又不能很好地适应一些事业单位业务发展和引进人才的需要，有的单位采取聘用临时人员的办法来缓解矛盾，由于管理不规范而产生新问题。因此，有必要考虑改变单一的固定用人模式，探索灵活用人的新办法。比如，对机关事业单位工勤岗位和部分事业单位的一般岗位，可以试行新进人员不占编制、实行社会化管理；可以进一步完善事业单位专业技术人员兼职管理办法，鼓励“人才共有、智力共享”，促进人才资源的科学化配置。

3、健全人事代理制度，推进人员管理社会化。在事业单位实行人事代理制度，有利于及时、规范、有效地办理人事手续，保护职工的合法权益；有利于减少事业单位管理人员，降低人事工作成本；在用人制度改革后，人事代理又是对分流人员和编外工作人员进行社会化管理的基本形式。目前，应根据事业单位的特点，规范事业单位人事代理办法。人才交流服务机构，应创新服务手段，提高服务质量，努力当好事业单位的“编外人事处”。

4、完善宏观调控办法，构建新型人事管理模式。人事部门应当按照依法管理的原则，研究完善实行人员聘用制后事业单位人事管理特点，健全人员计划、岗位结构比例、工资收入分配等方面的宏观调控机制；研究完善在事业单位人事管理中依法办事的程序，保障事业单位在政策法规规定的范围内行使用人自主权；研究完善人事制度落实情况的检查措施，保障事业单位职工参与民主管理和监督的权利；继续加强人事争议仲裁工作的制度和机构建设，及时办理人事争议案件，依法维护用人单位和职工双方的合法权益。