中国农村小额信贷问题与对策探讨（大全）

第一篇：中国农村小额信贷问题与对策探讨（大全）

中国农村小额信贷问题与对策探讨

摘 要:通过对小额信贷的发展及其模式介绍,探讨了我国农村小额信贷发展中存在的风险、积极作用以及现阶段面临的问题。根据这些问题以及对国外的先进经验的借鉴,提出了等相关对策,以更好地促进农村小额信贷的健康发展。

关键词:农村;小额信贷;农户

中图分类号:F83

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)12-0180-02我国农村小额信贷发展现状

根据我国政府政策变化和要求,农村小额信贷的发展大体经历了以下四个阶段:

第一,小额信贷项目或机构试验的初期阶段(1993年-1996年9月)。本阶段小额信贷试点主要是由社会团体或非政府组织利用来源于国外捐助和软贷款,以及自筹的资金进行小范围试验,资金来源基本上没有政府资金介入。相关的政府政策和法律依据也不完善,主要以国家整体的扶贫政策和国际相关经验为参考。

第二,项目扩展阶段(1996年9月-2000年)。这一阶段在国外援助和自筹资金继续试验的同时,由政府和指定银行(农发行/农行)操作的国内扶贫资金也加入进来并逐渐占到主导地位,在较大范围的贫困地区推广,两大类型的项目并行发展。

第三,农村正规金融机构全面介入和各类项目可能进入制度化建设阶段(2000年-2005年)。在央行的推动下,正规金融机构开始全面试行并推广小额信贷。2000年起,农村信用社开始农户小额信用贷款和农户联保贷款试点并逐渐成为主力军。且在该阶段中央政府和央行都研究出台了促其发展的相关政策法规。

第四,中央管理部门鼓励民营和海外资本进入,试行商业性小额信贷机构活动(2005年至今)。我国农村小额信贷的风险与积极作用

2.1 风险

作为一种金融活动,农村小额信贷具有的风险为以下几点:

(1)外部环境风险,由于宏观经济环境的变化或者农户投资的产品的市场突然出现某些外部因素使得农户偿贷能力下降而带来的风险,以及由于自然灾害而导致大量农户同时违约的风险。包括宏观经济风险、产品市场风险和自然风险等。

(2)银行管理风险,有时由于信用档案资料更新不够及时,评级带有主观盲目性;信用评价人为因素多方干扰,使得数据虚报;信用评级单一性等造成评级不准确,贷款额度核定不科学等,给小额信贷埋下了极大的风险隐患。

(3)信贷市场中的信息不对称引起的逆向选择和道德风险,逆向选择是指申请小额信用贷款最积极的往往可能是最不具偿还能力的农户。由于受小额信贷无抵押的影响,农户产生依赖思想,还款意识薄弱。

2.2 积极作用

农村小额信贷业务的实施虽然有很大的风险,但是也为扶贫攻坚和农村经济社会发展发挥了巨大作用。这主要体现在:

(1)调动了低收入农户生产经营的主动性和积极性,刺激农村经济发展的各种潜能。把资金直接贷给贫困农户,为农户提供了良好的生产经营机会和条件通过小额信贷,农户就有了起步资金,而且在还贷的压力下,农户充分发挥自己的主观能动性,根据自身条件和市场需求进行生产,逐步培养起自己适应市场经济的意识。

(2)从根本上改变了我国扶贫资金利用率低,还贷率低的状况。由于低收入农户取得贷款后一般都是从事符合自身特长的项目,从实践来看即使某一家暂时还不起,小组其他成员也必须帮助其还贷,从人性的角度讲,当自己的利益和他人的利益直接相关时,小组成员之间都会相互监督,督促其还款。因此小额信贷还贷率很高,高还贷率就保证了扶贫资金的不流失,还贷次数多则保证了资金有效利用律和周转率,使得农户收益逐年增多,资金规模越来越大,收益面越来越宽。

(3)弥补商业性农村金融机构的不足它能很好的解决农户在商业银行贷款中提供严格担保和抵押困难的问题,只要农信社在提供小额贷款时能提供相宜的技术和信息证明其有法提高生产能力保证按期还款,就可以获得贷款。为农信社拓宽信贷渠道,开发农村低收入阶层在金融服务市场提供了有益的思路。

(4)一定程度上可以缓解国家扶贫压力。农信社发放的农户小额信贷,使得农户有了初始资金来通过自身的经营活动创造收益,这就为国家减轻了扶贫负担。

(5)促进金融体制创新。农户小额信贷改进和新建立了一套适合农户的金融制度。我国农村小额信贷发展中的问题

3.1 政策性约束

我国农村小额信贷最初是作为一项扶贫手段推广开来的,因此其首先考虑的是政策性目标而非赢利性目的。目前我国农信社小额信贷余额占整个小额信贷余额的67%,居于主体。但农信社大都承担着扶贫的政策性任务,在发放小额信贷的过程中,执行低利率,承担经济损失。而从国外小额信贷的成功经验看,盈利性是农村小额信贷可持续发展的保障,商业化运作是大势所趋。所以我国小额信贷的政策约束严重制约了其健康发展。

3.2 政府干预过多

我国金融机构都和政府有着千丝万缕的联系。政府的过多干预使得我国小农信贷金融机构的市场商业化运作受到严重损害,权、责、利关系模糊。

3.3 农村小额信贷资金总量不足,受益农户范围窄

在资金总量有限的情况下,很多银行都不愿意直接对农户发放信用贷款,而将业务重点转向获利高的行业。这样农村小额信贷资金供应渠道狭窄、总量不足。而随着市场经济体制的建立和农村经济结构调整,广大农民越来越多地参与市场竞争,迫切需要资金支持。农户强烈的资金需求,没有得到实质性的解决.支农资金在总量上难以满足农户所需。

3.4 风险控制

由于小额信贷本身存在的外部因素风险,银行管理风险以及逆向选择和道德风险,且这些风险还具有系统性特点,自然灾害一旦发生,影响的不仅仅是单一农户,而是波及整个地区,再加上贷款对象点多面广,贷款机构信贷违约风险剧增,联保机制形同虚设。

3.5 小额信贷投放方式过于呆板,贷款种类单一且期限过于固定

一方面是贷款投向单一。目前农村小额信贷的投放主要集中在种植业和养殖业,极少投放在个体工商业。二是贷款额度小,难以支持农户在高效农业等方面的大额资金需求。三是借款期限短,由于期限规定过于呆板.一些农户贷款到期可能尚未产生效益,无力偿还贷款。孟加拉乡村银行的经验与借鉴

孟加拉乡村银行(GB)模式是福利主义小额信贷的代表。20世纪70年代,默罕默德•尤里斯教授以自己的资金作为担保让银行贷款给贫困农民,以使他们可以生产自救。在该实验取得非常好的效果以后,孟加拉国政府和中央银行共同出资建立了世界上规模最大,效益最好的扶贫模式——“乡村银行”。

GB主要向贫困农民提供存、贷、保险等综合性服务,实行贷前、贷中、贷后的全程管理。同一社区内社会经济地位相近的贫困者(即贷款人)在自愿的基础上组成贷款小组,相互帮助选择项目,相互监督项目实施,相互承担还贷责任;在小组基础上建立中心,作为进行贷款交易和技术培训的场所从事无抵押、短期的小额信贷。贷款人分期还款,并定期参加中心活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农户,实行连续放款政策。我国农村小额信贷的路径选择

通过前面的分析,我们应该从以下几个方面努力,推动我国小额信贷的积极发展:

5.1 逐步推进小额信贷的商业化运作

小额信贷要实现长期可持续发展,就必须坚持以市场为基础,减少政府行政干预,推进商业化运作。将其从单一的扶贫政策中解放出来,按照现代金融活动的原则创建可持续的资金运营模式。

5.2 加强信用风险控制,完善担保机制,建立资信

要建立一套规范的信用评级制度,杜绝多方关系的人为干扰,保证程序、管理、风险控制到位。借鉴GB模式中的小组联保提高还贷率。

5.3 实行外部风险补偿机制

为了分散和规避风险,可以在农村推行农业保险,使得农业风险能够转移,提高贷款当事人的抗风险能力,使农业风险由保险公司和农信社共同承担。

5.4 多元化资金来源途径

农信社除依靠自身的存款和央行的再贷款外,还可以发展同业拆借,农村金融机构之间的资金能相互融通,疏通横向资金融通渠道。再者适当允许小额信贷公司向金融机构批发资金,或适时通过资本市场发行短期融债券,股票等形式进行融资,解决可持续经营问题。

5.5 加强政府支持力度

政府应该为农村小额信贷的健康发展提供良好的宏观环境和市场环境。但是这一点必须十分注意政府支持的界限,不能把支持变成了过多的干预控制,应注意是宏观政策和基础设施的支持。

5.6 完善农村金融机构管理、严格监督

要不断完善农村金融机构,就得加强对农村金融机构自身的监督管理,防范内部风险,使得农村金融机构自身不断完善,满足农村小额信贷逐步扩大的要求。

第二篇：中国农村小额信贷研究11

农村小额信贷发展过程及模式综述

摘要：近年来，“三农”问题成为制约我国社会经济发展额的瓶颈，在“三农”问题中，促进农民收入持续增长是有效解决“三农”问题的关键，而农民收入增长不开金融的支持，因此发展农村小额信贷，增加农村资金有效供给对于解决“三农”问题具有重要现实意义。

关键词：小额信贷

模式

一、小额信贷含义

关于小额信贷的定义，不同的学者和机构有不同的理解和表述。具有代表性的观点可归纳如下: 世界扶贫协商小组（CGAP，2001）认为小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款服务。尽管信贷本身不创造经济价值，但它能够释放这种潜力，能够使穷人更好地利用自己的人力资本和生产资本盈利和增加财富。

Bankakaemie International（2004)认为小额信贷是金融行业的一部分，是满足那些从未或很少得到正规金融服务的家庭和企业的金融需求.因此，小额信贷机构的主要目标客户是低收入家庭。

Mordueh（1997）认为小额信贷被认为是一种向贫困农户直接提供较高利率的无资产担保的小额货款并保持了高还贷率的扶贫到户方式。

2006年诺贝尔经济学奖获得者默罕默德·尤努斯（1998）认为小额信贷是帮助穷人尤其是贫困妇女的一个非常有效的工具，适合世界上所有文化和经济状况.它具有很好的成本效益，具有可持续性，并且采用商业化运作方式。它给了穷人一个机会，用自己的双手掌握命运，通过自己的努力摆脱贫困。

乔安娜·雷格伍德（2000）认为小额信贷是一种经济发展途径，意在使低收入妇女和男人受益。它包括向低收入客户或个体经营者提供金融服务.通常包括储蓄和信贷:’’·…小额信贷的定义包含了金融含义和社会含义。它不仅指银行，还指一种发展途径。

国内学者对小额信贷提出的各类概念中，比较流行且权威的说法来自杜晓山、孙若梅，他们在《中国小额信贷的实践和政策思考》一文中提出：小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为 1

特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务，是小额信贷项目区别于正规金融机构的常规金融服以及传统扶贫项目的本质特征。而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构，追求自身财务自立和持续性目标，也构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。

综合国际国内观点，从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。其包括两个基本层次的含义：第一，为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务；第二，保证小额信贷机构自身的生存与发展。

二、小额信贷发展历程

（一）国际小额信贷发展历程

1462年，意大利就有第一家官办的典当行，以应对社会上的高利贷，标志着小额信贷的出现。杜晓山在《小额信贷的发展与普惠金融体系框架》中对小额信贷的国际发展历程进行了概括，文中指出：“20世纪70年代初，现行小额信贷诞生了，一些试验项目向贫困妇女提供小额贷款开展微型生产经营活动。这些先驱者包括孟加拉乡村银行,拉美的行动国际和印度的自我就业妇女协会银行。20世纪80年代，全世界小额信贷项目在不断改进创新。例如，印尼的BRI国有商业银行改造传统的模式，不断使自己的农村信贷部成为能覆盖成本（通过合理利率）和达到高还贷率的小额信贷和农村金融机构，使它能可持续发展和服务于大规模的客户群体。20世纪90年底初，“小额贷款”开始被“小额信贷”所取代。也就是不只是贷款，而且还提供储蓄、保险和汇款结算等服务。”

（二）国内小额信贷发展历程

国内众多学者都曾对我国小额信贷发展过程进行划分，但观点基本一致，本文采用杨琳在《农村小额信贷:国际比较与中国的实践》一文中对我国农村小额信贷的发展过程的划分。

依据该文国内小额信贷大致可划分为四个阶段:

1、试点的初期阶段(1994年初~1996年10月)这一阶段的明显特征是，在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基 2

本上没有政府资金的介入;人们重点探索的是GB模式的小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构运作，并注重项目运作的规范化。在这一阶段，小额信贷试点主要是以项目的形式，基本遵照孟加拉乡村银行的做法进行小额信贷活动。一般称其为小额贷款组织的小额信贷，也称为非政府组织小额信贷。如中国社会科学院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目、联合国开发计划署(UNDP)的项目、世界银行资助的项目、联合国儿童基金会(UNICEF)的项目等。这类机构，几乎都是在民政部门注册的群众性团体，本身并不具备开展包括信贷在内的金融服务的资格，但在扶贫的名义下，实际开展着小额信贷工作。其特点是扶贫资金到户率高、还贷率高、项目成功率高和贫困户的素质提高快，被誉为“真扶贫，扶真贫”的好方法;但这类小额信贷存在操作繁杂、投入人力多、扶贫面窄、扶贫资金没保障、项目规模小、操作成本高和有违国家金融政策等缺点。

2、项目的扩展阶段(1996年10月~2000年)这一阶段的明显特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。在这一阶段，以农业银行或农村信用社为代表的金融机构，开始用国家政策性扶贫资金和银行资本金从事小额贷款活动。这类也称为金融机构小额信贷。其特点是:资金雄厚、管理规范严谨、操作相对简便;但这类小额贷款存在扶贫目标不准(贷富不贷贫)、贫困户素质提高慢、项目成功率低等特点。

3、全面试行并推广小额信贷活动阶段(2000年~2005年)这一阶段的明显特征是，在中央银行的推动下，农村信用社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验，并以主力军的身份出现在小额信贷舞台。

4、商业化运作试点阶段(2005年至今)2005年开始，小额信贷进入了迅猛发展的阶段，在央行和政府的推动下，农村信用社小额信贷项目全面铺开。2005年年底，人民银行又批准成立“只贷不存”的商业性小额信贷有限公司的试点，民间资本进入小额信贷市场。2006年底，银行业监督委员会放宽农村地区银行业金融机构准入政策;2007年初，银监会批准设立乡村银行、贷款公司和农村资金互助社。再加上现有的近300个非政府组织小额信贷机构，使得小额信贷在反贫困和发展农村金融等方面取得了令人瞩目的成 3

就。

三、小额信贷特征

（一）整贷零还

整贷零还是小额信贷的精髓。孙天琦(2001)在研究商洛小额信贷时认为，整贷零还不能机械地规定每周(或旬)还款，应充分考虑种养业生产周期、商品经济发展程度、农民居住集中程度、交通便利性、市场发育程度给农民提供的获得收入的机会以及整贷零还的操作成本、贫困户的综合还贷能力等各种变量，因地制宜，灵活调整贷款额度和还贷期限。在贷款额度方面，温智良(2005)指出，传统农业所需化肥、种子之类小金额的贷款供给越来越不能满足农业专业户、龙头企业和基地化生产的资金需求，传统农贷呈萎缩趋势。熊学萍(2005)则认为，我国小额信贷尚处在供给驱动发展阶段，技术和制度尚未完全成熟。若用小额信贷方式满足农户所有信贷需求，势必偏离原则和宗旨，导致和加速小额信贷失败。小额信贷是一种局限于特定客户的较为保守的信贷方式，资金需求大户，至少目前在我国还不应属于小额信贷服务对象，主张贷款期限和分期还款金额应与其他来源的现金流向和调整风险后项目的收益一致(汪三贵等，1998)

（二）小组联保

小组联保即发放无抵押的小额信贷实行小组互助互保。通过小组联保有助于贷款机构解决逆向选择和道德风险问题。Ghatak(1990)以为，允许贷款人自愿组织信贷小组，有助于贷款机构解决逆向选择问题，因为村民们通常对自己邻里的风险状况比较了解，这类地方的隐性信息能够为贷款机构服务。在一个村民互相了解的区域中，小组贷款协议会产生“类聚效应”(assortativematching):安全型的借款人将组成信贷小组，而高风险的借款人只有与其他同样高风险的借款人组合。这意味着，安全型借款人实际付出的利率比较低，因为他们的期望成本(包括为违约的小组成员偿还债务的成本)相对较低，这会刺激他们进行借贷。从小额信贷机构角度来看，将安全型借款人吸引到市场上来，降低了违约概率，从而降低成本，为进一步降低小额贷款利率提供了可能。

此外，小组贷款也能有效解决道德风险问题。Stislitz(1990)解释了小组贷款的这一功能，由于小组成员要承担一定的连带付款责任，因此，他们有动机去监督 4

小组其他成员，对高风险者施加社会压力。由于地理上的便利和交易的关联性，邻里之间的互相监督比银行更有效，小额信贷机构因此将监管职能转移给贷款人自身，提高监管效率。

（三）灵活的抵押方式

对于小额信贷抵押方式，Annendariz & Mordueh(2000)指出，一般而言，小额信贷不需抵押品，即使要求提供抵押品，放款人也并不太在意抵押品的抵偿价值，即银行出售该资产并不能补偿贷款人违约的损失。贷款方关注的往往是物品的主观价值，尽管某些抵押品可能微不足道，但失去该项资产的威胁就足以让贷款人采取更为谨慎的行为。

（四）动态激励

动态激励在印尼的村级银行特征体现的最为明显。何志明在《农村小额信贷模式的研究》指出：“印尼的村级银行类似一于我国的信用社，是独立核算的荃本经营单位，每个村银行都成为一个利润中心。为了鼓励职员，村银行推行利润分享计划，即每年经营利润的10%在一下年初分配给职员，约为月薪的25倍。职员的大部分工资是由村银行所创造的利润决定的。业绩突出还可获得半年的现金激励。因此，他们有很强的激励经营好村银行。”

四、国际小额信贷发展模式

在世界各地实行的小额信贷模式有多种，这里主要介绍福利主义小额信贷模式和制度主义小额信贷模式代表：孟加拉GB模式和：印尼人民银行（BRI）模式。(一)福利主义模式的小额信贷：孟加拉GB模式

孟加拉乡村银行(GB)源于20世纪60年代末著名经济学家穆罕默德〃尤努斯教授创立的。作为“福利性小额信贷”代表，其自身具有独特的运作模式和制度特点。谢丽霜（2002）在《论西部扶贫实践中的小额信贷》中指出：“孟加拉GB模式主要是通过对贫困农户,尤其是贫困妇女提供小额、低息、连续的信贷援助,启动贫困农户的经营活动、促进贫困农户自立能力的建设和提升。”

孟加拉GB模式制度特点研究，农业部软科学委员会办公室在《农村金融与信贷政策》一书中指出：“该制度具有如下三个特点:①采用市场经济的一般运行规则，商业利率，满负荷工作量等，使为贫困者服务的小额信贷机构在财务上可持续，而政府又不需要承担沉重的财务负担。②民间互助组织或合作组织的优点，外化银行成本，又用社会压力替代抵押担保，解决贫困农户无抵押担保品的困境。③小额、短期、高时间成本的特点，自动淘汰了欲利用小额信贷进行投机的非贫困者，保证项目的基本目标群体是贫困者。”

（二）制度主义模式的小额信贷：印尼人民银行（BRI）模式

印尼人民银行（BRI）是印尼惟一的一家从事小额信贷业务的国有商业银行。BRI在80年代初的改革初始阶段，有效地利用了政府提供的启动支持资金和世界银行的贷款，经过多年不懈的努力，现在，它己完全可以用吸收的存款储蓄替代外部贷款作为自己开展信贷服务的资金来源。到2000年6月，它己有2510万存款账户和260万借贷者的规模。BRI通过存贷利率差所获的信贷服务收人，完全可以覆盖其运营成本，并利用所获利润，不断扩展金融服务业务的广度和深度。

印尼人民银行的乡村信贷部实施的农村金融改革和提供的小额信贷服务被国际社会和学术界公认为正规金融机构提供小额信贷服务的典范。其在国际上的影响仅次于GB，而且日益受到国际组织的重视，特别是受到联合国农业发展基余会(IFAD)的重视和支持，IFAD目前在发展中国家主要推荐的就是印度尼西亚人民银行的模式。

印尼人民银行之所以成功，在于其有效的治理结构、激励机制和管理方案。国内对于印尼人民银行模式的研究基本趋于一致，总结的印尼印尼人民银行的基本做法如下：

1、印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）的主要资金来源有自有资本和收受的公众存款。BRI一UD视储蓄为银行赖以生存的条件，认为在任何情况下需要储蓄服务的人都要多过于需要贷款服务的人，贫困人口都有储蓄倾向，若银行根据他们的需求提供合适的储蓄工具和服务，许多贫困人口会自愿存钱。为了鼓励储蓄，印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）制定的利率政策有别于一般商业银行，不是根据储蓄时间而是根据储蓄额确定利率。

2、贷款的利率是以能够弥补全部成本为出发点而制定的，这些成本包括没有补贴的资金成本，管理成本，贷款损失成本和利润，印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）实行商业贷款利率以覆盖成本，如果借款者在6个月内都按时还款，银行将每月返回本金的0.5%为奖励，印尼人民银行的乡村信贷部（BRI一UD）

对小额信贷利率的规定要高于在印尼的其他小额信贷机构。

3、加强员工培训，重视对营业所员工的培训，对基层服务内容和运作都有标准化的培训教材，通过培训提高员工的素质。该银行的新员工要进行为期9个月的培训，3个月的上岗培训，再进行3个月的集中培训;

4、当印尼人民银行的乡村信贷部BRI一UD开展其他服务时，每个乡村营业所必须自己从相关服务费中支付成本。村银行是乡村信贷部的基本经营单位，独立核算，自主决定贷款规模、期限和抵押，具体执行贷款发放与回收。

五、国内小额信贷发展模式

纵观小额信贷在我国十几年的发展，总结其发展模式，可以分为政府金融机构模式、公益性小额信贷模式和“只贷不存”小额信贷公司模式三类。

（一）政府金融机构模式、政府金融机构模式，顾名思义就是以正规金融机构为载体，开展小额信贷业务。我国政府主导的正规金融机构在国家政策的鼓励与支持下，利用自身的技术和资金优势，在小额信贷业务方面取得明显成效。

（二）公益性小额信贷

所谓公益性小额信贷就是该机构运行的核心目标就是扶贫，可以说，公益性小额信贷是践行小额信贷创立理念最忠诚也最彻底的一种模式。公益性的小额信贷组织的资金一般来自社会团体的捐赠以及基金会的援助，由于资金的筹集以及单纯的扶贫目标，公益性小额信贷机构自身在可持续发展方面都不约而同遇到困难。

（三）“只贷不存”的小额信贷公司模式

1、小额信贷公司产生背景

近年来随着社会经济发展，人们对于小额信贷公司给予越来越高的关注。2005年中共中央1号文件要求“构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系……培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作”，还提出“可以探索建立更加贴近农村和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年中共中央1号文件则进一步指出“鼓励在县域内设立多

种所有制的社区金融机构，允许私有酱、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织〃一引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”焦瑾璞、杨骏(2006)认为现有的农村正规金融和小额信贷都不足以解决我国农村金融面临的困局，不能可持续和高效率地支持农村经济发展，应该考虑在农村金融市场引入新的机构，需要引入商业性酱投资的新型机构，着手发展 “商业性小额信贷公司”。

2、我国小额信贷公司目前发展状况

杜晓山等在《中国小额信贷十年》一书中对我国小额信贷目前发展状况作了阐述，指出“2005年底，中国人民银行正式将陕西、四川、贵州、山西、内蒙古等五省区确定为实施小额信贷的试点地区，开展了由民营资本经营的“只贷不存”的商业化小额信贷试点运作，到2006年，五省（区）的小额信贷公司都已成立并开始运作。”我国首批试点的小额贷款公司有关情况见下表：

表2：我国首批试点小额贷款公司情况表

这七家小额信贷公司成立标志着小额信贷公司在我国的初步发展。小额信贷公司正式作为作为一种支持“三农”的市场化的金融组织正式建立。

3、小额信贷公司特点

小额信贷公司在我国目前还处于试点阶段，国内学者关于小额信贷公司特点研究基本上观点一致，总结起来小额贷款公司特点如下：

⑴ 对小额信贷公司的资金来源和股东人数进行了限制。

小额贷款公司被明确界定为“只贷不存”的机构，小额贷款公司只能以股东合法的自有资金、捐赠资金以及来自一个主体的外部融资发放小额贷款，禁止以任何形式吸收公众存款，不得发行债券或股票。同时为了规避可能存在的变相吸收存款的行为，各试点地区对小额贷款公司的股东人数进行了限制。

⑵ 小额贷款公司的业务范围是服务于“三农”。

主要以个体经营者、微小企业、农户贷款为主，业务运作坚持立足农村、服务“三农”，以改善农村金融服务为目的。对农户贷款比例作出了相应的规定，如山西平遥县规定小额贷款公司“三农”贷款比例不得低于70%。

⑶ 经营范围原则上不得跨县（区）经营。

小额贷款公司只能在所在的行政区域内进行经营，解决本地区的小额贷款需求，原则上不能跨区域经营。如山西平遥、四川广元的小额贷款公司均不允许跨县经营，业务只能在县域范围内开展；贵州江口、内蒙古东胜的小额贷款公司可在试点运行3年后，将业务发展至试点县周遍地区。

⑷ 实施一定范围内灵活的利率政策。

小额贷款公司的贷款利率由借贷双方在法定范围内自主协商确定，但最高不能超过中国人民银行规定的同期同档基准利率的四倍。

⑸ 限制单笔贷款的最高额度。

为控制小额贷款公司的经营风险，对单笔贷款的最高额度进行了限制，单笔贷款额一般不超过资本金的5%，单一客户的贷款余额参照各地人均GDP水平由各试点地区分别规定

4、小额信贷公司积极作用及发展中遇到难题

小额信贷作为一种新型的发展模式，有利于民间资本进入农村金融市场，发挥积极作用。杨骏(2006)在分析了我国农村金融现状的基础上，认为要实现农村金融改革的目标，就必须发展商业性的小额信贷组织。对于小额信贷组织而言，商业性的资本不仅在盈利能力和可持续发展方面具有得天独厚的优势，而且也具有业务扩张的动力。商业化的小额信贷组织可以不断扩大农村地区的业务覆盖范围，实现业务扩张和提供农村金融服务两个目标的完美统一。

作为一种新型的民间金融组织，其发展过程中必然会遇到一些问题，一些学者对于小额信贷公司在发展过程中可能存在问题提出了自己的见解。孙同全（2006)在《扶贫与可持续发展的双重目标》中认为商业化对于小额信贷来说意味着信贷活动的专业化，在操作上和财务上将小额信贷活动从其他服务中分离出来。同时他也指出，过分的商业化，可能引发一种担忧，即担心小额信贷商业化的深入将使机构偏离原来的宗旨和目标，从而放弃贫困客户群体。孙若梅(2006)在全面分析 9

我国小额信贷生存环境的基础上指出，中国小额信贷商业化面临很现实的问题，一是组织制度层面的问题，二是技术层面的难题。葛文清在《小额信贷离商业化操作还有多远》(2004)一文中，详细考察并研究了闽西赤水信用社的小额信贷情况，认为虽然从赤水信用社的经营业绩可以看到小额信贷商业化的曙光，但是距离完全实现商业化还需要在三个方面继续努力:一是充分满足农户对小额信贷的需求;二是进一步扩展小额信贷经营的金融服务产品;三是要有融入乡土社会的合法小额信贷机构。

六、结束语

“三农”问题依旧是当前我国政府和人民关注的重点，发展小额信贷对于解决“三农”问题，促进农民增收具有重要的现实意义。综合了解国际国内小额的发展历程和发展模式对于及时根据我国目前的经济发展状况选择正确的小额信贷发展模式具有重要意义。

参考文献：

（1）杜晓山，小额信贷的发展与普惠性金融体系框架[J]，中国农村经济，2006(8).（2）杜晓山，中国农村小额信贷的实践尝试[J]，中国农村经济，2004(8).（3）CGAP，微型金融为贫困人口提供金融服务[J]，捐助者简报，2003(3).（4）焦瑾璞，杨骏，小额信贷和农村金融[M]，中国金融出版社，2006.（5）杜晓山等，中国小额信贷十年[M]，社会科学文献出版社，2005.（6）《小额贷款公司—“地下信贷”阳光化之路?》，《南方都市报》，2006（2）.（7）曹子娟,《中国小额信贷发展报告》[J].北京:中国时代经济出版 社,2006.1.（8）刘师慧．谈我国农村小额信贷[J]．金融管理，2009（8）．

（9）吴国宝．中国小额信贷扶贫研究[M]．北京：中国经济出版社，2001．9．（10）张元红．当代农村金融发展的理论与实践[M]．南昌：江西人民出版社，2002．157．

第三篇：中国农村小额信贷的实践尝试

`` 中国农村小额信贷的实践尝试

杜晓山

内容提要:本文提出对可持续性小额信贷的概要理解,描述了中国小额信贷所经历的实践历程。本文试图分析中国农村小额信贷三个阶段的发展,三大组织类型及其多样化的形式,中央政府和央行的政策演进,小额信贷项目的运作方式,目标群体的定位,项目发展规模和金融产品,可持续状况,等等。本文对三大类型的小额信贷各自的主要问题做了分析,在此基础上,概括出对中国小额信贷的若干看法和可吸取的经验教训,并就项目机构的合法性、利率、模式的多样性、资金的来源、对项目的规范和监管等方面的问题提出有关的政策思考。关键词:农村金融 小额信贷 扶贫 政策演进 可持续

一、小额信贷的基本含义

从国际流行观点看,小额信贷(Microfinance)是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务,是小额信贷项目区别于正规金融机构的常规金融服务以及传统扶贫项目的本质特征;而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构,追求自身财务自立和持续性目标,也构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。

国际主流观点认为,各种模式的小额信贷均包括两个基本层次的````

`` 含义:第一,为大量低收入(包括贫困)人口提供金融服务;第二,保证小额信贷机构自身的生存与发展。这两个既相互联系又相互矛盾的方面,构成了小额信贷的完整要素,两者缺一都不能称为完善或规范的小额信贷。从本质上说,小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户(或扶持到户)项目有机地结合成一体的活动。

目前,国际上公认取得成效的小额信贷项目多开始于20 世纪70～80 年代,实施小额信贷的组织机构主要是各类金融机构和非政府组织。这些金融机构主要包括:国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行、由非政府组织实施小额信贷项目演变成的股份制银行,以及非正规金融中介服务组织,例如信贷联盟、协会、合作社等。

经过20 多年的实践,特别是近10 年的发展,小额信贷已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个发展中国家和一些发达国家。目前,就其展开的规模而言,已有达到全国规模的样板。就其组织机构而言,有国家正规银行实施小额信贷成功的例证;有非政府组织服务于最贫困人口并实现机构自我生存双重目标的典型;有不断扩展业务的专门小额信贷机构的先锋;有专门成立特殊银行以满足特殊需求的成功典范。尽管如此,规范和成功的小额信贷的历史还不长,成功的比例也不高,在国际社会尚属一件新生事物,仍面临着各种各样的风险和挑战。当前,各国在如何推动小额信贷从试点到推广再到制度化发展方面仍需要积极探索,诸多的问题正有待于小额信贷的研究者和实践者及政策制定者来回答。

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二、中国小额信贷的实践

(一)概述

减缓贫困、实现小康,是中国政府的重点工作之一。在这一总体战略中,小额信贷是一种保证信贷资金到达贫困户及广大农民手中的有效工具。

1.类型。当前,中国的小额信贷项目,根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构,可分为三大类型:第一类,主要是以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨,以国际机构捐助或软贷款为资金来源,以民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验项目。第二类,主要是借助小额信贷服务这一金融工具,以实现2000 年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务为宗旨,以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,以政府机构和金融机构(主要是中国农业银行)为运作机构的政策性小额信贷扶贫项目。第三类,是农村信用社根据中央银行(中国人民银行)信贷扶持“三农”(农业、农村、农民)的要求,以农村信用社存款和中央银行再贷款为资金来源,在地方政府的配合下,开展的农户小额信用贷款和联保贷款。

2.发展阶段。根据我国政府扶贫政策和扶持“三农”政策的变化和要求,到目前为止,我国小额信贷的发展大体可分为三个阶段:第一,试点的初期阶段(1994 年年初～1996 年10 月)。在这一阶段,小额信贷试点主要是通过上述第一大类型项目来开展活动的。这一阶段的明显特征是,在资金来源方面,主要依靠国际捐助和软贷款,基本````

`` 上没有政府资金的介入;人们重点探索的是孟加拉国乡村银行(Grameen Bank ,简称GB)式小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构运作,并注重项目运作的规范化。第二,项目的扩展阶段(1996 年10 月～2000 年)。在这一阶段,上述前两大类型的项目并行发展。这一阶段的明显特征是,政府从资金、人力和组织方面积极推动,并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。与此同时,人们在实施第一大类型的项目时也更注意与国际规范接轨。第三,作为正规金融机构的农村信用社,在中央银行———中国人民银行的推动下,全面试行并推广小额信贷活动阶段(2000 年至今)。这一阶段的明显特征是,农村信用社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验,并以可能成为主力军的身份出现在小额信贷舞台。同时,上述前两大类型的项目有了很大分化,良莠不齐。此外,中央政府和中央银行对小额信贷表现出比以往更大的关注。

另外,大约从第二阶段开始,在某些地区,针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验也开始起步,但仅仅是开始,规模有限。

(二)政策变化和合法性

最初,以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目,主要是在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来的。新世纪以来,小额信贷已从扶贫扩大到为农村广大农户服务的范围。

1996 年9 月,中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议,在这次````

`` 会议上,中央明确要求贫困地区的各级党委、政府要把解决贫困户的温饱问题摆在一切工作的首位,各项工作都要围绕和服务于这个中心,而不能影响和干扰这个中心;同时,强调加大扶贫资金的投入和执行资金到村到户的制度以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央的扶贫方针和政策与“扶贫社”等小额信贷扶贫试点项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的,这样的宏观扶贫环境对“扶贫社”等小额信贷扶贫试点工作的开展和推广是极为有利的。自那以来,贫困地区各级党政领导和有关部门对扶贫开发,尤其对扶贫到村到户工作的重视程度和措施力度空前提高。

1998 年2 月,国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会,在这次会上,国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生同志指出,小额信贷扶贫到户是一种有效的扶贫形式,应该积极试点,稳步推广。这种形式最重要的特点是扶贫资金直接到最贫困的农户,而且到期还贷率很好,平均在95 %以上。这次会议指出,从当年开始,凡是没有进行小额信贷试点的省(区),要积极进行试点工作;已进行试点的,要逐步推广;试点并取得成功的,可以在较大范围内稳步推广。

1998 年10 月14 日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出:解决农村贫困人口的温饱问题,是一项紧迫而艰巨的任务;并提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。这是中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999 年中央扶````

`` 贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用,中发(99)10 号文件进一步提出,小额信贷是一种有效的扶贫到户形式,要在总结经验、规范运作的基础上,积极稳妥地推行。

1999 年4 月《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法》要求向贫困农户提供低息贷款时,无需农户提供抵押担保,基本的运作要求是小额短期、贷户联保、整贷零还。

中央政府在《中国农村十年扶贫开发纲要(2001～2010 年)》中继续重申:“积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷,支持贫困农户发展生产。”

1999 年7 月和2000 年1 月中央银行分别颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,推动农村信用社实验开展小额信贷活动。

2001 年12 月中央银行又出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》,要求全面推行农户小额信贷,解决农户“贷款难”的问题。

从1998 年上半年开始,上述第二大类项目由于其管理效率和金融合法性等问题的争论,导致了体制上的变化。最初,执行国家扶贫贴息贷款的职能由中国农业发展银行(国家政策性银行)转到中国农业银行(商业银行)。这使从1997 年开始的一些省(区)政府扶贫办(下设“扶贫社”)代理中国农业发展银行扶贫贴息贷款的方式受到冲击,````

`` 但这同时又是机遇,因为商业银行的人士开始关注“扶贫社”式小额信贷项目,这将有利于逐步建立小额信贷的监督体系和相关的制度及政策框架。到1998 年6 月,国家扶贫贴息贷款全部转归中国农业银行管理,政府扶贫办(下设“扶贫社”)开始从中国农业银行代理扶贫贴息贷款,1998 年下半年政府小额信贷扶贫项目迅速扩展。1998 年底,中央银行和中国农业银行有关人士对政府小额信贷项目进行考察调研,对政府扶贫办下设的“扶贫社”代理中国农业银行扶贫贴息贷款的合法性提出质疑,提出非金融机构不能代理和操作小额信贷这类实质是金融活动的业务。从1999 年开始,扶贫贴息贷款全部改由中国农业银行直接发放到农户,政府扶贫办下设的“扶贫社”围绕中国农业银行与农户签订借贷合同、发放小额贷款等活动提供服务,然而,政府小额信贷扶贫项目却仍然在体制上和宏观政策等方面面临着一定的问题和困境。由于管理体制的变动,国家扶贫贷款实际到位的时间大大推迟了。至于第一大类项目的金融合法性问题,至今仍未解决。

在中央银行的推动下,农村信用社的小额信贷项目在2002 年得到了大发展,尽管有些农村信用社仍显得被动。据中央银行的统计,到2002 年底,全国有30710 个农村信用社开办了此项目,占农村信用社总数的92.6 %;两种小额贷款余额共近1000 亿元,获贷农户5986 万户;评定信用村46885 个,信用乡镇1736 个。

(三)组织机构

中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型: ````

`` 1.利用双边或多边项目成立专门的机构(办公室)来管理和操作外援资金,按照出资机构的要求和规章运作。按这样的组织机构来运作的项目有联合国开发计划署(UNDP)的项目、世界银行资助的项目、联合国儿童基金会(UNICEF)的项目、执行期间的澳大利亚开发署(AusAID)青海项目、加拿大开发署(CIDA)的新疆项目等。

2.利用民间机构(非政府组织)来实施小额信贷扶贫。由这样的组织机构运作的项目有中国社会科学院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目。

3.由政府部门成立专门机构管理和操作扶贫贴息贷款。由这样的组织机构运作的项目有陕西省、云南省、四川省和广西自治区等的政府扶贫项目。

4.由金融机构直接操作的小额信贷项目。例如,加拿大援助河北省滦平县农村信用社的小额信贷项目、澳大利亚援助青海项目执行期满后交到地区农业银行执行的项目,以及从2002 年开始全国范围农村信用社开展的农户小额信用贷款和农户联保贷款。

不同组织机构实施的项目有各自的特征。一般说来,民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标;政府项目注重发展速度和规模;金融机构的项目多数注重持续性和风险控制。

(四)项目运作方法

最初,中国小额信贷项目是效仿孟加拉国乡村银行模式,在随后````

`` 政府推广的小额信贷扶贫项目也是一种借鉴GB 模式的项目。与此同时,一些国际机构和双边合作项目也在不断探索其他的运作方法。总体来讲,中国绝大多数前两类的小额信贷扶贫项目采取连带小组方式,强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是:社员自愿组成5 人小组(直系亲属不得在同一组内),一般6～8 个小组构建一个中心,分别选出组长和中心主任,小组成员间要互相帮助和监督,并发挥联保作用,形成自身内部的约束机制。每周(或根据还款频率而定,可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集会议,内容主要是检查项目落实和资金使用情况,办理放款、还款、存款手续,交流经验等。

另外,目前,中国的小额信贷扶贫项目中也有直接给个人的贷款和类似于国际“乡村银行”

(Village Banking)形式的贷款。此外,中国的小额信贷扶贫项目有的仅强调信贷服务,有的则仅是综合扶贫项目的一部分,还有的则不仅提供信贷服务,而且提供与经济和社会发展活动相关的其他服务。农村信用社小额信贷项目没有专门的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内的农户区分为不同的信用等级,再据此决定贷款的额度(从1000 元到20000 元不等),一般实行整贷整还制。它实行农户信用贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策,并提出建立信用村(镇)的标准。农村信用社的农户联保贷款则是在国外GB 模式和国内项目基础上的一种改良。

(五)目标群体特征

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`` 中国小额信贷扶贫项目的目标群体的总体上是贫困地区的贫困户,不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。农村信用社的小额信贷则以中等收入以上户为贷款主体。

以扶贫攻坚为宗旨、国家扶贫贴息贷款为主要资金来源的政府小额信贷扶贫项目,其目标群体是有生产能力的最贫困户,这实际上是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体,但不十分强调以妇女为主。例如,陕西省政府推动的小额信贷扶贫项目以登记的全体贫困户为目标对象。大多数外援项目和中国社科院“扶贫社”项目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体。金融机构的项目[例如现与地方农业银行合作的澳援青海项目和信用社与加拿大合作金融机构“帝亚鼎”(DID)合作的滦平项目]则只要求项目在贫困地区开展,并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。农村信用社小额信贷项目的目标群体是农村所有有贷款需求并具备信用标准的全体农户,贷款者为家庭户主,一般为男性。

(六)发展规模

根据国务院扶贫开发领导小组办公室的统计,到1998 年8 月,政府小额信贷扶贫项目已经在全国22 个省的605 个县开展,发放贷款6 亿元。到1998 年底,投入资金总计10 多亿元。政府项目规模较大的省(区)为陕西省、云南省、四川省、广西自治区、贵州省等。据中国农业银行统计,到2001 年底,累计发放扶贫到户贷款250 亿元,余额240 亿元,累计扶持贫困农户1715 万户。

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`` 据统计,联合国系统执行的项目[ 包括联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿童基金会(U2NICEF)、国际农发基金(IFAD)、世界粮食计划署(WFP)、世界劳工组织(ILO)、联合国人口基金(UNFPA)等项目]和世界银行(WB)项目,到1998 年底在我国22 个省(区)的150 个县开展,资金总额约10 亿元。

双边机构和民间机构的项目主要包括:澳援(AusAID)青海海东项目,资金规模1200 万元;加援(CIDA)新疆项目,资金规模300 多万元,孟加拉乡村信托投资公司(GT)和福特基金会等支持的中国社科院“扶贫社”项目,资金规模1500 万元;香港乐施会(Oxfam)的云南和贵州项目,资金120万元;德国技术咨询公司(GTZ)的江西山江湖项目,资金规模60 万元;加援河北滦平信用社项目,资金规模100 万元。

农村信用社大规模小额信贷项目始于2002 年。当年发放农户小额信用贷款967 亿元,年底余额754.7 亿元;发放农户联保贷款475.1 亿元,年底余额253.3 亿元。农村信用社小额信贷规模远远超过外援项目和政府主导型项目。

(七)金融行为

1.贷款产品。大多数政府小额信贷项目,第1 轮贷款额度上限为1000～2000 元不等,贷款期限为1 年,分期还款,还款频率为1～4 周,贴息贷款年利率2.88 %～7.2 % ,采取小组成员联保制度。不过,政府项目改由农业银行管理后,承贷人多由妇女改为男子,贷款期改````

`` 为1～3 年不等,还款期也改为季度、半年或一年一还等。

多数外援和民间机构的小额信贷项目,第1 轮贷款额度上限为400～1000 元不等,贷款期限为3～12 个月;有分期还款者,也有一次性还款者;分期还款的还款频率为1～4 周,利率一般为6 %～20 % ,绝大多数采取小组成员联保制度,但也不排除给个人贷款的项目。

农村信用社小额信贷项目根据所划定的不同信用等级(一般为3～4 级),贷款额度从1000 元、2000 元到10000 元、20000 元不等。贷款期限从几个月到1 年、2 年,一般为整贷整还,利率与农村信用社其他贷款大体相同。

2.储蓄产品。目前,政府项目和绝大多数外援及民间机构的中国小额信贷扶贫项目,基本上都实行强制性储蓄,即以小组基金的形式替代抵押担保。同时,有些项目还实行按还款频率每次存入相当于贷款额的一定比例的存款。例如,中国社科院“扶贫社”项目规定:每个借款人在借款时拿出贷款额的5 %存入小组基金,每周每人还要在此基金中存入1 元钱或贷款额度的0.1 %。加援新疆项目还将存款额与贷款额挂钩,规定每轮贷款时的存贷比分别为1 :10、1 :8、1 :6 或1 :4 不等,依借贷额的增加而递减。农村信用社鼓励农户储蓄,但没有小额信贷与储蓄挂钩的要求。

3.财务管理。农村信用社小额信贷的财务管理与它的其他贷款的财务管理没有什么大的差别,相对而言管理比较健全。中国其他小额信贷的财会制度和财务管理体系则是逐步建立起来的。在1996 年````

`` 年底以前的试点初期阶段,几乎所有项目的关注点都集中在项目开展的层次上,即集中在识别和动员贫困户,保证贷款到达贫困户手中,保证高还贷率。当时,绝大多数项目没有健全的会计制度和财务报告制度,没有完整或统一的损益表和资产负债表,没有统一的贷款质量和业务进展报表。以扶贫和社会发展为主要目标的小额贷款扶贫项目,在运作初期,大多数工作人员仅有社会发展方面的背景,而缺乏金融业务知识,财务人员业务素质低。相对而言,于1996 年年底开始发放贷款的青海澳援项目,因为是由地区农业银行操作,因而具备较强的金融操作和财务管理能力,具有相对完善的财务管理制度。

自从1997 年政府开始参与试点和推广项目以来,小额信贷项目得到了地方金融机构(一般是当地农业银行或农村信用社)的帮助,逐步建立和完善会计制度和财务管理体系。中国社科院“扶贫社”项目通过国外小额信贷专家的培训,已经建立起相应的会计制度和财务管理体系,每月完成统一的财务报表,并按国际机构“小企业教育促进项目”(SEEP)财务比率分析框架,进行财务比率分析。

4.持续性。现在,由于我国金融实行的是利率封顶政策,因此,到目前为止,中国的小额信贷无法遵循国际上小额信贷利率需高于商业利率的原则,也无法根据理论计算的利率进行操作。但这并不意味着我国小额信贷没有持续性的目标。目前,农村信用社开展的小额信贷项目中,运作规范、资产运营质量较高者,可以达到农村信用社和农户“双赢”的局面。另外,经过几年的实践,中国先行的小额信贷试点````

`` 项目已经有达到操作自负盈亏的典型。例如,中国社科院“扶贫社”项目在3个县的试点,到1997 年年底基层“扶贫社”(县、乡级)开始达到操作自负盈亏,到1998 年年底各县操作自负盈亏比率即利费收入/(资金成本+ 操作成本)在120 %～150 %之间(不过,其中1 个县的试点后来出现了严重的拖欠、欺诈和违纪违法问题)。另外,由地区农业银行操作的澳援青海海东项目目前也实现了操作的自负盈亏。这些项目是通过实行适当的利率政策、严格控制成本、提高工作效率和保证贷款质量而实现这一目标的。

三、小额信贷项目的启示和政策思考

(一)启示

从中国小额信贷项目近10 年的实践和尝试看,至少可以得到以下的启示和经验教训: 1.小额信贷的生命力初步显现,不过,中型和大型小额信贷项目至今还未出现。中国的试点项目已初步显示小额信贷在理论和实践上的生命力。小额信贷在我国能够服务于最贫困地区的农户和贫困户,并使绝大多数借贷户获益,一些试点项目已经达到相当规模。只要有严肃认真的态度和严格的管理,小额信贷项目能够实现相当高的还款率和信贷资金较快的周转率。实践也证明,只要有适宜的宏观环境,目标明确,方法对头,小额信贷完全可能实现机构自身的自负盈亏和持续发展,其中一个基本的前提是项目的贷款利率一般应与商业贷款利率相当。我国目前所有项目的资金来源都是软贷款、存款或赠款,````

``平均资金成本很低(一般不超过3 %),而项目要达到持续性目标,实际利差一般应在6 %～10 %以上。不过,我国所有的小额信贷项目至今还都依赖外部的技术支持,此费用没有完全打入操作成本。

2.三种类型的项目面临着各自的问题,而三者共同的问题是如何突破项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。我国小额信贷发展的历史还很短,在各方面也都不可能很成熟,还有种种问题值得研究和探讨。以笔者的观点,简言之,就目前阶段而言,第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决。根据政府目前的政策,这一类项目由于利用的是非政府资金,主要是外援资金进行扶贫活动,不吸收社会存款,作为短期项目,可以进行有适当灵活性的收取贷款利费的运作活动,但要作为长期生存和发展的从事金融活动的机构,则存在金融机构合法性的问题。在此类项目的实施过程中,资金运作机构仍然面临许多理论和实践上的难题;在自身运营和管理方面也存在大量不完善之处;另外,这类项目本身目前也还达不到规模经济的要求,而规模扩大后,监管能力和项目运营质量又面临严重挑战。这类试点项目目前仍在探索之中。

对于第二类项目,即政府主导型项目,它的主要问题是没有考虑到持续性发展的目标。它的基本目标是为实现政府扶贫任务服务,并试图解决扶贫到户和“还贷难”的问题,但它没有考虑确立项目和机构长期持续性发展的目标和相关措施。如果从“持续性”的标准考虑,严格地说,这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目,而````

`` 将其称为扶贫项目可能更合适。另外,从这类项目的体制多变和不适应形势的发展、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,它也不具备持续性发展的目标。基于过去我国经济工作中存在的“一放就乱、一统就死”和农村合作基金会发展中问题丛生的教训,中央政府已明确这类项目的借贷关系应发生在农业银行和农户之间,而政府主导的“扶贫社”或“工作站”应为中介服务机构。然而事实上,政府小额信贷扶贫项目目前由政府部门和农业银行联合发挥作用已是一种必然的和无可奈何的选择。现在,政府部门和农业银行金融业务部门之间存在“两张皮”的现象,相互指责的情况并不少见,因此,两者能否以大局为重、协调配合,是项目能否成功的关键因素之一。各地的实践也清楚地表明了这一点。然而,目前这种农业银行与政府共管小额信贷项目的体制的最要害的弊端是,两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。从长远看,这类项目如果不从体制和管理制度上做出调整,将不可能保证扶贫信贷资金直接到达贫困户、贷款的高还贷率和机构持续性发展这三个目标的实现。

另外,上述两类项目都普遍存在体制上的“政企不分、权责不清”和机制上的“铁饭碗”、“大锅饭”的问题,以及需要切实加强管理和提高工作人员素质等方面的问题。要像国有企业改革那样,向“政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学”方向发展,切实采取措施,做到各级人员能真正提高认识并负起责任,加强专职队伍建设,尤其是加强工作人员培训和能力建设,强化对操作和财务方面的监督和管````

`` 理,制定行之有效的激励机制和制约机制,真正解决保障政府项目操作费用的来源、实行独立财务核算制度等方面的问题。

第三类项目的主要问题是能否主动接受和认真运作小额信贷项目并能保证项目的运营质量。这类项目包括金融机构(农村信用社和农业银行系统)直接独立操作的小额信贷项目以及由它们与政府机构开展的合作项目。这类项目如果要取得成功应解决以下若干问题:首先,要解决开展小额信贷业务思想认识方面的问题。金融机构开展小额信贷业务应出自内心自愿和主动,不能是由于上级政府要求它们这样做而不得不做。而且,在金融业务和产品设计及运营方面要适应目标客户的特点和要求,而不是照搬传统金融模式。其次,防止操之过急、欲速则不达的做法。第三,要处理好与当地政府在运作小额信贷项目中的关系,防止重蹈第二类政府主导型项目的覆辙。第四,要解决自身在组织机构、人员、政策措施等方面的问题,包括一些信用社管理水平低和资产质量不高的问题。在这些方面,至少要考虑的因素有:在金融机构母体内制定专门的运作小额信贷的政策和措施;物色合格的主管责任人;确保健全有效的信息管理系统和较高的业务管理水平;借贷利率要能覆盖贷款业务的全部成本;将储蓄视为与借贷同样重要的业务;从银行外部招聘工作人员,或给工作人员以特别的专业培训等。所有这些,都是为适应开展小额信贷业务并取得成功的需要所必须考虑的问题。

(二)政策思考

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`` 通过对中国小额信贷多年试点经验的研究,为了推动中国小额信贷朝着健康的方向发展,现提出以下原则性的政策建议。

1.发挥小额信贷服务于反贫困和广大农户的功能。小额信贷是中国农村地区反贫困的一种现实的并具有巨大潜力的有效工具,政府政策制定者应将其放在适当的重要战略位置。一是在现在基本解决温饱问题的基础上,拓宽其服务对象和市场,根据不同地区不同客户的需求,提供有效的信贷服务;同时,开展城市小额信贷的试点项目,探索为城镇微型和小型企业提供金融服务的方法。二是积极开展不同模式的小额信贷试点,而不仅仅限于某一种模式或某些具体的借贷方法,以满足不同地区和不同客户的需要。

2.加强规范并寻求适宜的监管方法。需要规范和扶持小额信贷试点项目,探索制定相应的规则和条例,寻求适宜的监管方法。各类团体、组织有积极性开展“只贷不存”小额信贷活动的,都应从法律上允许其开展项目活动。当然,要求其具备基本条件,符合规范,以形成良性竞争的局面。对吸收社会存款的机构则应从严掌握。如果作为长期发展的项目机构,政府机构本身不宜操作小额信贷。对现有不同的项目,应视具体情况,采取区别对待的政策,经过调整或改造及完善,符合条件的,允许其合法存在,并给予融资支持,以使中国小额信贷能够沿着健康的轨道发展,并将小额信贷纳入我国金融体制改革的总体设计中。

3.实行灵活的利率。向借贷者发放贷款的利率应允许有较大的````

`` 灵活性,这是小额信贷项目能否可持续发展的关键因素之一。今后,应考虑取消或逐步取消扶贫贴息贷款的做法;积极拓宽资金来源的渠道,而不仅仅限于赠款和软贷款;增加利用商业性资金的试点项目。

4.提供培训和技术支持。要不断进行管理人员和基层工作人员的培训,对项目提供有效的技术支持。要强化对全社会信用意识的教育和良好信用环境的建设。

5.从指导思想、政策、运营管理上实现从补贴性小额信贷到可持续性小额信贷的转变。在中国,从补贴性的小额信贷项目转变为可持续性的项目,关键是经营策略和经营目标或宗旨的转变。要从政治目标为主导转变为经济和政治、社会目标并进,从政府行为转变为顺应市场行为。在这两个不同的阶段,政府的政策和作用完全不同。完成政治任务需要依靠政府大量资金以至于人员和组织、机构以及宣传力量的注入,而实现经济目标则主要需要政府的相应政策,两者不可混为一谈。

(三)前景

小额信贷作为金融工具具有扶贫和助农功能,又可能实现自身的经济可持续性,这里隐含的前提是既要尊重经济规律又要考虑社会公益事业发展的要求。小额信贷项目既非完全政府行为,亦非完全市场行为,它在一定程度上依靠捐助机构或国家优惠政策,尤其是在项目的初期阶段,但同时又需要有健全的市场法则。可持续性或财务自立的重要性在于将一个非市场问题转换为市场问题。可持续性目标的设````

`` 定,是为了诱导小额信贷机构实现从向政府或捐助机构索取资金到在市场竞争中寻找资金的转变。因此,小额信贷扶贫和自身可持续性的双重目标决定了它必须充分利用市场机制,又非完全依靠市场机制。

总之,中国的小额信贷试验同国际上的小额信贷活动,包括与邻近的南亚及东南亚部分地区的大规模小额信贷机构和项目相比,在时间、规模、设计思想、运作主体和实施小额信贷的政策环境方面均有不同。中国的政治经济体制、经济领域尤其是金融领域的不断改革以及地方政府职责权限的变化均使中国实施可持续小额信贷扶贫的政策环境具有独特的特点。然而,我们又必须认真研究、学习和借鉴国际小额信贷的成功经验和教训。

从国际社会小额信贷的发展轨迹、未来的发展趋势和我国小额信贷实践尝试的进展及其各类客户对适宜的金融服务的市场需求分析,可以预料,在不久的将来,中国小额信贷将可能进入制度化建设阶段。其明显的标志应是:政府对小额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的大规模介入;在强调小额信贷扶贫和助农功能的同时强调其金融服务功能;加强小额信贷机构服务能力的建设;健全小额信贷机构的规范化的财务管理体系并提高其控制风险的能力;小额信贷的贷款本金从以外援和政策性资金为主,逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。

笔者认为,到目前为止,一些利用非政府资金以民间或半官方机构运作并先行与国际规范接轨的小额信贷试验项目对我国小额信贷````

`` 事业的发展起了先锋、示范和启迪的作用,而政府主导型的项目和农村信用社小额信贷项目对快速和大规模利用信贷手段扶持贫困户和广大农户发展做出了不可磨灭的贡献。然而,只要有适宜的政策环境,正规金融机构有可能成为小额信贷的主要力量,同时,各类小额信贷的实施者在竞争和合作中会找到各自的位置,而最大的受益者是借贷客户。可以说,如要形成这种局面,政府的宏观政策将起着重要的甚至是根本性的作用。但这里需要指出,国际经验表明,即便正规金融机构真能成为小额信贷发展的主要力量(至今,其运作小额信贷的时间还太短,还不宜做结论),正规金融机构的小额信贷项目的主要服务对象也不是有生产能力的贫困户。从这个意义上说,民营非正规银行类的小额信贷组织有长远的扶贫使命和广阔的活动天地。参考文献

1.《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,1996 年10 月23 日。

2.《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,1998 年10 月14 日。

3.《中国农村十年扶贫开发纲要》(2001-2010 年)。4.《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,2001 年1 月。5.《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》,2002 年12 月。6.杜晓山、孙若梅《: 中国小额信贷的实践和政策思考》《, 财贸经````

`` 济》2000 年第7 期。

(作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)````

第四篇：农村小额信贷发展存在的问题及对策

农村小额信贷发展存在的问题及对策

一、中国农村小额信贷的发展历程

1993年,中国社会科学院农村发展研究所模仿孟加拉乡村银行(gb)的小额信贷模式在河北省易县成立了“扶贫经济合作社”,开启小额信贷在中国的试验之路。1995年,联合国开发计划署(undp)和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县(市)推

行小额信贷项目,开始了以下岗职工为对象的城市小额信贷。,农村信用社按照人民银行信贷扶持“三农”的要求,全面试行和推广了小额信贷活动,以自由存款和中央银行再贷款为资金,开展信用贷款和联保贷款。,中央一号文件中明确地提出了小额信贷,引发了关于小额信贷理论和实践的论证。为“小额信贷年”,的中央一号文件指出:“有条件的地方,可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”到底,中国人民银行在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个试点省(区)开始倡导商业性小额信贷的试点,这些地区成立了山西平遥日升隆小额贷款公司、贵州江口华地小额贷款公司、四川广元全力小额贷款公司、内蒙古鄂尔多斯融丰小额贷款公司、陕西户县信昌和大洋汇鑫小额贷款公司共计7家试点商业性小额信贷公司。

5月4日,中国银行业监督管理委员会和中国人民银行共同提出了《关于小额贷款公司试点的指导意见》,要求有效配置金融资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展,支持社会主义新农村建设。随着政府鼓励民间资金和海外资金进入小额信贷领域的相关政策的出台。中国各地呈现出小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社、等新型农村小额信贷机构相继成立并开展小额信贷项目的良好局面。

二、我国农村小额信贷现存不足

1.小额信贷资金供给存在较大缺口

随着农村经济发展的进程加快,小额信贷买方市场过大。“三农”对小额信贷资金的需求也越来越大,加之中国部分小额信贷项目不能吸收公众存款,只能依靠外部资金注入,缺乏可持续的资金来源,影响了小额信贷的资金供给,加剧了农村小额信贷资金的供求失衡,形成需求大于供给的局面。以小额信贷发放主体的农村信用合作社为例,由于受到诸多因素的影响,农信社吸收社会闲散资金的能力明显弱于其他金融机构。首先,受到农信社自身软硬件制约,金融产品与服务水平落后于商业银行,不能为客户提供全面周到的服务,致使闲散资金不能流入农村信用社;其次,伴随农村人口城市化进程不断深入,曾在农信社短暂停留过的部分存款,逐步流入城市。

2.新型农村金融机构财务自立能力弱

国内现有的小额信贷机构主要是非政府组织开办的小额信贷机构、政府主导的带有扶贫性质的小额信贷机构及商业性的小额信贷机构。目前,尽管小额信贷机构在短期内对于提高贫困人口的金融服务水平有所帮助,但大多数小额信贷机构的财务自立能力较弱,缺乏可持续发展能力。首先,政府主导型机构,多为实现政府扶贫任务服务,没有考虑确立项目和机构长期持续发展的目标和措施;其次,在现有的非政府小额信贷机构中,能达到可持续性运营的机构(即剔除补贴后,利息和其他收入可以补偿操作成本、呆账损失和带有补贴性质的资金成本)为数不多;最后,金融监管部门推动的小额贷款公司、村镇银行等发展也都面临资金制约,部分新型农村金融机构发展困难。

3.行(来源：好范文 http://www.xiexiebang.com/）政干预造成小额信贷风险加大

一是由于对小额信贷的认识还停留在扶贫手段的层面上,这就不可避免的使小额信贷染上行政色彩。而这种色彩一旦形成,便出现了重资金发放,轻资金的管理和回收现象。二是由于以前项目的失败,农户大都不同程度地存在拖欠农村信用社的贷款,在政府组织的新项目推广以后,更容易使农民贷款风险重叠。三是在一些村组为转移农村的部分经济矛盾,利用农村信用社的小额农户贷款,由村组干部向农户借贷款证套取贷款,而村组最终又无偿还能力,致使农村信用社与借款户的矛盾激化,已成为小额信贷管理中遇到的新漏洞。

4.支农措施与农户需求不匹配

目前,农村信用社办理小额信贷方法存在下列问题:一是期限设置的不合理。农信社在投放农户小额信用贷款时,仍多沿袭过去“春放秋收冬不贷”的做法,贷款周期一般控制在一年以内,与农业产业结构调整后经济浅析我国农村小额信贷发展现状及对策活动周期长的特点不相适应。二是贷款限额的制约。农户小额贷款的金额按一级二级三级划分,分别能够按贷款等级贷款5000元、3000元、1000元,主要适合以小规模家庭生

第五篇：小额信贷

贷款对象

1、登记失业人员。是指持有公共就业服务机构核发的《就业失业登记证》并进行失业登记的失业人员。

2、复员转业退役军人。是指持有军人退出现役的有效证件的城乡复员转业退役军人。

3、农村富余劳动力。是指持有广西农村户籍，并自主创业的人员。

4、高等学校和中等职业学校毕业生。是指持有高等学校或中等职业学校毕业有效证件，毕业2年以内，并志愿到广西创业的高校和中等职业学校毕业生。

5、大学生“村官”。是指被组织部门录用的大中专高校毕业生，在聘期内开展自主创业的人员。

6、华侨农林场人员。指华侨农林场（华侨管理区）实现就业困难的场员、归难侨及其配偶子女。

7、符合贷款条件的人员组织就业的企业。是指以组织就业的形式，为安置符合贷款条件的人员就业兴办并经工商行政管理部门核准登记，取得合法有效的《营业执照》，具有独立法人资格、有明确法定代表人的企业。

8、符合贷款条件的人员合伙经营的企业。是指2名以上符合贷款条件的人员经自愿协商、以合伙经营的形式创办的小企业或组织，同时并经工商行政管理部门核准登记、取得合法有效《营业执照》，有明确的企业负责人或法定代表人的企业，其企业负责人或法定代表人应为符合贷款条件的人员。

9、劳动密集型小企业。是指当年招用符合贷款条件的人员达到企业现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并与符合贷款条件的人员签订1年以上期限劳动合同的劳动密集型小企业。

劳动密集型小企业的标准按照原国家经贸委、国家计委、财政部和国家统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》（国经贸中小企„2003‟143号）规定执行。

贷款额度

个人小额担保贷款金额、还款和计息方式由借贷双方商定，对有发展前景、信用好、有还贷能力的经营项目，一般最高个人不超过5万元，其中，对符合小额担保贷款条件的城乡妇女最高个人贷款额度为8万元。合伙经营和组织起来就业的，可根据人数和项目，适当扩大贷款规模，具体贷款额度由经办金融机构根据借款人实际情况自行确定，最高单笔不超过100万元，其中，由符合条件的妇女合伙经营和组织起来就业的，经办银行可将人均最高贷款额度提高至10万元。对符合贷款条件的劳动密集型小企业，根据企业实际招收人数，合理确定贷款额度，最高单笔不超过200万元。

贷款期限

一般不超过2年，借款人提出展期且担保人或担保机构同意继续提供担保的，经办银行可以按规定给予展期一次，但展期期限不得超过一年。

个人贷款程序。

（一）贷款申请。申请小额担保贷款的人员可向户口所在地（居住地）社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织提出申请，并提交下列资料：

1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件，农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；

2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；

3、贷款项目企划书；

4、贷款抵押担保意向和还款计划；

5、工商行政管理部门核发的营业许可证（或其他证明）；

6、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。

（二）社区、工会、共青团、妇联等组织推荐。社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织对申请人的基本条件进行初审同意后，提交当地人力资源和社会保障部门。

（三）人力资源和社会保障部门审查。人力资源和社会保障部门进行资格审查，签署推荐贷款和微利项目审查意见，可将审查合格的申请人贷款资料送所在地担保机构。采取抵押担保等其他贷款方式的，将审查合格的贷款申请人资料送所在地经办银行。

（四）担保机构审核承诺担保。担保机构收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，担保机构承诺担保后，将申请人有关资料一并报送当地经办银行审定。经办银行审定同意贷款后通知担保机构，担保机构与经办银行签订担保合同，经办银行与贷款申请人签订贷款合同，发放贷款。对不符合贷款条件应向申请人阐明理由。

对尚未建立担保机构的地区，经办银行在收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，给予贷款申请人正式答复，同意贷款的按有关贷款管理规定，办理放贷手续。对不符合贷款条件不能提供贷款的，向申请人阐明理由。

企业及合伙经营贷款程序

（一）贷款申请。创办企业（包括合伙经营实体）的申请人持相关材料直接向所在地人力资源和社会保障部门提出申请，填写贷款申请表。其中，妇女合伙经营申请贷款可先向所在地妇联提出申请，再提交当地人力资源和社会保障部门认定。需提供以下材料：

1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件、农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年以内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高等学校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；

2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；

3、企业营业执照副本及复印件（加盖本企业公章）;

4、招用人员就业备案、劳动合同备案花名册;

5、贷款项目企划书；

6、验资报告。对创业1年以上的企业，需提交上一的财务报表；

7、抵押担保证明和还款计划；

8、人力资源和社会保障部门、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。